{T 0/2}
1A.145/2001 /svc
Arrêt du 24 septembre 2002
Ire Cour de droit public
Les juges fédéraux Aemisegger, président de la Cour et vice-président du Tribunal fédéral,
Aeschlimann, Reeb,
greffier Zimmermann.
B.________,
Agence immobilière P.________ SA,
recourants, tous deux représentés par Me Jean-François Sarrasin, avocat, rue de la Poste 5, case postale 440,
1920 Martigny,
contre
Commune de S.________,
Commission de révision en matière d'expropriation du canton du Valais, par Me Jean-Dominique Cipolla, Président, rue du Rhône 3, 1920 Martigny,
Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton du Valais, av. Mathieu-Schiner 1, 1950 Sion 2.
demande d'une indemnité d'expropriation matérielle,
recours de droit administratif contre l'arrêt de la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton du Valais du 23 mai 2001
Faits:
A.
B.________ et l'Agence immobilière P.________ S.A. (ci-après: l'Agence) sont propriétaires des parcelles D.________, E.________, F.________, G.________, H.________ et I.________ du registre foncier de S.________. Sis au lieu-dit "A.________", à l'entrée occidentale de la ville de S.________, ces bien-fonds d'un seul tenant, d'une surface totale de 6100 m2, se trouvent entre la route cantonale S.________ - C.________, au nord, et la colline des "M.________", au sud.
Le Conseil général de S.________ a, le 30 janvier 1963, adopté le Règlement communal des constructions, approuvé les 31 mai et 4 octobre 1963 par le Conseil d'Etat du canton du Valais (ci-après: RCC). Selon le plan de zones annexé à ce règlement, les parcelles E.________ et F.________, ainsi que la partie septentrionale des parcelles D.________, G.________, H.________ et I.________, ont été classées en zone de construction V (zone de l'ordre dispersé B; art. 48 RCC). La partie méridionale des parcelles D.________, G.________, H.________ et I.________ a été classée dans la zone agricole de plaine, la zone protégée et la zone de forêt.
Le 21 juin 1988, le Conseil général de S.________ a adopté un plan d'aménagement local, approuvé le 28 juin 1989 par le Conseil d'Etat (ci-après: le plan d'aménagement). Selon ce plan, la parcelle E.________ est désormais classée dans la zone de construction mixte III d'aménagement différé, la parcelle F.________ et la partie septentrionale des parcelles D.________ et G.________ dans la zone de protection, les parcelles H.________ et I.________ dans la zone de forêt. B.________ et l'Agence se sont opposés à ce plan, en demandant le maintien de l'affectation ancienne de leurs bien-fonds. Ils ont recouru auprès du Conseil d'Etat, puis du Tribunal cantonal valaisan, qui les a déboutés le 15 octobre 1993.
Contre cet arrêt, B.________ et l'Agence ont formé un recours de droit public (cause 1P.757/1993). A l'issue de l'inspection locale effectuée le 19 janvier 1995 par la délégation du Tribunal fédéral, les parties sont convenues de modifier le plan d'aménagement en transférant la partie septentrionale de la parcelle D.________ de la zone de protection à la zone de construction mixte III d'aménagement différé, l'affectation des autres bien-fonds, telle que prévue par le plan d'aménagement, n'étant pas modifiée pour le surplus. Le 14 juin 1995, le Conseil d'Etat a approuvé cette modification du plan d'aménagement. Le 3 juillet 1995, B.________ et l'Agence ont retiré le recours de droit public. La cause a été rayée du rôle le 14 août 1995.
B.
Le 20 mars 1996, B.________ et l'Agence ont formé auprès de la Commission d'estimation en matière d'expropriation du canton du Valais (ci-après: la Commission d'estimation) une demande d'indemnité pour expropriation matérielle, à raison des mesures fixées par le plan d'aménagement. Les demandeurs ont réclamé un montant de 222'707 fr., correspondant à la perte de terrain bâtissable et à la diminution de valeur de la surface restante. Ils ont soutenu, en bref, que le plan d'aménagement avait eu pour effet de déclasser leurs parcelles et violait l'égalité de traitement. Le 13 mai 1998, la Commission d'estimation a rejeté la demande.
Le 16 juin 1998, B.________ et l'Agence ont formé une réclamation contre cette décision auprès de la Commission de révision en matière d'expropriation du canton du Valais (ci-après: la Commission de révision), en reprenant leurs conclusions et arguments. Le 17 mai 2000, la Commission de révision a rejeté la demande.
Saisi d'un recours formé par B.________ et l'Agence contre cette décision, le Tribunal cantonal du canton du Valais l'a rejeté, par arrêt du 23 mai 2001, après avoir procédé à une inspection locale. Le Tribunal cantonal a estimé, en substance, que les restrictions résultant du plan d'aménagement constituaient un refus de classement dans la zone à bâtir, et non point un déclassement, comme le soutenaient B.________ et l'Agence. Les conditions pour une indemnisation exceptionnelle en cas de non classement n'étaient pas réunies en l'espèce. Pour le surplus, le grief tiré de l'égalité de traitement devait être écarté.
C.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, B.________ et l'Agence demandent au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du 23 mai 2001 et de renvoyer la cause à la Commission d'estimation pour la fixation de l'indemnité. Ils se plaignent de vices de procédure et de constatations inexactes des faits; ils considèrent que les conditions d'une expropriation matérielle seraient remplies et dénoncent une inégalité de traitement. Ils requièrent une inspection locale.
Le Tribunal cantonal, la Commission de révision, la Commune de S.________ et l'Office fédéral du développement territorial ont renoncé à se déterminer.
D.
Le 10 juillet 2002, le Juge rapporteur a invité la Commune de S.________ à fournir un plan détaillé couvrant le secteur allant de K.________ jusqu'à L.________, avec l'indication précise des bâtiments existants, ainsi que des parcelles des recourants.
Le 16 août 2002, la Commune de S.________ a fourni ce plan au sujet duquel les recourants se sont déterminés, le 13 septembre 2002. Ils ont demandé l'établissement d'un nouveau plan, indiquant l'état existant avant le nouveau plan de zones, et réitéré leur requête d'inspection locale.
Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
1.1 Selon l'art. 34 al. 1 LAT, la voie du recours de droit administratif est ouverte notamment contre les décisions prises par l'autorité cantonale de dernière instance sur des indemnisations résultant de restrictions apportées au droit de propriété au sens de l'art. 5 de la même loi. Tel est le cas en l'occurrence de l'arrêt attaqué confirmant la décision par laquelle la Commission de révision a débouté les recourants de leur action en paiement d'une indemnité pour expropriation matérielle (ATF 122 I 328 consid. 1b p. 332; 118 Ib 196 consid. 1a p. 198; 117 Ib 497 consid. 7a p. 498).
1.2 Propriétaires atteints par une décision qui détermine leurs droits à l'égard de la collectivité publique intimée, les recourants ont un intérêt digne de protection à ce que l'arrêt qu'ils attaquent soit annulé; partant, ils ont qualité pour agir (art. 103 let. a OJ).
1.3 Lorsque le recours est dirigé contre la décision d'une autorité judiciaire, comme c'est le cas en l'espèce, le Tribunal fédéral est lié par les faits constatés dans la décision, sauf s'ils sont manifestement inexacts ou incomplets ou s'ils ont été établis au mépris des règles essentielles de procédure (art. 105 al. 2 OJ). La question de savoir si une indemnité pour expropriation matérielle est due constitue une question de droit que le Tribunal fédéral examine librement (ATF 115 Ib 408 consid. 1b p. 409/410; 112 Ib 514 consid. 1b p. 517).
1.4 Compte tenu du pouvoir d'examen réduit dont dispose le Tribunal fédéral quant à l'établissement des faits, de ce qu'une délégation du Tribunal cantonal s'est rendue sur les lieux, et des autres mesures d'instruction prises, une inspection locale est superflue.
2.
2.1 Il y a expropriation matérielle lorsque l'usage actuel d'une chose ou son usage futur prévisible est interdit ou restreint de manière particulièrement grave, de sorte que le lésé se trouve privé d'un attribut essentiel de son droit. Une atteinte de moindre importance peut aussi constituer une expropriation matérielle si elle frappe un ou plusieurs propriétaires de manière telle que, s'ils n'étaient pas indemnisés, ils devraient supporter une restriction par trop considérable en faveur de la collectivité, incompatible avec l'égalité de traitement. Dans l'un et l'autre cas, la protection ne s'étend à l'usage futur prévisible que dans la mesure où il apparaît, au moment déterminant, comme très probable dans un proche avenir; par usage futur prévisible, on entend généralement la possibilité d'affecter à la construction l'immeuble concerné (ATF 125 II 431 consid. 3a p. 433; 123 II 481 consid. 6b p. 487; 121 II 317 consid. 12d p. 346, 417 consid. 4a p. 423 et les arrêts cités).
2.2 En matière d'expropriation matérielle, la jurisprudence distingue ordinairement le déclassement ("Auszonung") et le refus de classement dans la zone à bâtir ("Nichteinzonung"). Le point de savoir si l'on se trouve en présence d'un déclassement ou d'un refus de classement s'apprécie au regard de l'ensemble des prescriptions fédérales, cantonales et communales applicables au moment déterminant, soit celui de l'entrée en vigueur de la restriction à la propriété (ATF 121 II 317 consid. 12d/bb p. 347; 119 Ib 229 consid. 3a p. 233/234 et les arrêts cités). La planification antérieure à l'entrée en vigueur de la LAT doit être examinée de façon globale pour déterminer sa conformité à cette loi (ATF 122 II 326 consid. 5b p. 330/331; 121 II 417 consid. 3d p. 421/422).
On parle de déclassement lorsqu'un bien-fonds classé dans une zone à bâtir est frappé d'une interdiction de construire (ATF 122 II 326 consid. 4 p. 328-330; 121 II 417 consid. 3e p. 422; 117 Ib 4 consid. 3 p. 6). Cela présuppose toutefois qu'au moment de l'entrée en force de la mesure de planification qui produirait, selon le propriétaire, l'effet d'une expropriation matérielle, la parcelle en question se trouvait comprise dans une zone à bâtir édictée conformément aux prescriptions de la législation découlant de l'adoption de l'art. 22quater aCst. en 1969 (ATF 122 II 326 consid. 4b p. 329/330; 118 Ib 38 consid. 2c p. 41/42 et les arrêts cités).
Constitue un refus de classement la décision par laquelle l'autorité de planification édictant pour la première fois un plan d'affectation conforme aux exigences constitutionnelles et légales ne range pas un bien-fonds déterminé dans la zone à bâtir, et cela même si ce terrain était constructible selon la réglementation antérieure (ATF 125 II 431 consid. 3b p. 433; 122 II 326 consid. 4c p. 330; 119 Ib 124 consid. 2a p. 128, consid. 2d p. 129/130 et les arrêts cités). Un refus de classement ne constitue pas une expropriation matérielle donnant lieu à une indemnisation (ATF 125 II 431 consid. 3b p. 433; 123 II 481 consid. 6b p. 487ss; 122 II 326 consid. 4 p. 328 et les arrêts cités), sauf dans le cas exceptionnel où cette mesure atteint un propriétaire isolé de la même façon qu'une expropriation, en particulier lorsqu'une affectation à la zone à bâtir des bien-fonds en cause serait imposée en raison de circonstances spéciales, telles que l'équipement de ces fonds, leur situation dans un secteur déjà largement bâti au sens de l'art. 15 LAT, leur raccordement aux canalisations des services publics et les frais consentis par leur propriétaire à cette fin, ainsi que leur utilisation vraisemblable comme terrain à bâtir dans un proche avenir (ATF 125 II 431 consid. 4a p. 434; 122 II 326 consid. 6a p. 333; 121 II 417 consid. 4b p. 423/424; 119 Ib 124 consid. 2d p. 129/130 et les arrêts cités).
3.
Contrairement à ce que soutiennent les recourants, le RCC de 1963 ne peut être tenu pour un plan d'affectation conforme à la LAT, notamment parce qu'il ne s'inspire pas des objectifs de cette loi (art. 3 LAT), ne distingue pas les différentes zones en fonction des critères posés aux art. 14ss LAT et n'instaure pas une procédure d'adoption conforme à ce que prévoient les art. 25ss LAT. Même si le RCC est resté en vigueur dans l'intervalle nécessaire à l'adoption d'un plan d'affectation conforme à la LAT (cf. art. 35 al. 1 let. b LAT), on ne saurait en déduire sa conformité à cette loi. La modification de l'affectation des bien-fonds des recourants, lors de l'adoption du plan d'aménagement de 1989, ne constituait ainsi pas un déclassement, mais tout au plus un refus de classement dans la zone à bâtir au sens de la jurisprudence qui vient d'être rappelée.
4.
Selon les indications fournies par la commune intimée dans la procédure cantonale, les terrains des recourants ne sont pas suffisamment équipés pour être édifiés. Il n'y a pas d'accès direct depuis les voies existantes, ni de raccordement aux services d'eau, de gaz, d'électricité et de télévision. Une route, autrefois projetée, n'a pas été réalisée et il n'est pas prévu, en l'état, qu'elle le soit un jour. Les terrains litigieux ne sont intégrés que partiellement au plan directeur des égouts. En outre, comme le Tribunal cantonal l'a constaté lors de l'inspection locale du 12 avril 2001, et comme le montre le plan remis le 16 août 2002 par la commune intimée, le secteur n'est quasiment pas bâti. Les parcelles des recourants sont séparées du quartier de K.________, au nord. Si un bâtiment isolé a été édifié sur la parcelle M.________, on ne trouve que deux bâtiments dans la zone mixte III d'aménagement différé, au sud de la route cantonale, dans la direction de L.________; la plus proche de ces constructions se trouve à 300m au moins à l'est des terrains des recourants. Ceux-ci font simplement état d'une villa, mais dont la construction a été interrompue au stade des fondations, à l'extrémité occidentale de la zone en question. Enfin, hormis l'idée de construire une discothèque, envisagée dans les années 70, les recourants n'ont soumis aucun projet concret de construction sur leurs parcelles à l'autorité. Les conditions où, à titre exceptionnel, une indemnité pour expropriation matérielle serait due pour un refus de classement, ne sont ainsi manifestement pas remplies.
5.
Les recourants reprochent à la commune intimée d'avoir remis des informations incomplètes ou inexactes au Tribunal cantonal, lequel aurait, partant, omis de tenir compte d'éléments décisifs pour l'appréciation de la cause. Ils invoquent à cet égard l'art. 104 let. b OJ, grief qu'il convient d'examiner sous l'angle restreint de l'art. 105 al. 2 OJ (cf. ci-dessus consid. 1.3).
5.1 Dans un premier moyen, les recourants allèguent que la commune aurait, dans la procédure cantonale, occulté le fait que des terrains, jouxtant leurs bien-fonds à l'est et à l'ouest avaient été transférés de la zone agricole à la zone à bâtir lors de l'adoption du plan d'aménagement de 1988, alors même qu'il se trouvaient dans une situation analogue, du point de vue de la topographie et de l'équipement, à celle des parcelles des recourants. Ceux-ci ont soulevé ce moyen, en relation avec les griefs d'arbitraire et d'inégalité de traitement, dans le recours cantonal formé contre la décision de la Commission de révision. Ils l'ont en outre développé lors de l'inspection des lieux effectuée le 12 avril 2001 par le Tribunal cantonal, lequel a ainsi statué en connaissance du fait allégué par les recourants.
Ceux-ci font cependant valoir que le fait dont ils se prévalent aurait été caché dans la procédure cantonale et fédérale relative à la contestation du plan d'aménagement, notamment lors de l'inspection locale effectuée par la délégation du Tribunal fédéral le 19 janvier 1995. A ce propos, le Tribunal cantonal a considéré, dans l'arrêt attaqué, que le plan d'aménagement était entré en force après la radiation du rôle du Tribunal fédéral de la cause 1P.757/1993, à la suite de la transaction qui avait mis fin à cette procédure. Partant, il n'y aurait plus lieu de revenir sur la délimitation des zones résultant de ce plan (consid. 2c de l'arrêt attaqué). Quoi qu'il en soit, en tant que les recourants contestent, au travers de leur action en paiement d'une indemnité au titre de l'expropriation matérielle, la délimitation des zones opérée en 1989, leur argumentation à cet égard, telle qu'elle est formulée, se recoupe avec le grief tiré de l'égalité de traitement (consid. 6 ci-dessous).
5.2 Dans un deuxième moyen, les recourants se plaignent de vices de procédure ayant eu, selon eux, pour effet d'amener le Tribunal cantonal à constater et apprécier les faits de manière inexacte.
5.2.1 A la demande du Tribunal cantonal, la commune intimée a, le 30 avril 2001, produit quatre plans de la situation du secteur concerné. Le premier indiquait la limite de la forêt, le deuxième la délimitation des zones selon le RCC, le troisième la délimitation des zones selon le plan d'aménagement, le quatrième la modification apportée à la suite de la transaction de 1995. Dans la procédure devant le Tribunal cantonal, les recourants ont fourni d'autres plans, en expliquant que les plans nos2, 3 et 4 produits par la commune reportaient de manière inexacte la limite de la forêt, contrairement au plan n°1. L'examen de ces plans montre qu'effectivement, l'auteur des plans nos2, 3 et 4 n'a pas tenu compte de la modification de la limite de la forêt, indiquée pourtant de manière exacte sur le plan n°1. Cette divergence était toutefois sans importance, l'apport des plans ayant uniquement pour but de retracer l'évolution dans le temps de l'affectation des terrains des recourants. Au demeurant, ceux-ci ont pris spontanément, dans la procédure cantonale, les mesures nécessaires pour rectifier l'erreur dénoncée, qui n'a pas eu pour effet de fausser l'appréciation du Tribunal cantonal, lequel a de surcroît pris le soin de procéder à une inspection locale. En tout état de cause, l'apport du plan fourni par la commune intimée le 16 août 2002, au sujet duquel les recourants ont eu l'occasion de s'exprimer, a levé tous les doutes que l'on pouvait concevoir à ce sujet.
5.2.2 De l'avis des recourants, la commune intimée aurait sciemment omis de soumettre au Tribunal cantonal les indications nécessaires pour délimiter correctement la ligne de rupture de pente. Ce point, discuté dans la procédure cantonale relative au plan d'aménagement, a été soumis au Tribunal cantonal dans la procédure ayant conduit au prononcé de l'arrêt attaqué, notamment lors de l'inspection locale du 12 avril 2001. Le Tribunal cantonal disposait ainsi des moyens de statuer en connaissance de cause, comme le montrent aussi les considérations qu'il a faites à ce sujet dans l'arrêt attaqué (consid. 5).
5.3 De manière générale, on ne saurait déduire de ce que l'autorité apprécie les faits et les moyens de preuve différemment des recourants, une constatation inexacte ou incomplète des faits au sens de l'art. 104 let. b OJ, mis en relation avec l'art. 105 al. 2 de la même loi.
6.
Les recourants se plaignent enfin d'une inégalité de traitement, en faisant valoir que d'autres terrains analogues, sis aux limites orientale et occidentale de leurs bien-fonds, auraient été classés dans la zone à bâtir lors de l'adoption du plan d'aménagement. Sans remettre en cause celui-ci, ils prétendent que cette différence de traitement, arbitraire selon eux, justifierait l'octroi en leur faveur d'une indemnité pour expropriation matérielle. Dans ce contexte, les recourants estiment être astreints à un sacrifice particulier au sens de la jurisprudence citée au consid. 2.1 ci-dessus.
6.1 Il y a inégalité devant la loi, au sens de l'art. 8 al. 1 Cst., lorsque, sans motifs sérieux, deux décisions soumettent deux situations de fait semblables à des règles juridiques différentes; les situations comparées ne doivent pas nécessairement être identiques en tous points, mais leur similitude doit être établie en ce qui concerne les éléments de fait pertinents pour la décision à prendre (ATF 123 I 1 consid. 6a p. 7, 19 consid. 3b p. 23, 112 consid. 10b p. 141; 123 II 9 consid. 3a p. 11/12 et les arrêts cités). La portée de l'égalité de traitement est toutefois restreinte en matière de délimitation des zones, au point de se confondre avec l'interdiction de l'arbitraire (ATF 118 Ia 151 consid. 6c p. 162; 116 Ia 193 consid. 3b p. 195; 114 Ia 254 consid. 4a p. 257 et les arrêts cités). Une décision est arbitraire lorsqu'elle viole gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté, ou lorsqu'elle contredit d'une manière choquante le sentiment de la justice et de l'équité; à cet égard, le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution retenue par l'autorité cantonale de dernière instance que si elle apparaît insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, adoptée sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain. En outre, il ne suffit pas que les motifs de la décision critiquée soient insoutenables, encore faut-il que cette dernière soit arbitraire dans son résultat (ATF 127 I 54 consid. 2b p. 56, 60 consid. 5a p. 70; 126 I 168 consid. 3a p. 170; 125 I 10 consid. 3a p. 15, 166 consid. 2a p. 168 et les arrêts cités).
6.2 Le Tribunal cantonal a pris en compte les arguments concernant le fait que des terrains jouxtant ceux des recourants ont été classés dans la zone à bâtir selon le plan d'aménagement. Il a expliqué cette différence par l'option de distinguer la zone à édifier de celles devant rester inconstructibles selon la ligne de rupture de pente, telle que fixée par l'autorité de planification, et la nécessité de préserver le paysage. Le Tribunal cantonal en a conclu que même si une autre solution, plus favorable aux recourants, était envisageable, celle retenue en l'espèce résisterait au grief tiré de l'égalité de traitement.
Il n'y a rien à redire à cette conclusion, malgré les critiques que lui adressent les recourants. Ceux-ci affirment que les terrains qui ont été classés dans la zone à bâtir seraient identiques aux leurs, qu'il s'agisse de l'équipement et de la topographie. Ils ne démontrent pas toutefois que les motifs, liés à la préservation du paysage ou aux exigences d'urbanisme évoquées par le représentant de la commune lors de l'inspection locale du 12 avril 2001, retenus en l'occurrence, étaient arbitraires au sens de la jurisprudence qui vient d'être rappelée.
La situation des recourants est différente de l'état de fait qui a conduit au prononcé de l'arrêt O.________ (ATF 107 Ib 380) dont ils se prévalent. Dans cette affaire, la commune de N.________ avait restreint le périmètre d'implantation des constructions bâtissables sur le terrain de O.________. Le Tribunal fédéral, après avoir procédé à une inspection des lieux, avait constaté que la mesure, prise pour un but d'intérêt public (soit la sauvegarde d'un site), pouvait être de nature à imposer à O.________, seul touché, un sacrifice particulier, alors que l'inspection locale avait permis d'établir qu'une solution alternative était envisageable; pour cette raison, le Tribunal fédéral avait admis le recours et renvoyé l'affaire à l'autorité cantonale pour complément de l'état de fait et nouvelle décision (ATF 107 Ib 380 consid. 3 p. 384-386). En l'espèce, les recourants ne démontrent pas être les destinataires d'une mesure d'aménagement isolée dont ils seraient les seuls à subir les conséquences, selon des modalités incompatibles avec le principe de la proportionnalité. On relèvera que les recourants, après avoir contesté la délimitation de la zone à bâtir sur leurs bien-fonds, telle qu'elle était prévue initialement par le plan d'aménagement, ont pu, dans le cours de la procédure, se rallier à une solution transactionnelle, en souscrivant à la modification partielle de ce plan. Les recourants n'auraient certainement pas agi de la sorte si les mesures admises en fin de compte leur étaient apparues comme un sacrifice particulier arbitrairement mis à leur charge.
7.
Le recours doit ainsi être rejeté, aux frais des recourants (art. 156 OJ). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens (art. 159 OJ).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours est rejeté.
2.
Un émolument de 5'000 fr. est mis à la charge des recourants. Il n'est pas alloué de dépens.
3.
Le présent arrêt est communiqué en copie au mandataire des recourants, à la Commune de S.________, à la Commission de révision en matière d'expropriation et au Tribunal cantonal du canton du Valais, ainsi qu'à l'Office fédéral du développement territorial.
Lausanne, le 24 septembre 2002
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le président: Le greffier: