80

Verwaltungs-und Disziplinarreohtaptlege.

VI. VERFAHREN

PROCEDURE

VgL Nr. 12. -Voir n° 12.

1. STAATSRECHT -DROIT PUBLIC
2. RECHTSGLEICHHEIT

(RECHTSVEBWEIGERUNG)

EGALITE DEVANT LA LOI

(DEm DE JUSTICE)

Vgl. Nr. 15. -Voir n° 15.

81

11. HANDELS~ UND GEWERBEFREIHEIT

LIBERTE DU COMMERCE ET DE L'INDUSTRIE

15. Extrait de l'arr~t du 26 mars 1945 dans la cause Schild

contre ConseU d'Etat du eanton de Geueve.

Retrait de Z'autorisation d'ezercer une profeasion (art. 4 et 31 CF).

1. Le pouvoir de l'autoriM administrative d'interdire temporaire- ment ou definitivement a. un citoyen l'exercice d'une profession pourdes motifs d'inMret public compatibles avec l'art. 31 litt. e CF n'est pas soumis aux c&nditions auxqueUes la loi penale, federale ou cantonale. subordonne la faculM pour le juge de prendre une mesüi'e semblable a. l'egard de celui qui est con- damne pour avotr (ltjmnrls une infraction dans l'exercice de Ba profession (cOmiiä. 2).
2. L'intervention de l'autoriM administrative doit etre propor- tionnee au but vis~, qui ast de parer au danger que presentent pour le public les manquements de l'interesse. Pouvoir appreciateur de l'autoriM (consid. 3). Rüclczug der Bewilligung einer BerfJ,f8U/U8Übung (Art. 4 und 31 BV).
3. Befugnis der Verwaltungsbehörde, einer Person für gewisse Zeit oder endgültig die Ausübung eines Berufes aus mit Art. 31 litt. e BV vereinbaren Gründen deß öffentlichen Interesses zu verbieten. Die Ausübung dieser Befugnis ist nicht geknüpft 6 AB 71 I -1945

82 Staatsrecht. an die Voraussetzungen; unter denen das eidgenössische oder kantonale Strafrecht dem Richter eine gleiche .Ma.ssnahme gegenüber demjenigen gestattet, der wegen einer Übertretung in,der Berufsausübung bestraft worden ist (Erw. 2). 2. Die Massnahme der Verwaltungsbehörde muss ihrem zuläs- sigen Grund und Zweck entsprechen; sie soll sich darauf beschränken, das Publikum vor den Gefahren einer unzulässigen Berufsausübung zu schützen. Die Behörde hat eine gewisse Freiheit des Ermessens (Erw. 3). Re'VocadiU'autorizzazione all'esereizio di una. professione (art. 4 e 31 CF).

1. L'autoritä. amministrativa che vieta ad una persona, in modo temporaneo 0 definitivo, l'eseroizio di uns. professione per dei motivi di pubblico interesse compatibili con l'art. 31 lett. e CF non e vincolata dalle condizioni poste daUe norme penaIi, di diritto federale 0 cantonale, al divieto deU'esercizio di una professione quale pena accessoria in caso di reato eommesso nelI'eseroizio della professione medesima (consid. 2).

TI provvedimento amministrativo deve essere adeguato allo scopo da conseguire, ehe e queUo di proteggere il pubblico dai perieoli inerenti all'esercizio illecito di una professione. Potere d'apprezzamento delI'autoritä. (consid. 3). A. -Par un arrere du 16 decembre 1938, le Conseil d'Etat du canton de Geneve a soumis l'exercice de Ia profession de droguiste et d'herboriste a la loi cantonale du II decembre 1926 sur l'exercice des professions medi- cales et des professions auxiliaires (LPM). Selon les art. 2 et 3 de cet arrete, quiconque veut continuer a exploiter ou veut ouvrir une droguerie ou une herboristerie doit y etre autorise par le Conseil d'Etat. D'apres les art. 8 et 9 de la loi, nul ne peut exercer une profession medicale ou l'une des professions auxiliaires enumerees par l'art. 2 sans etre inscrit dans le registre de sa profession. L'art. 15 dispose notamment : «La radiation, temporaire ou definitive, d'une per- sonne inscrite... peut etre prononcee par le Conseil d'Etat sur preavis de la Commission de surveillance : I) en cas de condamnation pour delit grave ou pour contravention a la presente loi ou a son reglement d'exe- cution ; 2) en cas d'agissements professionnels incorrects; La radiation ... entrame pour la personne radiee l'inter- diction d'exercer sa profession. » Handels. und Gewerbefreiheit. N° 15. 83 B. -Hermann Albert Schild a repris en 1917 le com- merce d'herbages qu'exploitait son pare a la rue des Paquis, a Geneve. En juin 1933, Schild a 6re signale au service d'hygiene pour exercice 'illegal de la medecine. Signale derechef pour le meme fait en septembre 1934, II a ere, le 24 janvier 1935, condamne par le Tribunal de police a 100 fr. d'amen- de. En juillet 1938, ayant fait paraitre une annonce en vue d'obtenir des fonds pour mettre en valeur un remede eprouve contre le cancer, Schild a de nouveau ere con- damne pour infraction a la LPM, cette fois a 200 fr. d'amende. A la suite de l'arrere du 16 decembre 1938 relatif a l'exercice des professions de droguiste et d'herboriste, Schild a sollicire et, le 19 janvier 1940, obtenu l'autorisa- tion de continuer a exploiter un commerce d'herbages simples. Eu octobre 1940, le Departement cantonal de l'hygiene informa Schild que l'art. 30 LPM instituant le monopole des pharmaciens ne l'autorisait pas a vendre des « tisanes melangees » et que, d'ailleurs, la vente d'une tisane pretendument efficace contre le cancer lui etait interdite parce qu'll s'agissait d'un remMe secret au sens de l'art. 54 du reglement d'execution de la loi. Il ajoutait que, pour prescrire un medicament contre le cancer, II ,fallait d'abord poser un diagnostic, ce qui constitue l'exercice illegal de la medecine. Enfin, rappelant les condamnations que Schild avaitdeja encourues, l'autorire attirait son attention sur les inconvenients qui pourraient resulter pour lui d'une nouvelle derogation aux dispositions de Ia loi. En mai 1944, Schild est entre en relations avec un nomme Bresset-Salamin, a Muraz sur Sierre, lequel Iui avait ecrit pour lui soumettre le cas de sa femme, qui souffrait d'un cancer. Schild repondit que le cas etait tres grave et qu'll se ferait un devoir d'entreprendre le traitement immediatement. Il proposait de se rendre a

84 StaatSl'eCht. Sierre, car -disait-il ~ il aimait bien voir les malades lui-mme et leur donn.er tous renseignements utiles. 11 ajoutait que la consultation ne couterait rieu et qu'il n'y aurait que les medicaments a payer. Schild ayant exige le prix de 50 fr. pour la premiere livraison du meru- cament, Bresset-Balamin s'adressa a la police de Geneve pouravoir des renseignements sur la confiance que meri- tait son correspondant. Dans l'enquete ouverte contre lui, Schild expliqua que si son diagnostic avait reveIe un cancer, il aurait remis a dame "Bresset une tisane de sa fabrication, qu'il considerait comme efficace contre cette maladie. Statuant le 22 decembre 1944 sur le preavis de la Com- mission de surveillance des professions merucales et des professions auxiliaires, le ConSeil d'Etat du canton de Geneve a decide, en vertu des art. 8 et 15 LPM, de radier definitivement Hermann Albert Schild du registre de la profession d'herboriste. Cet arrte est, en bref, motive comme suit: Le fait de fabriquer, meme en petite quantite, un remMe secret inefficace contre le cancer, de le detenir en vue de la vente et de le proposer ades clients, ne serait-ce que sur leur demande, constitue une contravention a l'art. 19 al. 1 LPM (remMe inefficace ou dangereux) et en tout cas aux art. 29 et 30 de ladite loi. D'ailleurs, l'interdiction de vendre une tisane contre le cancer avait ete notifiee a Schild en octobre 1940. Malgre cet avertissement et les condamnations precedemment encourues pour exercice illegal de la medecine, Schild continue a proposer son remede et ne craint pas de faire acte medical en posant ou en verifiant le diagnostic du cancer. Vu ses antecedents, on ne peut pas avoir confiance dans la promesse faite devant la Sous-commission medicale de ne plus traiter de malades. L'activiM de Schild est extremement dange- reuse, car elle peut retarder l'intervention des medecins, intervention dont l'efficacite depend dans une tres large mesure de sa rapidite. Handels-und Gewerbefreiheit. N° 15. 85 O. -Par son recours de droit public, Hermann Albert Schild conclut a l'annulation de l'arrete du Conseil d'Etat. Invoquant les art.4 et 31 CF, le recourant fait valoir notam- ment : Il existe, pour faire respecter une interdiction de police, des moyens moins rigoureux qu'une radiation definitive. Entre une teIle mesure et les amendes de 100 et 200 fr. dont a eM precedemment frappe le recourant, il y ades « echelons intermediaires ». Au risque de mecon- naltre les droits individuels des citoyens, l'autoriM admi- nistrative doit faire preuve d'une extreme reserve dans le prononce d'une interdiction de profession. D'autre part, il est contraire a l'egaliM devant la loi de voir une autorite administrative interdire a un individu l'exer- cice d'une profession pour contravention a une loi de police, alors que le juge penal ne peut statuer une teIle masure que s'il condamne a une peine privative de liberte de plus de trois mois. Pour eviter de commettre arbitraire, l'autoriM administrative doit prendre en consideration l'intention du Iegislateur penal et par consequent limiter les mesures d'interdiction aux cas tras graves, manifeste- ment dangereux pour l'ordre et la sante publics. Elle ne peut prononcer la mesure de l'art. 54 CP sans s'assurer au prealable de la gravite de l'infraction, au double point de vue objectif et subjectif. D. -Le Conseil d'Etat a conclu au rejet du recours. ConsiMrant ßn droit: 2 . ......;.. ... Schild s'etant rendu coupable d'« agissements professionnels incorrects », le Conseil d'Etat etait. en prin- cipe fonde a le rayer du registre de la profession. Comme le Tribunal federal l'a deja juge a plusieurs reprises a. propos de l'art. 15 ch. 2 de la loi genevoise, le retrait de l'autorisation ne presuppose pas que les oontraveutions relevees aient donna lieu a une oondamnation penale. La disposition precitee investit l'autorite administrative d'un pouvoir propre d'intervention, sans rapport necessaire avec l'administration de la justice penale (arrets Bimpage

86 Staatsrecht. du 22 novembre 1935, Humbert du 19 ferner 1943, Villet du 13 juillet 1942). A. cet egard, rien ne s'opposait a ce qua. l'autorite interVint a la suite d'une simple tentative de contravention a la loi, tentative qui n'etait pas punis- sable en vertu du droit penal cantonal (cf. art. 2110i penale genevoise). En l'espece d'ailleurs,le Conseil d'Etat pouvait certainement inferer des termes de la lettre adressee a Bresset-Salamin et des declarations de l'interesse dans l'enquete que celui-ci avait, a d'autres occasions,contre- venu a la 10i en proposant et en· vendant sa tisane «sur la damande de clients». ne ce qui precMe, il resulte que le grief d'inegalite devant la loi tire d'un rapprochement avec l'art. 54 CP est d'embIee danue de fondement. Le pouvoir que le Conseil d'Etat tient de l'art. 15 LPM a sa raison d'etre propre etne saurait obeir au,x conditions auxquelles le Code penal subordonne le pouvoir du juge penal d'inter- dire au condamne d'exercer une profession. En particulier, c'est l'interet public que l'autorite administrative doit considerer en . premier lieu, et non pas tant Ia gravite da 1'« infraction » du point de vue objectü ni surtout du point de vue subjectif (cf. ci-dessous, consid. 3). Pour les memes motifs, o'est en vain que le recourant se serait prevalu du fait que le juge appele a reprimer les contraven- tions a la loi genevoise sur les professions memoales ne peut retirer l'autorisation d'exercer qu'en oas de recidive (condition qui n'eut pas ete realisee en l'espilce, les ancien- nes oontraventions remontant a plus de trois ans, art. 59 LPM) et que pour une duree de un a oinq ans (art. 61 LPM). Pour le surplus, le reoourant ne pretend pas qu'eu egard au danger que pouvaient presenter ses agissements, sa radiation definitive au registre de la profession serait arbitraire. 3. -En revanohe, il soutient que, dans les oirconstances da l'espece, une mesure aussi radioale viole les droits que lui garantit I'art. 31 CF, parce qu'il existait des Handels-und Gewerbefreiheit. N0 lä. 87 « moyens moins rigoureux de faire respecter une inter- diction de police »; Il est exact que les mesures prises dans le cadre da l'art. 31 litt. e CF cessent d'etre compatibles avec le principe da la liberte du commerce et de l'industrie 10rsqu'elles ne sont pas necessaires pour sauvegarder les interets que l'Etat se propose de defendre : l'intervention de l'autorite doit etre proportionnee au but vise (RO 70 I 3 ;.65 I 72). Dans le cas particulier, le Conseil d'Etat avait la faculte, en vertu de l'art. 15 LPM, de prononcer la radiation a titre temporaire ou il. titre definitü. Il ne devait s'arreter a cette seconde solution que si une inter- diotion limitee n'etait pas suffisante pour proteger le public contre les agissements du recourant. Toutefois il faut reconnaitre a l'autorite administrative appelee a faire oe choix une oertaine liberte d'appreciation. Le juge constitutionnel ne peut intervenir que si elle excMe son pouvoir ou en abuse. Tel n'est pas le cas en l'espece - si durement que la mesure prise puisse frapper le recou- rant. En effet, celui-ci avait deja enoouru, en 1935 et 1938, daux condamnations pour exercice illegal da la medeoine. L'autorite cantonale pouvait evidamment tenir compte da ces condamnations pour apprecier si un simple avertis- sement ou une suspension temporaire suffirait a detourner l'interesse d'enfreindre a nouveau l'interdiction da vendre des herbages melanges. D'autre part, comme le releve le Conseil d'Etat dans son aIT(~te et dans sa reponse, le reoourant avait ete dftment averti que la vente d'un remMe contre le cancer lui etait interdite, qu'il faisait acte memoal en le presorivant et que, vu ses anciennes condamnations, il s'exposait a. des inconvenients s'il oontrevenait de nouveau a la loi. Malgre ces avertissements, le oas Bresset-Salamin a reve!e que le recourant continuait a proposer son remMe. On comprend alors que le Conseil d'Etat n'ait pas attaohe foi a la promesse faite par Sohild qu'il ne traiterait plus de malades. La recourant parait

88 Staatsrecht. si persuade de l'excellence de son remede qu'on ne peut _{ere s'attendre qu'll ·renonce a le prescrire tant qu'il sera' etabli comme herboriste. Enfin, s'agissant de juger de l'opportunite d'une mesure administrative (cf. ci-dessus consid. 2), il ne faut pas considerer la gravite des contraventions constatees - dont la derniere en est restre au stade de la tentative et las autras remontent a plusieurs annres -mais la gravite du danger que presente pour la sante publique l'admi- nistration d'un produit inefficace contre une affection qui requiert l'intervention aussi prompte que possible du medecin. Dans ces conditions, le Conseil d'Etat pouvait, sans outrepasser son pouvoir appreciateur, considerer qu'une suspension temporaire aurait manque le but visa. Par ces moti/8, le Tribunal /edbal Rejette le recours. III. INTERKANTONALES ARMENUNTERSTüTZUNGSRECHT ASSISTANCE INTERCANTONALE DES INDIGENTS Vgl. Nr. 16. -Voir n° 16. o Staatsverträge. N° 16. IV. STAATSVERTRÄGE TRAITES INTERNATIONAUX 89 16. Urteil vom 30. April 1945 i. S. des Kantons Luzem gegen die Kantone Zug und Genf und des Kantons Genf gegen die Kantone Zug und Luzem. Die Erklärung zwischen der Schweiz und Italien vom 6./15. Okto. ber 1875 betr. gegenseitige unentgeltliche Verpflegung armer Erkrankter verpflichtet die Parteien, die Angehörigen des andern Vertragsstaates zu unterstützen, sobald die Krankheit erkennbar wird, ohne Rücksicht auf die Transportfähigkeit des Kranken. Der Träger der Unterstützungspflicht ist in analoger Anwendung des Bundesrechts, insbesondere des BG vom 22. Juni 1875 festzustellen (Erw. 1). Bestätigung der Rechtsprechung, wornach die Unterstützungs- pflicht dem Ort obliegt, an dem Erkra.nk.ung und Bedürftigkeit in einer Weise erkennbar geworden sind, dass die Behörde zu entsprechenden MassnaJunen verpflichtet gewesen wäre (Erw. 2-4). Die Mittellosigkeit wird dadurch nicht behoben, dass unter- stützungspflichtige Verwandte oder Fürsorgeinstitutionen Bei- träge leisten, die die Kosten nur für vorübergehend decken werden (Erw. ci a. E.). Zulässigkeit der FeststeIlungsklage (Erw. 5). La d6claration entre Ia. Suisse et l'Italie, des 6 et 15 octobre 1875 concernant l'assistance gratuite des malades indigents oblige chacun de ces deux pays 8. assister les ressortissants de l'autre des que la maladie peut} tre constaMe, meme si le, malade est transportable. Pour determiner qui doit fournir l'assistance en Suisse, on appliquera par analogie le droit f6deral et notam- ment la loi fMerale du 22 juin 1875 (consid. 1). Confirmation de la jurisprudence selon laquelle l'assistance est due au lieu ou Ja maladie et l'indigence se sont manifestees d'une maniere qui aurait oblige l'autoriM 8. intervenir (consid. 2 8. 4). L'indigence n'est pas supprimee du fait que les parents tenus de fournir des aliments ou les institutions d'assistance accordent des secours qui couvrent provisoirement les frais (consid. 4: i. f.). RecevabiliM de l'action en constatation de droit (consid. 5). La. dichiarazione 6 e 15 ottobre 1875 tra la Svizzera e l'Italia relativa all'assistenza gratuita reciproca a malati poveri obbliga. Ie parti contraenti a soccorrere gli attinenti dell'altro Stato non appena Ia. malattia sia riconoscibile. e cio anche nel C880 in cui l'ammalato sia in condiYjoni di sopportare il rimpatrio. Per stabilire a chi incombe l'onere assistenziale s'applica, in via analogica, la LF 22 giugno 1875 (consid. 1).