70 Staatsrecht. et i1 ne s'agit des lors plus d'une question de principe, mais d'une question de mesure. Or, on ne saurait dire que le Conseil d'Etat soit sorti des limites d'une inter- pretation conciliable avec la lettre et l'esprit de la loi. On ne peut pas dire non plus que la pratique suivie jusqu'en 1914· au sujet des matieres figurant dans la Feuille officielle soit devenue du droit coutumier au point que la loi ecrite pourrait seule modifier cet etat de choses. Rien ne permet enfin d'affirmer que le contenu de la Feuille officielle doit etre rigoureusement delimite par la legislation et qu'aucune liberte d'appreciation ne peut etre laissee a cet egard au pouvoir administratif. L'opinion contraire du Conseil d'Etat ne rompt pas le cadre d'une interpretation admissible du droit consti- tutionnel cantonal, en 80rte que le Tribunal federal n'a aucun motif d'intervenir. Le Conseil d'Etat ayant pu, sans violer le principe de la separation des pouvoirs, autoriser le fermier de la Feuille officielle a y publier des informations,l'autorisa- tion de changer le format ne viole pas non plus ce prin- cipe, car elle n'est que la consequence de la premiere faculte concMee. . Quant a l'adjudication de la Feuille d'avis a M. Zobrist, elle est en elle-meme inattaquable, car elle est conforme aux prescriptions de la loi et du cahier des charges. Le Tribunal IMiTal prononce: Le recours est rejete. Nulla poona sille lege. N° 11. 71 X. NULLA POENA SINE LEGE 11. l1rleil vom. 4. Erz 1927 i. S. lIardmeier gegen Zürich. Polizeivorschrift und Polizeibusse : Begriff (Erw. 2). Administrative Androhung einer Ungehorsamsstrafe auf einen bereits mit richterlicher Strafe bedrohten Tatbestand: Voraussetzungen ihrer Zulässigkeit (Erw. 3). A. -§ 328 zürch. StPO bestimmt: Falls Gesetze oder Verordnungen keine Strafandro- hungen enthalten, so können die Verwaltungsbehörden im einzelnen Falle Polizeibussen androhen und ausspre- chen und zwar die Kantonalbehörden bis 100 Fr., die Bezirks- und Kreisbehörden bis 50 Fr. und die Gemeinde- behörden gemäss § 333 dieses Gesetzes. Überdies sind die Verwaltungsbehörden befugt, in Vollziehung von Gesetzen und Verordnungen im einzelnen Falle Verfügungen unter Androhung der Überweisung an den Strafrichter wegen Ungehorsams im Falle des·· Zuwiderhandelns zu erlassen, wenn eine ausgesprochene Polizeibusse wirkungslos geblieben und nicht Gefängnis- strafe vorgesehen ist. Die die Androhung der Über- weisung enthaltende Verfügung verliert ihre Wirkung nach zwei Jahren, wenn ihr nicht zuwidergehandelt wird, sonst seit dem Datum der letzten Strafe. Nach § 80 zürch. StG wird « Ungehorsam gegen amtliche, von kompetenter Stelle erlassene Verfügungen, wenn in der Verfügung für den Fall des Ungehorsams die Überweisung an die Gerichte angedroht war, mit Gefängnis bis zu einem Monat, womit Geldbusse bis zu 200 Franken zu verbinden ist, bestraft. » Der Rekurrent ist bereits mehrfach wegen Übertretung von § 1 zÜfch. MedGes.. (unbefugte Ausübung des Tierarztberufes) gemäss dessen § 42 mit Busse bis zu 200 Fr. bestraft worden. Am 21. Januar 1926 drohte ihm die Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Zürich

72 Staatsrecht. für <:len Fall weiterer Widerhandlungen gegen § 1 MedGes. die Überweisung an den Strafrichter wegen Ungehorsams an. Der Regierungsrat bestätigte .am 12. August 1926 auf Beschwerde hin die Verfügung der Volkswirtschafts- direktion. B: -Gegen diesen. am 23. August 1926 zugestellten RegIerungsratsbeschluss richtet. sich die vorliegende staatsrechtliche Beschwerde vom 12. Oktober 1926 mit dem Antrag. der Beschluss sei mitsamt der Verfügung der V?lkswirtschaftsdirektion aufzuheben. Zur Begründung WIrd ausgeführt: Nach dem Grundsatz « nulla poena sine lege » könne eine Strafe nur ausgesprochen werden, wenn sie durch Gesetz ausdrücklich angedroht worden sei, wenn also der Tatbestand, an den das Gesetz die Straffolge knüpfe, dort auch eindeutig umschrieben sei. Diese Voraussetzung sei hier nicht erfüllt, § 328 Abs. 2 StPO setze nämlich voraus, dass der mit Ungehorsams- strafe Bedrohte bereits mit einer Polizeibusse belegt worden sei. Der Begriff der Polizeibusse werde aber weder hier, noch anderswo definiert und der Strafrechtslehre lasse sich eine Begriffsbestimmung ebenfalls nicht ent- nehmen. Jedenfalls behandle das Medizinalgesetz nur die §§ 36-40 als Polizeivorschriften und nur deren Über- tr_{tung könne mit einer Polizeibusse belegt werden, die WIderhandlung gegen § 1 MedGes. dagegen nicht. - Die Androhung einer Ungehorsamsstrafe, da wo sie nicht für das betreffende Delikt ausdrücklich vorgesehen sei, bedeute einen Eingriff der administrativen in die richter- liche Gewalt und könne auch vom Gesetzgeber nicht gestattet werden. Nach Art. 4 BV müsse jede richterlich ausgesprochene Strafe sich auf eine Rechtsnorm stützen und kein Tatbestand könne mit Strafe belegt werden. den das Gesetz nicht offensichtlich habe treffen wollen. Dem- gemäss dürfe auch niemand durch Verwaltungsakt mit einer schwereren Strafe bedroht werden, als das Gesetz ihn bedrohe. Jedenfalls dürfe es nicht der Verwaltungs- behörde anheimgestel1t werden, ob sie eine Ungehorsams-} ulla poena sille lege. :No 11. 73 strafe androhen wolle oder nicht. -Selbst wenn § 328 Abs. 2 StPO rechtsbeständig wäre, hielte der angefoch- tene Entscheid vor Art. 4 BV nicht staml. § 1 MedGes. richte sich nur gegen Kurpfuscher. Der Rekurrent be- sitze aber in den Gebieten, in denen er sich ausschliess- lieh betätige, besondere. auch behördlicherseits aner- kannte Kenntnisse und Fähigkeiten. Die Rechtsgleichheit verlange, das Ungleiches ungleich behandelt. der Rekur- rent nicht den Kurpfuschern gleichgestellt werde. Das Bundesgericht zieht in Erwägwlg:

1. -Die Rüge der Verfassungswidrigkeit des § 328 Abs. 2 StPO wurde vor dem Regierungsrat nicht geltend gemacht. Ob sie damit verwirkt sei und auf die Be- schwerde insofern nicht einzutreten wäre, darf aber dahin- gestellt bleiben, denn sie kann auch bei materieller Prüfung nicht gutgeheissen werden :
2. -Nach dem Grundsatz « nulla poena sine lege» t kann allerdings eine Strafe nur da ausgesprochen werden,
   wo sie in einem gesetzlichen Erlass ausdrücklich angedroht I worden ist. Der Rekurrent behauptet nun, der Begriff der Polizeibusse sei in der zürcherischen Gesetzgebung überhaupt nicht umschrieben ; der Straf tatbestand des § 328 Abs. 2 StPO, in welchem die (bereits ausgespro- chene) Polizeibusse Tatbestandsmerkmal ist, sei also nicht so eindeutig bestimmt, dass die dort vorgesehene Strafe als auf einen bestimmten Tatbestand ausdrücklich angedroht betrachtet werden könne. Ihre Verhängung verletze deshalb den Grundsatz « nulla poena sine lege ». Allein als Polizeivorschrift kann auch nach Zürcher Recht ohne Willkür die Vorschrift verstanden werden, die berechtigte Interessen Dritter nur mittelbar in der Weise schützt, dass sie Handlungen verbietet, die zwar an sich noch keine Verletzung dieser Drittinteressen, wohl aber generell gesprochen eine Gefahrquelle für sie bedeuten. Der Begriff der Polizeibusse als der auf die Übertretung einer solchen Vorschrift angedrohten Strafe ist mithin,

74 Staatsrecht. wie ohne' Willkür angenommen werden kann. als Tatbe- standsmerkmal von § 328 Abs. 2 StPO genügend klar bestimmt. Er umfasst auch die auf die Widerhandlung gegen § 1 MedGes. angedrohte Busse. Denn das darin aufgestellte Verbot der Ausübung des Tierarztberufes durch Personen, die nicht im Besitze des betreffenden Patentes sind, ist polizeilicher Natur insofern. als die Ausübung dieser Tätigkeit durch einen Unberufenen an sich noch nicht, sondern erst dann berechtigte Interessen Dritter verletzt, wenn diese durch unsachgemässe Behand- lung in ihrem Viehbesitz geschädigt werden. Weil die Ausübung der Heilkunst durch Unberufene generell die Gefahr solcher Schädigungen in sich schliesst, wird sie als Polizeidelikt unter Strafe gestellt. während der Tatbe- stand eines kriminellen Delikts erst dann allenfalls erfüllt ist, wenn infolge des medizinischen Eingriffes das Rechts- gut der Gesundheit oder des Vermögens unmittelbar verletzt worden ist. 3. - Ob die Androhung einer Ungehorsamsstrafe durch eine Verwaltungsbehörde auf den bereits mit rich- terlicher Strafe bedrohten Tatbestand grundsätzlich zulässig sei, kann hier dahingestellt bleiben (vgI. BGE 47 I 429 i. S. Olbrich, wo die Frage aus dem Gesichtspunkt der Gewaltentrennung geprüft worden ist). Jedenfalls bedeutet sie unter den gegebenen Voraussetzungen keine Verletzung von Art. 4 BV. Die Androhung beruht vorerst auf der gesetzlichen Grundlage des § 328 Abs. 2 StPO, dessen Tatbestandsmerkmale (bereits ausgespro- chene Polizeibusse für die gleiche Übertretung von § 1 MedGez.) vorliegend alle erfüllt sind. So dann sieht § 328 Abs. 2 StPO die Ungehorsamsstrafe nur für den Fall vor, wo die Polizeibusse wirkungslos geblieben ist. Ihre Ausfällung bei erneuter Begehung des Delikts bedeutet also bloss eine auf gesetzlicher Grundlage beruhende Rückfallsverschärfung. Allerdings sieht § 42 MedGes. selber eine Verdoppelung der Busse bei Rückfall vor. Allein -einer weitem Strafverschärfung bei wieder- ro.-ulla poena sille lege. N° 11. 75 holtem Rückfall steht kein zwingender Grundsatz ent- gegen, dessen Verletzung Willkür bedeuten würde; und dem Rekurrenten wurde ja die Ungehorsamsstrafe erst an- gedroht, nachdem er durch fortdauernde Widerhandlung gegen § 1 MedGes. zu erkennen gegeben hatte, dass ihn die Belegung mit der Polizeibusse allein von weitem Widerhandlungen nicht abhalten werde. Die Vorausset- zungen, unter denen auch die weitergehende Strafver- schärfung nach § 328 Abs. 2 StPO Platz greifen kann, sind also jedenfalls bei ihm erfüllt. Die Androhung der Ungehorsamsstrafe hält aber hier auch aus einem weitern Grund vor Art. 4 BV stand. Die richterliche Bestrafung ist gegenüber Rechtsverlet- zungen nur das eine Repressionsmittel neben dem administrativen Zwang, der direkt in polizeilichen Massnahmen oder indirekt in der (durch Strafandrohung sanktionierten) Aufforderung an den Bürger zur Herstel- lung des gesetzlich gewollten Zustandes bestehen kann. Der im Verwaltungsrecht geltende Grundsatz der Ange-- I messenheit staatlicher Massnahmen besagt nur, dass einem Bürger gegenüber keine weitern Eingriffe in seine persönliche Freiheit angewendet werden sollen, als zur Erreichung des gesetzlichen Zweckes erforderlich ist. Es würde danach, wo die richterliche Strafe genügt, der! administrative Zwang als unangemessen wegzubleiben haben. Das Verhalten des Rekurrenten beweist nun aber gerade, dass ihm gegenüber die richterliche Bestrafung zur Aufrechterhaltung der gesetzmässigen Ordnung ungenügend ist und· deshalb durch administrativen Zwang, der hier in der Aufforderung zur Nichtausübung der tierärztlichen Praxis unter Androhung einer Unge- horsamsstrafe besteht, ergänzt werden muss. Eine Rechtsungleichheit ist nicht darin zu erblicken, dass durch § 328 Abs. 2 StPO die Verwaltungsbehörde nur zur Androhung der Ungehorsamsstrafe ermächtigt, nicht verpflichtet wird. Die Ermächtigung ist keineswegs so zu verstehen, dass die Behörde nach Willkür in einem

76 Staatsrecht. Fall die Ungehorsamsstrafe androhen kann, im andern nicht, sondern sie wird jeweilen sachlich zu erwägen haben, ob die ausgesprochene Polizeibusse ({ wirkungslos» geblieben sei. Der Rekurrent behauptet mit Recht nicht, das sei bei ihm nicht der Fall und die Vorinstanzen hätten es willkürlich bejaht. 4. -§ 1 MedGes. verbietet jedem, der nicht im Besitz des Tierarztpatentes ist, die Ausübung des tierärzt- lichen Berufs. Es schafft keine Ausnahme für solche, die ohne patentiert zu sein, allgemein oder für besondere Gebiete, in denen sie sich ausschliesslich betätigen wollen, besondere Kenntnisse und Fähigkeiten besitzen. In der dem Rekurrenten angedrohten Bestrafung für den Fall neuerlicher tierärztlicher Betätigung liegt deshalb auch keine willkürliche Verletzung von § 1 MedGes. Dennach erkennt das Bundesgericht: Der Rekurs wird abgewiesen, soweit "darauf einge- treten werden kann. XI. PARLAMENTARISCHE REDEFREIHEIT IMMUNITE PARLEMENTAIRE 12. Arrät du 26 ferner 1997 dans la cause Dellberg contre Evequoz et 'rribunal oantonal du Vala.is. L' immunite parlemenlaire couvre non seulement la responsa- bilite penale mais aussi la responsabilite civile, elle s'etend egalement au refus de se retracter ou a une simple rectifi- cation intervenus en dehors de l'enceinte parlementaire. L'immunite parlementaire est d'ordre publique. .'1. -Par memoire du leI' mars 1926, M. Raymond Eyequoz, depute au Grand Conseil, a Sion, a intente contre M. Charles Dellberg, depute au Grand Conseil, a Brigue, une action en dommages-interets basee" sur Parlamentarische Redefreiheit. ND 12. 77 les art. 41 et suiY. CO et telldant a ce qu'il plaise an Tribunal de l'arrondissement de Brigue prononcer : «( Charles Dellberg est condamne a payer une indemllite de 20000 fr. avec interets a 5% des la demandc cu justice. -Les accusations portees par Dellberg sont mises a neallt. I1 sera loisible au demandeur de publier le judicatum dans trois journaux du Canton aux frais du defendeur. Ce dernier est c(\l1damne aux frais.)) A l'appui de ces conc1usions le demandeur aUeglwit ce qui suit: "A la seance du Grand Conseil, du 28 janvier 1926, le defendeur s'est permis, sous une forme a peiue voilee, d'accuser le demandeur d'avoir yole des pieces dans le proces de la Lonza. Les deputes presellts ont parfaite- ment compris le sens de l'accusation. Invite a sortir de l'enceillte de la salle ou il jouissait de l'immunile parlementaire, Dellberg a d'abord besite, disant: « Nous nous reverrons plus tard, cet apres-midi.)) Sur les somma- Hons du demandeur, le defendeur est enfill sorti. De llombreux temoins se sont trouves dans la salle qui pre- cede celle du Grand Conseil, avec MM. Evequoz et Dellberg. En presence de ces ternoins, le demandeur a somme le defendeur de declarer s'il l'accusait d'avoir vole les pieces du dossier. Dellberg s'est d'abord derobC, rerusant de repolldre et surtont de preciser. Sur somma- tion reiteree, il a declare: « Je n'ai pas dit que vous aviez vole, j'ai seulement dit que vous etiez le senl a avoir interet a le faire. )) Enfill, et pour terminer, le de- fendeur a declare: « Je maiutiens tout ce que j'ai dit au Grand Conseil. )) Le demandeur estime que ces propos, d'une gravite exceptiollnelle, sont de nature a porter une grave atteinte a sa situation, car il exerce la profes- sion d'avocat et il est revetu de plusieurs fonctiolls politiques. Les propos du defelldeur sont mensongers; jamais le demalldeur n'a eu eu mains et ll'a meme de- mande a voir le dossier de la Lonza. D'autres personnes out eu en mahlS le dossier. Le defendeur a dit au Grand