Materielle Enteignung and RPG-conform zoning of reserve zonesGénéré par IA

{T 0/2}
1A.219/2006 /fun

Urteil vom 2. April 2007
I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Reeb,
Gerichtsschreiberin Schilling.

Parteien
Politische Gemeinde Bürglen, Beschwerdeführerin, handelnd durch den Gemeinderat, Ringstrasse 7,
8575 Bürglen, dieser vertreten durch Rechtsanwalt
Dr. Mike Gessner,

gegen

X.________ AG, Beschwerdegegnerin, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Hansjakob Zellweger,
Enteignungskommission des Kantons Thurgau, Präsident Dr. Rudolf Strehler, Dorfstrasse 21,
8356 Ettenhausen,
Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau, Frauenfelderstrasse 16, 8570 Weinfelden.

Gegenstand
Materielle Enteignung,

Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Thurgau vom
5. Juli/16. August 2006.

Sachverhalt:
A.
Die an der Peripherie von Bürglen (TG) gelegene Parzelle Nr. 90 der X.________ AG gehörte gemäss dem Zonenplan der Gemeinde Bürglen vom 20. Januar 1986/22. September 1986 zur "Reserve-Zone W2". Auf einer Teilfläche von 1'590 m² des insgesamt 7'123 m² umfassenden Grundstücks errichtete die Eigentümerin im Jahre 1987 ein selbständiges und dauerndes Baurecht zugunsten des Heimvereins Pfadi Bürglen. Im Zuge der Zusammenführung der Ortsgemeinden Bürglen, Istighofen, Leimbach und Opfershofen im Jahre 1995 wurden u.a. auch das Baureglement und die Zonenordnung überarbeitet und den neuen Verhältnissen angepasst. Der neue Zonenplan, der erstmals im November 2001 öffentlich aufgelegt wurde, wies die Parzelle Nr. 90 der "Zone für Sport und Freizeit Sa" zu. In dieser dürfen nur Bauten und Anlagen errichtet werden, die in direktem Zusammenhang mit Sport- und Freizeitaktivitäten stehen. Diese Zonenzuweisung ist, nachdem die Grundeigentümerin erfolglos Einsprache und Rekurs erhoben hatte, mit der Genehmigung der neuen Zonenordnung durch den Thurgauer Regierungsrat am 27. Mai 2003/11. August 2003 in Rechtskraft erwachsen.
B.
Mit Eingabe vom 23. Dezember 2003 reichte die X.________ AG bei der Enteignungskommission des Kantons Thurgau Klage ein mit dem Begehren, die Politische Gemeinde Bürglen sei zu verpflichten, der Klägerin für die materielle Enteignung der Teilfläche von 5'533 m² ab der Parzelle Nr. 90 eine Entschädigung von Fr. 180.--/m2 zu bezahlen. Die Gemeinde vertrat vor der Enteignungskommission den (Haupt-)Standpunkt, die Ortsplanung aus dem Jahre 1986 habe den Anforderungen des Bundesgesetzes über die Raumplanung (RPG) nicht genügt. Mit Entscheid vom 30. August 2005 wies die Enteignungskommission die Klage vollumfänglich ab. Sie ging davon aus, dass auch nach der Zuweisung des Grundstücks zur Zone für Sport und Freizeit eine wirtschaftlich sinnvolle und angemessene Nutzung möglich sei. Im Übrigen sei aus verschiedenen Gründen unwahrscheinlich, dass die nach altem Zonenplan bestehende Nutzungsmöglichkeit hätte realisiert werden können.
Gegen den Entscheid der Enteignungskommission erhob die Grundeigentümerin beim Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau Beschwerde und verlangte die Zusprechung der von ihr eingeklagten Entschädigung. Das Verwaltungsgericht hiess die Beschwerde mit Entscheid vom 5. Juli/16. August 2006 teilweise gut und wies die Sache zum Neuentscheid im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurück. Zur Begründung wird im Wesentlichen ausgeführt, es spreche nichts dafür, dass der Zonenplan von Bürglen aus dem Jahre 1986 nicht RPG-konform gewesen sei. Die Umzonung der Parzelle Nr. 90 von der W2-Reservezone zur "Sport- und Freizeitzone Sa" sei daher entschädigungspflichtig, falls für die Liegenschaft nach neuer Zonenordnung keine sinnvolle Nutzungsmöglichkeit mehr bestehe. Dies sei angesichts der restriktiven Bauvorschriften für die Sport- und Freizeitzone, der ungünstigen Lage des Grundstücks und der fehlenden Nachfrage nach zusätzlichen Freizeitangeboten zu bejahen. Die Sache sei daher zur Festsetzung der Entschädigung für materielle Enteignung an die Enteignungskommission zurückzuweisen.
C.
Die Politische Gemeinde Bürglen hat gegen den Entscheid des Thurgauer Verwaltungsgerichts Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben. Die Beschwerdeführerin stellt Antrag auf Aufhebung des angefochtenen Entscheides und Rückweisung der Sache an die Vorinstanz; eventuell sei die Klage der Grundeigentümerin vollumfänglich abzuweisen.
Die X.________ AG stellt den Antrag, die Verwaltungsgerichtsbeschwerde sei abzuweisen, soweit auf diese einzutreten sei. Das Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau ersucht um Abweisung der Beschwerde. Das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) zieht in Zweifel, ob der Zonenplan von 1986 RPG-konform gewesen sei und die in die Reservezone einbezogenen Grundstücke als Baugebiet betrachtet werden konnten. Die X.________ AG hat Gelegenheit erhalten, zur Vernehmlassung des ARE Stellung zu nehmen.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
Angefochten ist ein letztinstanzlicher kantonaler Entscheid, der im Jahr 2006 ergangen ist. Das Rechtsmittelverfahren bestimmt sich daher noch nach dem Bundesgesetz über die Organisation der Bundesrechtspflege (OG; vgl. Art. 132 des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht, AS 2006 S. 1205).
2.
2.1 Gegen kantonale Entscheide über Entschädigungen als Folge von Eigentumsbeschränkungen ist gemäss Art. 34 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700) die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig. Die Gemeinde Bürglen ist als Gemeinwesen, das zur Leistung einer Entschädigung verpflichtet worden ist, zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde legitimiert.
2.2 Im Streite liegt ein Entscheid, mit dem das Vorliegen einer materiellen Enteignung grundsätzlich bejaht und die Sache zur Festsetzung der Entschädigung an die Vorinstanz zurückgewiesen worden ist. Solche Rückweisungsentscheide gelten nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung als Teilentscheide, die selbständig mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten werden können (vgl. BGE 129 II 286 E. 4.2 S. 291 mit Hinweisen). Da auch die weiteren formellrechtlichen Voraussetzungen erfüllt sind, kann auf die eingereichte Beschwerde eingetreten werden.
3.
Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann die Verletzung von Bundesrecht, einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, geltend gemacht werden (Art. 104 lit. a OG). Geht wie hier der angefochtene Entscheid von einer richterlichen Behörde aus, ist das Bundesgericht an deren Sachverhaltsfeststellungen gebunden, falls sich diese nicht als offensichtlich unrichtig oder unvollständig erweisen oder unter Verletzung wesentlicher Verfahrensbestimmungen zustande gekommen sind (Art. 105 Abs. 2 OG).
Das Bundesgericht wendet im Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde das Bundesrecht von Amtes wegen an. Es ist in diesem Verfahren an die von den Parteien vorgebrachten Begründungen nicht gebunden und kann die Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen gutheissen oder abweisen (vgl. Art. 114 Abs. 1 OG; BGE 127 II 264 E. 1b S. 268 mit Hinweisen, 128 II 145 E. 1.2.2 S. 150).
4.
Das Verwaltungsgericht ist im angefochtenen Entscheid davon ausgegangen, dass bereits die frühere, im Jahre 1986 in Kraft getretene Nutzungsordnung der Gemeinde Bürglen RPG-konform gewesen sei und die Zuweisung der Parzelle Nr. 90 zur Zone für Freizeit und Sport nicht eine Ein- sondern eine Umzonung darstelle. Die Gemeinde Bürglen vertritt dagegen die Auffassung, dass die Zonenordnung von 1986 im Widerspruch zu verschiedenen Grundsätzen des Raumplanungsgesetzes gestanden habe. Die Parzelle Nr. 90 sei daher erst mit der Zonenplanrevision von 2003 bundesrechtskonform ins Baugebiet aufgenommen worden.
Nicht in Frage gestellt wird die Rechtsprechung, wonach Nutzungsbeschränkungen, die sich im Zuge des Wechsels von einer noch nicht auf dem eidgenössischen Raumplanungsgesetz beruhenden Bau- und Zonenordnung zu einer bundesrechtskonformen Nutzungsordnung ergeben, entschädigungsrechtlich nicht als Aus- oder Umzonungen gelten können. In solchen Fällen ist die Entschädigungsfrage vielmehr nach den Grundsätzen zu beurteilen, die auf die Nicht- oder Neueinzonung anwendbar sind. Damit eine Nutzungsordnung als bundesrechtskonform betrachtet werden kann, genügt nicht schon, dass sie unter der Herrschaft des Raumplanungsgesetzes in Kraft getreten ist; sie muss auch in materieller Hinsicht auf die bundesrechtlichen Planungsgrundsätze ausgerichtet sein (vgl. BGE 131 II 728 E. 2.3 S. 731 f. mit Hinweisen). In diesem Zusammenhang wird im angefochtenen Entscheid ausgeführt, es dürfe davon ausgegangen werden, dass ein Zonenplan, der nach Inkrafttreten des RPG revidiert worden sei, diesem Gesetz entsprochen habe. Allein aus der Tatsache, dass der frühere Zonenplan der Gemeinde Bürglen aus dem Jahre 1986 stamme, könne nicht schon abgeleitet werden, dass es sich möglicherweise um einen nicht RPG-konformen Plan handle. Betrachte man diesen früheren Zonenplan, so entstehe nicht der Eindruck, dass die Planung nicht RPG-konform sei. Es werde klar zwischen Siedlungsgebiet und Nichtsiedlungsgebiet unterschieden. Übermässige Baulandreserven schienen nicht vorhanden zu sein. Dass noch Reservebauzonen ausgeschieden worden seien, ändere nichts an der grundsätzlich möglichen RPG-Konformität. Es sei auch anzunehmen, dass der Regierungsrat im Jahre 1986 kaum eine Ortsplanung genehmigt hätte, die nicht RPG-konform gewesen wäre. Dass möglicherweise die verschiedenen Ortsplanungen nach der Vereinigung der Gemeindeteile keine optimale Gesamtplanung gebildet hätten, könne durchaus sein. Das ändere aber nichts daran, dass die Planung grundsätzlich RPG-konform gewesen sei.
Mit diesen Erwägungen hat sich das Verwaltungsgericht jedoch über die bundesgerichtliche Rechtsprechung betreffend die thurgauischen Reservebauzonen hinweggesetzt.
5.
Das Bundesgericht hat sich mit den Reservebauzonen, wie sie § 21 des Baugesetzes des Kantons Thurgau vom 28. April 1977 (aBauG) vorsah, verschiedentlich befasst:
In BGE 112 Ia 155 E. 2b und 2c ist die thurgauische Regelung der Reservebauzonen geschildert und hierzu festgehalten worden, dass die Umwandlung einer Reservebauzone in die definitive Bauzone gemäss den Bestimmungen von § 38 bis 41 aBauG ein eigentliches Ein- bzw. Umzonungsverfahren voraussetze. Dies, obwohl gemäss § 16 aBauG die Reservebauzonen zusammen mit den definitiven Bauzonen das Baugebiet bilden sollten, welches § 16 aBauG praktisch gleich wie Art. 15 RPG definiere. Umfassten aber die Bauzonen in Übereinstimmung mit dem Raumplanungsgesetz nur das Land, das weitgehend überbaut sei oder voraussichtlich innert 15 Jahren benötigt und erschlossen werde, so sei es mit Art. 15 RPG unvereinbar, diese Zonen so zu unterteilen, dass ein Teil davon erst nach Durchführung eines weiteren Ein- bzw. Umzonungsverfahrens der bestimmungsgemässen Nutzung zugeführt werden könne. Das Bauzonenland sei in seiner Gesamtheit für die bauliche Nutzung bereit zu halten, und es dürften deren Verwirklichung nicht Hindernisse in den Weg gestellt werden, die mit einer Neueinzonung vergleichbar seien oder einer solchen nahekämen. Das Bundesgericht erklärte daher die Regelung von § 21 in Verbindung mit § 16 aBauG als unbeachtlich und den - von den Beschwerdeführern beanstandeten - Einbezug einer Liegenschaft in die Reservebauzone als unzulässig (vgl. auch BGE 115 Ia 333 E. 6 S. 341).
In BGE 112 Ib 388 E. 4c S. 391 f. legte das Bundesgericht dar, aus BGE 112 Ia 155 könne nicht abgeleitet werden, dass ein Anspruch auf die Überbauung von Land in der Reservebauzone bestehe. Die bundesrechtswidrige Regelung von § 16 und § 21 aBauG habe zur Folge, dass die Reservebauzone nicht als Bauzone im Sinne des eidgenössischen Raumplanungsgesetzes betrachtet werden könne. Dementsprechend könne aus der Bundesrechtswidrigkeit der thurgauischen Regelung auch nicht hergeleitet werden, dass die bestehenden Reservezonen den definitiven Bauzonen gleichzusetzen seien. Eine solche Folgerung könne zum vornherein nicht für Reservebauzonen gezogen werden, die viel zu gross bemessen seien und dem voraussichtlichen Bedarf der kommenden 15 Jahre nicht entsprächen.
Im Urteil 1A.20/1989 vom 10. November 1989 E. 4c (publ. in ZBl 93/1992 S. 133, 136 f.) ist nebenbei bestätigt worden, dass die thurgauische Reservebauzone nicht als Bauzone im Sinne des Art. 15 RPG betrachtet werden könne.
Schliesslich hat das Bundesgericht in einem Solothurner Fall, in dem u.a. auf BGE 112 Ia 155 verwiesen worden ist, erneut wiederholt, dass die Ausscheidung eines Reservegebiets nur zulässig sei, wenn sich dieses in den bundesrechtlichen Rahmen einfüge. Insbesondere dürfe das Reservegebiet nicht auf Kosten der Bauzone ausgeschieden werden. Vielmehr müsse Land, das nach gesetzlicher Vorschrift in die Bauzone gehöre, tatsächlich in eine Bauzone und nicht bloss in eine Reservezone eingewiesen werden (BGE 116 Ia 335 nicht publ. E. 2c).
6.
Aus der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ergibt sich für die hier umstrittene Liegenschaft, dass diese im Jahre 1986 nicht in eine RPG-konforme Bauzone einbezogen worden ist, hätte es doch für eine Realisierung der vorgesehenen Wohnnutzung zunächst eines eigentlichen Umzonungsverfahrens bedurft.
Nun wird im angefochtenen Urteil unter Verweis auf einen Entscheid vom 12. August 1992 (TVG 1992 Nr. 20) sinngemäss erklärt, dass die vom Bundesgericht festgestellte Unvereinbarkeit mit dem Bundesrecht durch Änderung des kantonalen Rechts behoben worden sei. Die Reservebauzonen hätten bereits ab 17. August 1987 wieder zum Baugebiet gehört. In § 2 der Verordnung des Regierungsrates zur Einführung des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 14. April 1987 (RRV RPG) sei nämlich festgehalten worden, dass die Reservebauzonen der Erschliessung des Baugebietes dienten. Die erwähnte Regierungsrats-Verordnung hat jedoch an der im aBauG enthaltenen Voraussetzung eines eigentlichen Um- bzw. Einzonungsverfahrens für Reservebauzonen nichts geändert. Die Bestimmungen von § 2 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 Satz 2 RRV RPG sahen vielmehr ebenfalls vor, dass die Reservebauzonen auf Grund einer Erschliessungsplanung in definitive Bauzonen umzuwandeln seien und sich das Verfahren nach § 38 bis 41 aBauG richte. Diese Vorschriften regelten aber - wie bereits erwähnt - das Neueinzonungs- bzw. Umzonungsverfahren. Es kann daher keine Rede davon sein, dass die Reservebauzonen kraft der Bestimmung von § 2 RRV RPG ohne weiteres zu Bauzonen geworden wären.
Fragen könnte sich allenfalls noch, ob die neuen Bestimmungen des thurgauischen Planungs- und Baugesetzes vom 16. August 1995 (PBG), welche das aBauG am 1. April 1996 ablösten, die Argumentation des Verwaltungsgerichts zu stützen vermöchten. Das neue Gesetz hat in § 36 Abs. 3 die Gemeinden ermächtigt, das Baugebiet zur Etappierung der Erschliessung in definitive Bauzonen und Reservebauzonen zu unterteilen. Dabei sah § 36 PBG für die Zuteilung der Reservebauzonen zu den definitiven Bauzonen sowohl eine Erschliessungsplanung als auch ein - vereinfachtes - Umwandlungsverfahren vor. Die Möglichkeit, Reservebauzonen zu schaffen, ist jedoch bei der Revision des Planungs- und Baugesetzes vom 21. November 2001 vollständig aufgehoben und die Regelung von § 36 PBG ins Übergangsrecht verwiesen worden (vgl. § 111bis PBG).
Es kann demnach auch mit Blick auf die neueren Rechtsänderungen nicht gesagt werden, dass die nach altrechtlicher, nicht RPG-konformer Regelung in Reservebauzonen einbezogenen Grundstücke aufgrund der vorübergehend geltenden kantonalen Bestimmungen über die Erschliessungsetappierung ohne weiteres zu definitivem Baugebiet geworden wären. Dazu hätte es gemäss § 36 PBG zumindest einer eingehenden Überprüfung der kommunalen Erschliessungsplanung bedurft. Dass in der Gemeinde Bürglen eine solche noch vor der hier in Frage stehenden Zonenplanrevision stattgefunden hätte, wird von keiner Seite geltend gemacht und ist aufgrund des Zeitablaufs auch nicht anzunehmen. Es muss mithin dabei bleiben, dass die Parzelle Nr. 90 im Jahre 1986 nicht RPG-konform eingezont wurde und erstmals durch den Zonenplan der Gemeinde Bürglen von 2003 bundesrechtskonform in eine Bauzone aufgenommen worden ist.
7.
In der Aufnahme des Grundstücks Nr. 90 in die Zone für Sport und Freizeit könnte demnach höchstens dann eine materielle Enteignung liegen, wenn ein Anspruch auf Zuweisung der Parzelle zur Wohnzone W2 bestanden hätte. Ein solcher Anspruch ist mit Entscheid des kantonalen Departementes für Bau und Umwelt vom 28. Mai 2003 jedoch rechtskräftig verneint worden. Die Feststellung des Thurgauer Verwaltungsgerichts, dass eine materielle Enteignung eingetreten und die Gemeinde Bürglen entschädigungspflichtig sei, erweist sich als bundesrechtswidrig.
8.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist nach dem Gesagten gutzuheissen und der angefochtene Entscheid aufzuheben. Da bereits die Enteignungskommission des Kantons Thurgau das Entschädigungsbegehren der Grundeigentümerin abgewiesen hat, erübrigt sich die von der Beschwerdeführerin verlangte Rückweisung der Sache an die Vorinstanz in materieller Hinsicht. Dagegen ist die Sache zur Neuregelung der Kosten- und Entschädigungsfolgen des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens an das Verwaltungsgericht zurückzuweisen.
Die bundesgerichtlichen Kosten sind dem Ausgang des Verfahrens entsprechend der privaten Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (Art. 156 Abs. 1 OG). Der Politischen Gemeinde Bürglen ist gemäss Art. 159 Abs. 2 OG keine Parteientschädigung zuzusprechen.

Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird gutgeheissen und der angefochtene Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Thurgau vom 5. Juli/16. August 2006 aufgehoben.
Die Sache wird zur Neuregelung der Kosten- und Entschädigungsfolgen des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens an die Vorinstanz zurückgewiesen.
2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 5'000.-- wird der X.________ AG auferlegt.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Enteignungskommission und dem Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau sowie dem Bundesamt für Raumentwicklung schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 2. April 2007
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin: