Art. 125 ch. 1 CO; set-off in public law and restitution of seized funds after the seizure has lapsed. The Confederation may in principle invoke set-off in public-law relations, since the rule governing compensation is of general application and extends, absent a special exclusion, to the State as legal person. However, where the State is bound to restitute money held under a seizure that has become void following the termination of the proceedings, it may not retain those funds and use them as a means of set-off. The duty of immediate restitution prevails; the holder of unlawfully retained funds cannot obtain a privileged position vis-à-vis other creditors. The compensation measure is therefore unlawful and must be annulled (consid. 1-4).
372 Verwaltungs. und Disziplinarrecht. IH .. ZOLLSACHEN AFFAIRES DOUANIERES 66. Arret du 20 septembre 1946 dans la cause Henoud c. Directlon generale des douanes. Oompensation im matUre de dirait publw : Par quelle voie de droit uu partioulier paut-il contester la compansation d'uue creance da la ConfMeration contre lui pour uue amende douaniere aveo le produit d'uu sequestre qui s'est revele. injustifie , (oonsid. 1 et 2). Droit de l'Etat d'invoquer la oompensa.tion (oonsid. 3). Applioa- tion de l'art. 125 oh. 1 CO (oonsid. 4). Ve'l"'l"echnung im öffentlwhen Recht: Rechtsweg für die Bestreituug der Verreohnung einer Verpfliohtung zur Rüokerstattung besehlagnaJunter Werte mit einer Zollbusse (Erw. 1 uud 2). Recht des Staates auf Verrechnuug (Erw. 3). Anwenduug von Art. 125 Ziff. 1 OR (Erw. 4). Oompenaazione in materia di diritto pubblico: Per quale via giuridioa uu privato puo contestare la compensazione d'uu oredito della Confederazione contro di lui a dipendenza d'uua mulm doganale 001 rioavo d'uu sequestro ehe e apparso ingiu- stifioato (oonsid. 1 e 2). Diritto dello Stato d'invocare la eompensazione (oonsid. 3). Applicazione dell'art. 125, eifra 1, CO (oonsid. 4). A. -a) En 1943 et 1944, Menoud exporta et fit expor- ter, de Suisse en France, par voie clandestine, des articles d'horlogerie, d'une valeur de 155.730 francs, ainsi que 5000 piooes d'or d'une valeur de 152.500 francs. En raison de ces faits, il fut poursuivi simultanement pour contravention douaniere et, autant qu'll s'agissait de pieces d'or, pour contravention aux prescriptions federales qui reglent le commerce de l'or. b) Les organes charges de l'enquete concemant la contravention aux prescriptions qui reglent le commerce de l'or. procederent a une perquisition au domicile de Menoud et y sequestrerent une somme de 164.000 francs suisses, une somme de 650.000 francs fran9ais, huit pieces d'or de 20 francs et une de 20 dollars. Zollsachen. N° 66.
Par jugement definitif du 22 octobre 1945, la 3 e Cour penale de l'Economie de guerre a libere Menoud des fins de la poursuite intentee contra lui, pour contraven- tion aux prescriptions concemant le commerce de l'or, et a mis les frais a la eharge de la Confederation. En outra, la Cour a prononce la levoo du sequestre, en reservant toutefois que le versement de cet argent a Menoud n'aurait lieu qu'apres entente avec la Direction generale des douanes. c) Dans la poursuite en raison des delits douaniers. Menoud, apres lecture des proces-verbaux, declara recon- naitre formellement et sans restrietion l'existence de la contravention (art. 92 LD et 295 PPF; specialement art. 92 al. 3 LD et 295 al. 2 PPF). Par prononce administratif du 13 mars 1945, le Depar- tement federal des finances et des douanes a declare que Menoud etait passible d'une amende pour trafic prohibe, fixee an % de la valeur totale des exportations ; aprils deduction d 'un tiers en raison de Ja soumission a la contravention, il a fixe le montant definitif de l'amende a 51.371 fr. 67, plus 8 fr. de frais. Le Conseil federal, saisi par Menoud d'un recours portant sur le montant de l'amende, a confirme par arrete du 28 decembre 1945 le prononce du Departement federal des finances et des douanes. B. -a) Le 30 janvier 1946, la Direction des douanes a somme Menoud de verser dans un delai de 14 jours expirant le 14 fevrier 1946, conformement a l'art. 132 du reglement d'execution du 10 juillet 1926 de la loi federale sur les douanes du l er octobre 1925, la somme de 51.379 fr. 67. La lettre precisait qu'en cas de non-paiement dans le delai imparti II serait procede au recouvrement de cette creance par voie de poursuite pour dettes, avec suite de frais. b) Le meme jour, la Direction generale des douanes ecrivait au Secretariat general du Departement federal de l'economie publique, Groupe de l'execution des peines:
V erwall!ungs-und Disziplinarrecht. . VOUS nous avez informe que vous avez une somme de 140.000 fr. a restituer a Menoud. Comme il s'agit la d'une creance da celui:..ci contre la Confederation et que la eme Confederation, representoo. par l'administration des douanes, a contre Menoud une creance egale au mon- tant de l'amende douaniere et des frais, nous pretendons a la compensation pour le montant de notre creance. Ainsi que nous en avons et6 informe, vous vous chargez de faire connaitre cet etat de choses a l'avocat de Menoud, etant entendu que, si celui-ci s'opposait a la compensation, cequi d'apres nos renseignements n'est pas a prevoir, nous soutiendrions nous-memes le litige. Le Secretariat du Departement federal de l'economie publique a fait savoir au mandataire de Menoud que la Direction generale des douanes pretendait a la compensation de cette amende avec ce qui revenait a Menoud sur les montants sequestres. M:enoud s'y est oppose. c) Mais, le 27 ferner 1946, la Direction generale des douanes a confirme qu'elle compensait, malgre cette opposition, le montant de l'amende douaniere avec une part egale de la creance de Menoud contre la Confedera- tion, du fait de la levee du sequestre. Cette decision est motiveecomme il suit : Tant l'office de guerre susdit que l'administration des douanes ne sont que des organes de la Confederation, c'est-a-dire d'un seul et meme sujet de droits. En tant que le sequestre portait sur une somme d'argent, M. Me- noud n'a pas conserve la propriete des especes sequestrees. Par suite de la levee du sequestre, la Confederation est simplement devenue debitrice de la somme de 140.340 fr. envers M. Menoud. Celui-ci, d'autre part, est debiteur envers la Confederation, representee par l'administration des douanes, de la somme de 51.379 fr. 67 en vertu d'un prononce penal entre en force et executoire depuis le
decembre 1945. En un tel cas, la Confederation peut compenser sa dette avec sa creance, jusqu'a concurrence du montant de cette derniere ... -La compensation ... Zollsa.chen. N0 66.
signifiee par la section du contentieux du secretariat general du Departement federal de l'economie publique est donc expressement confirmee. La decision ajoutait: Conformement a l'art. 109 de la loi sur les douanes et a l'art. 99 chiffre VIII de la loi d'organisation judiciaire, vous avez le droit de recourir contre cette decision dans les 30 jours aupres du Tribunal federal, Chambre de droit administratif. O. -La 30 mars 1946, Melloud a forme contre cette decision un recours da droit ad.m:inistratif, ou il conclut a ce qu'il plaise au Tribunal federal :
mettre les frais de la presente insta.nce de recours A la charge de la. Direction generale des doua.nes et a.llouer a. M. Menoud une equitable indemniM de partie. A titre de moyens, le recourant enonce notamment que les fonds retenus pour effectuerla compensation ",ont en grande partie la propriete de tiers et que le procede d'execution utilise par l'administration des douanes se trouve ainsi en contradiction avec le caracrere personnel que doit avoir la peine ; que la dette de la Confederation issue de la levee d'un sequestre, est d'une nature speciale qui exclut la compensation; qu'au surplus, la Confede- ration n'a pas le droit de compenser la dette decoulant d'une branche quelconque de son activiM administrative avec toute creance qu'elle possede contre un particulier a titre fiscal et qu'il serait abusif que la Confederation ait la faculte, au mo yen d'un sequestre qui s'est revele injustifie, d'assurer a son profit le paiement d'une contri- bution.
376 Verwaltungs-und Disziplinarrecht. D. -La Direction generale des douanes, sur demande du Juge d'instruction, a donna en premier lieu son preavis sur la competence du Tribunal federal, puis elle a pre- sente sa reponse, OU elle conclut au rejet du recours. E. -Suivant une proposition du Juge d'instruction, les deux parties ont consenti que la recJamation, au OOs ou elle ne serait pas recevable comme recours de droit administratif, soit traihee comme une action "contre la Confederation port6e devant le Tribunal federal en instance unique, selon l'art. HO OJ. A cet effet, le Conseil federaI a, par d6cision du 21 juin 1946, donne pouvoir a la Direction generale des douanes de repondre au nom de la Confe- deration a l'action de droit public que Menoud a ouverte par l'acte du 30 mars 1946. OOfUJidtrant en droit :
generale des douanes concernant la compensation est une decision pouvant faire l'objet d'un recours de droit admi- nistratif. Dans l'affirmative, la contestation serait recevable comme recours de droit administratif; car elle satisfait auxconditions de forme imposees par la loi. Dans Ja negative, elle serait recevable comme r6clamation contre la Confederation, fondee sur le droit public. 2. -Hormis les peines prononcees pour delits douaniers et la liquidation d'un droit de douane, les deci8iom de la Direction generale des douanes, dans le domaine de la loi et des arrete conurnant les dO'lJ,Q,ne , peuvent faire l'objet d'un recours de droit administratif (art. 99 VIII, art. 101 lit. b). La compensation, qui fait l'objet de la presente contes- tation, est une mesure prise par la Direction generale des douanes. Le but de cette mesure est de recouvrer le m(mtant d'une amende douaniere, autremeni dit d'assurer a la Confooeration, dans 'exercice del'admi- nistration: des douanes, le recouvrement d'une creance contre un particuJier. Simultanement, la Confederation s'est liber6e, jusqu'a concurrenee de sa creance douaniere de l'obligation qui lui incombait, comme administration de 1'6conomie publique, de resntuer a Menoud les sommes qu'elle detenait par suite d'un sequestre dont la levee avait ete prononcee. Le recouvrement des creances douanieres est du ressort de l'administration des douanes. Et, en principe, le mode de recouvrement rentre dans le domaine de la legislation douaniere. Toutefois, la loi sur les douanes dispose que, dans tous les cas ou les droits de doua.ne et les amendes ne sont pas garantie par un gage douanier, le recouvrement doit . s'operer au moyen de la poursuite pour dettes par voie de saisie (art. 108, 118 et H9 LD ; comp. art. 43 LP et art. 315 a1. 3 PPF). Dans la poursuite pour dettes, les mesures prises par l'administmtion fooerale des douanes, en qualite de
378 Verwaltungs-und Disziplinarrecht. creanciere, ne sauraient etre considerees comme des deci- sions au sens de l'art. 99 VIII OJ. Hors le cas ou la loi sur les douanes lui confime le pouvoir de prendre des siiretes, l'administration agit comme un creancier ordi- naire. Les dispositions qu'elle adopte sont des actes de gestion, assimilables a ceux qui sont accomplis par un particulier. Ces actes ne rentrent pas dans 1e domaine de la Iegislation concernant les douanes. A cet egard, l'administration creanciere est soumise a la juridiction prevue par la loi sur la poursuite pour dettes (RO 71 II 174, consid. 2; voir aussi RO 56 III 246 consid. 3). L'assimilation du fisc a un particulier dans le recouvre- ment de ses creances -hormis la realisation d'objets confisques en vertu des lois penales et fiscales (art. 44 LP) -constitue un principe -du droit federal (comp. BLUMENSTEIN, Steuerrecht, p. 638 et ss.). Le recouvrement d'une creance fiscale, et notamment d'une amende, par voie de compensation n'est prevu ni par la Iegislation douaniere, ni par d'autres dispositions plus generales du droit administratif federal (comp. PPF, 4 e partie, VI, De l'execution des prononces admi- nistratifs et des jugements). On ne saurait cependant en deduire que, par le fait meme, ce mode de recouvrement soit exclu. Si le droit publie ne s'y oppose pas, I'Etat, lorsqu'il s'agit de ses inMr ts fiscaux, dispose en principe, comme personne morale, des memes .roits que les parti- culiers pour la gestion de leur patrimoine. Mais l'admi- nistration qui declare au nom de I'Etat la volonte de compenser ne rend pas une decision d'autorite; elle accomplit un simple acte de gestion. Le droit de compenser est, comme celui d'agir par voie de poursuite, un droit, que la creance elle-meme confere au creancier (comp. von Tmm, Partie generale du CO, 2, eh. 2). L'acte par lequel1'administration manifeste sa volonM de compenser ne constitue pas des lors une diciaion au sens de l'art. 99 VIII OJ. Au surplus, lorsqu'il s'agit de compenser une creance douaniere avec une dette relevant d'un aut;re Zollsaehen. N° 66. 379 service de la Confederation, la question depasse le cadre de la Iegislation douaniere. Si le droit de compenser est contesM, l'Etat, ne disposant d'aucune prerogative, est assimile a un simple particulier. Lorsque l'autre partie conteste la compensation et reclame contre la Confede- ration l'execution d'une creance fondee sur le droit public, le litige ressortit au Tribunal federal jugeant en instance unique selon l'art. HO OJ. La mesure prise, en l'espece, par la Direction generale des douanes n'est donc pas une decision, qui ne pourrait etre attaquee que par un recours de droit administratif. 3. -La compensation, par l'un des interesses, de deux dettes exigibles de part et d'autre est une operation logique et rationnelle, a laquelle le droit ne saurait refuser sa sanction, sauf circonstances particulieres (comp. v. TuHRI SIEGWART, allg. Teil des Schweiz. OR, 78 I, V ; OSER- SOUÖNENBERGER, Kommentar zum OR, Vorbemerkungen zu Art. 120-126, Nr. 4; TRUTMANN, Die Compensation nach schw. OR, p. 3 et ss.). Toutefois, ce mode de pro- ceder constitue pratiquement une garantie de paiement et confere notamment au creancier qui s'en prevaut l'equivalent d'un privilege a l'egard des autres creaneiers de son debiteur: en effet, ce creancier eehappe a leur concours dans la mesure ou s'opere la compensation, puisqu'il-se paie sut ce qu'il doit 1ui-meme. Dans 1es rapports de droit prive, la compensation est regIee par le Code des obligations (art. 120 et ss.), qui etend ses effets aussi a des rapports de droit public, en tant qu'il dispose (art. 125 eh. 3), suivant un principe de droit admis generalement par 1a doctrine, que les creances contre un particulier, derivant du droit public, en faveur de l'Etat et des eommunes, ne peuvent etre eteintes par compensation contre la volonM du creancier. Sur la hase de cette regle et en argumentant a contrario, 1a doctrine et 1a jurisprudence (RO 71 I 292/293 et cita- tions) ont deduit en general que l'Etat ou 1es communes avaient en revanche le droit de compenser leur ereance
Verwaltungs. und Disziplinarrecht. contre un particulier, fondee sur le droit public, avec leur dette -fut-ce meme une dette de droit prive - envers le meme particulier. Il onvient d'admettre en consequence que -sauf les exooptions prevues par le droit positif ou consacrees par les regles generales du droit -le droit de compensation existe aussi dans les rapports de droit public (comp. RO 56 III 245 ; consid. 2.lit. b). Ce droit, fonde sur des prin- cipes juridiques generaux, est d'ailleurs mentionne expres- sement dans certaines prescriptions de droit administratif, notamment dans les dispositions reglant les rapports entre la Confederation et ses fonctionnaires (art. 46 LF sur le statut des fonctionnaires). Quand l'Etat constitue une personne morale unique, sa creanoo et sa dette sont compensables, meme si, en raison des subdivisions administratives, elles ne relevent pas du meme service ou de Ja meme eaisse. D'ailleurs, lorsque la doetrine, se fondant sur le droit commun issu du droit romain, emet un avis eontraire, elle se borne a denier aux particuliers le droit de compenser, contre la volonM de l'Etat, deux - ereances relevant de deux services administratifs distinet , mais non pas a l'Etat le droit d'opposer la compensation a un particulier (von Tmm-SmGWART, op. cit. p. 78, notes 87 a 89; 08ER- SCHÖNENBERGER, op. cit. ad art. 125, N° 9; BECKER, op. eit., ad art. 125, N0 13 ; SCHNEIDp et FICK, Kom- mentar, ad art. 132, N0 4 ane. CO ; DERNBURG, Compen.,. sation, 2. Auflage, page 526 ; PLANIOL et RIPERT, Droit eivil VII, p. 610, note 6). 4. - Il est cependant des cas Oll le droit exclut 1a faculte de compenser contre la volonte de l'autre partie. Dans les rapports de droit prive notamment, le CO, art. 125 eh. 1, suivant un principe consacre par le droit gene- ral, dispose que les creances ayant pour objet soit la restitution, soit la contre-valeur d'une chose sOustraite sans droit ou retenue par dol, ne peuvent pas etre eteintes par compensation contre la volonte du creancier.Selon -t Zollsachen. N° 66.
la doctrine et la jurisprudence, une chose est soustraite sans droit des que sa possession n'est pas legale; elle est retenue par dol des que le detenteur connait que le titre juridique qui justifiait la possession est devenu caduc (cf. ZbJV voL 48 p. 638 ; voir aussi RO 51 II 449, sous con- sid. 2 ; BEOKER, op. cit. ad art. 125, N° 5). L'obligation de restituer une somme retenue sans droit prime toute autre consideration ; le detenteur, en cette qualite, ne saurait acquerir une situation priviIegiee par rapport aux autras creanciers. Ce principe general doit etre applique egalement en droit public. Or, dans la presente espece, l'administration federale detenait les biens aaisis au domicile de Menoud en vertu d'un sequestre ordonne au cours d'une instruction relative a une infraction aux prescriptions sur le commerce de ror : Le droit federal prevoit, en matiere de contraventions aux lois fiscales de la Confederation (art. 314 PPF; voir aussi art. 120 LD) et egalement en matiere d'in- 1 '. Ctions aux prescriptions concernant I' economie de INerre (comp. ACF du 17 octobre 1944 concernant le 'lroit penal et laprocedure penale en matiere d'economie ue guerre, art. 38 et 143), que les objets qui ont servi a c.ommettre la contravention peuvent etre sequestres et que la Confederation acquiert sur eux un droit de gage legal destine a garantir le paiement de l'amende et des frais. Le sequestre peut etre opere au cours de l'enquete (comp. art. 288 PPF). Il s'agit a ce moment d'une mesure purement conservatoire, prise sous reserve du pron.once administratif ou du jugement, qui statuera definitivement sur l'existence d'une infraction et sur la peine. Si le prevenu ast libere de l'amende et des frais, la Confederation perd aussitöt tout droit de tenir en sa possession le produit du sequestre; celui-ci est caduc. L'obligation pour la Confederation de restituer immediatement ce qu'elle datient sans titre juridique s'impose, afin de retablir l'oi'dt legal, et prime toute autre consideration. Selon les prfucipes de droit enonces plus haut, il est illicite
Verwaltungs-und Disziplinarrecht. que l'administration federale retienne le produit du sequestre en vue d'une compensation et utilise des fonds detenus sans droit afin de reeouvrer une creance. La' meme solution s'impose, si l'on se fonde sur les dispositions legales qui reglent le sequestre. Le sequestre constitue une atteinte exceptionnelle au patrimoine d'un partieulier; la loi definit strictement quelles. !'Iont les creances de I 'Etat dont le paiement est garanti par le sequestre. En retenant le produit du sequestre pour recouvrer une autre creance, l'administration federale a en fait. etendu cette garantie au dela des regles legales. Les dispositions concemant le sequestre ont ainsi ete vioIees. Au surplus le sequestre et le droit de gage frappent les objets sequestres quel qu'en soit le proprietaire (comp. en matiere d'ooonomie de guerre art. 143 al. 3 ACF du 17 octobre 1944, preciM, et en matiere de douane, art. 122 al. 2 LD). Si le sequestre est caduc, il serait inadmis- sible qu'un tiers ait dans de telles circonstances a subir u:il prejudice. Par ces motifs, le Tribunal feil al : Admet la reclamation formee par Menoud contre la Confederation, en ce sens que la compensation operee par la Direction generale des Douanes-est annulee et que Ja Confederation est tenue de restituer a Menoud la somme de 51.379 fr. 67, provenant du sequestre, avec interet da 5 % des le 22 octobre 1945. IV. BEFREDaNG VON KANTONALEN ABGABEN EXEMPTION DE CONTRIBUTIONS CANTONALES 67. Sentenza 6 dicembre 1946 nella causa CoDfederazione sviz- zero contro il Consiglio di Stato deI Cantone Tfelno. Art. 10 della legge federaJe 26 marzo 1934 BUlle garanzie politiche e di polizia in faVO'l'6 della Oonfederazione. In virttt di quest'ar- ticol0 la Confederazione puo essere assoggettata, salvo disposto Befreiung von kantonalen Abgaben. N0 67.
speciaJe, alle imposte indirette cantonali. In particolare, essa e tenuta. a solvere per i contratti reJativi aUa locazione di edifici 0 locali destinati al servizio postale i diritti di bollo previsti dalla legge cantonale. Art. 10 des Garantiegeaetzes vom 26. März 1934. Die Abgabefreiheit des Bundes erstreckt sich nicht auf indirekte Steuern der Kantone. Kantonale Stempelabgaben auf Mietverträgen können demnach erhoben werden, auch wenn die Miete Gebäude oder Lokalitäten betrifft, die für Zwecke des Postdienstes in An- spruch genommen werden. Art. 10 de la loi fMbaJe du 26 mar8 1934 BUr lea garantiea politiquea et de police en faveur de la OonfMbation. La Confederation peut, en vertu de cet artiele, etre assujettie, sauf disposition spkiale, aux imp6ts indirects cantonaux. En particulier, elle est tenue de payer les droits de timbre prevus par la loi cantonale pour les contrats relatifs a la location des edifices ou des locaux destines au service postal. Ritenuto in fatto : A. -Con contratto 29 gennaio 1946 i ooniugi Oscar e Assunta Proamer-Gobbi davano in loeazione all'Ammini- strazione PTT alcuni vani d'una loro casa ad. Orselina per l'esercizio postale. La locataria produceva il contratto, affinehe fosse annotato, all'Ufficio dei registri di Locamo, il quale, rilevato eh'era stato steso su carta semplice, 10 trasmetteva al Dipartimento eantonale. delle finanze per la sanatoria. COn de.ereto 21 maggio 1946 il Dipartimento cantonale OOlle :6nanze inßiggeva alla Direzione. OOll'undeclmo eir- condario postale a Bellinzona una sanatoria 00 220 fr. in virtiI de.lla lngge ticinese sul bollo 001 9 gennaio 1934 (LTB). L' Amministrazione PTr rioorreva al Consiglio di Stato ehe, con risoluzione 30 luglio 1946, respingeva il ricorso. B. -Basandosi sull'art. 111lett. a OGF, Ja Confedera- zione svizzera adiva, per mezzo dell'Amministrazione PTT, il Tribunale. fe.OOrale, ehiedendo di non essere astretta, dal Cantone Ticino, a pagare la tassa di bollo cantonale per il oontratto di locazione stipulato con i ooniugi Proainer- Gobbi in me.rito a locali 'postali in Orselina . Asostegno di questa domanda la Confe.derazione adduce sostanzialme.nte quanto segue :