Art. 93 al. 1 OJ; autres interesses; intervention en procédure de recours de droit public: seuls les tiers appelés en cause par le juge, ou les personnes réellement impliquées comme parties au litige, peuvent répondre au recours; des groupements intéressés à l'issue de la cause ne sont pas recevables à intervenir de leur propre chef contre un acte législatif. Art. 2 disp. trans. Cst.; force derogatoire du droit fédéral: l'Etat cantonal qui institue un service public peut en confier l'exploitation à des organismes privés et leur imposer, dans l'intérêt public, des règles d'organisation dérogeant au droit privé; la condition de gestion paritaire d'une caisse de compensation servant des allocations familiales relève de l'organisation du service public et ne modifie pas le régime fédéral des associations. Art. 31 Cst.: la liberté du commerce et de l'industrie ne s'applique pas à l'exploitation d'un service public concessionné; elle ne saurait non plus être invoquée en l'absence de base légale autorisant une ingérence dans les entreprises cotisantes.
clients a. Geneve. Cela etant, on peut admettre que si 1e recourant a cherche a. faire appliquer 1a proc6dure de l'art. 109 LP, c'est pour jouer 1e role de defendeur au proces, plutöt que pour etre actionne a. Bienne. c) Enfin, le recourant n'a pas pretendu que son avocat ait depasse ses pouvoirs en acceptant 1'6lection de domicile ou que sa dec1aration soit entach6e de vices du consen- tement. Par ce8 motifs, le TriburwJ federol rejette le recours. V. DEROGATORISCHE KRAFT DES BUNDESRECHTS FORCE DEROGATOIRE DU DROIT FEDERAL 6. Extrait de rarret du 17 fevrier 1949 dans la cause Syudieat des eutreprises professionnelles de speetaeles de Geneve contre Geneve, Grand Conseil et Conseil d'Etat. Recours de droit public. Parties da.ns la procMnre de recours. Que faut-il entendre par ( autres interesses au sens de l'art. 93 al. 1 er OJ 7 (consid. 3). lJ'orce derogatoire du dJroit fbUraZ. Ce principe est consacre par l'art. 2 Disp. trans. Cst. (consid. 5). La. disposition d'une loi cantonale sur les alloca.tions familiales. qui prescrit que les caisses privees autorlsees a faire le service des allocations seront gerees paritairement ne viole pas le prin- cipe de la force derogatoire du droit civil fMeral (consid. 6). Libene du comme:rce et de l'indUBm-ie (art. 31 Cst.) et principe de la gestion paritaire des ca.isses de comperu;;stion versant des allo- cations familiales (consid. 9). Staatsrechtliche Beschwerde. Parteien im Beschwerdeverfahren. Begriff der allfällig weiteren Beteiligten im Sinne von Art. 93 Aha. 1 OG (Erw. 3). Derogatorische Kraft des Bundearechtea. Dieser Grundsatz wird durch Art. 2 Ueb -Best. z. BV gewähr- leistet (Erw. 5). Die Bestimmung eines kantonalen Gesetzes über Familienaus- gleichskassen, die vorschreibt, dass die neben den öffentlichen Derogatorische Kraft des Bundesroohts. N0 6.
zugelassenen privaten Kassen paritätisch verwaltet werden müssen, verstösst nicht gegen den Grundsatz der derogatischen Kraft des Bundeszivilrechts (Erw. 6). Handel8-und Gewerbefreiheit (Art. 31 BV) und Grundsatz der paritätischen Verwaltung der Familienausgleichskassen (Erw. 9). Ricorso di diritto pubblico. Parti nella procedura di ricorso. Che devesi intendere per ( altri interessati giusto 1'art. 93 cp. 1 OG ? (consid. 3). lJ'orza derogante del diritto federale. Questo principio e sancito dall'art.2 delle disp. trans. deUa CF (consid. 5). La disposizione d'nna Iegge cantonale sulle casse di compen- sazione per indennitil, di famiglia, secondo cui le casse private autorizzate debbono avere QD.'amministrazione paritetica., non viola il principio della forza derogante deI diritto civile federale (consid. 6). Libertd di commercio e d'industria (art. 31 CF) e principio della gestione paritetica delle casse di compensazione per indennita di famigIia (consid. 9). A. -1) La loi genevoise du 12 f6rner 1944, modifiee et compIet6e par la novelle du 7 octobre 1945, institue en faveur des salaries des allocations familiales qu'elle definit en ces termes : "L'allocation familiale est une prestation sociale due au salarie non pas en remuneration d'un travail, mais en consideration de ses charges de famille. Elle est independante du salaire ... (art. 8). La loi fixe le chiffre minimum que doit atteindre l'allo- cation familiale (art. 9). Ce chiffre peut etre depass6 par les conventions de droit priv6 conclues entre employeurs et employes. Les ressources necessaires pour assurer le versement des allocations familiales sont fournies exclusivement par les cotisations (art. 12) ou les contributions (art. 14 et 21) des employeurs. La loi impose le systeme de 1a compen- sation, entre 1es employeurs, des charges resultant des allocations familiales. En consequence, les employeurs sont tenus de s'affilier a. une caisse de compensation qui repartit ces charges entre les entreprises, selon un certain bareme (par ex. en prenant pour base le total des salaires pay6s). Les caisses de compensation peuvent etre des organismes de droit priv6 ou des organismes de droit public.
La loi autorise en premier lieu les caisses de compen- sation professionneUes ou interprofessionneUes existantes (art. 12) et, 8. certaines conditions, les caisses profession- neUes crOOes apres la promulgation de la loi (art. 13), 8. operer Ja compensation, pourvu qu'eUes presentent toutes garanties pour un bon fonctionnement de celle-ci. Ces caisses privees perSJOivent les cotisations des employeurs, assurent le versement des allocations familiales, operent la compensation et procedent aux controles necessaires, conformement a. leur statut (art. 12). La loi n'exige pas que les caisses de compensation constituent comme teIles des personnes morales distinctes; elles peuvent etre organisees comme service d'une association d'em- ployeurs, poursuivant simultanement d'autres buts. Une caisse privee peut, 8. certaines conditions, demander au Conseil d'Etatque lui soit conferee la personnaliM morale de droit public. Dans ce cas, elle perSJOit non pas des cotisations, mais des contributions (art. 14). Aucune caisse, jusqu'ici, n'a usa de cette faculM. Il est en outre institue, comme organisme de droit public, une Caisse cantonale genevoise de compensation, groupant les employeurs qui ne sont pas affilies 8. des caisses professionnelles ou interprofessionnelles (art. 18). Le Conseil d'Etat fixe pariodiquement le taux de Ja contribution patronale destinee a. assurer le versement d'allocations familiales, a. couvrir les frais d'administra- tion et 8. constituer un fonds de reserve (art. 21). Les caisses privees et la caisse cantonale decident en premier ressort des diffarends pouvant surgir dans l'a:ppli: cation de la loi sur les allocations familiales, notamment entre une caisse et ses affilies ou entre une caisse et ses ayants droit. Les decisions des caisses privees peuvent, si les statuts de l'association le prevoient, etre deferees par voie de recours a. une commission d'arbitrage priva. En dernier ressort, la Commission cantonale de recours en matiere d'allocations familiales connait des decisions prises en vertu de la loi par les caisses privees ou par Derogatorische Kraft des Bundes:rechts. N° 6.
Ja caisse cantonale. S'il n'est pas fait usage des voies de recours, les decisions des caisses privees, comme celles de la caisse cantonale, sont assimilees a. un jugement executoire au sens de l'art. a LP (art. 17, 24 et 25). La Commission cantonale de recours est nommee par le Conseil d'Etat. Elle comprend un president et six membres. La moitie de ses membres sont nommes sur presentation des associations patronales, l'autre moitie sur presentation des associations d'ouvriers ou d'em- ployes (art. 26). Aux termes de l'art. 32, le Conseil d'Etat est charge d'edicter les arretes et reglements d'application de la presente loi. Le 17 juin 1944, le Conseil d'Etat a arreM un reglement d'execution de la loi sur les allocations familiales. Selon ce reglement, les caisses privees doivent s'annoncer par ecrit au Conseil d'Etat (art. 8 et 14). Celui-ci peut appeler une caisse a. justifier de la regularite du paiement des allo- cations familiales aux ayants droit (art. 9). Les caisses privees remettent au Conseil d'Etat, avant le 31 mars de chaque annee, un rapport annuel sur l'execution de leurs obligations decoulant de la loi (art. 10). Lorsque les condi- tions legales ne sont plus remplies ou lorsqu'une caisse ne se conforme pas au present reglement, elle cesse d'etre admise comme organisme de compensation au snns de la loi Bur les allocations familiales (art. 11). 2) La novelle du 27 octobre 1945 a introduit dans la loi, au sujet des caisses privees admises a. fonctionner comme caisses de compensation, un art. 13 bis, dont la teneur est la suivante : La gestion des caisses de compensation professionnelles Oll interprofessionnelles doit etre. assllrOO par un conseil' paritaire comprenant un nombre egal d'employeurs et de salaries ... Le Conseil d'Etat a promulgue cette novelle par publi- cation dans la Feuille d'avis officieUe du 6 decembre 1945. B. -Le Syndicat des entreprises professionnelles de spectacles de Geneve, le Syndicat des hoteliers de Geneve,
la Caisse de compensation des maitres-ramonenrs du canton de Geneve, M. Amedee Bernard, teinturier, ont en termes identiques forme recours de droit public en demandant au Tribunal federal d'annuler le nouvel art. 13 bis de la loi genevoise sur es allocations familiales. En temps utile, la Societe des cafetiers et restaurateurs du canton de Geneve a declare se joindre aux recours. Les recourants pretendent notamment que la disposition attaquee viole les art. 64 de la Constitution federale et 2 des dispositions transitoires : TI y a violation de l'art. 64 Cst. parce que rart. 13 bis empi te sur le domaine du droit prive reserve a la Confe- deration (cf. RO 64 I 16 sv.) et substitue au systeme du CC un systeme qui en heurte le sens et l'esprit. Les caisses de compensation privees sont en efiet erigees en associations creees conformement' aux art. 60 sv. CC. Or le code civil determine d'une maniere complete le regime juridique des associations. TI dispose notamment que les statuts de l'association peuvent fixer la composition et les tä.ches de l' organe de direction. A defaut de regles statutaires, il appartient a l'assemblee generale de prendre toute decision a cet egard. Ainsi, rart. 13 bis apporte une derogation a la reglementation instituee par le droit civil federal. Ledit . article etant contraire au droit federal, il en resulte egalement une violation de l'art. 2 Disp. trans. Ost. O. -Au nom du Grand Conseil, le Conseil d'Etat du canton de Geneve conclut au rejet des recours. D. -Le Conseil d'Etat avait, de son propre chef, com- munique les recours a diverses associations de salaries du canton de Geneve, les avisant qu'il les considerait comme parties opposantes aux recours, et leur avait imparti un delai pour presenter leurs observations. TI a transmis au Tribunal federal ces reponses des parties opposantes I), emanant de l'Union des syndicats du canton de Geneve, de la Federation genevoise des societes d'emp1oyes, de la Federation genevoise des syndicats chretiens et corporatifs, I' Derogatorisohe Kraft des Bundesreohts. N° 6.
ru.nsl que des Syndicats autonomes. Lesdites parties opposantes concluent au rejet des recours. E. -Les recourants ont presente en commun une replique. Ils precisent l'argumentation des recours touchant l'atteinte au principe de 1a force derogatoire du droit federal. A 1eur avis, 1a liberte d'organiser les associations de droit prive est une regle consacree par 1e ce. L'art. 13 bis, en imposant au contraire aux caisses privees la gestion paritaire, s'ingere dans le droit civil federal et en viole la lettre et l'esprit. F. -Dans sa duplique, le Conseil d'Etat fait observer notamment ce qui suit : En vertu de l'art. 13 bis, les caisses de compensation privees sont appelees a remplir une tnhe qu'elles ne peuvent plus determiner librement, mais qui 1eur est assignee par la loi. En revanche, la loi leur octroie des privileges fiscaux (art. 15); en outre, les decisions de la caisse rendues en application de la loi sur les allocations familiales sont, a defaut de recours, revetues de la force d'un jugement executoire. Cette situation juridique particuliere, concedee a des associations de droit prive, permet premsement a l'Etat de leur imposer des conditions speciales. G. -Le Juge deIegue, en ordonnant une duplique, avait expose au Conseil d'Etat que les associations d'em- ployes qui avaient precedemment produit des reponses aux recours a titre de parties opposantes ne pourraient jouer dans l'instance le role de parties. Par acte du 22 mai 1948, l'Union des syndicats du canton de Geneve et la Federation genevoise des societes d'employes ont requis d'etre admises a repondre au recours, sinon comme parties, du moins comme ( autres interesses au sens de l'art. 93 al. 1 OJ. Elles expliquent a cet egard qu'elles sont -avec les autres associations ouvrieres qua le Conseil d'Etat avait admises en qualite de parties opposantes -directement interessoos a la repre-
44 Staatsrecht. sentation de leurs membres au sein des caisses de compen- sation pour allocations familiales ;que, d'autre part, la disposition attaquee de la loi a ete adoptee a la suite de leurs reve.ndications, ainsi qu'il resulte des pieces produites avec leurs memoires precedents; et enfin, que la cause dont il s'agit revet pour' elles une grande impor- tance de principe. H. -Le 23 mai 1947 (la cause ayant ete suspendue dans l'entre-temps), le Conseil d'Etat a adopte un amte portant adjonction au reglement d'execution de la loi sur les allocations familiales. Aux termes de ce reglement, les caisses de compensation professionnelles ou interprofessionnellf ' doivent avoir, ou un conseil paritaire de gestion (direction au sens de l'art. 69 CC, comite, administrateurs) ou un conseil paritaire de contröle. Les attributions du conseil paritaire de contröle sont fixees avec precision par le reglement (art. 55). Le conseil paritaire de contröle est institue, d'une part, lorsque la caisse a son siege hors du canton de Geneve et opere sur le plan suisse, et, d'autre part, dans les cas ou les groupements representant la majorite des salaries n'ont pas reclame l'etablissement d'q,n conseilparitaire de gestion. Les deIegues des salaries au conseil de contröle sont choisis par l'organe administratif de la caisse (ou de I'association d'employeurs) , dans une liste de candidats etablie par les associations d'employes ou d'ouvriers. Si l'etablissement d'un conseil paritaire de gestion est dfunent requis, l'organe administratif de la caisse (ou de l'association d'employeurs), en fonctions au moment du depöt de la requete, doit etablir, en commun avec les associations d'employes ou d'ouvriers, un reglement de caisse conforme a l'art. 13 bis de la loi et aux dispositions d'execution. La caisse (ou l'association d'employeurs) apportera a ses statuts les modifications necessaires pour qu'ils soient en harmonie avec le reglement de la caisse. Les deIegues des salaries au conseil paritaire de gestion sont nommes par l'assemblee generale de la caisse (ou de Derogatorische Kraft des Bundesrechts. N° 6. 45 l'association d'employeurs), sur propositions des associa- tions d'employes ou d'ouvriers. Les differends auxquels donnerait lieu I'application de ces dispositions du reglement seraient tranches sans appel par I'Office cantonal de conciliation. I. -Las recourants ont forme contre l' amte precite un nouveau recours de droit public tendant a l'annulation de toutes ses dispositions, notamment pour viola.tion des art. 64 et 31 Ost. et 2 disp. trans. Les recourants reprennent contre le reglement les moyens deja presentes contre l'art. 13 bis de la loi. Ds pretendent que le reglement, en precisant que l'organe de direction de la caisse, au sens de l'art. 69 CC, sera compose de maniere a. assurer la gestion paritaire, a rendu manifestes l'ingerence du droit cantonal dans le domaine du droit prive et la violation du principe de la force d6rogatoire du droit f6deral. lls relevent en outre: Le reglement prevoit que l'Office cantonal de conci- liation devra trancher les differends concernant la gestion paritaire. Une caisse qui n'accepte pas la decision de l'office est rayee de a liste des caisses admises a. op6rer la compensation. Cela 6quivaut a. la dissolution de l'asso- ciation, qui se trouve empechee de poursuivre son but. La force derogatoire du droit federal est ainsi contrecarree. D'autre part, dans la mesure ou le conseil de gestion paritaire interviendrait dans les rapports directs entre employeurs et employes, notamment en s'ing6rant dans le domaine des salaires, il y aurait violation de l'art. 31 Ost. J. -Le Conseil d'Etat a conclu au rejet du recours. La F6deration genevoise des syndicats chretiens et corporatifs, d'une part, l'Union des syndicats du canton de Geneve et la Federation genevoise des societes d'em- ployes, d'autre part, ayant re(,m par les soins du Conseil d'Etat communication du recours, ont egalement fait parvenir an Tribunal federal des reponses et ont pris des conclusions.
Le Tribunal f6 Iernl a declare irrecevable l'intervention en cause des associations d'employes. Rejetant les recours, il a notamment juge mal fondes les moyens tires de la force derogatQire du dront federal et de la liberte du eommerce et de l'industrie. Mpti/8 : 3. -Certaines associations de salaries pretendent etre admises dans l'instance a. titre de parties opposantes ou d'interesses. L'art. 93 al. I er OJ, en prescrivant la communication du recours de droit public, dit a. qui il appartient de jouer le role de partie opposante dans cette procedure. Outre l'autorite qui a pris l'arrete ou la decision, la loi mentionne en premier lieu la partie adverse. Par partie adverse, il faut entendre la personne qui, dans la procedure cantonale administrative Oll judiciaire -ayant abouti a. la dOOision attaquee, etait l'antagoniste du reeourant. En second lieu, l'art. 93 al. l er (qui a compIete par cette adjonction le texte de l'art. 183 anc. OJ) prevoit que, le cas echeant, le recours sera communique aux autres interesses (en allemand allfällig weitere Beteiligte ). L'idee d'instituer un appel en cause dans la procedure de recours devant la Chambre de droit public (et de droit administratif), s'etait fait jour dans les premiers projets da la loi sur la juridiction administrative federale (4 e avant- projet de Fleiner 1919, art. ll; projet du Conseil federnl du 16 avril 1922, art. 25). Charge de donner son preavis, le Tribunal federal, dans un memoire du 31 janvier 1923 (p. 12) contenant un contre-projet dans lequel les proce- dures du recours de droit administratif et du recours de droit public etaient reglees simultanement, s'etait exprime comme suit: Das Gegenstück der Beschwerdelegitimation dt;s Bundenra.ts ist dessen Beilnung, wenn der lmntona.le EntscnId von emem Beteiligten angefochten ist, worin unse:: Entwurf m AI:t. 11 em jenigen des Departements, Art. 25, leIChfaJls folgt. Eme weItere Bestimmung über die BeiIa.dung dritter Personen (Entwurf des Derogatorische Kraft des Bundesrechts. N0 6.
Depnme:t;tts, Art. 20, 4. ntwurf Fleiner, Art. 11) ist nicht not- wendIg. BeIm sta.a.tsreChthchen Rekurs hat die Praxis trotz des Fehle gesetzlicher Bestimmungen eine solche Beiladung Dritter, z. B. m Doppelbesteuerungssachen gelegentlich vorgenommen und sie wird es auch bei der verwaltungsgerichtlichen Beschwerde in den seltenen Fällen, wo es angezeigt sein wird, tun. La solution proposee par le Tribunal federal a ete adoptee par le Conseil federni dans son projet definitif (message du Conseil federal relatif au projet de loi federale sur la juridiction administrative et disciplinaire, FF 1925 II p. 244) et a ete consacree par la loi (art. 13 JAD ren- voyant a. l'art. 184 ane. OJ). Sur cette base, le Tribunal federnl a maintenu sa jurisprudence en matUnre d'appel en cause, notamment en cas de double imposition sur le plan intercantonal (cf. KmcHHOFER, Die Verwaltungs- rechtspflege beim Bundesgericht, p. 30, note 53; Gu- COMETTI, Die Verfassungsgerichtsbarkeit des Bundes- gerichts, p. 182, note 28). En disposant expressement que le recours de droit public ou de droit administratif (art. 93 et 107 OJ) serait communique, le cas echeant, a. d'autres interesses I), la nouvelle loi d'organisation judiciaire a de toute evidence consacre simplement la jurisprudence anterieure. Du texte legal comme de sa genese, il resulte d'abord que seuls les tiers appeles en cause par le juge deIegue ou par la Cour sont admis a. repondre au recours. C'est ain i au tribunal, et non par exemple a l'autorite intimee, de designer les tiers invites a prendre part a. la procedure (cf. BmCHMEIER, Handbuch des OG, note I c al'art. 93). Encore moins peut-il etre question que des tiers y inter- viennent de leur propre chef. En l'espt3ce, les associations de salanes n'ont pas ete appelees en cause. Ensuite, comme cela ressort des termes plus restrictifs . du texte allemand, il faut entendre par autres interesses des personnes qui, sans avoir proprement qualite de parties au proces de droit public, s'y trouvent tout de meme virtuellement impliquees (beteiligt) en raison de l'interet juridique qu'elles ont a. la solution du recours.
48 Staatsrecht. Cela suppose qu'elles soient touchees par la decision attaquee comme l'est une partie. En l'espece, le recours pour violation des droits consti- tutionnels est forme contre une loi et le reglement d'exe- cution d'une loi, c'est-a,-dire contre des arretes de portee generale. Dans un cas de ce genre, seule l'autorite cantonale representant l' organe qui a exerce le pouvoir legislatif - savoir ici le Conseil d'Etat -a qualite pour agir au titre de partie opposante et pour defendre le point de vue du legislateur et les interets du public. Des groupes de citoyens interesses a, l'introduction de regles nouvelles ne sont pas partie a, la procedure legislative qui a abouti a, l'adoption de ces regles et, nonobstant l'interet de fait qu'ils peuvent avoir a, leur maintien, n'apparaissent pas comme impliques dans la procedure qui vise a, l'annula- tion, pour cause d'inconstitutionnaliM, de la loi promulguee. En juger autrement re-rlendrait d'ailleurs a, ouvrir l'instance a, un nombre illimite de personnes, le cercle des interesses en matiere de legislation pouvant etre tras vaste. Demeure naturellement reservee la faculM pour l'autoriM intimee au recours de recueillir aupr des groupes d'interesses des observations et de la documentation pour en faire usage, le cas echeant, dans la redaction de ses contre-memoires. En consequence, l'intervention des associations qui ont pretendu jouer dans la procedure le röle de parties oppo- santes est irrecevable. 5. -Le principal moyen des recourants est fond6 sur la force derogatoire du droit federal. Le principe de la force derogatoire du droit federal est un droit individuel garanti par la constitution. Suivant la jurisprudence du Tribunal federaI, ce droit constitution- nel est consacre par l'art. 2 des dispositions transitoires, non par l'art. 64 Cst. (cf. notamment RO 65 I 79, consid. 5). Les recourants ayant invoque l'art. 2 desdites dispositions, le grief est exactement formule. A titre supplementaire, les recourants veulent fonder ce grief encore sur l'art. 4 Ost. Ils invoquent a, cet effet Derogatorische Kraft des Bundesrechts. N0 tl. 49 la jurisprudence suivant la quelle le Tribunal federal a traiM comme recours pour violation de l'art. 2 disp. trans. Cst. l'acte dans lequel le recourant ne s'etait plaint que d'arbitraire, tout en alleguant que le droit cantonal avait ete applique sans egard au droit federal (RO 42 I 342 ; 58 I 365 ; 66 I 208 ; 71 I 437). Jusqu'ici, le Tribunal federal n'a pas etendu cette jurisprudence a, des cas oU. le recours pour arbitraire est forme, non contre une decision rendue en application d'une loi, mais contre l'acte legislatif lui-meme. Or la plainte pour arbitraire a dans l'un et l'autre cas une portee nettement differente. Quoi qu'il en soit, il est parfaitement vain d'en appeler a, l'art. 4 Ost. pour fonder le moyen tue de la force dero- gatoire du droit federal, lorsque l'art. 2 disp. trans. Ost. a eM expressement invoque. 6. -Sur le fond, la regle de la gestion paritaire des caisses de compensation n'emporte pas derogation au droit civil federal. a) La loi genevoise sur les allocations familiales en faveur des salaries preeise que l'allocation familiale qu'elle institue est une prestation sociale due au salarie, non pas en remuneration du travail accompli, mais en consideration de ses charges de familIe, et qu'elle est independante du salaire. La loi prescrit que le service de ces allocations sera opere par des caisses tenues de pro- ceder par compensation, afin que les charges determinees par le nombre d'enfants des salaries se trouvent reparties egalement entre un grand nombre d'entreprises. Ainsi, l'institution des allocations familiales par la loi genevoise ressortit au droit public. Elle a pour but d'ac- complir une tache assumee par l'Etat : celle de proMger la familIe et de fournir a, eet effet aux salaries, a, titre de prestations sociales, des allocations proportionnees au nombre de leurs enfants (cf. RO 72 I 327; 73 I 52/53 et 56/57). b) Lorsque l'Etat, dans l'inMret general, decide de pourvoir lui-meme a, l'aecompllssement d'une tache deter- 4 AS 75 I -1949
50 Staatsrecht. minoo, il crOO a cet effet un service public dont il se reserve le monopole, sauf a en confier la gestion ades conces- sionnaires. Pour assurer le service des allocations familiales, la loi genevoise a 'institue d'abord une Caisse cantonale de compensation, chargoo de percevoir les contributions des employeurs et de faire les versements Iegaux aux ayants droit. Elle a prevu egalement la possibilite de conferer a une caisse de compensation professionnelle, creee sur le plan cantonal et groupant les deux tiers au moins des employeurs et la moitie au moins des' salaries de la profession ou du metier, la personnalite morale de droit public et 1e droit de percevoir les contributions necessaires pour le versement des allocations. En outre, des associations professionnelles et inter- professionnelles ayant deja assume, sur Ja base de conven- tions de droit prive, l'obligation de verser des allocations familiales, et ayant institue a cette fin, toujours sur le plan du droit prive, des caisses de compensation, la loi a dispose que de teIles caisses pourraient continuer a fonctionner et assureraient le paiement des allocations dont le minimum etait dorenavant garanti Iegalement. Ce faisant, le Iegislateur a concede aux caisses de droit prive l'exercice d'un service public (cf. RO 65 I 69 sv.). Aux termes de l'art. 12 de la 10i du 12 fevrier 1944, leur activite est subordonnee a la condition qu'elles presentent toute garantie pour le bon fonctionnement de la compen- sation. Le reglement d'execution du 17 juin 1944 (art. 8 sv.) a compIete cette disposition en prescrivant que les caisses devaient se faire inscrire et etre admises comme caisses de compensation et que leur activite etait placee sous la surveillance du Conseil d'Etat. C'est a titre de conces- sionnaires d'un service public que lesdites caisses ont ete dotees de privileges fiscaux et que la loi attribue, le cas echeant, aux decisions de leurs organes, en matiere d'allo- cations familiales, la force executoire d'un jugement. c) Lorsque l'Etat permet qu'un service public soit assure par des organismes prives, il a le pouvoir d'imposer Deroga.torische Kraft des Bundesroohts. N° 6.
aux concessionnaires, dans l'inter8t public, des regles speciales, qui peuvent deroger au droit prive. La situation a. cet egard est tres differente -de ce qu'elle est lorsque l'Etat se contente -COmme il le fait le plus souvent -de surveiller les initiatives privOOs, en leur imposant certaines regles de police destinoos a prevenir une atteinte aux interets places sous sa protection. Dans la mesure on ces prescriptions de police s'etendent aux relations entre particuliers, elles risquent d'entrer en conflit avec les normes fixees par le droit civil pour regler les rapports prives. La jurisprudence du Tribunal federal a defini les principes qui limitent dans ce domaine le, pouvoir de police des cantons, afin d'eviter une ingerence abusive dans le droit civil reserve a la Confederation. Mais 10rsque l'Etat assume Ja tache de satisfaire directe- ment un besoin d'ordre general en instituant a cet effet un service public, il sort l'activite consideroo du domaine du droit prive pour la soumettre au droit public. Desor- mais, celui-ci est en principe seul applicable, et aux rapports des interesses avec le service public et a l'orga- nisation interne de ce service. Que si l'Etat -comme il en a Ja, faculte -confie a. des organismes prives le soin de s'acquitter de la tache en question, il est en droit d'imposer aux concessionnaires, dans l'inter8t general, des regles d'organisation qui n'ont pas a. s'harmoniser avec le droit prive. Ces regles ne sont imposOOs qu'en raison de la concession qui est accept6e par le concessionnaire. Si l'organisme prive renonce a. assurer l'exercice du service public, il n'est pas souDrls a. ces regles. Des lors, les cantons ne s'ingerent nullement dans le domaine du droit civil reserve a la Confederation en instituant un service public et en reglant les conditions auxquelles sa gestion peut etre concedoo a. des organismes prives. Le canton de Geneve ayant erige en service public l'activite des caisses de compensation destinees a. verser aux salaries des allocations familiales, l'.organisation et le fonctionnement de ces caisses echappent aux regJes du
Staatsrooht. droit prive dans la mesure fixee par le Iegislateur cantonal. L'art. 13 bis de la loi, qui prescrit la gestion paritaire, ne fait qu'imposer au concessionnaire une condition qu'il doit remplir f:l'il entend gerer le service public. TI ne con cerne pas les organismes de droit prive qui renoncent a. fonctionner comme caisses de compensation chargees de servir les allocations familiales. Cette disposition ne deroge donc pas aux regles du code civil suisse qui fixent le statut des associations de droit priv6. d) On ne peut dire non plus que les cantons, par le fait qu'ils erigent un service public et soustraient par consequent certaines activites aux initiatives privees, restreignent d'une maniere abusive le champ ouvert a. ces initiatives par le droit civil federal. Ce n'est pas au droit civil, sous pretexte qu'il regle en principe les relations entre particuliers, qu'il appartient de tracer la ligne de demarcation entre les taches devolues au service public et celles qui sont accomplies par les entreprises privees. Si Ja creation d'un service public, voire d'un monopole d'Etat, est justifiee par l'int6ret general ou les besoins de l'Etat, les cantons -a. supposer que les principes constitutionnels destines a. sauvegarder l'initiatiye privee ne soient pas violes et qu'il ne s'agisse pas d'une tache reservee a. la Conf6deration -ont le pouvoir d'eriger ce service public et d'edicter les regles necessaires a. son organisation et a son fonctionnement, sans empieter sur Je domaine du droit prive. Les recourants ne sont done s fondes a. se plaindre qu'en permettant a. l'administration de retirer a. une caisse privee l'autorisation d'operer la compensation en matiere d'allocations familiales, le Iegislateur genevois s'ingere dans le droit prive parce qu'il empnhe par la, une association de poursuivre le but qu'elle s'est propose et qu'il provoque sa dissolution. Le code civil permet aux associations de choisir librement leur but, mais seulement parmi ceux qui ne sont pas valablement prohibes par une disposition de droit public.
9; '-L'art. 31 Cst. ne saurait tre invoque. Du moment que l'activiM des caisses de compensation est soustraite aux initiatives privees et erigee en service public, elle echappe au domaine prot6ge par cette garantie consti- tutionnelle. L'exploitation d'un service public par les con- cessionnaires ne jouit pas de la liberte du commerce et de l'industrie (RO 38 I 52; 59 I 183). Par ailleurs, le droit pour le canton de Geneve de faire de cette activiM un monopole d'Etat est incontestable du point de vue de l'art. 31 Cst., puisque cette mesure n'a pas pour but de servir les int6rnts du fisc, mais qu'elle est destinee a. proteger la famille, prise par l'Etat sous sa sauvegarde, et a. servir ainsi les inMrets superieurs de la collectiviM (RO 59 I 183). Les recourants verraient une violation de l'art. 31 Cst. dans le cas on le conseil paritaire de gestion aurait le pouvoir de s'ingerer dans les entreprises elles-mnmes appartenant aux employeurs, et d'intervenir notamment dans les questions de salaire entre les employeurs et les salaries. Mais ce grief manque de base, car il n'y a ni dans la loi, ni dans le reglement, de dispositions qui donnent au conseil paritaire charge uniquement de g6rer les caisses de compensation en matiere d'allocations familiales le pouvoir de s'immiscer dans la gestion des entreprises cotisantes. VI. VERFAHREN PROC:EDURE 7. Arrnt du 9 avrU 1949 dans la cause Didisheim contre Canton de Geneve. RfJCOUr8 de droit publie Im matUre de double imposition intercantonale. Point de dbpart du deiai. Deciaion pouvant rel'objet d'un recour8 de droit publie, au 8ens de l'art. 89 al. 3 OJ. Le contribuable ne doit pas attendre, pour recourir. Ja decision qui statue sur une demande de restitution de l'impöt qui aurait ete paye a. tort d'aprils les regles sur la. double imposition.