H. HANDELS-UND GEWERBEFREIHEIT LIBERTE DU COMMERCE ET DE L'INDUSTRIE 59. Sentenza {) novembre 1952 neHa causa Gomelschi contro Giudicatura di pace di Locarno. Art. 4, 31, 33 e 2 delle disposizioni transitorie OF. Costituzionalita dell'Ordine dei medici deI Cantone Ticino. Art. 4, 31, 33 BV und Art. 2 Ueb.-Best. z. BV. Verfassungsmiissigkeit des Tessiner Aerzteverbandes. Art. 4, 31, 33 Ost. et 2 disp. transit. Ost. Constitutionnalite de l'association des medecins tessinois.

410 St .... tsrecht. A. -Con decreto legislativo 16 luglio 1926 il Gran Consiglio deI Cantone Ticino aveva creato l'Ordine dei medici. Questo decreto e stato abrogato dalla legge 21 di- cembre 1938 istituente l'Ordine generale delle arti sani- tarie, ehe comprende le arti sanitarie maggiori (gli Ordini dei medici-chirurghi, dei medici-dentisti, dei farmacisti e dei veterinari), le arti sanitarie minori e quelle ausiliarie. Le disposizioni comuni a tutti questi Ordini sono le seguenti: Art. 2. -Agli Ordini rispettivi sono iseritti d'offieio, su apposti albi, per cura deI Dipartimento di Igiene, tutti i professionisti amrnessi all'esereizio delle arti sanitarie nel Cantone, in base alla legge sanitaria ed ai regolamenti da essa previsti. Art. 4. -L'esercizio di una professione sanitaria non pub ini- ziarsi prima di aver eonseguito illibero esereizio nel Cantone e la iserizione nell'Ordine 0 nell'eleneo delle professioni sanitarie ausiliarie. Art. 5 cp. 2. -L'attivita. dei singoli Ordini e delle singole asso- eiazioni e il funzionamento degli stessi saranno determinati dai rispettivi statuti, soggetti all'approvazione deI Consiglio di Stato. Art. 7. -TI presidente e un membro deI eonsiglio direttivo di ogni Ordine, col direttore deI Dipartimento igiene e col medieo eantonale costituiseono, per ciascun Ordine, il Consiglio di disei- plina, il quale: a) vigila alI'osservanza deI deeoro e dei doveri professionali degli iscritti; b) reprime in via di disciplina gli abusi e le maneanze nell'eser- cizio delIa professione sotto riserva di ogni altra sanzione sia civile, sia penale, sia amministrativa ; c) deeide inappellabilmente le contestazioni ehe possono sorgere per ragioni professionali fra i membri dell'ordine 0 fra essi ed i elienti. Lo statuto 3 marzo 1940 dell'Ordine dei medici (abbr. OMCT), approvato dal Consiglio di Stato in data 15 mag- gio 1940, prevede tra altro quanto segue : A1·t. 1. -L'ordine dei medici deI Cantone Ticino e costituito a norma degli art. 60 e seguenti CCS edella legge 21 dicembre 1938. Esso comprende : a) tutti i medici amrnessi dal Consiglio di Stato al libero eser· cizio e ehe esercitano sia permanentemente, sia periodiea- mente, la professione nel Canton Ticino ; b) tutti i medici-chirurghi amrnessi dal Consiglio di Stato con permesso di esercizio limitato' e provvisorio. Art. 2. -Non pub esercitare nel Cantone Ticino la professione medica ne coneorrere al posto di assistente ospedaliero, medico di cassa malati 0 condotto, chi non ha ottenuto il libero esercizio e la iscrizione all'Ordine dei Medici. H .. ndels-und Gewerbefreiheit. N0 59. 411 B. -Il dott_ Gomelschi, ammesso al libero esercizio della medicina nel Cantone Ticino, fu iscritto d'ufficio nell'albo dell'OMCT. A motivo di divergenze avute con gli organi direttivi dell'Ordine, egli si rifiutO di pagare la tassa sociale di 80 fr. all'anno. L'OMCT 10 escusse pel pagamento delle tasse degli anni 1945 a 1948. Gomelschi fece opposizione al precetto esecutivo. Nella procedura di rigetto dell'opposizione egli fece valere, tra altro, ehe l'istituzione dell'OMCT eontrasta col principio della forza derogante dei diritto federale e con la liberta di assoeia- zione. Con sentenza 13 marzo 1952 il Giudiee di pace deI eircolo di Locarno rimosse definitivamente l'opposizione al preeetto esecutivo. G. -Contro questa sentenza Gomeisehi ha interposto ricorso di diritto pubblico al Tribunale federale. Il ricor- rente ehiede l'annullamento dei giudizio querelato, addu- cendo in sostanza quanto segue: La Iegge eantonale 21 dicembre 1938 e 10 statuto dell'OMCT, sui quali poggia il giudizio impugnato, sono illegali e anticostituzionali. a) Lo statuto dell'OMCT riehiama espressamente gli art. 60 e sgg. CCS, ma non li rispetta. Violati sono segnata- mente: l'art. 65: in quanto non e l'assemblea generale dell'Ordine ehe si pronuncia sull'ammissione e l'escIusione dei membri, ma il Consiglio di Stato ; l'a1·t. 70: perehe un membro non pub useire dall'Ordine senza perdere il diritto di esercitare la professione ; l'art. 75: perehe le deeisioni dell'assemblea generale dell'Ordine non possono essere impugnate in via giudiziaria; l'art. 76: in quanto l'Ordine non pub deeidere la sua dissoluzione in ogni tempo, questa essendo di eompetenza dello Stato. b) La legge 21 dicembre 1938 e 10 statuto dell'Ordine eontrastano eon l'art. 4 CF, poiche ereano una situazione d'ineguaglianza tra la eategoria dei medici, obbligati ad appartenere ad un'organizzazione professionale, e tutte le altre categorie di professionisti, per le quali non esiste un sifIatto obbligo. Violato e pure l'art. 31 CF. Statuendo

412 Staatsrecht. l'appartenenza obbligatoria dei medici ad un sindacato professionale, il legislatore ticinese ha posto una restri- zione inammissibile alla liberta di commercio e d'industria. Questa restrizione edel resto incompatibile anche cqn l'art. 33 CF, che subordina l'esercizio di una professione liberale soltanto ad una prova di capacita (diploma fede- rale). L'ordinamento dell'Ordine trasgredisce inoltre al- l'art. 58 CF perche crea un tribunale d'eccezione pel giudizio delle infrazioni alle norme statutarie ed a quelle deontologiche, dichiarate parte integrante dello statuto (art. 24). Le decisioni dell'assemblea generale dell'Ordine sono inappellabili (art. 21 dello statuto), il che rende illusoria la garanzia costituzionale deI giudice naturale. D. -L'OMCT e il Consiglio di Stato hanno proposto la reiezione deI ricorso. Nella sua risposta l'autorita cantonale ha fatto valere essenzialmente quanto segue: Ne la legge 21 dicembre 1938, ne 10 statuto dell'Ordine violano l'art. 4 CF. I medici praticanti nel Cantone Ticino sono posti sullo stesso piede di trattamento, poiche sono in identico modo soggetti alle disposizioni dello statuto e alle norme deontologiche emanate dall'Ordine. Non si puo pretendere che la profes- sione di medico venga disciplinata in base alle stesse regole adottate per le altre professioni. Le differenze esistenti fra le professioni liberali ed in particolare fra le stesse arti sanitarie richiedono un ordinamento differente delle varie professioni : un diverso trattamento e pertanto giustificato e non offende il principo dell'uguaglianza dei cittadini. Pure a torto il ricorrente invoca gli art. 31 e 33 CF. Egli dimentica che la costituzione federale garan- tisce bensi la liberta d'industria e di commercio, e quindi la liberta dell'esercizio di una professione liberale, ma sempre nell'ambito delle leggi e dei regolamenti. Lo Stato non puo disinteressarsi dell'esercizio delle arti sanitarie in genere edella medicina in ispecie, poiche sono in giuoco, attraverso tali attivita professionali, interessi di ordine pubblico. Di conseguenza, sono da ritenersi ammissibili le disposizioni restrittive della liberta deI singolo medico Handels· und Gewerbefreiheit. N0 59. 413 nella misura in cui esse servono alla tutela degli interessi di ordine generale. Manifestamente infondata e anche la censura di « Tribunale d'eccezione» mossa al Consiglio di disciplina dell'Ordine. Non si tratta d'un istituto di ecce- zione, ma d'un organismo particolarmente competente a giudicare di cose 0 atti professionali. Oonsiderando in diritto :

1. -Giusta la prassi costante deI Tribunale federale, il ricorso di diritto pubblieo per violazione della costitu- zione federale non e proponibile unicamente contro le norme eantonaIi di portata generale stesse, ma ancora contro ogni loro singola appIicazione (RU 58 I 375, 61 I 6 e 68 I 28). La legge 0 il decreto di portata generale sono pero impugnabili, in connessione con una decisione che Ii ha applicati, soltanto nella misura in cui la loro validita costituisce una questione pregiudiziale per la decisione conereta. Nella fattispecie il litigio verte sull'obbligo deI ricor- rente di pagare la tassa sociale. Poiche quest'obbIigo pre- Suppone la validita dell'Ordine dei medici, la legge ticinese 21 dicembre 1938 poteva essere impugnata ed e sindacabile in quanto ha istituito siffatta organizzazione professionale obbligatoria. Insindacabile essa e invece per quanto attiene alle altre questioni sollevate dal ricorso, perche estranee al presente litigio. Irricevibili sono quindi in eonereto le censure mosse alle norme deontologiche e segnatamente l'assunto, secondo cui l'attribuzione di un potere disci- plinare all'Ordine non sarebbe conciliabile con l'art. 58 CF.
2. -Sostiene anzitutto il ricorrente ehe 10 statuto dell'OMCT non rispetta le norme degIi art. 60 e sgg. CCS. Con questo addebito egli invoca implicitamente la forza derogante deI diritto federale, principio che scaturisce dall'ordinamento federale della Confederazione (cf. BURCK- HARDT, Commentario della costituzione federale, 3a ed. p. 823, e FLEINER/GIACOMETTI, Schweiz. Bundesstaats- recht, p. 94) e ehe trova un riflesso nell'art. 2 delle dispo- sizioni transitorie della CF (RU 75 I 49 e le numerose

414 Sta.a.tsrecht. sentenze ivi eitate). Sebbene questo prineipio eostituzio- nale non sia stato espressamente invoeato, la eensura deve nondimeno essere esaminata. Giusta l'art. 7 della legge eantonale 21 dieembre 1938, l'Ordine dei mediei ha per iseopo di vigilare all'osservanza deI deeoro e dei doveri professionali dei membri, di repri- mere in via diseiplinare gli abusi e le maneanze nell'eser- eizio della professione e di deeidere inappellabilmente le eontestazioni ehe possono sorgere per ragioni professionali fra i membri dell'Ordine 0 fra essi ed i elienti (cf. anehe l'art. 16 dello statuto). Funzione di quest'organismo e pertanto d'integrare l'ordinamento eantonale predisposto alla tutela della sanita pubbliea, fine ehe rientra in quelli assunti dallo Stato. Quando 10 Stato, anziehe limitarsi a legiferare delle norme di polizia destinate a salvaguardare gli interessi posti sotto la sua protezione, si assume il eompito di soddisfare direttamente un bisogno determinato di ordine generale istituendo a quest'uopo un ente pubblieo, la sua attivita esee dal eampo deI diritto eivile per entrare in quello deI diritto pubblieo. Questo eilsolo diritto appli- eabile sia per i rapporti degli interessati eon l'ente, sia per la sua organizzazione (RU 75 I 51). Ben poteva quindi il legislatore tieinese, senza violare il prineipio della forza derogante del·diritto federale, dare all'Ordine dei mediei un'organizzazione ehe si seosta dai prineipi valevoli per le assoeiazioni deI diritto eivile. E bensi vero ehe 10 statuto riehiama espressamente gli art. 60 e sgg. CCS ; si tratta pero manifestamente di una svista, eome l'ha rilevato il Consiglio di Stato. L'Ordine ha, a non dubitarne, il carattere di un sindaeato obbliga- torio, ehe rientra nel quadro delle eorporazioni di diritto pubblieo (art. 59 CCS). Trattasi di una eorporazione eoattiva, eui e eonferito, nell'interesse pubblieo, il potere di emanare delle norme per l'esereizio della professione (norme deontologiehe) e un potere diseiplinare sui propri membri. 3. -Il rieorrente fa inoltre valere ehe, in quanto 1 Handels-und Gewerbefreiheit. No 69. 416 subordinano l'esercizio dell'arte medica all'appartenenza ad un sindaeato professionale obbligatorio, la legge can- tonale 21 dieembre 1938 e 10 statuto dell'OMCT contra- stano eon gli art. 31 e 33 CF. a) E paeifico ehe l'art. 31 CF garantisce anche illibero esereizio delle professioni liberali. Questa garanzia non ha pero una portata illimitata. Una prima restrizione a tale garanzia e pos ta dal seeondo eapoverso dell'art. 31 CF, ehe riserva « le disposizioni eantonali sull'esereizio e sull'imposizione fiseale deI eom- mereio e dell'industria ». Seeondo la giurisprudenza, questo disposto autorizza i Cantoni ad emanare delle norme di polizia, sempreehe esse non portino pregiudizio alla liberta di eommereio e d'industria (RU 41 1390,42 148,47 I 400, 49 I 17, 67 I 87 e 327). Tale earattere va rieonoseiuto all'art. 4 della legge 21 dieembre 1938, ehe fa dipendere il diritto di pratieare l'arte mediea nel Cantone Tieino dall'appartenenza all'OMCT. Si tratta di una disposizione dettata dall'interesse pubblico, ehe giustifiea l'esistenza dell'Ordine e l'estensione dell'appartenenza al medesimo a tutti i professionisti deI ramo (cf. KUNZ, Das Institut der Zwangsgenossenschaften, p. 31). Quest'appartenenza obbli- gatoria ad un sindaeato professionale non e in eonereto d~intraleio alla liberta di eommercio e d'industria, poiehe tutti i professionisti in possesso deI diploma federale 0 di un titolo equivalente sono iscritti d'uffieio nell'albo del- l'Ordine (art. 2 della legge istituente l'OMCT e art. 15 della legge sanitaria tieinese 23 giugno 1924). E bensi vero ehe la qualita di membro dell'OMCT eom- porta l'obbligo di pagare una tassa sociale (art. 4 ep. 2 dello statuto). In quest'obbligo non si pub pero ravvi- sare una eondizione ineompatibile col libero esereizio della professione. Il prelevamento di una tassa soeiale trova la sua giustifieazione nel fatto ehe l'attivita del- l'Ordine profitta, oltre ehe alla eollettivita, anehe ai membri stessi. b) Una seeonda restrizione alla garanzia deI libero esereizio delle professioni liberali e saneita dall'art. 33 CF.

416 Staatsreoht. 11 primo eapoverso autorizza i Cantoni ad esigere una prova di eapaeita da eoloro ehe intendono esereitare una profes- sione liberale; il seeondo eapoverso dispone ehe la legi- slazione federale provvedera affinehe possano ottenersi eertifieati di eapaeita tali da essere validi in tutta la Con- federazione. A eio e stato provveduto, nel eampo medieo, eol diploma federale. Contrariamente a quanto sostiene il rieorrente, statuendo l'obbligo di appartenere all'OMCT il legislatore tieinese non ha imposto al medieo, ehe vuol pratieare nel Cantone, un « aggravio » ehe va oltre quello previsto dall'art. 33 CF. Infatti, l'iserizione nell'albo dell'Ordine avviene d'uffieio e non e subordinata al possesso di un eertifieato di eapa- eita altro ehe il diploma federale. 4. -Seeondo il rieorrente, l'istituzione di un sindaeato obbligatorio soltanto per i medici avrebbe ereato una situazione d'ineguaglianza ineoneiliabile eon l'art. 4 CF. Ma eOS1 non e. Giusta la prassi, l'art. 4 CF e violato da una legge 0 un deereto eantonale di portata generale solo se le loro dispo- sizioni sono prive di ogni fondamento serio e oggettivo, se non hanno senso 0 se implieano delle ineguaglianze ehe non sono giustifieate dalle eireostanze di fatto (RU 77 1 102, 107 e 189). E evidente ehe in un ordinamento statale, avente per presupposto il eanone della minor ingerenza possibile dell'autorita pubbliea nei rapporti individuali, 10 Stato non puo diseiplinare tutte le attivita professionali, arti- gianali 0 industriali e tanto meno diseiplinarle alla stessa stregua. Esso deve limitarsi ad intervenire e organizzare le professioni 0 attivita individuali ehe, eome la professione mediea, sono in diretto rapporto eon un eompito statale. Il Tribunale lederale pronuncia : In quanto rieevibile il rieorso e respinto.