Refusal of retroactive building permit for out-of-zone structureGénéré par IA

{T 0/2}
1A.134/2004 /biz

Sentenza del 7 aprile 2005
I Corte di diritto pubblico

Composizione
Giudici federali Féraud, presidente,
Reeb, Eusebio,
cancelliere Gadoni.

Parti
A.________,
ricorrente, patrocinato dall'avv. Alan Gianinazzi,

contro

Municipio di Monte Carasso, 6513 Monte Carasso,
Consiglio di Stato del Cantone Ticino, Residenza governativa, 6500 Bellinzona,
Tribunale amministrativo del Cantone Ticino,
Palazzo di giustizia, via Pretorio 16, 6901 Lugano.

Oggetto
licenza edilizia in sanatoria,

ricorso di diritto amministrativo contro la sentenza emanata il 23 aprile 2004 dal Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.

Fatti:
A.
A.________ è proprietario a Monte Carasso, sui monti di Mornera, in località Murtiscia, del fondo part. xxx, situato fuori della zona edificabile, sul quale sorge un rustico di 39 m2. Su questo fondo era pure eretto un fabbricato di 4 m2 costruito in tavole di legno, con una copertura in lamiera, adibito a legnaia. Nell'inventario degli edifici situati fuori delle zone edificabili del Comune di Monte Carasso, il rustico è stato classificato come "edificio trasformato anteriormente", mentre la legnaia è stata qualificata come "edificio rilevato".
B.
Il 18 settembre 2001 A.________ ha comunicato al Municipio di Monte Carasso l'intenzione di ripristinare dinanzi al suo rustico un muro di sostegno pericolante. L'esecutivo comunale ha rilasciato il 20 settembre 2001 il nulla osta all'intervento edilizio. Nell'ambito dei lavori di rifacimento del muro, senza chiedere né ottenere un'autorizzazione, il proprietario ha demolito la legnaia esistente e costruito un nuovo manufatto interamente in beton costituito di una tettoia con una soletta di 2,40 m per 5,20 m, sostenuta da due pilastri, coperta con un selciato in pietra naturale.
C.
Così sollecitato dal Municipio, il proprietario ha presentato il 26 febbraio 2002 una domanda di costruzione in sanatoria per la formazione della tettoia adibita al deposito di legna e ad uso terrazza. Il Dipartimento del territorio del Cantone Ticino si è opposto alla domanda, ritenendo inadempiute le condizioni per autorizzare una costruzione fuori della zona edificabile e rilevando che l'intervento era stato ritenuto deturpante il paesaggio da parte della Commissione delle bellezze naturali. Vista l'opposizione dipartimentale, il Municipio ha negato la licenza edilizia con decisione del 20 settembre 2002.
D.
Adito dal proprietario, con decisione del 16 settembre 2003, il Consiglio di Stato del Cantone Ticino ha respinto il ricorso e confermato il diniego della licenza edilizia. Ha inoltre dichiarato nulla la licenza edilizia 20 settembre 2001 per il rifacimento del muro di sostegno, siccome rilasciata direttamente dal Municipio senza coinvolgere l'autorità cantonale. Il Governo ha quindi imposto al Municipio di ordinare al proprietario la presentazione di una domanda di costruzione in sanatoria anche per la sistemazione del muro di sostegno.
E.
Contro la decisione governativa il proprietario si è aggravato dinanzi al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino che, con sentenza del 23 aprile 2004, ha parzialmente accolto il ricorso, limitatamente al dispositivo sulle spese processuali. La Corte cantonale ha ritenuto ingiustificato l'accollamento al ricorrente della parte di spesa relativa all'accertamento della nullità della licenza edilizia 20 settembre 2001 e al conseguente ordine di presentare una domanda di costruzione in sanatoria, siccome riconducibili a una mancanza dell'autorità comunale: ha quindi ridotto in proporzione l'ammontare delle spese processuali stabilito dal Governo. Nel merito, il Tribunale cantonale amministrativo ha ritenuto che il manufatto non poteva beneficiare di un'autorizzazione eccezionale, non essendo per un aspetto realizzato il requisito dell'ubicazione vincolata e non trattandosi da un altro della ricostruzione della legnaia demolita, ma di un'opera nuova, diversa da quella preesistente. Ha inoltre considerato corretta la decisione governativa di dichiarare nullo il permesso per il rifacimento del muro di sostegno e d'imporre la presentazione di una domanda di costruzione in sanatoria.
F.
A.________ impugna con un ricorso di diritto amministrativo del 1° giugno 2004 al Tribunale federale questo giudizio, chiedendo di annullarlo. Postula inoltre il rilascio della licenza edilizia per l'edificazione del manufatto adibito a legnaia/terrazza e la conferma della licenza edilizia per il rifacimento del muro. Il ricorrente fa valere la violazione del diritto federale, come pure l'accertamento inesatto e incompleto di fatti giuridicamente rilevanti. Dei motivi si dirà, per quanto necessario, nei considerandi.
G.
La Corte cantonale si riconferma nella sua sentenza, mentre il Consiglio di Stato e il Municipio di Monte Carasso si rimettono al giudizio del Tribunale federale. Invitato a presentare eventuali osservazioni, l'Ufficio federale dello sviluppo territoriale ha rinunciato ad esprimersi sul ricorso.
Con decreto presidenziale del 2 luglio 2004, al ricorso è stato conferito l'effetto sospensivo.

Diritto:
1.
1.1 Secondo l'art. 34 cpv. 1 LPT il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale è ammesso contro le decisioni cantonali di ultima istanza concernenti indennità per restrizioni della proprietà (art. 5 LPT), conformità alla destinazione della zona di edifici o impianti fuori della zona edificabile, nonché autorizzazioni ai sensi degli art. 24-24d LPT (DTF 129 II 321 consid. 1.1). È irrilevante che l'impugnata decisione abbia rilasciato oppure negato l'autorizzazione (cfr. DTF 118 Ib 335 consid. 1a, concernente l'art. 24 vLPT). La sentenza impugnata, emanata dall'ultima istanza cantonale, conferma il diniego della licenza edilizia sulla base degli art. 24 e 24c LPT, per cui il ricorso di diritto amministrativo, tempestivo, è di principio ammissibile.
1.2 Il ricorrente, proprietario del fondo oggetto del diniego della licenza edilizia, ha un interesse degno di protezione all'annullamento della decisione impugnata ed è quindi legittimato a ricorrere (art. 103 lett. a OG).
1.3 Con il ricorso di diritto amministrativo si può far valere la violazione del diritto federale, compreso l'eccesso o l'abuso del potere di apprezzamento (art. 104 lett. a OG). L'accertamento dei fatti vincola il Tribunale federale se l'istanza inferiore, come è qui il caso, è un'autorità giudiziaria e i fatti non risultino manifestamente inesatti o incompleti oppure siano stati accertati violando norme essenziali di procedura (art. 105 cpv. 2 OG). Né può essere vagliata l'eventuale inadeguatezza della decisione impugnata, non prevista dall'art. 34 cpv. 1 LPT (cfr. art. 104 lett. c n. 3 OG).
2.
2.1 Il ricorrente sostiene che la Corte cantonale, rinunciando ad esperire un sopralluogo, avrebbe accertato in modo carente i fatti, omettendo di considerare che i monti di Mornera sarebbero discosti e non raggiungibili con le autovetture e, in particolare, che non sarebbero serviti dalla rete elettrica pubblica né allacciati ad altre fonti energetiche principali. Rileva che il riscaldamento dei rustici sarebbe quindi garantito unicamente da camini e stufe a legna, sicché l'edificazione di una legnaia vicino all'abitazione sarebbe dettata da esigenze pratiche ed oggettive, che giustificherebbero di riconoscere il requisito dell'ubicazione vincolata.

2.2 Il Tribunale cantonale amministrativo ha accertato sulla base degli atti, segnatamente fondandosi sulle fotografie e sui piani allegati alla domanda di costruzione, che l'opera edificata sul fondo del ricorrente è costituita da due pilastri e da una soletta in beton con una superficie di 12,48 m2 (2,40 m per 5,20 m), rivestita con un selciato in pietra naturale. Essa è destinata al deposito di legna nei pressi del rustico, comunque in diversa ubicazione, ed è ora pure utilizzabile quale terrazza. Questi accertamenti, non contestati dal ricorrente, non risultano manifestamente inesatti o incompleti, ma sono anzi conformi alle risultanze degli atti. Non assunti violando norme essenziali di procedura, essi sono quindi vincolanti per il Tribunale federale (art. 105 cpv. 2 OG).
Il ricorrente insiste soprattutto sull'impossibilità di raggiungere il proprio rustico con l'autovettura, sull'assenza di fonti energetiche alternative e sulla conseguente necessità di riscaldarlo mediante legna da ardere. Alla realizzazione del requisito dell'ubicazione vincolata (art. 24 lett. a LPT) la giurisprudenza pone tuttavia presupposti severi, esigendo segnatamente che sia necessario costruire l'edificio o l'impianto in quel preciso luogo e nelle dimensioni progettate per motivi tecnici o inerenti al suo esercizio o per la natura del terreno; il vincolo può anche essere negativo, imposto cioè dall'esclusione di ogni altra ubicazione, ma motivi puramente finanziari, personali o di comodità non sono sufficienti (DTF 129 II 63 consid. 3.1, 124 II 252 consid. 4a).
Premesso che il ricorrente non sostiene né dimostra che sarebbe stata autorizzata un'utilizzazione del rustico quale residenza secondaria, i bisogni di riscaldamento dello stesso e il limitato periodo di occupazione dell'edificio principale non impongono dal profilo oggettivo la necessità di costruire fuori della zona edificabile, in quella specifica ubicazione, un nuovo manufatto di simile formato e proprietà edilizie per depositarvi quantitativi rilevanti di legna e servire quale terrazza. Del resto, il ricorrente non sostiene che la legnaia preesistente, di capienza decisamente più contenuta rispetto a quella litigiosa, non consentisse di per sé il deposito di un quantitativo sufficiente di legna. Negando in tali circostanze il requisito dell'ubicazione vincolata, la Corte cantonale non ha quindi violato l'art. 24 LPT. Né essa ha abusato del proprio potere di apprezzamento ritenendo superfluo un sopralluogo e rinunciando quindi ad eseguirlo. Il diritto di essere sentito, peraltro non esplicitamente invocato dal ricorrente, non impedisce in effetti all'autorità di procedere a un apprezzamento anticipato delle prove richieste, se è convinta che esse non potrebbero condurla a modificare il suo giudizio (DTF 124 I 208 consid. 4a, 122 II 464 consid. 4a). Per le stesse ragioni, l'esperimento di un sopralluogo non si giustifica quindi nemmeno in questa sede (art. 95 OG; DTF 123 II 248 consid. 2a, 122 II 274 consid. 1d). Considerato che la costruzione litigiosa già difetta del requisito dell'ubicazione vincolata, non occorre esaminare se essa sia anche in contrasto con interessi preponderanti (art. 24 lett. b LPT).
3.
3.1 Il ricorrente rimprovera poi alla Corte cantonale di avere escluso l'intervento litigioso dal campo di applicazione dell'art. 24c LPT. Sostiene che il manufatto edificato sostituirebbe la legnaia preesistente, mantenendo in sostanza la stessa funzione, e dovrebbe quindi essere considerato quale trasformazione o ricostruzione secondo l'art. 42 OPT.
3.2 L'art. 24c LPT dispone che, fuori delle zone edificabili, gli edifici e impianti utilizzabili in base alla loro destinazione, ma non più conformi alla destinazione della zona, sono per principio protetti nella propria situazione di fatto (cpv. 1). Con l'autorizzazione dell'autorità competente, tali edifici e impianti possono essere rinnovati, trasformati parzialmente, ampliati con moderazione o ricostruiti, purché siano stati eretti o modificati legalmente. In ogni caso è fatta salva la compatibilità con le importanti esigenze della pianificazione territoriale (cpv. 2).
L'art. 24c LPT è applicabile a edifici e impianti situati fuori della zona edificabile che sono divenuti non conformi alla destinazione della zona in seguito a un cambiamento di regolamentazione. La protezione della situazione acquisita riguarda innanzitutto le costruzioni realizzate o trasformate conformemente al diritto materiale allora in vigore (art. 41 OPT; DTF 127 II 209 consid. 2c), vale a dire, di massima, prima del 1° luglio 1972, nel momento in cui è entrata in vigore la legge federale dell'8 ottobre 1971 contro l'inquinamento delle acque, che ha esplicitamente introdotto il principio della separazione del territorio edificato da quello inedificato (DTF 129 II 396 consid. 4.2.1).
3.3 Il ricorrente non dimostra che la precedente legnaia sarebbe stata autorizzata e costruita in conformità al diritto materiale prima della data determinante del 1° luglio 1972, ma si limita a sostenere, senza tuttavia provarlo, che il manufatto sarebbe incontestabilmente esistito perlomeno già a far tempo dal 1967. Comunque, a prescindere da questa circostanza, la Corte cantonale ha accertato, conformemente agli atti e pertanto in modo vincolante per il Tribunale federale (art. 105 cpv. 2 OG), che la legnaia demolita, di 4 m2, era eseguita con tavole di legno coperte da una lamiera, mentre il nuovo manufatto è composto di due pilastri in beton e di una soletta in beton di 12,48 m2, rivestita con un selciato in pietra naturale. La nuova costruzione è appoggiata al muro di sostegno, diversamente dalla precedente legnaia che ne era staccata, ed è quindi pure posta in una differente ubicazione. Essa serve ora anche da terrazza, mentre prima una simile utilizzazione non era possibile data la copertura in lamiera ondulata leggermente in pendenza. In tali circostanze, ritenute la completa demolizione del manufatto preesistente e le caratteristiche manifestamente diverse della nuova costruzione, la Corte cantonale non ha violato il diritto federale negando in concreto un caso di trasformazione o ricostruzione ai sensi degli art. 24c LPT e 42 OPT (cfr. DTF 127 II 209 consid. 3).
4.
Il ricorrente critica infine il giudizio impugnato anche laddove conferma la nullità della licenza edilizia del 20 settembre 2001 relativa al rifacimento del muro di sostegno. Riconosce che un'autorizzazione eccezionale per un progetto edilizio fuori della zona edificabile, rilasciata senza il consenso dell'autorità cantonale, secondo la giurisprudenza del Tribunale federale, è di principio nulla (cfr. art. 25 cpv. 2 LPT; DTF 111 Ib 213 consid. 5b, 128 I 254 consid. 3.1). Accennando al principio della buona fede, egli sostiene tuttavia che, visti il tempo trascorso e la già avvenuta costruzione del muro sulla base del nulla osta municipale, l'annullamento della licenza edilizia sarebbe sproporzionato ed eccessivamente formalistico.
Il principio della buona fede, sancito dall'art. 9 Cost., tutela la fiducia riposta tra l'altro anche in un'informazione ricevuta dall'autorità quando quest'ultima sia intervenuta in una situazione concreta riguardo a determinate persone, quando tale autorità era competente a rilasciare l'informazione o il cittadino poteva ritenerla competente sulla base di fondati motivi, quando affidandosi all'esattezza dell'informazione egli abbia preso delle disposizioni non reversibili senza subire un pregiudizio e quando non siano intervenuti mutamenti legislativi posteriori al rilascio dell'informazione stessa (DTF 129 II 361 consid. 7.1, 129 I 161 consid. 4.1, 127 I 31 consid. 3a, 121 II 473 consid. 2c). Ora, il ricorrente non si confronta con gli esposti criteri da adempiere cumulativamente, come richiesto dalla giurisprudenza, spiegando in particolare per quali ragioni, nonostante le sue conoscenze giuridiche nella materia, egli avesse serie ragioni per potere ritenere valida la licenza edilizia litigiosa: il solo fatto di avere fatto affidamento sul nulla osta rilasciato dal Municipio non è decisivo, né è sufficiente, per ammettere una violazione dell'invocata garanzia costituzionale (cfr. DTF 111 Ib 213 consid. 6a; sentenza 1A.17/1992 del 4 dicembre 1992, consid. 2b, parzialmente pubblicata in RDAF 1993, pag. 310 segg.).
5.
Ne segue che il ricorso deve essere respinto. Le spese seguono la soccombenza (art. 156 cpv. 1 OG). Non si assegnano ripetibili ad autorità vincenti nella procedura del ricorso di diritto amministrativo (art. 159 cpv. 2 OG).

Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:
1.
Il ricorso è respinto.
2.
La tassa di giustizia di fr. 3'000.-- è posta a carico del ricorrente.
3.
Comunicazione al patrocinatore del ricorrente, al Municipio di Monte Carasso, al Consiglio di Stato, al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino e all'Ufficio federale dello sviluppo territoriale.
Losanna, 7 aprile 2005
In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il presidente: Il cancelliere: