[AZA 3]
1A.181/2000
1P.343/2000/VIZ
Ie COUR DE DROIT PUBLIC
30 octobre 2000
Composition de la Cour: MM. les Juges Aemisegger, Président,
Féraud et Catenazzi.
Greffier: M. Zimmermann.
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Statuant sur le recours de droit administratif
et le recours de droit public formés par
contre
l'arrêt rendu le 6 avril 2000 par la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton du Valais, dans la cause qui oppose les recourants à Gustave Cordonier et consorts, à Crans-sur-Sierre, représentés par Me Charles-André Bagnoud, avocat à Crans-sur-Sierre, à la Commune de Lens, représentée par Me Laurent Schmidt, avocat à Sion, et au Conseil d'Etat du canton du Valais;
(Art. 25a LAT; autorisation de transformer des locaux
commerciaux en salle de jeux)
Vu les pièces du dossier d'où ressortent
les faits suivants:
A.- Gustave Cordonier, Philippe Joye, la société anonyme Cordonier & Rey S.A., ainsi que Denis Borgeat (ci-après:
Cordonier et consorts) sont propriétaires de la parcelle n°271 du Registre foncier de Lens. Sis du côté Nord de la route cantonale reliant Lens à Crans, ce bien-fonds d'une surface de 2081 m2 est classé dans la zone constructible 4 de l'ordre dispersé, régie par le règlement intercommunal des constructions pour les communes d'Icogne, Lens, Chermignon, Montana et Randogne (RIC), approuvé le 21 septembre 1994 par le Conseil d'Etat du canton du Valais. Il est compris en outre dans le périmètre du plan de quartier dit du "Chetzeron", approuvé par le Conseil d'Etat le 20 juillet 1977. Un degré de sensibilité II, au sens de l'art. 43 OPB, est attribué à ce secteur. Cordonier et consorts ont, le 26 juillet 1990, constitué, sous la dénomination "S.I. Le Mérignou", une société simple ayant pour but d'édifier un bâtiment abritant des logements et des commerces sur la parcelle n°271. Ce projet a été réalisé.
En 1994, Cordonier et consorts ont demandé l'autorisation de transformer en salle de jeux les locaux commerciaux situés aux rez-de-chaussée supérieur et inférieur du bâtiment Le Mérignou. Ce projet a suscité l'opposition notamment des sociétés S.I. Richemont Crans S.A. et S.I. Richemont "B" Crans S.A., ainsi que de Vincent Bernasconi. En cours de procédure, Cordonier et consorts ont renoncé au projet.
B.- Le 1er février 1996, la Société de développement de Crans-sur-Sierre, détentrice de l'autorisation d'exploiter une maison de jeux dans les locaux de l'hôtel Sporting, les communes de Chermignon, de Lens et d'Icogne, la société Sporting S.A., propriétaire de l'hôtel Sporting, la société S.I. Clubhouse S.A., locataire d'une partie des locaux de l'hôtel Sporting, ainsi que la société S.I. Le Mérignou, ont demandé au Conseil d'Etat l'autorisation d'exploiter cent machines à sous dans les locaux de l'hôtel Sporting et, à titre provisoire, dans les locaux du bâtiment Le Mérignou.
La salle de jeux, installée aux rez-de-chaussée supérieur et inférieur de ce bâtiment, serait ouverte au public toute la journée, ainsi que la nuit jusqu'à 4h. Vingt-cinq places de stationnement se trouvant dans les sous-sols du bâtiment Le Mérignou seraient réservées aux clients de la salle de jeux.
Le 29 avril 1996, le Département de l'économie publique du canton du Valais (ci-après: le Département cantonal) a accordé à la Société de développement l'autorisation provisoire d'exploiter cent machines à sous dans les locaux du bâtiment Le Mérignou. Cette autorisation était limitée au 2 juillet 2002, dans l'attente du réaménagement des locaux de l'hôtel Sporting.
Le 15 mars 1996, Cordonier et consorts ont demandé une autorisation de construire pour la transformation des locaux du bâtiment Le Mérignou, en vue de l'installation des cent machines à sous, ainsi que d'un bar. Le 9 juillet 1996, le Conseil communal de Lens a délivré l'autorisation requise.
Les sociétés S.I. Richemont Crans S.A. et S.I. Richemont "B" Crans S.A., ainsi que Bernasconi, ont recouru auprès du Conseil d'Etat contre les décisions des 29 avril et 9 juillet 1996. La société Cransoleil S.A. a recouru séparément contre la décision du 29 avril 1996.
Le 28 mai 1997, le Conseil d'Etat a rejeté les recours.
Les recourants ont attaqué cette décision auprès du Tribunal cantonal du canton du Valais, qui les a déboutés par arrêt du 9 octobre 1997. Le Tribunal cantonal a considéré, en bref, que les violations éventuelles du droit d'être entendus des recourants avaient été réparées devant le Conseil d'Etat, que le projet était compatible avec les dispositions du droit cantonal et communal relatives à la police du commerce, à l'exploitation des machines à sous et à l'effectif des places de stationnement, que les prescriptions de la LPE et de l'OPB étaient respectées et qu'on ne pouvait reprocher aux autorités communales et au Conseil d'Etat d'avoir mésusé de leur pouvoir d'appréciation.
Par arrêt du 17 août 1998, le Tribunal fédéral a admis le recours de droit administratif formé par les sociétés S.I. Richemont Crans S.A., S.I. Richemont "B" S.A. et Cransoleil S.A., ainsi que par Vincent Bernasconi (ci-après:
S.I. Richemont et consorts), contre l'arrêt du 9 octobre 1997, qu'il a annulé en renvoyant la cause directement au Conseil communal de Lens pour nouvelle décision (procédure 1A.301/1997; ch. 1 du dispositif). Le recours de droit public connexe ayant perdu son objet, il a été rayé du rôle (ch. 2 du dispositif). Le Tribunal fédéral avait considéré, en bref, que le projet n'était réalisable que moyennant des mesures préventives aptes à réduire les nuisances sonores secondaires induites par l'exploitation de la salle de jeux, conformément à l'art. 11 al. 2 LPE.
C.- Le 3 novembre 1998, le Conseil communal a octroyé derechef l'autorisation de construire, assortie de diverses charges et conditions, adoptées au titre des mesures préventives requises selon l'arrêt du 17 août 1998. Le Conseil communal a précisé que l'autorisation de construire était "conditionnée à l'autorisation d'exploiter des machines à sous, à requérir auprès des autorités compétentes" (ch.
3.6.).
Le 6 octobre 1999, le Conseil d'Etat a déclaré irrecevable le recours formé contre la décision du 3 novembre 1998 par la Communauté des copropriétaires de l'immeuble "Le Continental" (ci-après: la Communauté). Il l'a rejeté, pour le surplus, en tant qu'il était formé par S.I. Richemont et consorts.
Par arrêt du 6 avril 2000, le Tribunal cantonal a rejeté, dans la mesure où il était recevable, le recours formé par la Communauté et S.I. Richemont et consorts contre la décision du Conseil d'Etat. Il a considéré, en bref, que le Conseil communal était habilité à assortir l'autorisation de charges relatives à l'horaire d'exploitation du casino; que le Conseil communal s'était conformé aux instructions de l'arrêt de renvoi; que les exigences de la coordination des procédures étaient respectées en l'espèce, de même que les prescriptions du règlement cantonal du 16 décembre 1998 concernant l'exploitation des jeux automatiques d'argent dans les casinos (règlement sur les machines à sous - RMS).
D.- Agissant par la voie du recours de droit administratif et du recours de droit public, les sociétés S.I.
Richemont Crans S.A., S.I. Richemont "B" Crans S.A. et Cransoleil S.A., ainsi que Vincent Bernasconi et la Communauté des copropriétaires de l'immeuble "Le Continental" demandent au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du 6 avril 2000. A l'appui du recours de droit administratif, ils invoquent les art. 11 et 12 LPE. A l'appui du recours de droit public, ils se plaignent d'une violation arbitraire de l'art. 3 RMS. A l'appui du recours de droit administratif et subsidiairement du recours de droit public, ils invoquent l'art. 25a LAT.
Le Tribunal cantonal et la Commune de Lens ont renoncé à prendre des conclusions. Le Conseil d'Etat propose le rejet des recours, de même que Cordonier et consorts. L'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage (ci-après:
l'Office fédéral) a présenté des observations. Invités à se déterminer à ce sujet, Cordonier et consorts, ainsi que les recourants, ont maintenu leurs conclusions. Les autres parties ne se sont pas déterminées.
E.- Le 17 octobre 2000, les recourants sont intervenus spontanément dans la procédure.
Considérant en droit :
1.- Les deux recours, présentés en une seule écriture, sont formés par les mêmes personnes contre la même décision.
Il y a lieu de statuer par un seul arrêt.
2.- L'écriture déposée par les recourants sans y avoir été invités est irrecevable; elle est écartée de la procédure.
3.- a) Dans le cadre du recours de droit administratif, les recourants reprochent aux autorités communale et cantonales d'avoir violé les art. 11 et 12 LPE, relatifs à la limitation des émissions de bruit provoquées par l'ouvrage litigieux.
Dirigé contre une décision de dernière instance cantonale confirmant l'octroi d'une autorisation de construire, le recours est recevable à cet égard (ATF 123 II 74, 325; cf. aussi l'arrêt du 17 août 1998, consid. 4b).
b) De l'avis des recourants, l'autorisation de construire et l'autorisation d'exploiter les machines à sous auraient dû être rendues de manière coordonnée, selon les principes fixés à l'art. 25a LAT, dont ils dénoncent la violation sous cet aspect, tant dans le cadre du recours de droit administratif que dans celui du recours de droit public.
Lorsque le grief de violation de l'art. 25a LAT est soulevé contre une décision rendue exclusivement en application du droit fédéral ou contre une décision reposant à la fois sur le droit fédéral et le droit cantonal qui se trouve dans un rapport de connexité étroit avec le droit fédéral (décision mixte), c'est la voie du recours de droit administratif qui est ouverte (cf. Arnold Marti, N. 14 ad art. 25a LAT, in: Heinz Aemisegger/Alfred Kuttler/Pierre Moor/Alexander Ruch, Commentaire de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, Zurich, 1999). En revanche, lorsque la décision attaquée repose exclusivement sur le droit cantonal, elle doit être attaquée par la voie du recours de droit public (Marti, idem; cf. par exemple l'arrêt non publié Z. du 22 décembre 1998, consid. 3a/cc).
En l'espèce, la procédure d'autorisation de construire met en jeu, outre le droit cantonal et communal en matière de constructions et de machines à sous, le droit fédéral sur la protection de l'environnement, dans un rapport de connexité suffisamment étroit pour que le grief tiré de l'art. 25a LAT soit examiné dans le cadre du recours de droit administratif.
c) Le grief de violation de l'art. 3 RMS, sans rapport de connexité avec la procédure d'autorisation de construire, est recevable dans le cadre du recours de droit public, voie empruntée en l'occurrence.
4.- Les recourants se plaignent de la violation de l'art. 25a LAT.
a) Cette disposition, introduite le 6 octobre 1995 et entrée en vigueur le 1er janvier 1997 (RO 1996 p. 965/966), a la teneur suivante:
Une autorité chargée de la coordination est désignée
lorsque l'implantation ou la transformation
d'une construction ou d'une installation
nécessite des décisions émanant de plusieurs
autorités.
L'autorité chargée de la coordination:
a. peut prendre les dispositions nécessaires
pour conduire les procédures;
b. veille à ce que toutes les pièces du dossier
de requête soient mises en même temps à l'enquête
publique;
c. recueille les avis circonstanciés relatifs au
projet auprès de toutes les autorités cantonales
et fédérales concernées par le projet;
d. veille à la concordance matérielle ainsi que,
en règle générale, à une notification commune
ou simultanée des décisions.
Les décisions ne doivent pas être contradictoires.
Ces principes sont applicables par analogie à la
procédure des plans d'affectation.
Cette modification a été complétée par l'introduction d'un art. 33 al. 4 LAT prévoyant que les recours contre les décisions rendues par les autorités cantonales doivent être portés désormais devant une autorité de recours unique lorsque l'art. 25a al. 1 LAT est applicable.
b) L'art. 25a LAT adopté le 6 octobre 1995 correspond au projet du Conseil fédéral (cf. son Message du 30 mai 1994, FF 1994 III p. 1059 ss, 1078/1079), sous réserve de quelques modifications rédactionnelles. Cette disposition s'inspire de la jurisprudence relative à la coordination matérielle des procédures (cf. notamment ATF 116 Ib 50), dans le but de fixer des exigences minimales aux autorités cantonales lorsqu'une procédure d'autorisation de construire requiert des autorités de rendre différentes décisions en application de diverses législations (Message précité, FF 1994 III p. 1071). Pour le surplus, l'art. 25a LAT laisse aux cantons une marge de manoeuvre suffisante pour l'organisation concrète de la procédure de coordination (Message précité, FF 1994 III p. 1069), les cantons pouvant désigner soit une autorité directrice, soit une autorité de coordination (Message précité, FF 1994 III p. 1071). L'art. 25a LAT exige la prise en compte, pour les besoins de la coordination, de toutes les décisions nécessaires pour la réalisation ou la transformation d'une construction ou d'une installation.
L'autorité de coordination doit recueillir tous les avis des services et autorités appelés à se déterminer sur le projet, vérifier leur qualité et leur harmonie (Message précité, FF 1994 III p. 1072/1073). La notification commune ou simultanée des décisions vise à simplifier l'information des citoyens et autorités, ainsi qu'à faciliter le déroulement concentré de la procédure de recours (Message précité, FF 1994 III p. 1073).
c) Les travaux de transformation qui font l'objet de l'autorisation de construire litigieuse ne pourront être réalisés qu'après l'octroi de l'autorisation d'exploiter des machines à sous. La décision communale du 3 novembre 1998 le rappelle expressément (ch. 3.6). Cela implique, pour les intimés, d'obtenir du Conseil d'Etat l'autorisation visée à l'art. 12 RMS. En effet, l'autorisation accordée à titre provisoire le 29 avril 1996 ne peut y suppléer, puisqu'elle a été rendue avant l'adoption du RMS, par le Département cantonal qui n'est plus compétent dans cette matière selon la nouvelle réglementation et sous l'empire de l'ancien règlement du 24 août 1994, abrogé par le RMS (art. 19 al. 1 RMS), entré lui-même en vigueur le 1er janvier 1999 (art. 19 al. 2 RMS). Il faut donc en conclure que l'autorisation provisoire du 29 avril 1996 est caduque et que l'autorisation d'exploiter fait défaut en l'état.
d) Pour considérer que les exigences de l'art. 25a LAT étaient néanmoins respectées en l'occurrence, le Tribunal cantonal s'est référé à l'art. 16 al. 1 de la loi valaisanne sur les constructions, du 8 février 1996 (LC). A teneur de cette disposition, lorsqu'une construction ou une installation nécessite d'autres autorisations relevant de l'aménagement du territoire et de l'environnement, la prise de position de tous les organes concernés doit être requise et la décision doit être prise dans une procédure décisive après une pesée de tous les intérêts en présence; les autres autorisations demeurent réservées et doivent si possible figurer dans la décision prise dans le cadre de la procédure décisive ou être notifiées en même temps que cette décision. Sur le vu de ce texte clair, le Tribunal cantonal a conclu qu'il n'y avait pas à coordonner des décisions relevant l'une du droit des constructions, l'autre de la police du commerce, celle-ci n'ayant au demeurant aucune influence sur celle-là (consid. 3 de l'arrêt).
Cette conception ne peut être partagée.
Ne visant que la coordination entre les décisions en matière de construction, de l'aménagement du territoire et d'environnement, l'art. 16 al. 1 LC est conçu de manière trop étroite. En effet, la notion de décision au sens de l'art. 25a al. 1 LAT englobe non seulement les autorisations de construire au sens de l'art. 22 LAT, mais aussi toutes les décisions nécessaires, qu'il s'agisse d'autorisations complémentaires ou spéciales, fédérales ou cantonales, de concessions ou d'approbations. Peu importe que ces autres décisions ne relèvent pas du droit des constructions ou de l'environnement, mais de la police du travail ou du commerce, par exemple (Marti, op. cit. , N.12 et 15 ad art. 25a LAT). Or, tel est précisément le cas en l'espèce. Il tombe sous le sens que si le Conseil d'Etat devait refuser aux intimés l'autorisation au sens de l'art. 12 RMS qu'ils doivent encore obtenir selon la décision du 3 novembre 1998, les travaux de transformation de l'immeuble "Le Mérignou" ne pourraient être entrepris et l'autorisation de construire n'aurait plus d'objet. Contrairement à ce qu'a retenu le Tribunal cantonal sur ce point précis, l'autorisation de construire se trouve ainsi dans un rapport de connexité étroit avec l'autorisation d'exploiter les machines à sous, la première dépendant directement de la deuxième. L'autorisation visée à l'art. 12 RMS est partant nécessaire, au sens de l'art. 25a al. 1 LAT, et doit être notifiée avec l'autorisation de construire, de manière commune ou simultanée (art. 25a al. 2 let. d LAT). En l'espèce, l'application en soi correcte de l'art. 16 al. 1 LC a conduit à une violation de l'art. 25a LAT.
Le grief tiré de cette dernière disposition est bien fondé.
5.- Le recours doit être admis pour ce seul motif et l'arrêt attaqué annulé, sans qu'il soit nécessaire d'examiner, pour le surplus, les griefs tirés des art. 11 et 12 LPE, ainsi que de l'art. 3 RMS. Le recours de droit public n'a dès lors plus d'objet. Si les intimés devaient requérir l'autorisation au sens de l'art. 12 RMS, il incomberait au Conseil d'Etat de veiller à la coordination des procédures conformément aux principes fixés par l'art. 25a LAT, notamment pour ce qui concerne la notification commune ou coordonnée de sa décision et de l'autorisation de construire.
Les frais judiciaires seront mis à la charge de Cordonier et consorts, ainsi que l'indemnité allouée aux recourants (art. 156 et 159 al. 1 OJ; cf. le considérant 6 de l'arrêt du 17 août 1998).
Par ces motifs,
le Tribunal fédéral :
Admet le recours de droit administratif et annule l'arrêt attaqué.
Dit que le recours de droit public a perdu son objet; raye du rôle la cause 1P.343/2000.
Met à la charge de Cordonier et consorts un émolument global de 4000 fr., ainsi qu'une indemnité de 2000 fr.
à verser aux recourants, à titre de dépens.
Communique le présent arrêt en copie aux mandataires des parties, au Conseil d'Etat et à la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton du Valais.
__________
Lausanne, le 30 octobre 2000 ZIR
Au nom de la Ie Cour de droit public
du TRIBUNAL FEDERAL SUISSE:
Le Président,
Le Greffier,