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1A.133/2004 /col
Arrêt du 22 septembre 2004
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges Aemisegger, Président de la Cour et Président du Tribunal fédéral, Nay, Vice-président
du Tribunal fédéral, et Reeb.
Greffier: M. Jomini.
Parties
A.________,
recourant, représenté par Me Albert J. Graf, avocat,
contre
Municipalité de la commune de Trélex, 1270 Trélex, autorité intimée, représentée par Me Alain Thévenaz, avocat, case postale 3633, 1002 Lausanne,
Département de la sécurité et de l'environnement
du canton de Vaud, autorité intéressée, par son Service de l'aménagement du territoire, 1014 Lausanne, représenté par Me Edmond C.M. de Braun, avocat,
rue Bellefontaine 2, 1003 Lausanne,
Tribunal administratif du canton de Vaud, avenue Eugène-Rambert 15, 1014 Lausanne.
Objet
installation en zone agricole, ordre de remise en état,
recours de droit administratif contre l'arrêt du Tribunal administratif du canton de Vaud du 27 avril 2004.
Faits:
A.
A.________ exerce la profession de jardinier paysagiste. Il possède une entreprise qui accomplit essentiellement des travaux d'entretien de jardins, de taille et de plantation, ainsi que des petits aménagements tels que des terrasses et des clôtures. Ses machines, véhicules et stocks se trouvent à Gingins ou à Genolier.
A.________ est propriétaire, sur le territoire de la commune de Trélex, de la parcelle n° 43 du registre foncier, d'une surface d'environ 1,3 ha. Cette parcelle est longée par un chemin bétonné et se trouve en bordure d'une forêt. En vertu du plan d'affectation communal entré en vigueur en 1984, elle est classée en zone agricole protégée (zone destinée, d'après l'art. 2.8 du règlement de ce plan, à ménager certains espaces agricoles ayant valeur de sites caractéristiques ou de dégagements). A.________ a acheté ce bien-fonds en 1995 ou 1996; il en a confié l'exploitation de la plus grande partie à son oncle agriculteur, qui la laisse en prairie. Il utilise cependant lui-même une bande de 10 à 20 m de large, le long du chemin bétonné, dans le cadre de son activité de jardinier paysagiste. Il y a déposé divers objets et matériaux. En été 2003, on pouvait constater notamment la présence de monticules recouverts par la végétation de la prairie - anciens tas de terre, déchets végétaux broyés amenés là par le propriétaire -, d'un tas de déchets végétaux broyés, d'un tas de branchages, d'un amoncellement de dalles de jardin, d'une remorque et de quelques autres déchets.
La Municipalité de la commune de Trélex (ci-après: la municipalité) est intervenue à plusieurs reprises pour exiger de A.________ qu'il débarrasse sa parcelle des déchets, matériaux, engins et véhicules qui y étaient entreposés.
Le 14 août 2003, la municipalité a adressé à A.________ une décision le sommant "une dernière fois" d'exécuter les travaux suivants sur sa parcelle avant le 30 septembre 2003, "ultime délai imparti": enlever tous les déchets de jardin, toutes les branches d'arbres, une vieille remorque, les déchets encombrants en plastique et sacs poubelles; remettre en état son terrain, dans le sens indiqué dans une précédente lettre du 17 avril 2000. Se référant à l'art. 130 de la loi cantonale sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC), la municipalité menaçait A.________ d'une exécution par équivalent, à ses frais, d'une amende et d'une application de l'art. 292 CP.
B.
Le 29 août 2003, A.________ a recouru auprès du Tribunal administratif du canton de Vaud contre la décision municipale du 14 août 2003. Lors d'une inspection locale le 21 avril 2004, il a été constaté que certains matériaux avaient été évacués, mais qu'il subsistait des dépôts de déchets végétaux, destinés à être broyés sur place (au moyen d'une défibreuse) puis emmenés par des agriculteurs, ainsi que des cailloux et des plots de ciment; le recourant entreposait en outre sur la bande de terrain litigieuse des plantes mises "en jauge" (hortensias, charmilles, buissons épineux).
Par un arrêt rendu le 27 avril 2004, le Tribunal administratif a rejeté le recours et a confirmé la décision municipale. En substance, il a considéré que les dépôts de matériaux, même végétaux, n'étaient pas conformes à l'affectation de la zone agricole telle qu'elle est définie aux art. 16 et 16a de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700); comme aucune autorisation dérogatoire ne pouvait être délivrée, la municipalité était fondée à ordonner la remise en état.
C.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, A.________ demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du Tribunal administratif et de renvoyer l'affaire à cette juridiction pour nouvelle décision. Il invoque la garantie de la propriété (art. 26 al. 1 Cst.), violée en raison de restrictions disproportionnées, dépourvues d'intérêt public et contraires à l'égalité de traitement. Il se plaint encore d'arbitraire (art. 9 Cst.) et d'une constatation incomplète des faits pertinents.
La municipalité conclut au rejet du recours de droit administratif.
Des autorités cantonales ont été invitées à répondre en tant que parties intéressées. Le Service de l'aménagement du territoire (du Département de la sécurité et de l'environnement) propose le rejet du recours, traité comme un recours de droit public. La section Conservation de la nature, du Service des forêts, de la faune et de la nature (rattachée au même département), propose également le rejet des conclusions du recourant. Il en va de même du Tribunal administratif.
L'Office fédéral du développement territorial a renoncé à présenter des observations.
D.
L'effet suspensif a été accordé au recours de droit administratif par ordonnance présidentielle du 25 juin 2004.
Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 130 II 321 consid. 1 p. 324 et les arrêts cités).
Le recourant s'oppose à un ordre de remise en état d'un terrain utilisé comme place de dépôt de matériaux. Il soutient, en substance, que la décision municipale à ce propos est contraire au droit (constitutionnel) fédéral et au droit cantonal car cette utilisation du sol devrait être admise. Il ressort de l'arrêt attaqué que, pour le Tribunal administratif, l'octroi d'une autorisation ordinaire - pour un projet conforme à l'affectation de la zone agricole (art. 16 et 16a LAT, en relation avec l'art. 22 al. 2 let. a LAT) - ou dérogatoire - aux conditions du droit fédéral pour les exceptions prévues hors de la zone à bâtir (art. 24 ss LAT) - n'entrait pas en considération. La contestation porte donc à la fois sur le principe de l'autorisation, dans la zone agricole, et sur la remise en état des lieux après un aménagement effectué sans autorisation. Dans ces conditions, la voie du recours de droit administratif est ouverte contre la décision prise en dernière instance cantonale (art. 34 al. 1 LAT en relation avec les art. 97 ss OJ; ATF 129 II 321 consid. 1.1 p. 324 et les arrêts cités).
Le recours de droit administratif peut être formé pour violation du droit fédéral (art. 104 let. b OJ), par quoi on entend non seulement le droit administratif mais également le droit constitutionnel (cf. ATF 125 II 508 consid. 3a p. 509; 124 II 132 consid. 2a p. 137 et les arrêts cités). Le recourant peut aussi se plaindre d'une constatation manifestement inexacte ou incomplète des faits pertinents (art. 104 let. b et 105 al. 2 OJ). Cela étant, le Tribunal fédéral n'est pas lié par les motifs que les parties invoquent (art. 114 al. 1 OJ).
Dans le cas particulier, c'est donc à bon escient que la voie du recours de droit administratif a été choisie. Le propriétaire du bien-fonds concerné a qualité pour recourir (art. 103 let. a OJ) et les autres conditions de recevabilité des art. 97 ss OJ sont réalisées. Il y a donc lieu d'entrer en matière.
2.
Le recourant se plaint d'arbitraire en faisant valoir qu'il n'a pas pu se déterminer en connaissance de cause, en raison du caractère vague et imprécis des griefs formulés à l'encontre des travaux litigieux.
La place de dépôt, utilisée par un jardinier-paysagiste dans le cadre des activités de son entreprise, et qui a été conçue et exploitée depuis plusieurs années de façon à permettre l'entreposage de différents matériaux et déchets ainsi que le traitement ou la transformation de certains déchets (broyage de branches coupées, utilisées ensuite par des tiers), doit être qualifiée d'installation au sens de l'art. 22 al. 1 LAT. Il est vrai - comme le relève le recourant - que sa superficie n'a pas été estimée par le Tribunal administratif mais cette donnée n'est pas indispensable; partant, on ne saurait retenir qu'à cause de cette omission, les faits pertinents auraient été constatés de manière manifestement incomplète. Il ressort en effet du dossier, notamment des photographies, que cette place occupe une surface importante, de plusieurs ares (selon le recourant: 750 m2), et que des travaux effectués par une entreprise (entreposage, broyage, etc.) s'y déroulent régulièrement. Cet aménagement répondant à la définition de l'installation, sa création nécessitait une autorisation de construire conformément à l'art. 22 al. 1 LAT (cf. ATF 123 II 256 consid. 3 p. 259; 119 Ib 222 consid. 3a p. 226 et les arrêts cités).
Comme le recourant a créé sa place de dépôt sans demander préalablement une telle autorisation, l'autorité communale était fondée, pour ce motif formel déjà, à lui notifier un ordre de démolition ou de remise en état. La municipalité était déjà intervenue auparavant et l'objet du litige était d'emblée bien défini. En d'autres termes, le recourant pouvait se rendre compte de la portée de la mesure prise à son égard et recourir contre elle en connaissance de cause, les garanties déduites du droit d'être entendu selon l'art. 29 al. 2 Cst. étant ainsi satisfaites (cf. ATF 129 I 232 consid. 3.2 p. 236; 126 I 15 consid. 2a/aa p. 17, 97 consid. 2b p. 102 et les arrêts cités). Le recourant a pu contester cet ordre devant une juridiction cantonale, qui a examiné la cause librement, en se prononçant notamment sur les conditions matérielles d'une autorisation. On ne voit pas en quoi les garanties de procédure n'auraient pas été respectées à son égard. Le grief d'arbitraire est, sur ce point, manifestement mal fondé.
3.
Le recourant, qui subit une restriction de son droit de propriété, critique la décision attaquée en se prévalant de l'exigence d'un intérêt public suffisant, du principe de la proportionnalité et du droit à l'égalité de traitement. Il affirme que son activité est conforme à l'affectation de la zone agricole puisque les branches taillées qu'il entrepose et traite par broyage sur sa parcelle sont ensuite épandues par des agriculteurs sur des terrains cultivés. Il invoque une prétendue pratique communale admettant les dépôts pendant trois mois en zone agricole.
3.1 La garantie de la propriété (art. 26 al. 1 Cst.), invoquée par le recourant, ne protège en principe qu'une utilisation licite d'un immeuble (cf. notamment ATF 111 Ib 213 consid. 6c p. 225). Il faut donc d'abord déterminer si la place de dépôt devait être autorisée. L'arrêt attaqué cite les règles du droit fédéral et la jurisprudence au sujet des constructions et installations pouvant être jugées conformes à l'affectation de la zone agricole. En vertu de l'art. 16a al. 1 LAT, il faut en principe qu'elles soient nécessaires à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice (exploitation tributaire du sol, lequel est le facteur de production primaire et indispensable - cf. art. 34 de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire [OAT; RS 700.1]; ATF 129 II 413 consid. 3.2 p. 415), la loi réservant le cas particulier du développement interne, voire d'un développement supplémentaire, de certaines entreprises agricoles (art. 16a al. 2 et 3 LAT). L'entreprise du recourant n'est à l'évidence pas une entreprise agricole; par ailleurs, l'entreposage et le traitement de matériaux ou de déchets sur la parcelle litigieuse n'est manifestement pas une activité agricole. L'usage des déchets végétaux transformés sur place importe peu de ce point de vue. L'installation n'est pas conforme à l'affectation de la zone agricole et le recourant ne prétend pas, à juste titre, qu'une dérogation selon les art. 24 ss LAT aurait pu entrer en considération (voir notamment l'art. 24 let. a LAT qui, en exigeant une implantation imposée par la destination de l'installation, a dans ce contexte pratiquement la même portée que l'art. 16a LAT; cf. ATF 125 II 278 consid. 3a p. 281; 122 II 160 consid. 3a p. 162). La municipalité était donc fondée à exclure l'hypothèse de l'octroi d'une autorisation de construire a posteriori.
3.2 Il existe un intérêt public évident à préserver le caractère inconstructible d'une zone agricole protégée. Il ressort du dossier que le recourant a déjà partiellement exécuté l'ordre de remise en état. La suppression des dépôts qui subsistent encore n'est pas une tâche particulièrement coûteuse ni compliquée. Le recourant ne pouvait en outre pas de bonne foi se croire autorisé à aménager son installation. Il s'ensuit que le principe de la proportionnalité n'a manifestement pas été violé (cf. ATF 123 II 248 consid. 4 p. 255; 111 Ib 213 consid. 6b p. 224). En outre, au cas où la municipalité admettrait des dépôts provisoires (de trois mois au maximum) en zone agricole, le recourant ne saurait s'en prévaloir, en invoquant l'égalité de traitement, pour obtenir le droit d'entreposer des matériaux de son entreprise sans limite de durée et pour plusieurs années; il s'agit de situations clairement différentes. Enfin, il ressort de l'arrêt attaqué que l'Etat exploiterait un dépôt analogue - vraisemblablement permanent - dans les environs; or ces indications, que le recourant n'a pas tenté de préciser, sont trop vagues pour établir une éventuelle pratique dérogatoire des autorités. Les griefs du recourant sont ainsi entièrement mal fondés.
4.
Il s'ensuit que le recours de droit administratif doit être rejeté.
Le recourant, qui succombe, doit payer l'émolument judiciaire (art. 153, 153a et 156 al. 1 OJ). Les autorités communales et cantonales n'ont pas droit à des dépens dans la procédure de recours de droit administratif (art. 159 al. 2 OJ).
✳ ✳ ✳
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours de droit administratif est rejeté.
2.
Un émolument judiciaire de 2'000 fr. est mis à la charge du recourant.
3.
Il n'est pas alloué de dépens.
4.
Le présent arrêt est communiqué en copie aux mandataires du recourant, de la commune intimée et du Département de la sécurité et de l'environnement du canton de Vaud (en deux exemplaires, à l'intention du Service de l'aménagement du territoire et du Service des forêts, de la faune et de la nature), au Tribunal administratif du canton de Vaud ainsi qu'à l'Office fédéral du développement territorial.
Lausanne, le 22 septembre 2004
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le président: Le greffier: