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1A.24/2007 /col
Arrêt du 23 octobre 2007
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges Féraud, Président, Aemisegger et Fonjallaz.
Greffier: M. Parmelin.
Parties
l'association Z.________,
recourante,
contre
Conseil d'Etat de la République et canton de Genève, Chancellerie d'Etat, case postale 3964, 1211 Genève 3,
Tribunal administratif de la République et canton de Genève, rue du Mont-Blanc 18, case postale 1956,
1211 Genève 1.
Objet
plans d'attribution des degrés de sensibilité au bruit,
recours de droit administratif contre l'arrêt du Tribunal administratif de la République et canton de Genève du 21 novembre 2006.
Faits:
A.
Du 17 août au 16 octobre 1998, le Département de l'aménagement, de l'équipement et du logement de la République et canton de Genève (ci-après: le Département) a soumis à l'enquête publique 45 plans d'attribution des degrés de sensibilité au bruit selon l'ordonnance fédérale sur la protection contre le bruit (OPB; RS 841.41). Ces plans concernaient chacun l'une des 45 communes du canton.
Le 3 mai 2000, une première série de plans concernant 15 communes, dont celles de Carouge, de Lancy et de la Ville de Genève, a été adoptée par le Conseil d'Etat de la République et canton de Genève. Ces plans ont été annulés par le Tribunal administratif de la République et canton de Genève (ci-après: le Tribunal administratif ou la cour cantonale) au terme d'un arrêt rendu le 19 juin 2001 sur recours de plusieurs associations, dont Z.________. La cour cantonale a estimé en substance qu'une attribution systématique du degré de sensibilité III aux trois premières zones de construction et aux zones de développement en raison des nuisances sonores existantes n'était pas conforme à la loi fédérale sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01). Il a renvoyé la cause au Conseil d'Etat pour qu'il établisse de nouveaux plans.
Des nouveaux projets de plan d'attribution des degrés de sensibilité portant sur le territoire des villes de Genève, Carouge et Lancy ont été mis à l'enquête publique entre novembre 2003 et février 2004. Par rapport aux plans adoptés en 2000 puis annulés par l'arrêt du Tribunal administratif le 19 juin 2001, 4 secteurs supplémentaires à Carouge, 7 à Lancy et 8 à Genève ont bénéficié de l'attribution du degré de sensibilité II en lieu et place du degré de sensibilité III. De plus, un degré de sensibilité II au bruit a été attribué aux bâtiments d'enseignement, aux hôpitaux et aux établissements médico-sociaux. Les conseils municipaux des trois communes concernées ont délivré un préavis favorable au plan d'attribution relatif à leur territoire. La procédure d'opposition portant sur ces plans a été ouverte du 15 novembre au 14 décembre 2004.
Z.________ a fait opposition le 14 décembre 2004 en demandant qu'un degré de sensibilité au bruit II soit appliqué dans les périmètres des plans concernés essentiellement dévolus à l'habitation. Elle se référait plus particulièrement aux quartiers des Pâquis, de Saint-Jean, des Eaux-Vives et de la Jonction, en Ville de Genève, au quartier des Semailles, à Lancy, et au quartier des Tours, à Carouge. Elle concluait en outre à l'attribution d'un degré de sensibilité I déclassé II à l'Hôpital cantonal, à la clinique de Joli-Mont ainsi qu'à la maison de retraite et de convalescents du Petit-Saconnex.
Par arrêtés du 25 mai 2005 publiés dans la Feuille d'avis officielle du 10 juin 2005, le Conseil d'Etat a rejeté l'opposition dans la mesure où elle était recevable et adopté sans modification les plans d'attribution des degrés de sensibilité au bruit sur l'ensemble du territoire des villes de Lancy, de Carouge et de Genève.
Le Tribunal administratif a rejeté le recours formé contre ces décisions par Z.________ au terme d'un arrêt rendu le 21 novembre 2006.
B.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, Z.________ demande au Tribunal fédéral d'annuler cet arrêt ainsi que les arrêtés du Conseil d'Etat du 25 mai 2005 levant son opposition et approuvant les plans d'attribution des degrés de sensibilité au bruit sur l'ensemble des territoires des villes de Genève, de Carouge et de Lancy et de dire que le principe de prévention n'est pas suffisamment pris en compte.
Le Tribunal administratif se réfère à son arrêt. Le Conseil d'Etat conclut principalement à l'irrecevabilité du recours et subsidiairement à son rejet. L'Office fédéral de l'environnement s'est déterminé.
Invitée à répliquer, la recourante a persisté dans les conclusions de son recours.
Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
L'arrêt attaqué ayant été rendu avant le 1er janvier 2007, la loi fédérale d'organisation judiciaire du 26 décembre 1943 (OJ) s'applique à la présente procédure, conformément à l'art. 132 al. 1 de la loi sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005. L'ancien art. 34 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (aLAT; RS 700), en vigueur jusqu'au 31 décembre 2006, relatif aux voies de recours au Tribunal fédéral contre les décisions cantonales en matière d'aménagement du territoire, est également toujours applicable dans la présente procédure (cf. art. 53 al. 1 de la loi sur le Tribunal administratif fédéral [LTAF; RS 173.32], en relation avec le ch. 64 de l'annexe de cette loi).
2.
La voie du recours de droit administratif est ouverte pour contester l'arrêt attaqué qui confirme en dernière instance cantonale l'adoption d'un plan d'attribution des degrés de sensibilités au bruit (ATF 132 II 209 consid. 2.2.2 p. 214).
2.1 La qualité pour former un recours de droit administratif est définie à l'art. 103 let. a OJ. Elle est reconnue à toute personne atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification. Selon la jurisprudence, le recourant doit être touché dans une mesure et avec une intensité plus grandes que la généralité des administrés, et l'intérêt invoqué - qui n'est pas nécessairement un intérêt juridiquement protégé, mais qui peut être un intérêt de fait - doit se trouver, avec l'objet de la contestation, dans un rapport étroit, spécial et digne d'être pris en considération; il faut donc que l'admission du recours procure au recourant un avantage, de nature économique, matérielle ou idéale. Le recours d'un particulier formé dans l'intérêt de la loi ou d'un tiers est en revanche irrecevable (ATF 131 II 649 consid. 3.1 p. 651/652 et les arrêts cités). Il incombe au recourant d'alléguer les faits qu'il considère comme propres à fonder sa qualité pour agir lorsqu'ils ne ressortent pas à l'évidence de la décision attaquée ou du dossier (ATF 133 V 239 consid. 9.2 p. 246 et l'arrêt cité). Il importe à cet égard peu que la légitimation active lui ait été reconnue sur le plan cantonal (ATF 131 II 753 consid. 4.2 p. 757).
La qualité pour recourir des associations qui, comme en l'espèce, ne peuvent se prévaloir d'un droit de recours fondé sur une disposition spécifique du droit fédéral doit être analysée sur la base de l'art. 103 let. a OJ. Toutefois, sans être elle-même touchée par la décision entreprise, une association peut être admise à agir par la voie du recours de droit administratif (nommé alors recours corporatif) pour autant qu'elle ait pour but statutaire la défense des intérêts dignes de protection de ses membres, que ces intérêts soient communs à la majorité ou au moins à un grand nombre d'entre eux et, enfin, que chacun de ceux-ci ait qualité pour s'en prévaloir à titre individuel (ATF 130 II 514 consid. 2.3.3 p. 519; 121 II 39 consid. 2d/aa p. 46; 120 Ib 59 consid. 1a p. 61 et les arrêts cités). En revanche, elle ne peut prendre fait et cause pour l'un de ses membres ou pour une minorité d'entre eux (ATF 133 V 239 consid. 6.4 p. 243 et la référence citée).
2.2 La recourante ne prétend pas que sa qualité pour agir devrait lui être reconnue parce qu'elle serait directement touchée dans ses intérêts propres et dignes de protection. Reste ainsi seul à vérifier si elle remplit les conditions du recours corporatif.
2.2.1 Z.________ est une association constituée en 1980 qui, aux termes de ses statuts révisés le 27 avril 2004, a notamment pour but de promouvoir un cadre de vie de qualité dans les quartiers et les sites bâtis ainsi qu'un aménagement du territoire respectueux de la législation applicable en la matière. A cet effet, elle est habilitée à "défendre, par toutes voies de droit utiles, les droits et intérêts des membres dans le cadre des buts des présents statuts, en agissant notamment au nom et pour le compte de personnes dont les intérêts personnels sont touchés par des décisions qui portent atteinte à leur cadre de vie ou qui les empêchent de faire valoir leurs droits personnels dans ces domaines, en faisant le cas échéant valoir leurs droits constitutionnels devant les juridictions compétentes". La recourante satisfait donc à la première condition posée par la jurisprudence pour lui reconnaître la qualité pour agir en tant qu'association. Il convient par conséquent d'examiner si les intérêts qu'elle entend défendre dans la procédure litigieuse sont communs à la majorité ou au moins à un grand nombre de ses membres et si chacun de ceux-ci a qualité pour s'en prévaloir à titre individuel.
2.2.2 S'agissant du nombre de membres dont les intérêts dignes de protection sont touchés au sein de l'association, la jurisprudence a nié la qualité pour recourir du syndicat des travailleurs du commerce, des transports et de l'alimentation et de la société des employés de commerce contre les heures d'ouvertures des commerces en gare de Zurich, parce que celles-ci ne touchaient directement qu'un petit nombre (183 sur 25'000 respectivement 16'000) de leurs membres (ATF 119 Ib 374 consid. 2a/cc p. 377). De même, le Tribunal fédéral a nié la qualité pour recourir d'une association nationale et de sa section cantonale contre la démolition d'un bâtiment, parce que seul un petit nombre de leurs membres étaient voisins directs du bâtiment en cause (ATF 104 Ib 381 consid. 3b p. 383). Pareillement il l'a déniée à une fédération laitière au motif que seules 34 entreprises affiliées sur un total de 400 membres étaient directement touchées par une décision d'une demande d'enregistrement visant à protéger à titre d'appellation d'origine contrôlée "raclette du Valais AOC" (arrêt 2A.359/2005 du 14 novembre 2005 consid. 3.2).
2.2.3 Z.________ ne peut pas se prévaloir d'un intérêt digne de protection à faire constater que le droit fédéral aurait été violé par l'attribution faite aux parcelles accueillant l'Hôpital cantonal, la clinique de Joli-Mont ainsi que la maison de retraite et des convalescents du petit-Saconnex d'un degré de sensibilité II au bruit en lieu et place du degré I déclassé II. Ce faisant, elle défend non pas l'intérêt de ses membres, mais l'intérêt général, respectivement l'intérêt des patients de ces établissements. Le fait que les membres individuels des différentes associations qui la composent puissent éventuellement tous un jour ou l'autre être admis comme patients dans l'un de ces établissements ne suffit pas pour lui reconnaître la qualité pour agir.
La recourante ne peut pas davantage invoquer un intérêt digne de protection commun à la majorité de ses membres à faire constater de manière générale qu'un degré de sensibilité II au bruit aurait dû être attribué aux trois premières zones de construction et aux zones de développement sur l'ensemble du territoire des communes de Lancy et de Carouge en lieu et place d'un degré de sensibilité III. Z.________ ne compte en son sein aucune association de quartier dans les communes précitées. Elle ne saurait se fonder sur la présence parmi ses membres de l'Association genevoise de défense des locataires pour se voir reconnaître la qualité pour agir. Il ne s'agit en effet que d'un membre sur les vingt que compte la recourante. En outre, s'il est vraisemblable que des locataires faisant partie de cette association habitent dans des quartiers de Carouge ou de Lancy inscrits en zone de développement ou dans l'une des trois premières zones de construction qui se sont vus attribuer un degré de sensibilité III au bruit et qui auraient en principe un intérêt personnel et digne de protection à contester cette mesure, aucun élément au dossier ne permet de retenir qu'ils sont suffisamment nombreux pour admettre que la mesure attaquée touche la majorité de ses membres ou à tout le moins un grand nombre d'entre eux. La qualité pour recourir de Z.________ fait ainsi à l'évidence défaut en tant qu'elle a trait au plan d'attribution des degrés de sensibilité au bruit des deux communes précitées. Il en va de même et pour les mêmes raisons s'agissant du plan d'attribution des degrés de sensibilité concernant la ville de Genève en tant qu'il porte sur des quartiers dont aucune association ne représente les intérêts au sein de la recourante.
Seules sept associations de quartier en ville de Genève, membres de Z.________, sur treize seraient, aux dires de la recourante, touchées davantage que les autres et pourraient se voir reconnaître la qualité pour recourir à titre individuel. Il s'agit donc d'une minorité par rapport aux vingt associations que regroupe la fédération. Celle-ci prétend qu'il conviendrait de prendre en considération les membres individuels d'autres associations non directement touchées en tant que telles mais qui auraient qualité pour agir parce qu'ils vivent dans un quartier ou un secteur de quartier qui s'est vu attribuer un degré de sensibilité III au bruit. Elle n'a cependant donné aucune indication sur le nombre de personnes concernées ni sur le nombre de membres individuels de chacune des associations qui la composent, de sorte qu'il n'est pas possible d'admettre que la majorité de ses membres ou à tout le moins un grand nombre d'entre eux sont personnellement touchés par la mesure attaquée et auraient qualité pour recourir à titre individuel comme l'exige la jurisprudence précitée.
Dans ces conditions, le recours de droit administratif doit être déclaré irrecevable.
2.3 On observera au demeurant que les degrés de sensibilité au bruit doivent être déterminés avant tout en fonction des caractéristiques de la zone et non selon les activités qui y sont effectivement déployées ou le niveau de bruit. De ce point de vue, l'attribution d'un degré de sensibilité III aux trois premières zones de construction et aux zones de développement est en principe conforme à l'art. 43 al. 1 let. c OPB. Il est vrai que l'attribution d'un degré de sensibilité II au bruit à une zone mixte où sont tolérées des activités moyennement gênantes compatibles avec l'habitation n'est pas nécessairement contraire au droit fédéral lorsqu'une telle mesure résulte de la volonté clairement manifestée de l'autorité de garantir la tranquillité d'une zone mixte composée essentiellement de bâtiments d'habitation, aux fins de la préserver d'une élévation du niveau du bruit (cf. arrêt 1A.238/2005 du 13 octobre 2005 consid. 2.2 avec les références à Anne-Christine Favre, La protection contre le bruit dans la loi sur la protection de l'environnement, thèse Lausanne 2002, p. 225, et à Beatrice Wagner Pfeifer, Umweltrecht I, Zurich 2002, p. 95). C'est d'ailleurs dans cette perspective que le Tribunal administratif a, au terme de son arrêt du 19 juin 2001, enjoint le Conseil d'Etat à revoir les premiers projets de plans. Celui-ci a défini des critères précis pour qu'un quartier situé dans l'une des trois premières zones de construction ou dans une zone de développement puisse se voir attribuer un degré de sensibilité II au bruit: il doit s'agir d'un quartier calme, relativement important de par sa taille, bâti conformément à la destination de la zone à laquelle il appartient et qui présente un secteur de logements. La recourante ne critique pas la pertinence de ces critères; elle ne donne au surplus aucune indication qui permettrait de retenir que les quartiers auxquels un degré de sensibilité III au bruit et dans lesquels habitent une partie de ses membres répondraient à ces critères. Cela étant, il est douteux que la cour de céans aurait été en mesure de conclure à un abus du pouvoir d'appréciation de la part du Conseil d'Etat si elle avait dû entrer en matière.
3.
Vu l'issue du recours, les frais de la présente procédure doivent être mis à la charge de la recourante qui succombe (art. 156 al. 1 OJ). Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens aux autorités cantonales.
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours est irrecevable.
2.
Un émolument judiciaire de 2'000 fr. est mis à la charge de la recourante.
3.
Le présent arrêt est communiqué en copie à la recourante, au Conseil d'Etat et au Tribunal administratif de la République et canton de Genève ainsi qu'à l'Office fédéral de l'environnement.
Lausanne, le 23 octobre 2007
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le président: Le greffier: