Art. 48 and 52 OJF; liability of organs of a cantonal bank constituting a public-law legal person distinct from the State; applicable principles. Where a cantonal credit institution is legally separate from the canton, its superior organs stand in a contractual public-law relationship both to the State and to the institution. Their liability is governed primarily by the applicable public-law rules and, subsidiarily, by analogical application of the Civil Code and Code of Obligations. In the absence of a special statutory rule, Art. 60 CO does not apply to such contractual liability. Solidarity is not presumed between different organs or groups of organs; it requires a legal basis or a declaration to that effect, though it may arise within the same administrative organ by analogy to Art. 403 CO. The burden of proof lies on the plaintiff as to breach, damage, and causality; fault is then presumed. The amount of compensation is to be assessed equitably under Arts. 42-44 and 99 CO, taking account of the indirect nature of the damage, the circumstances of the office, and any contributory fault of the supervising authorities.
IV. OBLIGATIONENRECHT lDROIT DES OBLIGATIONS 71. Extrait da l'arret da la Ire Seetion oivUa du 9 novembre 1927 dans la cause Etat du Valais et Banque cant ODale du Va,laia contre les helitiers de Jer6me Boten et consorts. Responsabilite contractuelle des organes d'une banque can- tonale constituant une personne morale de droit public distincte de I'Etat. Principes juridiques applicables. Resume des laits : .'1 . -Par decret du 24 aout 1895, le Grand Conseil du canton du Valais a crM la Caisse Hypothecaire et d'Epargne du Canton du Valais )), destiuee ä recevoir des capitaux. en depot et ä faire des placements sur hypo- theques situees dans le canton, ainsi que des operations de banque dites commerciales.
A teneur de l'art. 2, la Caisse hypothecaire et d'epargne est distincte de l'Etat et a qualite de personne morale ll.
. Par jugement du 9 janvier 1919, le Tribunal reconnut l'accuse coupable d'abus de confiance, de fraudes et malversations commises en qualite d'employe de I'ad- ministration publique, de vols qualifies et faux en ecri- ture publique au prejudice de la Banque cantonale du Valais, successeur de la Caisse hypothecaire et d'epargne. )) En consequence. R. fut condamne a cinq ans de reclu- sion, dont ä deduire 619 jours de prison preventive. Le Tribunal admit la reclamation de la partie civile jusqu'ä. concurrence de 294,011 fr. 05 avec interets des le 31 decembre 1916. Le Tribunal cantonal du Valais confirma par arrH du 22 septembre 1919 la condamnation privative de liberte mais renvoya la partie civile a intenter action contre la masse en faillite de R.
En ex,ecution d'une decision du Grand Conseil, le Conseil d'Etat demanda le 28 decembre 1917 a MM. E. Gaudard, avocat et conseiller national, a Vevey, et Tuor. professeur a Fribourg, d'emettre leur avis sur la question des responsabilites civiles decoulant pour les organes et employes de l'ancienne Caisse hypothecaire des fautes et negligences constatees dans la gestion dudit etablis- sement. Dans sa. seance du 21 fevrier 1919, vu le rapport de MM. Gaudard et Tuor, le Grand Conseil decida : ( 1. Une action en dommages-interets sera intentee aux, membres des organes de la Caisse hypothecaire et d'epargne, ainsi qu'aux, employes designes par le rapport. 2. Le proces sera porte directement devant le Tri- bunal fMeral, a l'instance de l'Etat. C. -Les 13/15 novembre 1923, l'Etat et la Banque cantonale du Valais ont intente une action en dom- mages-interets devant le Tribunal fMeral contre les direc- teurs, les membres du Comite de direction et du Conseil d'administration, les censeurs, le fonde de pouvoirs et le caissier de l'ancienne Caisse hypothecaire et d'epargne, ou contre leurs heritiers. Les defendeurs ont conclu a liberation des fins de la demande. Le Tribunal federal a admis partiellement les conclu- sions des demandeurs. Extrait des considerants:
en matiere sur le merite de la demande (cf. RO 6 p. 43 cons. 3). Le Tribunal fMeral doit du reste entrer en matiere par le motif aussi que, aux termes de l'art. 52 eh. 1 OJF, il est tenu de juger en premiere et demiere instance les causes qui sont portees devant lui par les deux parties et dont l'objet atteint une valeur en capital d'au moins 10,000 fr. Or, la Banque cantonale est co- demanderesse et, a son encontre, tous les defendeurs ont procMe sur le fond. 2. A teneur de l'art. 2 du decret du 24 ao11t 1895, la Caisse hypothecaire d'epargne est distincte de l'Etat et a qualite de personne morale . Il cxiste neanmoins un lien etroit entre I'Etat ct la Banque. C'cst l'Etat qui l'a fondee et dotee d'un capital. C'est l'Etat qui exerce sur elle la haute surveillance, par l'intermMiaire du Conseil d'Etat et du Grand Conseil: C'est l'Etat qui nomme les organes de la Banque: conseil d'adminis- tration, comite de direction, directeur et censeurs. Toutes ces circonstances font de la Banque une personne morale de droit public et lui conferent les droits de partie au proces, ayant qualite pour ester en justice. 3. Il faut distinguer entre les organes superieurs et les employes, au nombre desquels se rangent le fonde de pouvoirs et le caissier. a) Nommes par le Grand Conseil et le Conseil d'Etat, les membres de l'administration superieure de la Banque sont dans un rapport de droit direct avec l'Etat, et ce rapport est celui de fonctionnaires, ou du moins un rap- port analogue. Ils repondent de leur gestion envers l'Etat : aux termes de l'art. 21 de la COQ.stitution valai- sanne, les autorites et les fonctionnaires publies sont responsables des actes qu'ils accomplissent dans l'exer- cice de leurs fonctions. Mais ces organes sont aussi dans un rapport de droit avec la Banque qu'ils doivent administrer et dont Hs ont pour mission de gerer et de sauvegarder lns interets et les droits. Leur situation se rapproehe de cen du AS 53 11 -1927
412 Obligationenrecht. No 71. mandataire du droit prive, ear Hs sont eharges de I'ac- complissement de täches speeiales qui n'absorbent pas tout leur temps. Le directeur, en revanche, voue toute son aetivite a la Banque ; sa situation est analogue a celle ereee par un contrat de travail. D'ou il suit: 1° Qu'a l'egard des organes de la Banque, la qualite pour agir des deux demandeurs est indiscutable, puisque les defendeurs sont tenus envers l'un et envers l'autre (elle est du reste reconnue par les defendeurs). 2° Que le rapport de droit qui He les defendeurs a l'Etat et a la Banque est un rapport contractuel (con- trat de droit publie). 3° Qu'en consequence, l'exception de preseription doit etre rejetee . en tant que basee sur l'art. 60 CO, sous reserve d'une disposition speciale applicable du droit cantonal qui limiterait la responsabilite a une duree plus courte que la preseription ordinaire de dix ans, question qui sera examinee plus loin. b) Le fonde de pouvoirs est nomme par le Conseil d'administration. 11 n'etait done pas organe, mais em- ploye de la Banque, et, comme tel, n'Hait responsable qu'envers la Caisse hypothecaire, et non envers l'Etat, qui n'a pas qualite pour l'aetionner. Le fait que le poste de fonde de pouvoirs a ete institue par un decret du Grand Conseil n 'y change rien. Quant au eaissier, il n'a pas eonteste la qualite pour agir de l'Etat. 4. La demande de dommages-interets suppose I'exis- tenee d'un prejudice. La Banque a subi un dommage direet, e'est indiscutable et indiscute. Quant a l'Etat, il a, pour diminuer le dommage, renonce a une somme de 125 000 fr. representant l'interet du eapital de dota- tion et il a par eonsequent fait aussi une perte direete. Les deux demandeurs sont done legitimes a reclamer la reparation du dommage, sous reserve de l' effet des deeharges annuelles.
414 Obligationenrecht. N° 71- et suiv.; HAFTER, note 7 sur art. 59 RüSSEL et MENTHA,
e Mit., tome I p. 71 N° 63; p. 137 CCS.; N° 200; OSER, note 2 sur art. 362 CO). Le Valais ne possMe ni une. loi generale coneernant les fonctionnaires publies, qui s'appliquerait aussi dans la regle aux organes des per- sonnes morales de droit public, ni une loi speciale relative a la responsabilite des fonctionnaires. D'une part, en effet, l'art. 21 de la Const. val. n'enonce que le principe tout general selon lequel les autorites et les fonctionnaires publics sont responsables des actes qu'ils accomplissent dans l'exercice de leurs fonctions ; il ne fournit aucun critere de solution po ur la question de savoir d'apres quels principes cette responsabilite doit s'apprecier dans un cas concret. Et, d'autre part, la loi sur la responsabilite du Conseil d'Etat, du 20 mai 1840, a un caractere tres special, adapte aux particularites des hautes fonctions politiques et gouvernementales du pouvoir executif, qui exelut son application par analogie aux fonctionnaires en general et notamment aux organes administratifs d'un etablisse- ment de crCdit. C'est done en vain que certains d'entre les defendeurs invoquent cette loi pour limiter leur res- ponsabilite a la faute lourde et a la duree de deux ans. Dans cette situation, il y a lieu de s'inspirer de prin- cipes gennraux du droit civil fCderal sur la responsabilite contractuelle, en prenant pour fondement et delimitation des obligations qui incombent aux defendeurs les pres- criptions du deeret et du reglement regissant la Caisse hypotheeaire. Le deeret rapp elle d'ailleurs le principe general de droit publie inserit dans la constitution, en specifiant que le directeur est responsable de sa gestion (art. 16), et que les membres du Comite de direction fournissent un cautionnement a determiner par le regle- ment (art. 17); a teneur du reglement, le direeteur s'assure sous sa responsabilite de la valeur et de la regularite des pieces et titres qui lui sont remis (art. 10 al. 2); il fournit un cautionnement de 30000 fr.,
celui de ehaeun des deux autres membres du eomite de direction etant de 5000 fr. (art. 11). L'art. 34 prevoit la responsabilite de chaque employe en raison de ses actes, de ses erreurs et de leurs consequences )). Plusieurs dispositions (art. 17, 20, 22, 23) proclament la respon- sabilite du eaissier. Enfin, en vertu d'un reglement special du 10 juin 1910, le fonde de pouvoirs foumit un cautionnement de 20000 francs. En these generale, le fonetionnaire dont les attribu- tions sont celles d'un mandataire sera responsable de la bonne et fidele eXEkution du mandat qui Iui a He confie (art. 398 al. 2 CO), et le fonctionnaire ou l'em- ploye dont la situation est analogue a celle resultallt du contrat de travail du droit prive est tenu d'executer avec soin le travail promis )) (art. 328 al. 1 CO); tous deux repondent du dommage qu'ils eausent au mandant ou a l'employeur intentionnellement ou par negligence ou imprudenee (art. 328 al. 2 et 398 al. 1 CO). La mesure de la diligence se determine essentieUement d'apres le röle confie a l'organe a teneur des decrets et des reglements. b) De ees principes il suit, au point de vue du fardeau de la preuve, qu'il incombe aux demandeurs d'etablir l'inexecution par les defendeurs de leurs obligations contractuelles, l'existence et l'etendue du dommage et le lien de causalite; cette preuve faite, la faute est presumee, et c'est aux defendeurs a se disculper (art.
et suiv. CO; OSER, p. 316 et suiv.). C'est notamment par cette presomption de la faute du defendeur, par l'exclusion relative de la solidarite (art. 143 CO) des co-obliges et par Ie deIai de prescription (IO ans), que les prineipes de la responsabilite contrae- tuelle se distinguent des principes regissant la respon- sabilite extra-contractuelle. c) Dans l'appreciation des manquements reproches aux defendeurs, il ne faut toutefois point oublier que, en vertu del'art. 99 al. 2, la responsabilite est plus ou
416 Obligationenrecht. N° 71. moins Hendue selon la nature. particuliere de l'affaire et s'apprecie notamment avec moinr. de rigueur lorsque l'affaire n'est pas destinee a proeurer un avantage au . debiteur (les membres du Conseil d'administration et du Comite de direction touchaient d'insignifiants jetons de presence : 5 fr., puis 10 fr. ; les censeurs recevaient une indemnite journaliEnre minime, 10 fr.). En outre, aux, termes de rart. 99 a1. 3, les regles relatives a la res- ponsabilite derivant d'actes illicites s'appliquent par analogie aux effets de la faute contractuelle. Des lors, a teneur des art. 42, 43 et 44 CO, si le montant exact du dommage ne peut etre Habli, le juge le fixe equita- blement en consideration du co urs ordinaire des choses et des mesures prises par la partie lesee , l' etendue de la reparation etant determinee d'apres les circons- tances et la gravite de la faute, et le quantum des dom- mages-interets pouvant etre reduit lorsque de fnits dont la partie hnsee est responsable ont contnbue a creer ou a augmenter le dommage. De l'application de ces principes au present proces, il resulte que le juge doit tenir compte tout d'abord. fait que les demandeurs ne deduisent pas la responsablhte des defendeurs d'un dommage qu'ils auraient cause directement. Le dommage a ete cause directement par des tiers, notamment par Fr. R. ; il ne serait imputable qu'indirectement aux defendeurs, parce qu'ils n'auraient pas pris toutes les mesures commandees par leurs obli- gations et les circonstances pour detourner le dommage. Les demandeurs prHendent en . somme que la perte par eux subie ne se serait pas produite ou aurait ete moins grande si les defendeurs avaient deploye une activite con- forme aleurs devoirs. Du moment donc que les deman- deurs n'imputent pas aux defendeurs des actes domma- geables directs et positifs comme auteurs, instigateurs ou complices (le cas du caissier Hant excepte), que l?n- tegrite et l'honnetete de ces hommes ne sont pas lse en doute, leurs fautes apparaissent sous un Jour attenue
et doivent etre bien caracterisees pour que leur respon- sabilite soit engagee. L'ancien Code des obligations donnait expression a ce postulat de la justice et de l'equite arart. 116 qui n'accordait des dommages-interets pour prejudice mediat qu'en cas de faute lourde et seulement si le juge l'estimait necessaire. Le nouveau droit a aboli cette distinction, mais le juge demeure libre de la faire si elle lui parait justifiee par les circonstances. Puis, il ne faut pas perdre de vue les traitements et indemnites insuffisants verses aux defendeurs, circonstance qui restreint le degre de diligence et la mesure de la repara- tion que l'on peut raisonnablement exiger d'eux. Il est manifeste que Ia plupart des detendeurs ont fait des sacrifices dans l'interet public en acceptant leurs fonc- tions. Enfin il y a lieu de tenir compte du fait que les demandeurs, a savoir les organes de I'Etat, doivent prendre a leur compte une partie du dommage, en raison de leur propre incurie, de leur culpa in eligendo et de l'organisation defectueuse de la Banque (personnei, trai- tements, jetons de presence, locaux insuffisants, regle- ment desuet, mauvaise distribution du travail, etc.). Enfin, il faut considerer que l'action a ete intentee tardiV'ement. Fondee sur des faits tres anciens dont les auteurs sont pour Ia plupart decedes, elle est dirigee contre des personries qui sont compIetement etrangeres aux actes et omissions dommageables et n'en repondent qu'en leur qualite d'heritiers. 7. Le domrnage qui entre en ligne de compte est limite aux pertes resultant de l'affaire R., cela decoule d'emblee des decharges donnees par les organes de I'Etat pour les faits dont Hs avaient au auraient du avoir con- naissance. La decharge n'a Me refusee que pour l'annee 1916. Faute de regles de droit public cantonal applica- bles, il y a lieu de s'en tenir aux principes du droit prive, soit, vu l'analogie, aux regles applicables aux organes d'une societe anonyme. On admet generalement que la decharge donnee sans reserve couvre la partie de la ges-
tion qui est ou devrait tre connue par les pieces sou- mises a l'assembhne generale, bilan, compte de profits et pertes et autres communications orales et ecrites (RO 14 p. 704; 18 p. 606 et suiv.; 34 11 p. 502). Dans le cas particulier, le Grand Consf il est represente par une commission speciale chargee de prendre connaissance de la gestion de la Banque en se faisant presenter tous les rapports et livres qu'elle estime lltiles a l'eclflirer. Les rapports du Conseil d'administration, des censeurs, du fonde de pouvoirs, tous les livres de la Banque, les bHans et les comptes de profits et pertes, etaient donc a la disposition de la commission, de sorte que les pertes annuelles dues aux credits excessifs ou ouverts sans autorisation, au defaut de contröle, a l'absence ou au retard de recours contre les cautions, ne sont plus en cause. 8. L'objet du litige se ramenant ainsi a la perte subie par les demandeurs ensuite de l'affaire F. R. et autres affaires connexes de 1910 et 1916 )), il faut eliminer du debat tout ce qui ne re pose pas sur des faits determines. Les reproches generaux de mauvaise gestion, de contröle defectueux, etc., ne suffisent pas a etayer la demande de dommages-internts. En revanche, sont importants les actes et omissions qui ont rendu possibles les fraudes de R.