Art. 31 CF; freedom of trade and industry; permissible scope of commercial police measures: only measures of genuine police character, aimed at protecting public order and in particular the good faith of commerce, are admissible; economic policy restrictions, or measures designed to shield incumbent traders from competition, are excluded. A sales system based on fixed prices and prepackaged variable weights is constitutionally protected unless it is inherently apt to mislead the public as to quantity or quality and the danger cannot be removed by less intrusive means such as indication of net weight and price per unit. The absence of fraudulent intent is not decisive; the decisive point is whether the system itself entails a risk of deception requiring police intervention (consid. 4-6).
chömage -justifier l'atteinte portee a la liberte du com- merce et de l'industrie par les autorites valaisannes. Les mesures: dont est recours etant contraires a l'art. 31 CF, elles ne sauraient etre fondees sur des dispo- sitions de droit cantonal. En effet, le droit cantonal ne peut nen contenir de contraire a la Constitution federale. Ainsi, le Conseil d'Etat ne sauraitpretendre que l'art. 14 de la Constitution cantonale selon lequel l'Etat Miete des prescriptions concernant la protection ouvriere lui permettait d'interdire l'emploi de la pelle mecanique sur tout le territoire valaisan. En effet, quelle que soit, du point de vue cantonal, la nature et la portee de cette dis- position, il est certain, vu la reserve de l'art. 31 lit. e CF, qu'elle ne permet pas aux autorites valaisannes de prendre des mesures qui restreignent la liberte du commerce. De meme, le Conseil municipal ne saurait fonder sa decision sur l'art. 8 du Reglement sur la police des constructions de Ja Commune de Sion (du 29 mai 1916). Cet article porte que les autorisations de batir doivent etre examinees specialement du point de vue du deve- loppement et de l'embellissement de Ja ville, de l'hygiene, de la securite et de la salubrite publiques. Ce sont Ia, precisement, des mesures de police, teIle qu'en prevoit I'art. 31 lit. e CF. Toute mesure fondee sur l'art. 8 du Reglement precite doit donc etre en rapport avec le but de la police des constructions; Le Conseil municipal aurait pu, le cas ecMant, interdire l' emploi, pour des travaux de construction, d'une machine qui aurait pre- sente des inconvenients et des dangers pour l'hygiene, la sante et la securite des ouvriers occupes aux travaux ou du public. Mais les intimes ne pretendent pas que tel soit le cas de la pelle mecanique en general, ni, sp6ciale- ment, de celle des recourants. Par ces motifs, le Tribunal f6Urtil prononce : Les conclusions principales du recours sont admises. Handels und werhefreiheit. N° 44. 44. Amt du 1 novembre I937 dans la cause Epa. (Einheitspreis A.-G.) et Bobert contre Tribuna.l de Police de La.usa.nne et Cour da ca.ssa.tion pena.le vaudoisa. Art. 31 CF. -Le titulaire de I'entreprise commeroiale dont le systeme de vento a conduit a la condamnation plmale du gerant d'un de ses magasins a qualite pour recourir au TF en vertu de l'art. 31 CF (consid. 1 8 3). Le systeme de vente des Uniprix beneficie de la protection de l'art. 31 CF. La police du commerce ne peut limiter cette liberte constitutionnelle que dans la mesure necessaire pour proMger le public contre les risques d'erreur et de dommage (consid. 4 et 5). Application de ces principes au commerce de la recourante (consid. 6). Question de I'egaliM de traitement (art. 4 CF ; consid. 7). A. -Le 18 novembre 1935, le Grand Conseil du Canton de Vaud a edicte une loi sur la police du com- merce) dont l'art. 21 statue: Les actes de concurrence illicite sont interdits. Cons- tituent notamment des actes de concurrence ilIicite : ) ... 15) la vente de marchandises alimentaires, debi- tees ordinairement au poids et empaquetees d'avance, autrement que par fractions de 10 en 10 jusqu'a 100, de 100 a 100 (unites de poids), ou d'apres les poids usueIs, %, % livre, etc. (les articles de marque importes en emballages d'origine et vendus tels queIs aux consommateurs ne tQmbent pas sous le coup de cette disposition). En vertu de cet article, le Tribunal de police de Lau- sanne a condamne le ler juin 1937, sur plainte de l'Asso- ciation des epiciers suisses, Edmond Robert, gerant d'Uniprix, a la peine de 20 fr. d'amende et aux frais pour avoir vendu a Lausanne, .le 15 janvier 1937, du cafe empaquete d'avance dans un cornet renfermant 410 grammes et du chocolat pulverise, d'origine suisse, dans un emballage renfermant 380 grammes . Par arret du 21 juin 1937, Ja Cour de cassation penale AB 63 1-1937
vaudoise a rejete le pourvoi forme contre cette condam- nation. . B. -L'EPA: et Robert ont saisi le Tribunal federal d'ml recours de droit public fonde sur les art. 4 et 31 CF et tendant a faire prononeer: a) que l'art. 21, eh. 15, de la loi vaudoise sur 1a police du eOllllllerce est eontraire a la Constitution federale ; b) que la eondamnation du recourant est annuIee ainsi que le jugement et l'arret attaques ; c) que toutes eondamnations ulterieures du recourant en vertu dudit article seront nuIles et de nul effet. Les recourants reconnaissent avoir vendu des paquets prepares d'avance contenant les uns 410, les autres 380 grammes de marchandises. Mais l'art. 21, eh. 15, qui interdit ce mode de vente, est inconstitutionnel. I1 a ete adopte sous la pression de certains commeryants dans la lutte qu'ils menent par tous les moyens contre un concurrent genant, Uniprix. Cette societe, qui vend des articles d'usage journalier necessaires a chacun, pratique seulement quelques prix: 2 fr., I fr. 50, I fr., 50 cent., 20 cent. et 15 cent. Aces chi:ffres invariables correspondent des paquets de poidsvariables suivant la marchandise. On simplifie ainsi les operations de pesre, de paiement et d'emballage. Les frais generaux s'en trouvent reduits, ce qui permet de diminuer la marge du benefice brut. Le consommateur en profite. Le com- merce traditionnel maintient' aussi grande que possible la difference entre prix d'achat et prix de vente ; Uniprix baisse le prix d'unite a mesure qu'augmente l'achat d'un article. Ses importantes commandes lui assurent des conditions avantageuses chez les fabricants. Cela aussi fait beneficier d'une baisse de prix les consommateurs. Par son systeme de vente, Uniprix contribue donc a la deflation desiree par les autorites federales et a l'ajuste- ment des prix aux salaires diminues. La societe recou- rante se refere au memoire du professeur Brehler redige a Ia demande de I'Institut d'organisation industrielle de Handels und Gewerbefreiheit. No U.
'I'Ecole polytechnique federale, et a ses mise au point et observations concernant le rapport de la Commission federale d'etude des prix au Departement federal de l'economie publique. Le systeme d'Uniprix n'est nouveau qu'en ce qu'il fonde toute l'exploitation snr une echelle de prix tres reduite, tandis que l'acheteur a toujours pu faire determiner par le vendeur, d'apres la somme a payer, la quantite de marchandise a echanger . Pour les petites bourses, en particulier, il apparait commode et sUr de connaitre d'avance exactement le montant du prix a payer. Les recourants invoquent la jnrudence du Tribunal federal relative aux restrictions inadInissibles de la liberte du commerce (art. 31 Const. fed. ; RO 59 I p. 107). Des raisons economiques et meme l'intention de favoriser 1a prosperite generale ne suffisent pas. Le canton pourrait seulement intervenir par mesure de police pour empecher des procedes de commerce deloyaux propres a tromper le public. Ce reproche n'atteint pas Uniprix. La loi can- tonale viole aussi le principe de l'egalite de traitement, car elle vise en realite seulement les deux succursales de la recourante a Lausanne et a Vevey qu'elle contraint sans motüs valables de changer leur methode de distri- bution des marchandises . L'exception faite en faveur de produits etrangers vendus en emballages d'origine desavantage de maniere intoIerable tous les vendeurs de produits suisses. O. -La Cour de cassation vaudoise s'en tient a son arret et communique au Tribunal federal des observations du Ministere public cantonal ainsi que de l'Association des epiciers suisses. Le Procureur general conclut a l'admission du recours du gerant et denie a l'EPA la qualite pour agil". L'Association des epiciers suisses croit aussi que le recours de l'EPA est irrecevable. Quant au recours de Robert, elle l'estime mal fonde : Le mode de vente d'Uni- prix peut induire le public en erreur. I1 importe que
228 Staatsrecht. l'acheteur puisne toujours, par tm calcul mental rapide, se rendre compte du prix exact ramene a l'unite deci- male.)) Il importe d'ecarter ... dans l'interet du public les consequences dommageables... de la coexistence de deux systemes paralleles de vente des denrees alimen- taires et de ne pas permettre que, par une modificatioll abrupte et unilaterale des usages commerciaux ... le public se trouve brusquement place devant un probleme nouveau qui l' empeche de faire les comparaisons necessaires et usuelles entre les produits vendus selon le systeme nou- veau et les produits vendus selon la pratique usuelle . D. -Dans sa replique, l'EPA deduit de 1a jurispru- dence (RO 54 I p. 260 c. 2, b) sa qualite pour recourir. Quant au fond, elle persiste dans son argumentation. Le public n'est pas induit en erreur. Pour nombre de gens dont les ressources sont tros limitees, il importe surtout de savoir ce qu'ils peuvent obtenir pour I fr. ou 2 fr., et dans ce cas la facilite du calcul est du cüte d'Uniprix. )) Le Tribunal federal a fourni au Conseil d'Etat vaudois l'occasion de formuler des observations sur le reeours. L'autorite cantonale, sans prendre de conelusions, estime d'une part qu'il n'y a pas d'inegalite de traitement, la loi s'appliquant atout commer9ant qui pratiquerait le systeme prohiM, et d'autre part que l'art. 31 Const. fro. n'est pas viole, ear e'est precisement dans l'impossibilit6 de calculer le prix des marchandises d'apros l'echelle des valeurs admises dans le commeree en general que reside la tromperie reprimee par l'art. 21, eh. 15 . Oonsidirant en droit :
KmCHHOFER, Op. cit. p. 175). Mais, dans le cas parti- culier, I'Association n'intervient ni comme recourante ni oomme intimee:. Son röle s'est borne adenoncer le cas a l'autorite. Elle n'est pas partie en cause et ne pretend d'ailleurs pas que la loi ait pour but de proteger les membres de l'Association, mais s'erige bien plutöt en protectrice du public acheteur pretendument trompe, ce a quoi elle n'a point vocation. Ses conclusions sont par consequent irrecevables. Quant aux observations du Conseil d'Etat, elles ont ete requises et formulees a titre de renseignement. Seuls le Tribunal de police et la Cour de cassation ont qualite pour combattre le recours. 4. - La Constitution federaIe proclame la liberte du commerce. L'art. 31 reserve, il est vrai, sous lettre e, Ies dispositions touchl; nt l'exereiee des professions com- merciales , mais specifie qu'elles doivent respecter le principe constitutionnel. La jurisprudence en a doouit que les seules restrictions autorisees sont les mesures de police destinees a proteger la securite, la moralite, Ja sante, en un mot l'ordre public, a maintenir la bonne foi oommerciale, a empecher 1es procedes deloyaux propres a tromper le eonsommateur. Il est -inadmissible . d'en- traver le libre jeu de la concurrence sous pretexte de corriger les effets de tel ou tel systeme commercial, de sauvegarder l'inMret economique des acheteurs, voire d'assurer la prosperite economique generale (RO 59 I p. 61, 111 et sv. e. 3 et la jurisprudence citee ; v. aussi l'arret Travelletti c. Conseil d'Etat valaisan, du 11 juin 1937, RO 63 I p. 213 ; BURCKHARDT, 3 e ed. p. 234). Le mode de vente pratique par les Uniprix beneficie done de la protection de l'art. 31, dut-il avoir des conse- quences dommageables pour les petits detaillants. Cette proteetion ne eesserait que si 1e systeme eritique etait de nature a induire 1e pubIic en erreur sur la quantite de marehandise achetee et a 1e leser de la sorte, et l'inter- diction eomplate de la vente au poids rompu ne se justi- fierait que si des mesures moins rigoureuses ne suffi- Handels. und Gewerbefreiheit. N° 44.
'saient pas a proteger les acheteurs. En revanche, pour que la police du commerce puisse intervenir, il n'est pas necessaire que le marchand ait l'intention de tromper ses cIients. Il suffit que 1e risque d'erreur et de dommage soit inherent au systeme pratique. L'action de l'au- torite se justifie a10rs pour garantir l'exercice irrepro chable de ce genre de commerce et par 1a meme l'ordre public. Tant que I'art. 31 Const. fed. garde sa teneur actuelle, le Tribunal federal ne saurait se departir de ces principes jurisprudentiels, ni se preter ades mesures de politique economique tendantes a substituer au systeme constitu- tionnel de la libre concurrence le systeme dit de l'eoono- mie dirigee par I'Etat. 5. -On ne peut accuser la socieM reoourante de vou- loir induire le public en erreur. Rien ne permet de dire qu'elle cherche a compenser la roouction apparente du prix par une reduction peu accusee du poids. Son but est bien plutöt de mettre a la disposition des petites bourses a des prix modiques et invariables les quantites oorrespondantes, variables, de marchandises d'usage cou- rant. Il parait avere qu'en ce faisant elle repond a un besoin effectif. Le memoire du professeur Brehler, redige a la demande de I'Institut d'organisation industrielle de l'Eoole polytechnique federale, montre en outre que l'EPA ne pratique pas la vente d'articles de qualite inferieure. Les prix fixes agissent a la longue comme un tamis, certaines marchandises s'eeoulent par ce sys- teme, d'autres ne passent pas. L'abaissement des prix est surtout du a la fabrication de certains types determines d'articles en tras grandes quantites, ce qui permet de la rationaliser . Et M. Brehler de conclure: Das Vel'- triebssystem der Epa als solches ist bei richtiger Ab- grenzungseines Bereiches volkswirtschaftlich als Mittel der Senkung der Handelsspanne durchaus zu rechtferti- gen . Un autre facteur de reduction des prix reaide dans la simplification et l'acceleration des operations de vent.e,
ce qui diminue:,les frais generaux par rapport a la quantite (le marchandise vendue. 6. -De eme que le but d'Uniprix n'est pas da tromper le public, de meme le langer d'erreur n'est-il pas illherent a sa methode, ou du moins n'y a-t-il pas de risque tel qu'on ne puisse y obvier sans interdire COlli- pletement le mode de vente. L'arret rendn par le Tribunal fecleralle 23 janvier 1931 en l'affaire Migros contre Berne (RO 57 I p. lU) s'est deja occupe de la vente de marchandises a des prix fixes dans des paquets prepares d 'avance , les variations de poids servant a compenser l'invariabiliM des prix. D'apres la Direction de police cantonale, on exposait ainsi le public au risque de se tromper sur la qualite et notam- ment sur la quantite de la marchandise achetee dans la rue. Le Tribunal a estime que si un danger existait, il etait possible d'y parer efficacement par un contröle periodique severe de la police, suivi, le cas echeant, du retrait de la patente en cas de faute constatee. L'inter- diction absolue de ce commerce depasse evidemment les mesures de police qui peuvent se justifier; elle reviendrait a entraver de maniere inadmissible au regard de l'art. 31 CF la concurrence que ce commerce ambulant fait a la vente selon le mode usuel dans les magasins fixes. Or, le public qui achete dans les magasins d'Uniprix risque encore moins de se tromper que celui qui fait ses emplettes chez les marchands ambulants. I .. a Commission f6derale d'etude des prix du Departement federal de l'economie publique emet l'avis suivant au sujet du danger pour le consommateur (Veröffentlichung N0 10, p. 40) : Des motifs de ( rationalisation peuvent justifier la pratique de poids rompus (p. ex. 1325 gr.) et de prix ronds (p. ex. 50 ct., I fr., etc.). L'erreur du client est exclue si le poids net est indique sur l'emballage, notam- ment si le prix par livre ou par kilo est mentionne . On devrait reprimer penalement dans toute la Suisse le fait d'indiquer un poids sur l'emballage sans preciser s'il est Han .1ph:;-und Uewfnrbofl'tniheit. So 41.. brut ou net . Ainsi on empecherait que l'acheteur d'un pa,quet da 2 kilos et demi)) ne regoivc en realite moins de 2400 grammes da marchandises, comme cela est arrivc. Il est tres desirable qu'on oblige le vendeur fl'indiquer e poids net sur tous les paquets renfermant des marchandises qui se pesent (chocolat, etc.). Apropos de la quaIiM, la Commission insiste sur l'utilite d'une reglementation. Le Iegislateur pourrait rendre obligatoires des designations de qualite arretees par les groupements professionnels et publiees; des fausses designations seraient alors punissables. L'efficacite de pareilles mesures dependrait naturellement de la diligence des negoeiants interesses qui pourraient instituer un contröle charge de constater et de denoncer les contraventions. Le Tribunal federal, dans l'arret cite, et la Commission federale admettent done la possibilite d lun certain danger d'erreur, mais tous deux proposent des mesures pour parer a cet inconvenient sans aller jusqu'a interdire le systeme de vente de l'EPA qui, en soi, n'est pas condam- nable en vertu de l'art. 31 CF. Et, de fait, les moyens envisages apparaissent propres a eonduire au seul but legitime des mesures de police : la proteetion du public contre la tromperie (et non pas la protection d'une cate- gorie de commergants contre Ia concurrence des Uniprix, ce que Ie Iegislateur semble avoir perdu de vue). L'indi- cation du poids net et eelle du prix correspondant a l'unite de poids (livre, kilo) sont des garanties suffisantes de la loyaute du commerce eritique par I' Association des epiciers. Le eontröle est possible. Il est meme facile tant pour la police que pour la clientele elle-meme. L'acheteur n'a pas le droit d'exiger, au regard de l'art. 31 OF, que tous les magasins pratiquent pour le meme produit le meme systeme de vente a seule fin de lui permettl'e de comparer les offres pour constater d'emblee laquelle est Ja plus avantageuse. Il n'est pas non plus en droit d'exiger que les. innovations d'un negociant ne soient justifiees que par des motifs de rationalisation)) a l'exclusion de raisons
234 Staatsrecht. d'ordre psychdlogique. Toute la reclame commerciale est fondee sur la ,connaissance et l'utilisation de ce qui peut attirer l'achetEmr; et personne ne songe a la supprimer tant qu'elle n'est pas fallaeieuse et deloyale. Le Tribunal federal ne saurait des lors admettre l'appli- eation de l'art. 21 eh. 15 de la loi cantonale qui interdit completement le systeme de vente pratique par I'EP A. Il suffira qu'a l'avenir celle-ei prenne les mesures qu'on vient d'indiquer pour renseigner elairement et loyalement sa clientele sur les marchandises mises en venteen paquets prepares d'avance. Le reeours doit donc etre admis en vertu de l'art. 31 CF dans le sens des motifs exposes. 7. -1 .. es recourants invoquent, outre l'art. 31, l'art. 4 CF et se plaignent notamment du fait que les articles etrangers vendus dans l'emballage original ne sont pas frappes. Ce moyen n'a plus d'importance du moment que le recoursest admis selon l'art. 31. On peut cepen- dant souhaiter qu'un nouveau reglement legal, s'il inter- vient, appnque les memes mesures de protection du public aux marchandises alimentaires . etrangeres qu'aux mar- chandises indigenes (( debitees ordinairement au poids et empaquetees d'avance . Par ces moti/s, le Triburml /eaeral admet le recours dans le sens des considerants et annule la condamnation penale du recourant Robert. Doppelbesteuerung. N0 45. IH. DOPPELBESTEUERUNG DOUBLE IMPOSITION 45. Auszug aus dem Urteil vom 22. Oktober 1937 2!-UJ i. S. Matthys gegen Gemeinde St. Montz sowie Kantone :Bern und Graubünden. Die im Verbot interkantonaler Doppelbesteuerung liegende Ver- pflichtung, vor bessern Steuerberechtigungen zurückzutreten, erfordert, dass da."! Steuerverfahren mit der durch die Rück- sicht auf die übrigen Steuerbereehtigungen gebotenen Be- schleunigung durchgeführt wird. Eine Verwirkung sachlich gegebener Steuerberechtigungen kann sich daraus ergeben, das. ; der endgültige Entscheid 'über einen bestrittenen Anspruch im Rechtsmittelverfahren ohne ausreichenden Grund über Gebühr verzögert wird. A. -Der Rekurrent ist Koch im elterlichen Gasthaus Schlegwegbad in Innerbirrmoos, Kanton Bern, und ver- sieht Wintersaisonstellen in andern Betrieben: 1932/33 und 1933/34 im Hotel Suvrettahaus in St. Moritz (Kanton Graubünden). Er hatte in St. Moritz seinen Saisonerwerb zu versteuern. In der Steuererklärung im Wohnsitzkanton für das Jahr 1935 deklarierte er nur seinen Erwerb im elterlichen Geschäftsbetrieb und wies sich über die Be- steuerung in St. Moritz aus. Der Saisonerwerb wurde in die Erwerbsbesteuerung einbezogen, wogegen der Pflich- tige am 8. Juli 1935 rekurrierte mit dem Antrag auf Wie- derherstellung seiner Selbsttaxation. Am 9. Juli 1937 wurde der Rekurs abgewiesen und die angefochtene. Taxa- tion bestätigt unter Auflage der Kosten an den Rekur- renten. Mit Eingabe vom 19. Juli 1937 ergreift der Rekurrent die Doppelbesteuerungsbeschwerde mit dem Antrag auf Feststellung des zur Besteuerung zuständigen Kantons. Der Regierungsrat des Kantons Bern beantragt Ab- weisung der Beschwerde gegenüber Bern unter Berufung