H. HANDELS-UND GEWERBEFREIHEIT LIBERTE DU COMMERCE ET DE L'INDUSTRIE 13. Arret du 9 mal 1941 dans Ia cause Grellerl, S.A. d'exploitalion el S. coop. du Jardin zoologique de Geneve contre Conseil d'Elal genevois. Droit des autorites de prendre les mesures indispensables pour empeoher non seulement oe qui trouble ou met en danger la seourite, Ia sante et la tranquiIlite publiques, mais enoore oe qui heurte gravement et direotement la morale publique (par exemple, souffranoes infligees aux animaux mal nourris d'un jardin zooIogique mal installe et mal tenu). L'autorite administrative n'est tenue de oommuniquer a.1'interesse Ies pieoes invoquees par elle que si la deoision attaquee impIique une grave atteinte ades droits eminemment personnels du oitoyen. -- Die Behörden sind befugt, Massnahmen zu ergreifen, welohe notwendig sind, um nioht nur eine Gefährdung oder Störung der öffentliohen Ruhe, Gesundheit und Sioherheit, sondern eine sohwere und direkte Verletzung der öffentliohen Sittlioh- keit zu verhindern. Die Verwaltung ist nur gehalten, dem Beteiligten von den von ihr angerufenen Akten Kenntnis zu geben, wenn die ange- foohtene Verfügung einen sohweren Eingriff in höohst per- sönliohe Reohte d es Bürgers bedeutet. L e autorita hanno il diritto di prendere le misure indispensabili p er impedire non soltanto oi<> ohe turba 0 mette in perioolo la siourezza, la salute e Ia tranquillita deI pubblioo, ma anohe oib ohe e in grave e diretto oontrasto oon la morale pubblica (p. es. sofferenze inflitte agli animali mal nutriti d'un giardino zoologioo mal installato e mal tenuto). L'autorita amministrativa e tenuta a dar oonosoenza all'inte- r essato dei documenti da essa invocati soltanto se la deoisione impugnata porta seoo una grave violazione di diritti eminente- mente personali deI oittadino.

Handels· und Gewerbefreiheit. No 13. 7 ij A. -Le Jardin zoologique de Genc'lVe (JZ) a ete cree en 1930. Les mauvais resultats financiers de l'exploitation du JZ eurent leur repercussion sur l'entretien et le traitement des animaux.La Societe genevoise pour la protection des animaux qui, en 1937/ 38 deja, avait du recueillir des dons pour sauvel' les betes de la faim, se fit en 1940 l'echo des plaintes qui s'elevaient dans le public indigne et sollicita l'intervention des pouvoirs publics pour faire cesser le scandale. La police et le veterinaire cantonal constaterent les faits suivants : Les animaux souffrent de nouveau de la faim. Leur hygiene est deplorable. Ils so nt sales et croupissent dans une litiere insuffisante. Les enclos sont pleins de boue, et une eau stagnante remplit la plupart des fosses. Les cages sont souilIees d'excrements. Les installations sont insuffisantes et en mauvais etat. B. -Par arrete du 12 decembre 1940, le Departement genevois de justice et police ordonna la fermeture du JZ. Un delai a fin decembre etait ac corde a Grellert pour l'evacuation des animaux, faute de quoi ils seraient abattus. L'autorite relevait les nombreuses plaintes, l'hygiene et la nourriture deplorables des animaux, le desordre complet de l'exploitation. Elle se fondait sur le reglement de police pour la protection des animaux, du 24 septembre 1878, modifie par un arrete du 7 novembre 1905. Le Conseil d'Etat, par arrete du 24 janvier 1941, a maintenu la decision du Departement. O. -Grellert, la S. A. d'exploitation et la Societe cooperative ont forme aupres du Tribunal federal un recours de droit public contre les mesures ordonnees. Dans sa reponse, le Conseil d'Etat declare que, poste- rieurement au recours, la police et le veterinaire ont constate de nouveau la sous-alimentation des animaux, le manque d'hygiene et le mauvais entretien de l 'etablisse- ment. Le Tribunal federal a rejete le recours.

.6 Staatsrecht. Extrait des motits : Les droits constitutionnels ne peuvent s 'exercer que dans les limites qu'impose l'ordre public (cf. RO 63 vol. I p. 222 ; 61 I p. 35 et 110). Ces limites doivent, en regle generale, etre fixees par la loi. Mais le maintien de l'ordre public est un devoir primordial des autoriMs. Il leur appartient de prendre les mesures indispensables pour le retablir s'il a ete trouble ou pour parer aux dangers serieux qui le menacent d'une fa~on directe et imminente, meme si ces mesures impliquent une restriction des libertes constitutionnelles et ne sont pas prevues specialement par la loi. Toutefois, i1 faut que ces mesures soient appro- priees, adaptees aux circonstances et dirigees au besoin contre les perturbateurs (cf. RO 63 I p. 222 ; 61 I p. 39 ; 60 I p. 121, 122 et 124; 57 I p. 275; 55 I p. 238; 35 I p . 148; 20 p. 796). La 'notion d 'ordre public embrasse celle de moralite publique (öffentliche Sittlichkeit: cf. FLEINER, Bundesstaatsrecht, p. 320; BURCKHARDT, 3 e Mit., p. 463). Les autorites responsables de l'ordre public ont pour mission d'empecher non seulement ce qui trouble ou met en danger l'exercice du pouvoir legal, la securite, la sante et la tranquillite publiques, mais encore ce qui est de nature a heurter gravement et directement la morale courante (cf. FLEINER, Institutionen, p. 397). D'apres les conceptions actuelles, la morale publique l'eprouve severement la cruaute et les mauvais traitements envers les animaux (cf. JENNY, Der strafrechtliche Schutz der Tiere, et les nombreux auteurs oites ; cf. egalement la consultation de ZÜRCHER dans les travaux prepara- toires du CPS, vol. 22, N0 43). Aussi la plupart des Mgisla- tions contiennent-elles des dispositions plus ou moins etendues pour la protection des animaux. Dans le canton de GenilVe, le reglement de police ciM -reglement dont la constitutionnaliM n'est pas contestee -elargit en r ealite considerablement, a plusieurs points de vue, la protection instituee par le code penal, ce qui indique Handel.-und G ewerbefre iheit. N0 13. 77 une evolution tres prononce-e du sentiment puhlic en cette matiere. Et si le reglement vise surtout le cas normal des animaux domestiques, il est cependant clair que les seritiments qui l'ont inspire impliquent aussi la repro- bation de souffrances inutilement infligees ades animaux non domestiques et notamment ades animaux sau vages mis hors d'etat de nuire et exposes au public dans des menageries ou des jardins zoologiques. Si ce cas n 'a pas ete prevu a Geneve, e'est sans doute qu'lL l'endroit des entreprises ambulantes comme le sont generalement les menageries, l'autorite est suffisamment armee par le systeme des autorisations de poliee auxquelles elles sont soumises. Quant au cas tout a fait special d'un jardin zoologique aussi important que celui des recourants, on . n'y a pas songe parce qu'un tel jardin n'existait pas et que rien, probablement, n'en faisait prevoir la creation. . Cette eireonstanee ne saurait toutefois, etant donnes les principes qu'on vieIit de rappeler, dispenser l'autorite du devoir, ni la priver par consequent du droit d'intervenir si l'exploitation d'un tel jardin se fait dans des conditions qui heurtent violemment le seritiment de pitie a l'egard des animaux et sont par la meme de nature a· 'provoquer un . scandale public. On se trouve alors precisement dans un cas Oll l'autoriM peut agir malgre l'absence de pres- eriptions legales appropriees, absence qui peut etre due au earactere exceptionnel et singulier, ou plus ou moins subit ou imprevu de la situation a laquelle i1 y a lieu de faire face (RO 60 I p. 125;' 57 I p. 275). · Or, dans le cas particulier, les conditions auxquelles doit etre subordonnee une teIle intervention etaient bien tealisees. Lesrecourants se plaignent· a la veriM de n'avoir pas pu consulter et par consequent discuter les pieces invoquees contre le sieur Grellert et soutiennent avoir 15M, de ce fait, victimes d'un d eni de justice. Ils n'indiquent toutefois aucune disposition de droit eantonal prescrivant une teUe communication, et eette obligation ne peut, d'apres la jurisprudence , etre deduite de l'art. 4 CF qu'en matiere

78 Staat.81·echt. civile et penale ; en matiere administrative, en revanche, il n 'en est ainsi que la ou la decision attaquee implique une grave atteinte ades droits eminemment personneis du citoyen (cf. arrets Schait, du 27 octobre 1922, p. 5 a 7 ; Jenny -Bissegger, du 30 septembre 1933, p. 6 ; RO 53 I p. 113). Or, en l'espece, les droits en cause ne sont pas de cette nature. Il y a lieu, au surplus, d'observer qu'en realiw Grellert etait parfaitement au courant des faits qui lui etaient reproches et qui ont motive la deci- sion attaquee. Les contröles longtemps journaliers de la police, les inspections et les instructions verbales du commandant de la gendarmerie et du vewrinaire cantonal avaient amplement et exactement renseigne a cet egard le directeur. Il a d'ailleurs re<;u communication des rapports de ce commandant et du vewrinaire. qui resumaient les critiques faites a l'exploitation du JZ. Les recourants ne contestent pas, d'autre part, l'insuffi- sance des installations. Dans une demande de subvention adressee au Conseil d'Etat par la Sociew cooperative, celle-ci exposait elle-meme non seulement la n,ecessiw, mais l'urgence qu'il y aait a remedier aux defauts de ces installations et a l'insuffisance de leur entretien, comme aussi, d'une maniere generale, aux mauvaises conditions de l'exploitation. Elle avouait en meme temps l'impossibiliw ou les recourants se trouvaient de se tirer d'affaire par leurs propres moyens. Les recourants n'igno- raient pas et ont d'ailleurs ew dument avises qu'ils ne pouvaient, surtout dans les circonstances actuelles, compter sur une subvention de l'Etat. Les defauts des installations et l'insuffisance de leur entretien creent a eux seuls une situation absolument intoIerable. Pendant l'instruction du recours cantonal, la situation a encore empire eL s'est aggravee par l'insuffi- sance des mesures prises pour prowger les animaux du froid. Abstraction faite des dangers que pourrait peut-etre presenter pour l'hygiene et la securiw publique un jardin zoologique ainsi tenu, dangers dont la reponse au recours Handels. und Gewerbefreiheit. N0 13. 79 fait etat sans donner toutefois a leur sujet des precisions suffisantes, il est hors de doute qu'au seul point de vue de la protection des animaux les faits constates et surtout leur persistance etaient de nature a provo quer une veritable indignation dans le public et a faire scandale. C'est ce qui s'est effectivement produit, comme le prouvent les plaintes nombreuses adressees a la Sociew protectrice des animaux aussi bien par des habitants de la ville que par des etrangers de passage. Outre cette tenue deplorable et scandaleuse de l'eta- blissement, la decision attaquee invoque l'insuffisance de nourriture des animaux, qui a ew la principale cause des plaintes signaIees par la Sociew protectrice des animaux. Sur ce point, les recourants tentent de contester le bien- fonde du grief, mais le dossier fournit surabondamment la preuve qu'a certains moments les animaux ont grave- ment souffert de la faim et que certains ont meme creve de faim. Il a suffi d'une interruption du contröle de police pour que les animaux soient resws plusieurs jours sans nourriture. Dans ces conditions, et etant donnes les principes prealablement exposes, l'intervention des pouvoirs publics etait justifiEe. Les mesures prises etaient ad,apwes aux circonstances. On ne saurait reprocher aux autoriws cantonales d'avoir agi avec une rigueur excessive ; pendant plusieurs mois, elles se sont bornees a intervenir par le moyen de contröle de police, d'inspections et de recommandations. Il est evident, toutefois, que l'on ne pouvait exiger de la police qu'elle continue a contröler journellement les repas des animaux. Lorsqu'il fut etabli que les exigences concernant les installations et l'entretien du JZ restaient lettre morte, que les plaintes relatives a la nourriture des animaux recommen<;aient des qu'etaient interrompus les contröles de la police et que l'entreprise etait, en raison de sa situa- tion nnanciere, dans J 'impossibilite de remedier a un etat de choses que l'autorite ne pouvait toIerer, la ferme-

80 Staatsrecht. ture du JZ avec enlevement ou eventuellement abattage des animaux s'imposait. Des delais suffisants ont d'ailleurs ete ac cordes a l'entreprise pour prendre ses dispositions en consequence. On ne voit pas quelles autres mesures auraient pu entrer en ligne de compte. Vgl. auch Nr. 14. -Voir aussi n° 14.