8 Staatsreeht. des immeubles, mais, suivant les cas, une fraction plus importante, qui peut aller jusqu'a la totalite, et cela sans egard a Ia veritable situation fiuanciere du contri- buable. L'espece offre un exemple frappant des conse- quences peu equitables., voire tr€'>s injustes qui decoulent du systeme de la Commission: La reeourante qui a, comme actif unique, un immeuble taxe en chiffres fonds 164000 fr. et comme passif des dettes chirographaires de 138000 fr., done une fortune nette de 26000 fr., doit payer l'impot, progressif, sur la valeur de l'immeuble (rMuite du 20% en vertu d'une disposition speciale de la loi, art. 4 a parce que n'etant d'aucun rapport). C'est la un resultat qui contraste singulierement avec le prin- cipe general de la loi -qui est celui de rimpot SUf la fortune nette -et aggrave tres sensiblement l'exception que le legislateur entendait faire a ce principe, soit l'impo- sition, en toute circonstance, des 2/5 de la taxe cadastrale deI' immeubIes. Il est vrai que le texte de l'art. 5 ne rend pas pleinement !'idee du legislateur. Des cas peuvent se produire Oll, par suite de la dMa1cation des dettes chirographaires, les 2/ 5 de la taxe cadastrale d'un immeuble, censes reserves 3 l'impöt, sont entames. Dans la mesure Oll il en est ainsi, l'intention du legislateur n'est, 3 la verite, point realisee par la loi, etant donne sa redaction defec- tueuse, mais on vient d'i~diquer comment il serait possible de remedier acette consequence, soit par une interpretation -tres !ibre sans doute, mais conforme au vom du Iegislateur -soit, mieux encore, par une revision de la loi. Du reste on ne saurait dire, comme le fait la Commission cantonaIe de recours, que, par 13, les effets de l'art. 5 a se trouveraient annihiIes. Il est 3 presumer que les cas de ce genre sont reIativement rares. La plupart des contribuables n'obtiennent du credit qu'en engageant des eontre-valeurs, soit immobilieres, soit mobilieres, et ce n'est que tres exeeptionnellement qu'un proprietaire foncier trouve a emprunter au dela de la valeur de son Handels-und Gewerbefreiheit. N° 2. 9 actif mobilier sans grever son immeuble d'une hypotheque. C'est dire qu'en se eonforrnant aux termes de la loi, le but du legislateur sera atteint pour la tres grande majorite des immenbles, alors que l'interpretation adoptee, con- trairement au texte clair de la loi, par les autorites canto- nales, depasse, dans ses effets, sensiblement ce que le Iegislateur a voulu instituer en derogeant au principe de l'impöt sur la fortune nette, et aboutit ades conse- quences fort injustes, parce qu'incompatibles avec ledit principe, sur lequel la loi est edifiee dans son ensemble. La genese et le but de la loi ne fournissent done pas d'arguments serieux pour permettre aux autorites canto- nales d'appliquer l'art. 5 contrairement a son texte clair et net, ainsi qu' elles l' ont fait. Partant, leur these' est insoutenable et marquee au co in de l'arbitraire. Par ces molils, le Tribunal lederal admet le recours et annule la decision attaquee. n. HANDELS-UND GEWERBEFREIHEIT LIBERTE DU COMMERCE ET DE L'INDUSTRIE 2. Arret du :3 fevrier 1928 dans la cause Rose-Gl1yot contre OonseU d'Etat du ca.nton da Neucha.tal. Liberte du commerce. Liquidations (art. 31 Const. fed.). Est contraire a la garantie de la liberte du commerce l'inter- diction absolue de liquider ]'un seulement d'entre plusieurs CQmmerces exploites par le meme negociant. L'autorisation de liquider peut en revanche elre subordonnee ades condi- tions et des sanctions propres a empecher les abus. Le reeourant exploite dans le canton de Neuchätel trois magasins. Il est proprietaire, a la rue des Epancheurs 2. a Neuchätel, d'un eommerce de mercerie et de bonne- terle, et, a la rue de l'Höpital 22, d'un magasin de eor-

10 StaatSrecht. sets a l'enseigne du « Corsetd'Or )). En outre, il exploite a Cernier (Val-de-Ruz) un commerce de mercerie ou il vend essentiellement les memes articles que dans le magasin de la rue des Epancheurs. Ce dernier commerce, atteint par la concurrence, peri- elite et accuse d'annee en annee des deficits toujours plus considerables. Le magasin du «Corsets d'Or» est d'un bon rendement. Le commerce de Cernier se tient dans la moyenne. Desireux de remMier a cet etat de choses, le recourant a resolu de liquider le magasin deficitaire et a sollicite l'autorisation necessaire a cet effet. Il invoqu8it l'art. 26 de la loi neuchateloise du 18 avril 1922 sur la eoncur- rence deloyale et les liquidations, qui permet de deroger, dans des circonstances exceptionnelles, a l'art. 14, aux termes duquel « aucune autorisation de liquidation ne peut etre accordee ...... b) a ceux qui sont a la tete de plusieurs etablissements similaires (maisons principales et succursales) etablis dans le canton, eIl. Suisse ou a l'etranger, pour autant qu'il ne s'agisse pas d'une cessa- tion generale et reelle du commerce et de la succursale ». Le Departement de Police a refuse l'autorisation sollicitee et le Conseil d'Etat du cant on de Neuchätel a confirme cette decision par an:ete du 4 novembre 1927, en considerant « qu'il n'y avait pas, au cas parti- culier, «( circonstances exceptionnelles», attendu que l'etat de choses invoque a l'appui de la requete du nego- ciant Rose-Guyot « est son fait a lui· exclusivement )); L'expert consulte par le recourant estime que le magasin de la rue des Epancheurs doit etre supprime, car il mange le plus clair des benefices realises dans les deux autres magasins. Sinon, M. Rose-Guyot, marche a la faillite. Fritz Rose-Guyot a forme un recours de droit public au Tribunal fMera!. 11 conclut a l'annulation de la decision par laquelle l'autorite lui a refuse l'autorisation de liquider son .commerce situe a la rue des Epancheurs. I Handels-und Gewerbefreiheit. No 2. 11 A l'appui de ces conclusions il fait valoir : 1° L'art. 14 de la loi cantonale est des plus attenta- toires a la liberte du commerce garantie part l'art. 31 Const. fM. On ne saurait interdire atout ja.mais a un negociaut qui a plusieurs etablissements similaires de liquider l'un d'entre eux, qui accuse des deficits, saus liquider 1es autres dont 1a marche est normale. 2° Le Conseil d'Etat se refuse arbitrairement a meUre le recourant au benefice des circonstances exception- nelles prevus a l' art. 26 de la loi cantonale. La situation critique du recourant est due en grande partie ades circoustances independantes de son fait : concurrence des grands magasins, crise commerciale et industrielle. Le Conseil d'Etat a conclu au rejet du recours. L'art. 17 de la loi statue qu'il ne peut y avoir liquidation· generale qu'en cas de cessation reelle et definitive du commerce. Cette regle, qui est constitutionnelle, resterait leUre morte si fa these du recourant Hait admise. Le negociant qui liquiderait l'un seulement de ses divers commerces aurait la possibilite, au cours de la liquidation, de passer des marchandises d'un etablissement a l'autre et de se livrer ainsi a des operations irregulic.~res qui echappe- raient atout contröle. L'art. 14 b trouve sa pleine justi- fication dans la protection qu'il apporte au public contre des methodes commerciales dont il est trop souvent victime. Quant a l'art. 26, il a He interprete conforme- ment a son esprit. Considerant en droit:

1. -(Recevabilite du recours.)

Le Conseil d'Etat semble partir de l'idee erronee que les liquidations sont une forme de commerce inter- dite en soi et permise seulement sous certainesconditions. Tel n'est pas le cas. C'est !'inverse qui est vrai. Les liqui- dations jouissent en principe de la protection de l'art. 31 Const. fed., qui garantit la liberte du commerce. Et

12 Staatsrecht. si la jurisprudence admet que certaines restrictions de police peuvent etre imposees a l'exercice d'un commerce, que les cantons ont notamment la faeulte de soumettre les liquidations a une autorisation. ades taxes fiscales et des regles restrictives particuli€~res, il faut que ces prescriptions -pour etre valables au regard de rart. 31 litt. e Const. fed. -trouvent leur justification dans l'interet general, qu'elles aient pour but et pour effet d'assurer la loyaute dans les transactions et de proteger le public contre l' exploitation et la tromperie. Il faut aussi que les restrictions ne soient pas plus rigoureuses que ne l'exigent les fins legitimes que l'autorite se pro- pose. La liberte du commerce ne doit etre limitee que dans la mesure strictement necessaire, et de simples difficultes de contröle ne sauraient justifier l'inter- diction absolue d'un mode de commerce lieite en soi. (V. entre autres arrets RO 38 I. p. 72; 42 I p. 24 et suiv. et p. 263; 46 I p. 332; 48 I p. 286 et p. 457 ; 52 I p. 309 et suiv. consid. 2 et p. 320, consid. 4 litt. b); cf. aussi GERMANN, Vorarbeiten zur eidg. Gewerbe- gesetzgebung, p. 40 et suiv.). De meme que dans la cause Grätz (RO 42 I p. 24 et suiv.), le Tribunal federal peut, enl'espece, se dispenser d' examiner si la loi neuchäteloise (art. 17) ne va pas trop loin en n'autorisant la liquidation totale qu'en cas de cessation definitive du commerce. Il ne s'agit pas directement de cette disposition, mais de l'art. 14 litt. b. aux termes duquel aucune autorisation de liquida- tion ne peut etre accordee a ceux qui sont a la tete de plusieurs etablissements similaires (maisons principales et succursales) dans le canton, en Suisse ou a l'etranger, pour autant que le requerant ne cesse pas compIetement et definitivement d'exploiter et la maison principale et la succursale. La portee absolue et toute generale de cette disposition implique, en raison de !'interpretation rigoureuse et etroite du Conseil d'Etat, une atteinte si grave a la liberte du commerce qu'elle n'est pl"S compa- Handels-und Gewerbefreiheit. N° 2. 13 tible avec l'art. 31 Const. fed. Il se peut que -comme dans le cas du recourant. suppose ses indications exactes .-la liquidation de l'un des commelCes soit un acte de saine administration, une operation desirable et raison- nable, voire necessaire, tandis que la continuation des autres commerces se revele tout aussi necess3ire. Le negociant ne doit pas etre place dans l'alternative indiquee par l'expert, ou bien de « maintenir le statu quo, exploiter les trois magasins et s'achemineI lentement ve'.s la fail- lite », ou bien de « liquider simult3nement Ies hois com- merces et ne pouvoir "livre du produit de cette vente )). L'autorite n'est pas en droit de limiter dans une paleille mesure la liberte du commerce etd'acculer en quelque sorte le negociant a la faillite, meme s'i! a trop presume de ses forces en exploitant plusieurs commerces a la fois et s'il a ain.si cree lui-memel'etat de choses qui menace de le ruiner. 11 faut naturellement excepter le cas ou un ne- gociant n'omrre un nouveau commerce qu'en vue de la liquidation factice d'un stock de marchandises qui l'embarrassent. Le Conseil d'Etat ne peut pas, d'autre part, exiger que le recourant transporte toutes les mar- chandises de la rue des Epancheurs a Cernier et augmente de la sorte demesurement le stock de ce magasin, sans patler des frais et des autres incon"lenients d'une pareille operation. Le Conseil d'Etat se retranche derriere les abus que comporte l'autorisation de liquider l'un d'entre plusieurs commerces du meme negociant. Il releve en particulier la possibilite que ron fasse passer des marchandises d'un magasin dans l'autre et reapprovisionne ainsi le stock, contrairement aux prescriptions dela loi. Ce danger existe, i1 est vrai, mais il ne justifie pas l'interdiction absolue de 1& liquidation. L'Etat a d'autres moyens de parer aux abus. L'art. 261ui permet de tempereT la rigucur excessive de l'art. 14 litt b et d'autoriser la liquidation en la subordonnant a certaines conditions adequates au but vise: in.ventaire des marchandises a liquider et

14 Staatsrecht. leur designation d'une fa.;on speciale et apparente ; sanetions en eas de contravention a la defense d'alimenter Ia vente par des marchandises qui n'ont pas ete inven- toriees; amende et retrait de l'autorisation; peut- etre aussi depot d'une caution (art. 21 et 22 de la loi neuehäteloise; cf. art. 16, 23 et 25 de la loi valaisanne du 13 novembre 1923, sur l'exercice du commerce, de l'industrie et de l'activite professionnelle; § 6 de 1'0r- donnance du eanton de Zurich sur les liquidations, du 23 janvier 1924 ; cf. conditions fixees dans Ie eas Denzier RO 48 I, p. 454). Pour decider du sort du recours, il n'est pas neces- saire, toutefois, de fixer les conditions auxquelles le Conseil d'Etat doit accorder l'autorisatiorr, il suffit de eonstater que le refus absolu se heurte a I'art. 31 Const. fM. et doit etre annuie. Il appartiendra al'autorite d'aviser aux mesures propres a proteger le public et le commerce honnele et d'attenuer la portee de l'art. 14, litt. b. par une application equitable de la disposition exceptionnelle de l'art. 26. L'admission du moyen principal de recours rend super- flu l'examen du moyen subsidiaire. Par ces moli/s, le Tribunal jederal admet le reeours daus le sens des motifs et annule la decision attaquee. Rechte des niedergelassenen Schweizerbürgers. N0 3. III. RECHTE DES NIEDERGELASSENEN SCHWE IZERB ÜRGERS DROITS DU SUISSE ETABLI J5 3. Urteil vom a5. Februar 1928 i. S. Pfeiffer und GeDossen gegen Zürich. Der Grundsatz, dass ein Kanton die eigenen Bürger nicht besser stellen darf, als diejenigen anderer Kantone bezieht sich nicht auf die dauernde öffentliche Armenunter;tützung, sei es, dass diese Sache der Heimat-oder der Wohnsitz- gemeinde ist. . Es verstösst nicht gegen den Grundsatz der Rechtsgleichheit, wenn ein Kanton von den auf seinem Gebiete wohnenden Bürgern anderer Kantone Armensteuern bezieht, ohne ihnen dauernde Armenunterstützung zu gewähren. A. -Durch Volksabstimmung vom 23. Oktober 1927 wurde im Kanton Zürich ein neues Gesetz über die Armenfürsorge angenommen und zugleich Art. 50 Abs. 2 KV abgeändert. Das Gesetz überträgt in § 1 die Besor- gung des Armenwesens der politischen Gemeinde und be- stimmt in den §§ 7 ff., dass die endgültige oder dauernde Armenunterstützung deI' Kantonsbürger der Gemeinde obliege, in der diese den Unterstützungswohnsitz haben. Der Niederlassungsort bildet in der Regel diesen Wohn- sitz. Demgemäss wird durch die Verfassungsrevision den in einer Gemeinde wohnhaften Schweizerbürgern das Stimmrecht in Angelegenheiten des Armenwesens erteilt. Bis jetzt war dessen Besorgung nach § 18 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 Sache der Bürger- schaft der politischen. oder der Kirchgemeinde. wobei / nur deren im Kanton wohnenden Bürgern die Stimm- berechtigung zukam, und lag die endgültige Armen- unterstützung nach § 9 des bisherigen Armengesetzes von 1853 der Bürgerschaft der Heimatgemeinde ob. Dementsprechend sah § 96 des Steuergesetzes vor, dass