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1A.261/2005 /col
Arrêt du 7 décembre 2005
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges Féraud, Président,
Aeschlimann et Fonjallaz.
Greffier: M. Jomini.
Parties
A.________, B.________ et C.________,
recourants,
contre
D.________,
intimée, représentée par Me Denis Esseiva, avocat,
Commune de Villars-sur-Glâne,
1752 Villars-sur-Glâne,
Préfet de la Sarine, Grand'Rue 51,
case postale 96, 1702 Fribourg,
Tribunal administratif du canton de Fribourg,
IIème Cour administrative, route André-Piller 21,
case postale, 1762 Givisiez.
Objet
permis de construire, distance à la forêt
recours de droit administratif contre l'arrêt du Tribunal administratif du canton de Fribourg du 19 août 2005.
Faits:
A.
D.________ est propriétaire de la parcelle n° 1345 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Villars-sur-Glâne. Cette parcelle est classée dans la "zone résidentielle 0.30" du plan d'affectation des zones de la commune, approuvé le 13 juillet 1993 par le Conseil d'Etat du canton de Fribourg. Le règlement communal d'urbanisme (RCU), entré en vigueur à la même date, prévoit que cette zone est destinée aux habitations individuelles, avec un indice d'utilisation du sol limité à 0.30 (art. 6 ch. 1 et 3 RCU).
Il se trouve sur la parcelle n° 1345 une maison d'habitation familiale, construite dans les années 1970. Ce bien-fonds est voisin d'une forêt, à sa limite sud (forêt de la Belle-Croix); au-delà de cette limite, un chemin longe la forêt.
B.
Le 20 août 2004, D.________ a déposé, en vue de la mise à l'enquête publique, une demande d'autorisation de construire pour un agrandissement de sa maison et la création d'un couvert pour deux voitures.
A.________, B.________ et C.________ ont formé opposition, en mettant en doute sur plusieurs points la conformité du projet aux règles de police des constructions ou à d'autres normes du droit public. A.________ et B.________ sont propriétaires d'une villa mitoyenne à celle de D.________, au nord-ouest (parcelle n° 1344). C.________ est domiciliée à cet endroit.
Le Préfet du district de la Sarine a délivré le permis de construire le 5 janvier 2005 et il a rejeté l'opposition des consorts A.________. Des préavis favorables avaient préalablement été donnés par des services de l'administration cantonale (notamment le service des constructions et de l'aménagement ainsi que l'ingénieur forestier de l'arrondissement) et par le conseil communal. Dans son prononcé, le Préfet a retenu que les opposants se plaignaient d'une violation des dispositions légales et réglementaires sur les distances à la forêt; il a considéré que le plan d'affectation des zones A fixait à 15 m la distance minimale d'un bâtiment à la limite de la forêt, que cette distance avait été reportée correctement sur le plan de situation dressé par un géomètre pour être joint à la demande de permis, et que le couvert à voitures projeté était implanté à distance réglementaire.
Dans les dispositions générales du règlement communal d'urbanisme, il est prescrit que "la distance minimale d'un bâtiment à la limite de la forêt est fixée à 30.0 m, si le plan d'affectation des zones A ou un plan d'aménagement de détail ne donne pas d'autres indications" (art. 33 al. 3 RCU). Sur le plan d'affectation des zones A figure une ligne, avec la légende "distance à la forêt 15.0 m, art. 33 al. 3"; cette ligne longe la forêt voisine de la parcelle n° 1345.
C.
Le 7 février 2005, les consorts A.________ ont recouru au Tribunal administratif cantonal contre la décision préfectorale. Ils ont présenté de nombreux griefs, notamment au sujet de la distance par rapport à la forêt.
La IIe Cour administrative du Tribunal administratif a rejeté le recours par un arrêt rendu le 19 août 2005. A propos du grief précité, elle a considéré que la distance de 15 m, fixée par le plan d'aménagement local, était respectée si on la calculait depuis le milieu du chemin de servitude qui longe la forêt, en tenant ainsi compte de la présence du chemin entre la forêt et la parcelle n° 1345, et en se référant aux "principes généraux admis en matière de distances à la route tels que prévus par l'art. 118 de la loi sur les routes".
L'effet suspensif n'avait pas été accordé au recours.
D.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, les consorts A.________ demandent au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du Tribunal administratif, puis de constater la nullité, subsidiairement de prononcer l'annulation de la décision du Préfet ainsi que de toute la procédure de mise à l'enquête publique du projet litigieux. A titre encore plus subsidiaire, ils concluent à ce qu'il soit ordonné à l'autorité cantonale de compléter la mise à l'enquête publique par une demande de dérogation à la distance à la forêt. Les recourants se plaignent d'une constatation inexacte et incomplète des faits pertinents, au sujet de la distance des bâtiments par rapport à la forêt; à ce propos, ils se plaignent également de violations de l'art. 17 de la loi fédérale sur les forêts (LFo; RS 921.0), du droit forestier cantonal, de l'art. 3 de l'ordonnance fédérale sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1), du principe de la primauté du droit fédéral (art. 49 Cst.) et d'arbitraire (art. 9 Cst.).
D.________ conclut à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet. Le Tribunal administratif se réfère à son arrêt et propose le rejet du recours. Le Préfet et le conseil communal s'en remettent à justice.
E.
Les consorts A.________ ont, dans leur acte de recours ainsi que dans une correspondance postérieure, exposé que l'art. 111 al. 2 OJ permettait au président de la cour d'octroyer d'office l'effet suspensif. Ils n'ont cependant pas présenté de requête formelle dans ce sens. L'effet suspensif n'a pas été ordonné d'office.
Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 131 I 145 consid. 2 p. 147, 153 consid. 1 p. 156; 131 II 352 consid. 1 p. 363, 361 consid. 1 p. 364).
1.1 L'objet de la contestation est une autorisation de construire dans la zone à bâtir. Or il résulte de l'art. 34 al. 3 LAT que seule la voie du recours de droit public est en principe ouverte, devant le Tribunal fédéral, contre une décision prise en dernière instance cantonale à ce sujet. La jurisprudence admet cependant qu'une décision relative à une telle autorisation de construire fasse l'objet d'un recours de droit administratif, lorsque l'application de certaines prescriptions du droit fédéral - en matière de conservation des forêts, notamment - est en jeu (ATF 129 I 337 consid. 1.1 p. 339; 125 II 10 consid. 2a p. 13; 123 II 88 consid. 1a p. 91, 231 consid. 2 p. 234; 121 II 72 consid. 1b p. 75 et les arrêts cités). En pareil cas, on est en présence d'une décision fondée non seulement sur la législation cantonale sur l'aménagement du territoire et la police des constructions, mais également sur le droit public fédéral au sens de l'art. 5 al. 1 PA. Par conséquent, dans cette mesure, les règles de la procédure de recours de droit administratif s'appliquent (art. 97 ss OJ). Dans la mesure en revanche où la contestation porte sur d'autres éléments de l'autorisation de construire, sans qu'il y ait un rapport de connexité suffisamment étroit entre l'application du droit administratif fédéral et celle des normes cantonales d'aménagement du territoire ou de police des constructions, seule la voie du recours de droit public est alors ouverte (cf. ATF 128 I 46 consid. 1b/aa p. 49; 123 II 359 consid. 1a/aa p. 361 et les arrêts cités).
1.2 La loi fédérale du 4 octobre 1991 sur les forêts, en vigueur depuis le 1er janvier 1993, contient, à son art. 17, une réglementation sur la "distance à la forêt". Selon cette disposition, les constructions et installations à proximité de la forêt peuvent être autorisées uniquement si elles n'en compromettent ni la conservation, ni le traitement, ni l'exploitation (art. 17 al. 1 LFo). Les cantons fixent la distance minimale appropriée qui doit séparer les constructions et les installations de la lisière de la forêt; cette distance est déterminée compte tenu de la situation et de la hauteur prévisible du peuplement (art. 17 al. 2 LFo).
Selon la jurisprudence, le principe d'après lequel la forêt ne doit subir aucune atteinte du fait des constructions établies à proximité est une règle de droit fédéral directement applicable, dont l'éventuelle violation peut être déférée au Tribunal fédéral par la voie du recours de droit administratif, tandis que les règles cantonales sur la distance minimale entre les constructions et la lisière de la forêt ont une portée indépendante par rapport au droit fédéral; leur application ne peut donc être contestée, en principe, que par la voie du recours de droit public (cf. arrêts non publiés 1A.93/2005 du 23 août 2005, consid. 1.2; 1A. 293/2000 du 10 avril 2001, consid. 1b, in ZBl 103/2002 p. 485; 1P.482/1999 du 9 juin 2000, consid. 1b; ATF 112 Ib 320 consid. 3b p. 321 [dans un cas d'application de l'ancien droit forestier fédéral, dont la portée était identique à celle de l'art. 17 LFo]).
Les recourants font valoir, en substance, que l'extension projetée de la villa de l'intimée porterait une atteinte particulièrement grave à la valeur paysagère, biologique et esthétique de la lisière de la forêt. Ils reprochent au Tribunal administratif de n'avoir pas pris en compte les buts de protection de la forêt en considérant qu'une distance de 15 m devait être respectée, puis en admettant que cette exigence était satisfaite. Les recourants présentent ainsi des griefs de violation du droit forestier fédéral - en relation avec des griefs de constatation inexacte et incomplète des faits pertinents à ce sujet - qui peuvent être soumis au Tribunal fédéral par la voie du recours de droit administratif.
1.3 La décision attaquée a été prise en dernière instance cantonale (art. 98 let. g OJ). Les recourants, en tant que propriétaires et habitants d'une maison directement voisine de l'immeuble litigieux, ont un intérêt digne de protection, au sens de l'art. 103 let. a OJ, à l'annulation de l'autorisation de construire (cf. arrêt non publié 1A.93/2005 du 23 août 2005, consid. 1.3). Il y a donc lieu d'entrer en matière.
2.
Les recourants reprochent au Tribunal administratif d'avoir retenu qu'une distance minimale de 15 m devait séparer, dans ce quartier, les constructions de la limite de la forêt. Ils relèvent que la loi cantonale du 2 mars 1999 sur les forêts et la protection contre les catastrophes naturelles (LFCN) prévoit en principe une distance de 20 m (art. 26 al. 1 LFCN). Ils estiment que la juridiction cantonale a en définitive accordé une dérogation, sans procéder à la pesée des intérêts requise et en omettant à tort de procéder aux investigations nécessaires - une inspection locale, la mise en oeuvre d'experts ou de spécialistes - pour établir les faits pertinents. En outre, pour le calcul de cette distance, la limite de la forêt aurait selon les recourants dû être fixée non pas au milieu du chemin longeant la forêt, mais à deux mètres des troncs des arbres se situant en limite de la parcelle n° 1345.
2.1 L'art. 26 al. 1 LFCN fixe, conformément à l'art. 17 al. 2 LFo (cf. supra, consid. 1.2), une "distance minimale appropriée", en l'occurrence dans la règle à 20 m. Cette prescription du droit cantonal permet à l'autorité compétente pour autoriser la construction d'accorder des dérogations (art. 26 al. 2 LFCN). Dans le cas particulier, la dérogation a été prévue d'emblée, pour l'ensemble du quartier, lors de l'adoption du plan d'affectation communal qui a été approuvé par le Conseil d'Etat. Cette dérogation générale le long de la forêt de la "Belle-Croix", qui permet de réaliser des constructions et installations à 15 m de la lisière, n'est pas en soi susceptible de compromettre la conservation, le traitement ou l'exploitation de la forêt (cf. art. 17 al. 1 LFo). En effet, du point de vue des autorités fédérales, une telle distance pourrait être retenue comme une norme, dans le cadre du droit cantonal réservé par l'art. 17 al. 2 LFo, sans risque pour la forêt (cf. Message du Conseil fédéral concernant la nouvelle loi sur les forêts, FF 1988 III 183; Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage, Vor lauter Bäumen den Wald doch noch sehen: Ein Wegweiser durch die neue Waldgesetzgebung, Berne 1993 p. 53). On ne voit pas, dans le cas présent et sur la base du dossier, de particularités du peuplement forestier qui justifieraient que l'on fixe par principe une distance plus élevée, dans un quartier déjà largement bâti où, comme le relève l'intimée, d'autres constructions se trouvent déjà à une quinzaine de mètres de la forêt; sur ce point, rien n'indique que les constatations de fait de l'arrêt attaqué seraient manifestement inexactes ou incomplètes (cf. art. 105 al. 2 OJ). En définitive, le respect d'une distance de 15 m apparaît suffisant pour ne pas compromettre la conservation, le traitement ou l'exploitation de la forêt voisine. Il n'y a donc pas lieu d'examiner plus en détail les intérêts en jeu car, sur ce point, il n'y a pas de violation de l'art. 17 LFo.
2.2 Les recourants font cependant valoir que le choix du point de départ pour le calcul de la distance à la forêt est erroné: le Tribunal administratif a retenu le milieu du chemin longeant la forêt tandis que, selon les recourants, il faudrait partir de la limite de la parcelle n° 1345 dès lors que des arbres sont plantés le long de cette limite. Avec ce mode de calcul, la limite des constructions serait repoussée de 2.5 m environ (soit la moitié de la largeur du chemin).
Le plan d'affectation communal (plan d'affectation des zones A) indique clairement, à l'est de la zone résidentielle, le tracé du chemin puis la forêt ("zone forestière"). Ce plan a été approuvé le 13 juillet 1993 par le Conseil d'Etat, soit sous l'empire de la nouvelle loi fédérale sur les forêts. Il n'y a aucun motif, dans la présente procédure d'autorisation de construire, de considérer que la limite de la forêt à cet endroit n'a pas été fixée par l'autorité de planification conformément aux règles matérielles de la loi fédérale (cf. art. 13 LFo). Pour le dossier de mise à l'enquête publique du projet litigieux, les données du plan d'affectation ont été reproduites à une échelle plus précise sur un plan de situation établi par un bureau de géomètres; sur ce plan également, la parcelle n° 1345 est immédiatement bordée par le chemin et la forêt s'étend au-delà de ce chemin. En se fondant sur ces éléments, le Tribunal administratif a retenu, comme lisière au sens de l'art. 17 al. 2 LFo - soit la ligne à partir de laquelle la distance est mesurée - non pas le tracé de la limite forestière sur le plan, mais une ligne plus proche de la limite de la parcelle N° 1345, à savoir l'axe du chemin, à 2.5 m environ du bord de la "zone forestière". La Cour cantonale s'est inspirée à ce propos de la législation cantonale sur les routes qui prévoit, le long des routes publiques, que la distance à observer est déterminée par rapport à l'axe de la chaussée (art. 118 al. 1 de la loi du 15 décembre 1967 sur les routes). Ce mode de calcul n'est pas en contradiction avec les exigences de l'art. 17 al. 1 LFo puisqu'il n'a manifestement pas pour résultat, en l'espèce, de compromettre la conservation, le traitement ou l'exploitation de la forêt.
2.3 Les recourants soutiennent que l'application d'une distance de 15 m et le calcul de cette distance depuis l'axe du chemin seraient encore contraires à d'autres normes du droit fédéral (art. 9 Cst., art. 49 Cst., art. 3 OAT). Tels qu'ils sont présentés, ces griefs n'ont manifestement pas de portée indépendante par rapport aux griefs examinés plus haut.
Il s'ensuit que le recours de droit administratif, en tous points mal fondé, doit être rejeté.
3.
Les recourants, qui succombent, doivent supporter l'émolument judiciaire (art. 153, 153a et 156 al. 1 OJ). Ils auront en outre à payer des dépens à l'intimée, assistée d'un avocat (art. 159 al. 1 et 2 OJ). Les autorités cantonales n'ont pas droit à des dépens.
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours de droit administratif est rejeté.
2.
Un émolument judiciaire de 3'000 fr. est mis à la charge des recourants.
3.
Une indemnité de 2'000 fr., à payer à l'intimée D.________ à titre de dépens, est mise à la charge des recourants.
4.
Le présent arrêt est communiqué en copie aux recourants, au mandataire de l'intimée, à la Commune de Villars-sur-Glâne, au Préfet de la Sarine et à la IIème Cour administrative du Tribunal administratif du canton de Fribourg.
Lausanne, le 7 décembre 2005
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le président: Le greffier: