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1A.128/2002 /col
Arrêt du 3 avril 2003
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges Aemisegger, Président de la Cour et Président du Tribunal fédéral, Nay, Vice-président du Tribunal fédéral, et Fonjallaz.
Greffier: M. Jomini.
Parties
République et canton de Neuchâtel,
recourante,
agissant par le Conseil d'Etat, Château, 2001 Neuchâtel,
contre
les époux B.________,
intimés, représentés par Me Claire-Lise Oswald-Binggeli, avocate, rue de l'Evole 15, case postale 1107, 2001 Neuchâtel 1,
Tribunal administratif de la République et canton de Neuchâtel, case postale 3174, 2001 Neuchâtel 1,
Commune de Fenin-Vilars-Saules, 2063 Vilars.
Objet
Plan d'affectation cantonal
recours de droit administratif contre l'arrêt du Tribunal administratif de la République et canton de Neuchâtel
du 22 mai 2002.
Faits:
A.
Les époux B.________ sont copropriétaires de la parcelle (article) n° 1513 du cadastre de la commune de Fenin-Vilars-Saules, dans la région de Chaumont. Cette région, qui s'étend sur le territoire de plusieurs communes, fait partie des "sites naturels" recensés par le Grand Conseil de la République et canton de Neuchâtel dans le Décret du 14 février 1966 concernant la protection des sites naturels du canton (ci-après: le Décret). Ce Décret, qui comporte un plan, délimite notamment des "zones de crêtes et de forêts", en principe inconstructibles (art. 2 du Décret), et des "zones de constructions basses", destinées en premier lieu à la construction de résidences secondaires ou de logements de vacances (art. 3 ss du Décret). Selon ce plan, une grande partie de la région de Chaumont est soumise au régime de la zone de crêtes et de forêts. La parcelle des époux B.________, d'une surface de 4'000 m2 avec une maison d'habitation, se trouve dans l'une des deux zones de constructions basses de cette région.
B.
Le Département de la gestion du territoire de la République et canton de Neuchâtel (ci-après: le Département cantonal) a mis à l'enquête publique en 1997 un projet de plan de nouvelle délimitation des zones de constructions basses à Chaumont. Ce projet prévoit une réduction de ces zones et l'affectation des terrains déclassés à la zone de crêtes et de forêts. Le plan mis à l'enquête publique comporte également la délimitation des secteurs forestiers dans le périmètre des anciennes zones de constructions basses (constatation de la nature forestière - cf. art. 10 de la loi fédérale sur les forêts [LFo, RS 921.0]).
Selon ce projet, la partie est de la parcelle n° 1513 - là où se trouve le bâtiment d'habitation - est incluse dans la nouvelle zone de constructions basses, le solde, soit un peu plus de la moitié de la surface, étant inconstructible. Le plan indique par ailleurs la présence d'une forêt sur une parcelle contiguë au sud (n° 1484), la limite de la forêt correspondant à la limite de propriété. Les époux B.________ se sont opposés, durant l'enquête publique, aussi bien au plan réduisant la zone de constructions basses qu'au plan délimitant les secteurs forestiers, en demandant que la totalité de leur parcelle soit constructible; ils faisaient valoir en substance que les autres terrains déjà bâtis du voisinage n'étaient pas soumis aux mêmes restrictions et ils mettaient en doute la nature forestière de la végétation sur la parcelle adjacente, en contestant les restrictions liées à la présence d'une forêt à proximité, à cause des règles du droit cantonal restreignant l'implantation de constructions à moins de 30 m de la lisière. Le Département cantonal a rejeté, par une décision prise le 25 novembre 1999, les oppositions des époux B.________ au plan réduisant la zone de constructions basses et au plan délimitant les secteurs forestiers.
C.
Les époux B.________ ont recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif cantonal. Celui-ci a, par un arrêt rendu le 22 mai 2002, admis partiellement le recours et annulé la décision du Département cantonal "dans la mesure où elle [levait] l'opposition des recourants au plan de la zone de constructions basses de Chaumont", leur terrain devant "être inclus dans son intégralité dans la zone de constructions basses" (ch. 1 et 2 du dispositif). En revanche, le Tribunal administratif a rejeté le recours "dans la mesure où il [était] dirigé contre le plan de délimitation des secteurs forestiers" (ch. 3 du dispositif).
D.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, le Conseil d'Etat de la République et canton de Neuchâtel demande, au nom du canton, au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du Tribunal administratif. Il prétend que l'extension de la zone à bâtir sur la parcelle des époux B.________ viole le droit fédéral de l'aménagement du territoire. Il reproche au Tribunal administratif un abus de son pouvoir d'appréciation ainsi qu'une constatation manifestement inexacte des faits pertinents.
Les époux B.________ et la commune de Fenin-Vilars-Saules (partie intéressée) concluent au rejet du recours.
Les Offices fédéraux du développement territorial (ODT) et de l'environnement, des forêts et du paysage (OFEFP) ont été invités à faire part de leur avis au sujet du recours.
E.
Par une ordonnance du 5 juillet 2002, le Président de la Ire Cour de droit public a rejeté la requête d'effet suspensif présentée par le canton recourant.
Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 128 I 46 consid. 1a p. 48, 177 consid. 1 p. 179 et les arrêts cités).
1.1 Les décisions prises en dernière instance cantonale en vertu de la loi fédérale sur les forêts peuvent faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral (art. 97 ss OJ, notamment art. 98 let. g OJ, auxquels renvoie l'art. 46 al. 1 LFo). Pour pouvoir utiliser cette voie de droit, un canton doit en principe - sauf dans l'hypothèse, non réalisée ici, où il agit à l'instar d'un simple particulier - pouvoir se prévaloir d'un droit de recours accordé par la législation fédérale, conformément à l'art. 103 let. c OJ. L'art. 46 al. 3 LFo prévoit précisément, dans ce domaine, un droit de recours des cantons, en indiquant qu'il est régi par l'art. 12 de la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451) et qu'il porte aussi sur les décisions prises en vertu des art. 5, 7, 8, 10, 12 et 13 LFo.
1.2 Le projet du Département cantonal consiste d'une part à revoir la délimitation des zones d'un plan d'affectation cantonal (zone de crêtes et de forêts, zone de constructions basses), et d'autre part à délimiter des secteurs forestiers. La décision sur les oppositions ainsi que l'arrêt attaqué font la distinction entre ces deux objets. Cela étant, la délimitation des secteurs forestiers, ou constatation de la nature forestière dans les zones concernées, est une décision prise en application de la loi fédérale sur les forêts, mais qui doit être coordonnée avec la révision du plan d'affectation; une telle procédure de constatation est en effet exigée, en pareil cas, par l'art. 10 al. 2 LFo, "là où les zones à bâtir confinent et confineront à la forêt" (cf. aussi art. 13 LFo).
La constatation, par le Département cantonal, de la nature forestière d'un terrain directement voisin de la parcelle des intimés a été contestée devant le Tribunal administratif, mais le recours des intimés a été rejeté sur ce point. Le canton recourant n'aurait ainsi aucun intérêt à demander au Tribunal fédéral de modifier, à ce propos, l'arrêt attaqué; il ne le fait du reste pas.
1.3 Le canton recourant fait cependant valoir que la présence d'un massif forestier sur la parcelle voisine de celle des intimés a pour conséquence une interdiction de construire sur une distance de 30 m depuis la lisière de la forêt; cette bande de terrain - en l'occurrence sur la parcelle des intimés - ne devrait par conséquent pas être incluse dans la zone à bâtir. Or l'arrêt attaqué, en admettant partiellement le recours des intimés, a précisément étendu la zone à bâtir à cet endroit.
L'art. 17 LFo dispose que les constructions et installations à proximité de la forêt peuvent être autorisées uniquement si elles n'en compromettent ni la conservation, ni le traitement, ni l'exploitation (al. 1). Il appartient aux cantons de fixer la distance minimale appropriée qui doit séparer les constructions et les installations de la lisière de la forêt (al. 2). Aux termes de l'art. 16 de la loi cantonale neuchâteloise sur les forêts, cette distance est de 30 m, sauf dérogations ou exceptions. A l'évidence, le régime de l'art. 17 LFo n'impose pas une affectation en zone non constructible (zone agricole, zone à protéger ou autre zone: cf. art. 16, 17 ou 18 al. 1 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire [LAT; RS 700]) pour les terrains situés à proximité de la forêt, à l'extérieur de celle-ci - d'après une constatation effectuée selon l'art. 10 LFo -, ce qui signifie que leur affectation n'est pas régie par les normes du droit forestier fédéral (cf. aussi art. 18 al. 3 LAT a contrario). Ces normes se bornent à fixer les exigences nécessaires à la protection et à la conservation de la forêt, exigences qui ne sont pas, en elles-mêmes, incompatibles avec un classement en zone à bâtir, nonobstant ces restrictions. C'est une autre question de déterminer, sur la base d'une pesée globale des intérêts, qui pourra tenir compte des caractéristiques naturelles ou paysagères de l'endroit en fonction de la présence d'une forêt à proximité, si les conditions pour un tel classement sont réunies (cf. art. 15 LAT); ce sont alors les règles du droit de l'aménagement du territoire qui s'appliquent. D'après les conclusions et l'argumentation du recours de droit administratif, tel est l'objet de la contestation. Il s'ensuit que le canton ne peut pas se prévaloir, à ce propos, du droit de recours de l'art. 46 al. 3 LFo.
1.4 La loi fédérale sur l'aménagement du territoire n'ouvre pas la voie du recours de droit administratif contre une décision, prise en dernière instance cantonale, relative à l'adoption ou à la révision d'un plan général d'affectation; conformément à l'art. 34 al. 3 LAT, seule la voie du recours de droit public, pour violation de droits constitutionnels des citoyens (art. 84 al. 1 let. a OJ), peut entrer en considération (cf. ATF 123 II 88 consid. 1a p. 91, 289 consid. 1b p. 291). Or il n'y a pas lieu d'envisager, en l'espèce, la conversion du recours de droit administratif en recours de droit public car, dans l'accomplissement de ses tâches en matière d'aménagement du territoire, un canton n'est pas titulaire des droits constitutionnels des citoyens, droits qui existent précisément contre lui (cf. ATF 125 I 173 consid. 1b p. 175; 121 I 218 consid. 2a p. 219; arrêt 1A.228/2002 du 25 février 2003 destiné à la publication, consid. 1.5). Les conclusions du recourant sont donc irrecevables.
2.
Il n'y a pas lieu de percevoir un émolument judiciaire (art. 156 al. 2 OJ). Le canton recourant doit en revanche être condamné à payer aux intimés, assistés par un avocat, une indemnité à titre de dépens (art. 159 OJ).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours de droit administratif est irrecevable.
2.
Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
3.
Une indemnité de 2'000 fr., à payer à titre de dépens aux époux B.________, solidairement entre eux, est mise à la charge de la République et canton de Neuchâtel.
4.
Le présent arrêt est communiqué en copie à la mandataire des intimés, à la commune de Fenin-Vilars-Saules, au Conseil d'Etat et au Tribunal administratif de la République et canton de Neuchâtel, ainsi qu'à l'Office fédéral du développement territorial et à l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage.
Lausanne, le 3 avril 2003
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le président: Le greffier: