Communal autonomy and zoning plan near Mèbre upheldGénéré par IA

{T 1/2}
1A.174/2001/dxc
1P.662/2001

Arrêt du 26 février 2002
Ire Cour de droit public

Les juges fédéraux Aeschlimann, juge présidant la Cour,
Reeb, Féraud,
greffier Kurz.

Commune de Chavannes-près-Renens, 1022 Chavannes-près-Renens, recourante, représentée par Me Philippe-Edouard Journot, avocat, Petit-Chêne 18, 1003 Lausanne,

contre

Giovanni et Annelyse Senape,
Pierre Praz,
Nicole Pletscher,
Raphaël et Denise Galley, intimés,
tous les quatre représentés par Me Pierre-Alexandre Schlaeppi, avocat, place St-François 8, case postale 2533, 1002 Lausanne,
Département des infrastructures du canton de Vaud, place de la Riponne 10, 1014 Lausanne,
Tribunal administratif du canton de Vaud, avenue Eugène-Rambert 15, 1014 Lausanne.

(plan de quartier; autonomie communale)

(recours de droit public et de droit administratif contre l'arrêt du Tribunal administratif du canton de Vaud du 18 septembre 2001)

Faits:
A.
La Municipalité de Chavannes-près-Renens a mis à l'enquête, du 19 février au 22 mars 1999, un plan de quartier « Les Oches » comprenant le périmètre situé entre la route de la Maladière (au sud), la bretelle Lausanne-Sud de l'autoroute A1 (au nord-est) et l'avenue de la Gare (à l'ouest). De forme triangulaire et traversé par la Mèbre, le périmètre comprend une zone de verdure inconstructible, à l'est de la rivière, et une zone de faible densité à l'ouest, sur laquelle le plan de quartier prévoit l'implantation de onze nouveaux bâtiments: deux bâtiments administratifs, au nord (jouxtant l'autoroute) et au sud (parallèlement à l'avenue de la Maladière), et un ensemble de neuf immeubles d'habitation dans l'axe nord-sud, soit quatre bâtiments le long de l'avenue de la Gare et cinq bâtiments situés perpendiculairement à ceux-ci. Le plan prévoit le maintien, à l'angle sud-ouest du périmètre, des bâtiments de l'Ancienne Ferme et du Vieux Collège. Ce plan participe, avec deux autres plans de quartier « les Cèdres » et « Les Tilleuls », d'une politique d'accroissement rapide de la capacité d'accueil de la commune visant à long terme une population de 13000 à 14000 habitants.
Ce plan a suscité l'opposition notamment de six propriétaires voisins, soit Annelyse et Giovanni Senape, Denise et Raphaël Galley, Pierre Praz et Nicole Pletscher Praz (ci-après: les opposants). Ceux-ci soutenaient pour l'essentiel que l'étude d'impact était insuffisante s'agissant de la protection contre le bruit, et que l'augmentation du trafic sur l'avenue de la Gare n'avait pas été prise en compte.
Le 9 septembre 1999, le Conseil communal a rejeté les oppositions. Les bâtiments situé à l'ouest de l'avenue de la Gare étaient classés en degré de sensibilité III, de sorte que l'augmentation prévue du trafic, de 25 à 30 % sur le tronçon le plus chargé, n'entraînerait pas un dépassement des valeurs limites d'immission. La charge de 6400 véhicules par jour n'était pas excessive.
Par décision du 25 août 2000, le Département des infrastructures du canton de Vaud (ci-après: le département) a rejeté le recours formé par les opposants, en substance pour les mêmes motifs. La qualité de l'habitat prévu était suffisante; le site de la Mèbre était préservé. Le plan de quartier permettait de déroger à la faible densité prévue dans cette zone, et cela était justifié par les objectifs fixés dans le plan directeur.
B.
Par arrêt du 18 septembre 2001, le Tribunal administratif du canton de Vaud a admis le recours des opposants. Le plan de quartier permettait certes une augmentation de la densité, mais dans le respect des objectifs cantonaux et des principes sur l'extension des zones à bâtir. Le périmètre du plan comprenait l'espace vert à l'est de la Mèbre, la rivière elle-même, séparée du plateau à développer par un talus prononcé. Les périmètres d'implantation empiétaient parfois largement sur la dépression de la Mèbre, notamment les deux bâtiments administratifs (bâtiments C et D), ainsi que deux bâtiments d'habitation (bâtiments A au nord). L'augmentation du coefficient d'utilisation du sol (CUS) de 0,4 à 0,6 était considérable. Elle avait été calculée sur la base de la surface totale du périmètre, y compris la zone inconstructible. Il en résultait en outre que les valeurs limites de bruit étaient dépassées, notamment en ce qui concernait le niveau sonore nocturne, pour les bâtiments A situés près de l'autoroute.
C.
Agissant par sa Municipalité, la commune de Chavannes-près-Renens forme un recours de droit public et de droit administratif contre ce dernier arrêt. Sur recours de droit public, elle demande l'annulation de l'arrêt et le renvoi de la cause au Tribunal administratif pour nouvelle décision dans le sens du rejet du recours cantonal. Sur recours de droit administratif, elle conclut à la réforme de l'arrêt cantonal, dans le même sens, subsidiairement à son annulation.
Le Tribunal administratif se réfère aux considérants de son arrêt. Les opposants concluent à l'irrecevabilité, subsidiairement au rejet du recours de droit public et du recours de droit administratif.

Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
Formés dans un même acte et dirigés contre un seul arrêt, les recours de droit administratif et de droit public peuvent être joints afin qu'il soit statué simultanément à leur sujet (art. 24 al. 1 PCF par renvoi de l'art. 40 OJ).
1.1 Le recours de droit public est formé pour violation de l'autonomie communale. La recourante reproche au Tribunal administratif d'avoir substitué son appréciation à la sienne s'agissant du respect des objectifs d'aménagement figurant dans le plan directeur communal, en rapport avec l'implantation des bâtiments et la densification de la zone. Dans son recours de droit administratif, la recourante reprend ces griefs, sans même les répéter, et invoque en outre l'art. 34 al. 1 LAT. Selon cette disposition, le recours de droit administratif est ouvert contre les décisions d'application des art. 5 et 24 à 24d LAT. Tel n'est pas le cas de l'arrêt attaqué, qui ne concerne notamment pas la conformité de constructions hors de la zone à bâtir. Quant aux considérations de la cour cantonale relatives à la protection contre le bruit, elles ne font l'objet d'aucun grief de la part de la recourante. Il s'ensuit que le recours de droit administratif est irrecevable.
1.2 Lorsqu'une décision la touche en tant que détentrice de la puissance publique, une commune a qualité pour se plaindre par la voie du recours de droit public d'une violation de son autonomie (ATF 124 I 223 consid. 1b p. 226). Déterminer ensuite si la commune est effectivement autonome dans le domaine en cause n'est pas une question de recevabilité, mais de fond (ATF 116 Ia 43 consid. 1a, 255 consid. 3a et les arrêts cités). En l'espèce, la Commune de Chavannes-près-Renens invoque les objectifs d'aménagement découlant de son plan directeur, qu'elle reproche au Tribunal administratif d'avoir méconnus. Dans ces conditions, le présent recours de droit public est recevable.
1.3 De nature cassatoire, le recours de droit public - y compris lorsqu'il est formé pour violation de l'autonomie communale -, ne peut conclure qu'à l'annulation de l'arrêt attaqué. Les conclusions allant au-delà sont irrecevables (ATF 126 III 534 consid. 1c p. 536; 124 I 327 consid. 4 p. 332 et les arrêts cités).
1.4 Outre la production du dossier, la recourante demande qu'il soit procédé à une inspection locale « dans la mesure où le Tribunal fédéral ne serait pas déjà convaincu du bien-fondé des recours ». La résolution du cas d'espèce dépend de l'application de normes et de principes relatifs à la densification et à la protection de la zone de verdure, ainsi qu'à la protection contre le bruit. A cet égard, les pièces figurant au dossier, ainsi que les pièces produites en annexe au recours renseignent la cour de céans de manière suffisante, sans qu'il soit nécessaire de se rendre sur place.
2.
L'autonomie communale est garantie dans les limites fixées par le droit cantonal (cf. art. 50 Cst.): plus précisément, la commune est autonome dans les domaines que le droit cantonal ne règle pas de manière exhaustive et dans lesquels il lui laisse une liberté de décision importante, soit en lui attribuant la compétence d'édicter et d'appliquer ses propres prescriptions, soit en lui réservant une latitude équivalente dans l'application du droit cantonal ou fédéral (ATF 124 I 223 consid. 2b p. 226/227 et les arrêts cités). Il suffit que cette liberté puisse s'exercer, non pas dans un domaine entièrement réservé à la commune, mais dans l'accomplissement des tâches particulières qui sont en cause, quelle que soit leur base juridique. Il y a autonomie lorsque la commune est libre de faire des choix, sous sa propre responsabilité et en fonction d'options qu'elle définit elle-même (Auer, Malinverni, Hottelier: Droit constitutionnel suisse, Berne 2000, p. 93 n° 267). La commune est aussi recevable à invoquer, à titre accessoire, la violation d'autres droits constitutionnels, tels que ceux garantis par l'art. 9 Cst. Encore faut-il que ce grief soit en relation étroite avec celui de la violation de l'autonomie communale (ATF 116 Ia 221 consid. 1c p. 224; 114 Ia 168 consid. 2a p. 170; 112 Ia 268 consid. 1a p. 269 et les arrêts cités). Le Tribunal fédéral examine librement les griefs portant sur la violation d'une norme de rang constitutionnel; il l'examine sous l'angle restreint de l'arbitraire s'il porte sur la violation d'une norme de rang inférieur à la Constitution (ATF 122 I 279 consid. 8b p. 290; 120 Ia 203 consid. 2a p. 204; 120 Ib 207 consid. 2 p. 210; 119 285 consid. 4c p. 296 et les arrêts cités).

2.1 En droit vaudois, le principe de l'autonomie communale découle de l'art. 80 de la constitution du canton de Vaud du 1er mars 1885. Tout en reconnaissant une certaine autonomie aux communes, cette disposition n'en délimite pas elle-même l'étendue (ATF 108 Ia 74 consid. 2b p. 76). Celle-ci est fixée en général par la loi vaudoise du 28 février 1956 sur les communes, notamment par son art. 2 qui détermine les attributions et les tâches propres des autorités communales, et en matière d'aménagement par les art. 45 et 64 ss de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC). Selon la première de ces dispositions, les communes sont compétentes pour établir les plans généraux et partiels d'affectation, ainsi que les plans de quartier. Selon l'art. 67 LATC, la municipalité peut prendre en tout temps l'initiative d'établir un plan de quartier. Après approbation par le Service de l'aménagement du territoire et enquête publique (art. 56 al. 1 et 57 LATC), le conseil communal se prononce sur les oppositions et adopte le projet (art. 58 LATC), soumis ensuite à l'approbation du Département (art. 61 LATC). Les communes disposent ainsi d'une véritable autonomie dans ce domaine, dont la protection est d'ailleurs prévue à l'art. 2 al. 1 in fine LATC.
3.
Selon l'art. 66 LATC, le plan de quartier peut s'écarter des normes du plan d'affectation, à condition de respecter les objectifs d'aménagement de la ou des communes concernées et les principes applicables à l'extension des zones à bâtir. Il abroge dans le périmètre les règles générales du plan d'affectation qui lui sont contraires. La recourante reproche à la cour cantonale d'avoir méconnu la portée de cette disposition en annulant le plan localisé de quartier au motif que les bâtiments prévus empiétaient de manière excessive sur la zone protégée de la Mèbre. Elle soutient au contraire que le plan de quartier respecte l'ensemble des principes figurant dans son plan directeur Sud. Produisant un plan sur lequel figure simultanément le plan de quartier et la limite de la dépression de la Mèbre selon le plan directeur Sud, elle relève que l'empiétement prévu sur la zone est de l'ordre de 60 m2 (essentiellement en raison du bâtiment situé au nord de la parcelle n° 355) sur les 9630 m2 que représente la surface bâtie, ce qui ne serait pas excessif.
3.1 La cour cantonale n'a toutefois pas retenu ces empiétements comme seuls motifs d'annulation du plan de quartier. Elle en a seulement déduit que la pression était trop forte sur le secteur à protéger, qui, selon le plan directeur, se rapporte au coteau dans son entier et constitue un paysage naturel de qualité au sens de l'art. 17 LAT. Ainsi, même si le bâtiment C situé au nord du périmètre se situe en retrait de la limite fixée dans le plan directeur Sud, il se situe déjà largement dans la pente de la dépression, de même que les deux bâtiments A voisins. Au regard de l'objectif d'aménagement rappelé dans l'arrêt attaqué, qui tend non seulement à la préservation des espaces verts dans la dépression de la Mèbre - et pour laquelle le plan de quartier présente certains avantages, comme le relève la recourante -, mais aussi au maintien des vues sur cette dépression, il y a lieu de considérer que la partie est du secteur constructible empiète de manière exagérée sur le décrochement de la Mèbre pris dans son ensemble, et l'argumentation présentée par la recourante ne permet pas de revenir sur cette appréciation.
3.2 Admettant que le plan de quartier pouvait déroger dans une certaine mesure à la norme générale, le Tribunal administratif a néanmoins retenu que l'augmentation du CUS, de 0,4% à 0,6%, était elle aussi exagérée. Elle serait même massive, selon la cour cantonale, car le calcul en avait été fait sur la base de la surface totale des parcelles constructibles, sans tenir compte du fait que les abords de la Mèbre et le talus devaient rester inconstructibles. Sur ce point également, l'argumentation de la recourante apparaît insuffisante.
Celle-ci produit des documents, en partie nouveaux, selon lesquels l'accroissement prévu de l'emploi et du nombre d'habitants rendrait nécessaire une densification telle qu'elle est prévue pour le quartier des Oches. Les « projections possibles en emploi-habitants » seraient de loin inférieures aux valeurs du plan directeur Sud, ce dont la cour cantonale aurait omis de tenir compte. Les documents produits, qui constituent des pièces nouvelles, en principes irrecevables (ATF 124 I 208 consid. 4b p. 211-212 et la jurisprudence citée), font certes ressortir la volonté de densifier de manière intensive le territoire communal. Il ne s'agit toutefois pas là de l'unique objectif fixé dans le plan directeur. Dans la rubrique « Urbanisation-Equipements publics », celui-ci prévoit également l'organisation du bâti « afin d'atténuer et protéger les secteurs sensibles (logements) des nuisances générées par les grands axes de circulation (pollution + bruit) », ainsi que « la préservation des secteurs paysagers de toute forme d'urbanisation ». L'arrêt attaqué met en balance ces différents objectifs en examinant l'augmentation du coefficient d'utilisation non seulement au regard de l'accroissement de la population, mais aussi sous l'angle des autres exigences de l'aménagement du territoire. La recourante ne parvient pas à nier, cela étant, que l'augmentation massive du taux d'occupation (que constate d'ailleurs le rapport d'aménagement selon l'art. 26 OAT, p. 19) qui explique au demeurant le développement exagéré des bâtiments en direction de la Mèbre, n'est pas admissible au regard de la norme générale.
3.3 Enfin, si elle ne présente pas d'argumentation suffisante à l'encontre des considérations de la cour cantonale quant à l'implantation des bâtiments et à la densification de la zone, la recourante omet totalement de remettre en cause les motifs liés à la protection contre le bruit. Or, lorsque le plan d'affectation est, comme en l'espèce, suffisamment précis pour permettre d'appréhender les problèmes liés notamment au trafic routier, il doit répondre aux exigences de la protection de l'environnement, ce qui implique une analyse précise des nuisances (ATF 121 II 72 consid. 1d p. 76). La seule attribution des degrés de sensibilité est insuffisante, des prescriptions en matière de construction ou d'équipement devant être prévues à ce stade déjà. Le Tribunal administratif n'a donc pas statué de manière prématurée en relevant notamment que les côtés est des bâtiments A étaient exposés à un dépassement des valeurs limites nocturnes et même diurnes pour les trois volumes les plus au nord, compte tenu du trafic prévisible. Le rapport d'aménagement préconise la construction d'un mur anti-bruit de 200 m de long et 3 m de haut, nécessitant, pour son financement et sa mise en oeuvre, une négociation entre la commune et le service des routes, raison pour laquelle la cour cantonale estime "bien aléatoire" une telle réalisation; en l'absence d'un mur anti-bruit, des mesures architecturales devraient être prises, et seront d'autant plus efficaces que les périmètres d'implantation sont éloignés de l'autoroute, ce qui va également dans le sens d'une réduction de ces périmètres à l'est du secteur. Elle conclut, avec raison, que le département ne pouvait se contenter d'examiner la question des nuisances sonores par rapport aux seules parcelles des opposants. On ne trouve, pas plus dans le recours de droit public que dans le recours de droit administratif, de raison de revenir sur cette appréciation qui, à elle seule, justifiait l'annulation du plan de quartier.
3.4 La cour cantonale n'a donc pas méconnu l'autonomie communale en admettant le recours des opposants. Le recours de droit administratif est irrecevable et le recours de droit public doit être rejeté, dans la mesure où il est recevable. Conformément à l'art. 156 al. 2 OJ, il n'est pas perçu d'émolument judiciaire de la part de la commune. Celle-ci devra en revanche payer une indemnité de dépens allouée aux intimés, qui obtiennent gain de cause (art. 159 al. 1 OJ).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:

1.
Le recours de droit administratif est irrecevable.
2.
Le recours de droit public est rejeté dans la mesure où il est recevable.
3.
Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
4.
Une indemnité de dépens de 2000 fr. est allouée aux intimés, à la charge de la recourante.
5.
Le présent arrêt est communiqué en copie aux parties, au Département des infrastructures et au Tribunal administratif du canton de Vaud.
Lausanne, le 26 février 2002
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse:

Le juge présidant: Le greffier: