Agricultural building permit in agricultural zone: long-term viability and standingGénéré par IA

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1A.177/2003 1P.507/2003 /col
Arrêt du 22 octobre 2003
Ire Cour de droit public

Composition
MM. les Juges Féraud, Juge présidant,
Reeb et Catenazzi.
Greffier: M. Jomini.

Parties
A.________ et consorts,
recourants,

contre

B.________ et C.________,
intimés, représentés par Me Michel Esseiva, avocat, boulevard de Pérolles 5, 1700 Fribourg,
Préfet de la Sarine, Grand'Rue 51, case postale 96, 1702 Fribourg,
Direction de l'aménagement, de l'environnement
et des constructions du canton de Fribourg,
case postale, 1701 Fribourg,

Commune d'Avry-sur-Matran, Administration communale, route du Château 15, 1754 Avry-sur-Matran,

Tribunal administratif du canton de Fribourg, route André-Piller 21, 1762 Givisiez.

Objet
construction agricole en zone agricole,
recours de droit administratif (1A.177/2003) et recours de droit public (1P.507/2003) contre l'arrêt du Tribunal administratif du canton de Fribourg du 26 juin 2003.

Faits:
A.
B.________ exploite avec son père C.________ un domaine agricole à Avry-sur-Matran. Ils cultivent 34 ha de terrain, principalement en vertu d'un contrat de bail à ferme conclu avec l'hoirie de D.________, bail récemment prolongé jusqu'en 2012. L'exploitation comprend du bétail, actuellement abrité dans une ferme du village.
Le 31 mai 2000, B.________ et C.________ ont déposé une demande d'autorisation de construire pour un nouveau rural (étable en stabulation libre avec aire d'ébats extérieure pour le bétail, fourragère, fenil, hangar et autres locaux d'exploitation, fosse à lisier) sur la parcelle n° 218 du registre foncier appartenant à B.________. Cette parcelle est classée dans la zone agricole d'Avry-sur-Matran, au lieu-dit "A la Caudraz".
Le projet a été mis à l'enquête publique et suscité l'opposition de différents voisins, notamment de A.________, de L.________, de V.________, de I.________, de J.________, de S.________, de P.________ et de M.________ (ci-après: A._________ et consorts).
Le 14 septembre 2000, la Direction des travaux publics du canton de Fribourg a délivré l'autorisation spéciale requise pour les projets de construction situés à l'extérieur de la zone à bâtir. Le 27 juin 2002, le Préfet de la Sarine a octroyé le permis de construire et rejeté les oppositions.
B.
A.________ et consorts ont recouru contre ces deux décisions auprès du Tribunal administratif du canton de Fribourg. En invoquant la protection du paysage, ils dénonçaient la mauvaise intégration du rural dans le site. Ils faisaient également valoir la possibilité d'une autre implantation, moyennant un échange de terrains entre B.________ et un tiers. Ils prétendaient en outre que l'équipement de la parcelle n° 218 n'était pas suffisant, notamment parce que la voie d'accès prévue n'était pas adéquate. Enfin ils mettaient en doute la viabilité à long terme de l'exploitation agricole concernée.
Le Tribunal administratif a rejeté le recours, dans la mesure où il était recevable, par un arrêt rendu le 26 juin 2003.
C.
Agissant par la voie du recours de droit administratif (cause 1A.177/ 2003) et par celle du recours de droit public (cause 1P.507/2003) - les deux recours étant présentés dans le même mémoire -, A.________ et consorts demandent au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du Tribunal administratif. Ils se plaignent, dans le recours de droit administratif, d'une violation de dispositions de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) et de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) relatives à l'affectation de la zone agricole, et, dans le recours de droit public, d'une violation de l'art. 9 Cst. en relation avec une règle du droit cantonal en matière d'esthétique des constructions.
Il n'a pas été demandé de réponses.

Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
Aux termes de l'art. 34 al. 1 LAT, le recours de droit administratif au Tribunal fédéral est recevable contre les décisions prises par l'autorité cantonale de dernière instance sur la reconnaissance de la conformité à l'affectation de la zone de constructions et d'installations sises hors de la zone à bâtir. Tel est bien l'objet de la présente contestation, les recourants mettant pour l'essentiel en doute le fait que l'exploitation des intimés puisse subsister à long terme; c'est précisément une condition du droit fédéral pour l'autorisation de construire un bâtiment agricole en zone agricole (cf. art. 34 al. 4 let. c OAT en relation avec l'art. 16a al. 1 LAT). En se plaignant de violations du droit administratif fédéral, les recourants dénoncent également l'absence, dans l'arrêt attaqué, d'une "véritable pesée des intérêts". Ce grief est toutefois présenté de manière très sommaire et peu claire, sans référence à la situation concrète; sur ce point, l'argumentation des recourants n'est pas suffisante au regard de la règle de l'art. 108 al. 2 OJ, qui exige de l'auteur d'un recours de droit administratif qu'il indique des motifs à l'appui de ses conclusions (cf. ATF 124 II 146 consid. 2c/aa p. 151; 123 II 359 consid. 6b/bb p. 369).
Compte tenu du sort à réserver au recours de droit administratif, il n'est pas nécessaire d'examiner si chacun des recourants satisfait aux exigences de l'art. 103 let. a OJ à propos de la qualité pour recourir, à savoir s'il peut se prévaloir d'un intérêt digne de protection à ce que la décision attaquée soit annulée ou modifiée. Selon la jurisprudence à ce sujet, le recourant doit être touché dans une mesure et avec une intensité plus grandes que la généralité des administrés, et l'intérêt invoqué - qui n'est pas nécessairement un intérêt juridiquement protégé, mais qui peut être un intérêt de fait - doit se trouver, avec l'objet de la contestation, dans un rapport étroit, spécial et digne d'être pris en considération (cf. notamment ATF 121 II 172 consid. 2b p. 174). Appliquant une règle analogue à l'art. 103 let. a OJ (l'art. 76 let. a du code de juridiction et de procédure administrative du canton de Fribourg, en relation avec l'art. 33 al. 3 let. a LAT), le Tribunal administratif a laissé indécise la question de la qualité pour recourir; il peut en aller de même dans le présent arrêt.
2.
Les recourants se plaignent d'une violation des dispositions du droit fédéral de l'aménagement du territoire en reprochant au Tribunal administratif d'avoir admis que l'exploitation agricole des intimés pouvait être viable à long terme.
L'art. 16a LAT fixe les conditions générales auxquelles des constructions et des installations peuvent être considérées comme conformes à l'affectation de la zone agricole. L'art. 34 OAT précise ces conditions, en disposant en particulier qu'une autorisation de construire ne peut être délivrée que s'il est prévisible que l'exploitation pourra subsister à long terme (art. 34 al. 4 let. c OAT).
Dans l'arrêt attaqué, le Tribunal administratif a d'une part évoqué les "perspectives d'avenir préoccupantes de l'agriculture suisse" - en relevant que le contexte économique général permettait de ne pas qualifier de totalement infondés les doutes au sujet de la viabilité d'une exploitation semblable à celle des intimés - et il a d'autre part analysé la situation concrète de l'entreprise des intimés, sur la base d'une "étude économique" réalisée en juillet 2002 par un collaborateur de la Station de vulgarisation et d'économie agraire de Grangeneuve. Cette analyse des charges et des revenus de l'exploitation, en fonction des résultats des années 1999, 2000 et 2001, fait apparaître un revenu annuel total moyen légèrement supérieur à 100'000 fr., réparti entre la "consommation familiale" (environ deux tiers) et la "modification des fonds propres" (environ un tiers). Selon l'arrêt attaqué, l'auteur de l'étude a choisi une approche prudente, tenant compte d'une possibilité de diminution des marges brutes que provoquerait une nouvelle diminution des prix des produits agricoles. Le Tribunal administratif a retenu que le nouveau rural permettrait une amélioration des conditions d'exploitation et un développement de la production laitière (avec un effectif maximum de 40 unités de gros bétail [UGB]), que l'investissement pour ces installations serait financé par un crédit sans intérêt et par une subvention forfaitaire, et que l'exploitation, actuellement franche de toute dette, était économiquement saine. Pour ces motifs, il a admis la viabilité à long terme de l'exploitation.

Les recourants ne critiquent pas les différents éléments sur lesquels se fonde cette appréciation car ils se bornent à invoquer des arguments d'ordre général au sujet de la baisse des prix agricoles et des risques liés à la gestion d'une entreprise. Dans le cas particulier, où le projet consiste à déplacer le centre d'une exploitation familiale existante sans en modifier la structure - il n'est en particulier pas question de développement interne au sens des art. 36 et 37 OAT -, il est manifeste que les données prises en considération par le Tribunal administratif sont suffisantes pour admettre que la condition de l'art. 34 al. 4 let. c OAT est réalisée. Sur ce point, le recours de droit administratif est mal fondé.
3.
Dans le cadre de leur recours de droit administratif, les recourants font valoir qu'une solution d'échange de terrains - afin que le rural soit édifié à un autre endroit, sur une parcelle appartenant au bailleur des intimés - aurait permis de régler d'autres problèmes qu'ils avaient soulevés. Le Tribunal administratif a considéré qu'il ne lui appartenait pas de se prononcer sur de telles "solutions", la contestation portant uniquement sur la légalité du projet à son implantation prévue par le propriétaire requérant de l'autorisation. L'arrêt attaqué n'est pas critiquable à ce propos car le droit fédéral n'impose pas l'étude de variantes dans le cadre d'une procédure d'autorisation pour une construction agricole en zone agricole; a fortiori ne permettrait-il pas de contraindre un propriétaire foncier à acquérir des droits sur un autre terrain au prétexte que cet emplacement se prêterait mieux à la réalisation du projet. Le recours de droit administratif est également mal fondé sur ce point.
4.
Dans le cadre du recours de droit public - subsidiaire au recours de droit administratif en vertu de l'art. 84 al. 2 OJ -, les recourants se plaignent d'une application arbitraire de l'art. 155 de la loi cantonale fribourgeoise sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC), règle selon laquelle toute construction doit présenter un aspect satisfaisant du point de vue de l'architecture, en tenant compte des caractéristiques particulières des sites naturels.
La qualité pour agir par la voie du recours de droit public est définie à l'art. 88 OJ. Ce recours est ouvert uniquement à celui qui est atteint par l'acte attaqué dans ses intérêts personnels et juridiquement protégés. Le recours formé pour sauvegarder l'intérêt général ou ne visant qu'à préserver des intérêts de fait est en revanche irrecevable (ATF 129 I 113 consid. 1.2 p. 117; 129 II 297 consid. 2.1 p. 300; 126 I 43 consid. 1a p. 44 et les arrêts cités). D'après la jurisprudence relative à cette disposition, celui qui conteste l'octroi d'une autorisation de construire à un autre propriétaire, en dénonçant une application arbitraire (cf. art. 9 Cst.) de la réglementation en matière d'aménagement du territoire ou de police des constructions, doit alors invoquer la violation d'une norme du droit cantonal ou communal tendant, au moins accessoirement, à la protection de ses intérêts de propriétaire voisin. Dans cette situation, l'intérêt juridiquement protégé ne peut pas résulter du seul art. 9 Cst. (cf. ATF 129 I 113 consid. 1.5 p. 118; 126 I 81 consid. 2a et 3b p. 84 s.; à propos plus spécialement du recours du voisin: ATF 127 I 44 consid. 2c p. 46; 125 II 440 consid. 1c p. 442; 118 Ia 232 consid. 1a p. 234 et les arrêts cités). La jurisprudence retient que les pures clauses d'esthétique, à l'instar de l'art. 155 LATeC, sont des règles qui visent à protéger exclusivement l'intérêt public, et non pas accessoirement l'intérêt des voisins (ATF 118 Ia 232 consid. 1b p. 235 et les arrêts cités). Aussi, à défaut d'intérêt juridiquement protégé au sens de l'art. 88 OJ, les recourants n'ont-ils en l'occurrence pas qualité pour agir par la voie du recours de droit public. Celui-ci est donc irrecevable.
5.
Il s'ensuit que le recours de droit administratif doit être rejeté, dans la mesure où il est recevable, et que le recours de droit public doit être déclaré irrecevable.
Les recourants, qui succombent, doivent payer un émolument judiciaire (art. 153, 153a et 156 al. 1 OJ).
Les intimés, qui n'ont pas été invités à répondre aux recours, n'ont pas droit à des dépens (cf. art. 159 OJ).

Par ces motifs, vu l'art. 36a OJ, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours de droit administratif est rejeté, dans la mesure où il est recevable.
2.
Le recours de droit public est irrecevable.
3.
Un émolument judiciaire de 2'000 fr. est mis à la charge des recourants.
4.
Il n'est pas alloué de dépens.
5.
Le présent arrêt est communiqué en copie au représentant des recourants, au mandataire des intimés, au Préfet de la Sarine, à la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions et au Tribunal administratif du canton de Fribourg, à la Commune d'Avry-sur-Matran ainsi que, pour information, à l'Office fédéral du développement territorial.
Lausanne, le 22 octobre 2003
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le juge présidant: Le greffier: