Art. 113 Cst.; Art. 57 and 59 OJ; interstate disputes over sovereign powers and water regulation; the Federal Tribunal has jurisdiction where the controversy is a public-law conflict between cantons. The reservation for administrative controversies is exceptional and depends on a federal legislative definition; the enumerated cases are exhaustive. A dispute is not transformed into an administrative controversy merely because it concerns public administration or hydraulic regulation. The territorial-guarantee clause safeguards cantonal territorial integrity, not every indirect injury arising from another canton’s exercise of sovereignty (consid. 1-5).
186 A. Staatsrechtl. Entscheidungen. 1. Abschnitt. Bund ,sverfa.ssung. V. Kompetenz der Bundesbehörden. Oompetence des autorites federales.
Dans sa reponse, datee du 15 Janvier 1879, l'Etal de Ge- neve, tout en reconnaissant que la solution du present conflit appartient a une autorite fMerale, coneIut a ce gu'il plaise au Tribunal fMeral : En premiere ligne se declarer incompetent pour connaitre du recours de droit public forme par l'Etat de Vaud en date du 18 Juille! 1878, attendu que ce recours porte sur une contestation administrative. En seconde ligne a ce que le Tribunal fMeral, avant de statuer, renvoie les deux Etats a se pourvoir par devant le Conseil fMeral et I'Assemblee fMerale, aux fins de faire de- eider si le differend eleve entre les denx cantons constitue une contestation administrative de la nature de celles prevues par 1'art. 113, a1. 2, de la Constitution fMerale. A l'appui de ces concillsions, l'Etat de Geneve fait valoir les considerations suivantes : L'art. 113 de la Constitution fMerale enumere trois ordres de recours qui renlrent dans la competence du Tribunal fe- deral, mais, comme exception acette regle, le second alinea du meme article statue que sont reservees Jes contesta- tions administratives a determiner par la legislalion fMe- rale. ) Tons les differends de droit public entre cantons ne rentrent donc pas dans la competence du Tribunal fMeral, mais seulement les differends qui ne constituent pas des con- testations administratives. L'art. 57 de la loi sur l'organisation judiciaire, reprenant ce qui concerne les differends de droit pubJic entre cantons, ne contient aucune definition ou enumeration des differends qui constituent les contestations administratives reserve es a l'appreciation des autorites politiques fMerales. Mais cette circonstance ne peut effacer la disposition exceptionnelle du second alinea de rart. H3 precite: il faut seulement en conclure que le legislateur fMeral a voulu laisser la deter- mination de ces differends a la jurisprudence, c'est-a-dire a l'interpretation gue, dans chague cas particulier, prononce- rait, soit Je Tribunal fMeral, soit, s'il y avait recours, le Con- seil federal ou I'As:;emblee fMerale. Dans le cas ou le Tri-
188 A. Staatsrecht!. Entscheidungen. 1. Abschnitt. Bundesverfassnng. bunal federal n'estimerait pas avoir le droit d'apprecier cette question prejudicielle, il y aurait lieu a renvoyer les parties devant l' Assemblee federale pour que celle-ci statuat sur ce conflit de competence, et determinat si la contestation pen- dante entre les deux cantons constitue une contestation admi- nistrative, et rentre dans l'exception prevue par l'alinea 2 de l' art. -113 de la Constitution federale. Le proces actuel est une contestation administrative. Le regime des eaux et notamment la legislation en matiere de concessions d'etablissements hydrauliques sur des cours d'eau publics fait partie du droit administratif, et toute con- testation en cette matiere, qu'elle soit elevee par un particu- lier contre l'Etat, ou par un Etat contre un autre Etat, est evidemment une contestation administrative, que son essence meme fait echapper a l'appreciation de l'autorite judiciaire. Un tel conflit ne peut elre jnge au seul point de vue d'idees juridiques abstraites : il doit etre l' objet d'une entente libre de part et d'autre, et si cette entente est impossible, c'est a l'autorite politique du pays tout entier qu'il appartient de prononcer. Dans la reponse a l' exception, l'Etat de Vaud conclut ace qu'il plaise au Tribunal federal se declarer competent pour statuer sur le litige pendant entre parties, sans le renvoyer prealablement au Conseil federal ou a l' Assemblee federale. A teneur de l'art. -113 da Ja Constitution federale qui in- stitue le Tribunal federal comme Cour de droit public, ce Tribunal doit etre considere comme competent, en cas de differend de droit public ou administratif entre deux cantons, dans tous les cas ou la legislation federale n'a pas expres- sement attribue le prononce a une autre autorite. Or, aucune loi federale n'a pJace dans la competence du Conseil federal des cas semblables au conflit actuel. La loi sur l'organisation judiciaire federale adetermine quelles sont les contestations administratives reservees an Conseil federal: toutes celles qui ne se trouvent pas enumerees a l'art. 59de la predite loi doivent par ce la meme etre considerees comme etant restees dans la eompelence du Tribunal fMeral. V. Kompetenz der Bundesbehörden. N° 43.
L'Etat de Vaud conteste en second li eu que le differend qui le divise d'avec I'Etat de Geneve soit de nature purement administrative. Il pose la question de savoir si le droit sou- verain d'un canton est absolu ou s'il est limite par la souve- rainete des autres cantons. Orc'est la au premier chef une question de droit pubJic. Vaud ne pretend d'ailleurs nulle- ment refnser a Geneve Ie droH d' administrer a sa guise, mais il demande que ceUe administration se ren ferme dans les bornes d'une souverainete qui est limitee elle-meme par celle du voisin : ce n'est pas cette souverainete qu'il atlaque, mais c'est l'nsage qu'en pretend faire l'Etat dMendeur aude- triment d'un Etat confedere. Dans leur replique et duplique les parties reprennent leurs conclusions respectives : I'Etat de Geneve invoque en parLicnlier, en faveur de Ia competence du Conseil feder !.l, l'art. 85, chiffre 7, de la Constitution federaJe. Statuant sur ces aits et considerant en droit :
L'art. .113, chiffre 2, de la Constitution federale porte que le Tribunal fecteral connait des differends entre cantons, lorsque ces differends sont du domaine du droit public. Cet article attribue ainsi an Tribunal federal une eompetence que . Ja Constitution de 1848 donnait, a son art. 74, chiffre 6, dans des termes identiques, a l' Assemblee federale. En execntion de ce principe, Ia loi sur l'organisation judi- ciaire fMerale statue egalement a son art. 57 que Je Tribunal ) federal connait des differends entre cantons, lorsque ces dif- ferends sont du dom ai ne du droit public. Le dit article enumere ensuite, a titre d'exemple, certaines contestations ren.trant dans cette categorie comme les rectifications de frontieres intercantonales, les questions de competence entre les aUlorites de cantons differents, ete. Or il s'agit, dans l'espece, d'une contestation de droit pu- blic entre cantons, puisque l'action actuelle porte sur un con- flit ne entre Vaud et Geneve au sujet des attributions res- pectives de ces Etats touchant Ie regime des eaux du teman.
L'Etat de Geneve estime toutefois que la question a y 13
190 A. Staatsrecht!. Entscheidungen. I. Abschnitt. Bundesverfassung. resoudre constitue une contestation administrative, laquelle. en application de la reserve contenue a l'art. 113 de la Con- stitution federale precite, doit ressortir a,'l'autorite politique de la Confederation. Celte deduction est toutefois erronee, et se trouve en de- saccord aussi bien avec le texte de la Constitution federale, qu'avec les dispositions de la loi sur l' organisation judiciaire. promulguee en execution de cette Constitution. En effet, bien qu'il soit, d'une maniere generale, fort dif- ficile de tracer une ligne de demarcation precise entre les conflits de droit civil et les contestations administratives, et plus difficile encore de distinguer d'une maniere rigoureuse entre ces dernieres et les conflits de droit public, ces divers domaines se touchant et se confondant meme a certains points de vue, -il n'en est pas moins incontestable que le Tribu- nal federal ne se trouve pas, dans l'espece, en presence d'une contestation de nature administrative. La question a la base de l'action intentee par l'Etat de Vaud est celle de sa- voir si la souverainete de l'Etat de Geneve en matiere de le- gislation et de haute police sur les eaux du Leman doit etre limitee en ce sens que ceUe souverainete ne puisse etre exer- cee de manie1'e a porter atteinte a la souverainete ou au ter- ritoire du canton de Vaud. 01' cette question, ayant trait a un conflit entre les souverainetes de deux cantons differents, rentre au premier chef dans le domaine du d1'oit public in- tercantonal et ne saurait etre reduite aux proportions d'une simple contestation administrative.
Mais a supposer meme que le differend actuel constitue une contestation administrative, la competence du Tribunal federal n' en serait pas moins incontestable, a teneur des dis- positions des articles H3 de la Constitution federale et 1)9 de la loi sur l'organisation judiciaire. En effet: a) L'art. 113 precite etablit comme regle la competence du Tribunal federal en matiere de droit public, a, la seule re- serve des contestations administratives a determiner par la legislation federale. V. Kompetenz der Bundesbehörden. N'" 43.
Ces contestations ont ete enumerees a l'art. 1)9 de la loi sur l'organisation jndiciaire federale, qui determine sous chiffres 1 a 10, quels sont les seuls differends de nature administra- tive ttnibnes a la conn,aissance des autorites politiques de la ConfederatIOn. Cette enumeration, -comme cela resulte avec clarte dn. tent de l'art. 1)9 lui-meme ainsi que du mes- sage du ConseIl federal accompagnant le projet de cette loi es compIene ,et limitative: il s'en suit que Ia competenc du Tflbunal federaI est fondee dans tous les cas qui ne rentrent pas dans les susdites exceptions. (Voy. amnt du Tribunal 6- dera! en les causes Berne contre Neuehatei, recueil I, page 302. Tannay, ibid. II, page 31.) ?) L'art: 7 de la mem oi place dans la competence du TrIbunal fednral tous les dIfferends de droH publie entre can- tons, sans faire aucune reserve ni exception, a cet egard, en fnveur de .la competence des autorites politiques. Meme si Ion. voulmt admettre que de simples contestations adminis- t:anlves .entre ca.ntons rentrent dans la competence des auto- f1,te pohtIques, Il est en tous cas inexact de pretendre qu'en redlgeant l'art. 1)7, le Iegislateur ait eu l'intention de faire trancher au prealable, apropos de chacun de ces differends la question de competence par I'Assemblee federale. La Con stitution federale a voulu, d'aiUeurs, que les contestations administratives reservees exceptionnellement a la connais- snnce. des autorites politiques soient determinees par Ja le- gtslatwn ;' or ceUe Iegislation, qui ne saurait consister en une serie d de?isions . prises arbitrairement apropos de chaque cas partIcuher, malS qui doit les regir tous a ete comme on r t , a VU, consignee dans la Joi sur l' organisation judiciaire, la- uelle, dans sa teneur actuelle, tranche clairemeüt la ques- tIon de competence apropos de tous les conflits de droit ad- ministratif. 4.
L'Etat de Geneve cherche enfin, dans sa replique, a as- seOIr la competence du Conseil federal en la cause sur Ja disposition de rart. 85, chiffre 7, de la Constitution fede- raJe, attribuant anx deux Conseils la garantie du territoire des cantons.
i92 A. Staatsrechtl. Entscheidungen. 1. Abschnitt. Bundesverfassung. Cet argument est denue de fondement. Cette prescription, qui figurait deja textuellement dans la Constitution federale cle 1848, n'est en effet nuUement appli- cable aux circonstance8 de la cause : elle ne se rapporte evi- demment qu'a la disposition de l'art. 5 ibidem, portant que la ConfMeration garantit aux cantons leuf terrinoi:e, c'est-::i- dire leur e:xistence dans l'integralite de leuFs hmltes actuel- les, et ne vise point un conflit ou, comme la cause presente, se pose la question de droit de savoir si I'Etat de Geneve exerce ses droits de souverainete sur le debouche du Rhone de maniere a causer, par le reflux des eaux, un prejudice aux portions du territoire vaudois riveraines du lac, et si celte maniere de faire implique une atteinte portee a la souverai- nete du canton de Vand. Cette interpretation est confirmee par le procesnveFbal de la commission de revision de la: Constitution de 1848, d'ou il ' ressort (pag. 21) que le sens de la garantie contenue a l'art. 5 est uniquement da consacrer le devoir d'intervention de la Confederation ponr le cas ou une partie quelconque du terri- toire d'un canton manifesterait l'intention de se joindre a un autre canton ou a un Etat etranger. (Voy. Blumer, Handbuch, lle edition, pag. 182.) Il ne s'agit point en la causa d'une menace d'amoindrissement d'un territoire cantonal : l'art. 5 et I'art. 85, chiffre 7, de la Constitution federale De peuvent danc etre invoques. 5° Il n'y a pas lieu enftn d'obtemperer a la conclusion sub- sidiaire prise par l'Etat de Geueve et tendant a ce que le Tribunal federal renvoie, avant de statuer, les deux Etats a se pourvoir devant le Conseil federal et l'Assemblee fede- rale, anx fins de faire decider si le differend constitue UDe contestation administrative de la nalure de celles prevues a l'art. 1 i3, a1. 3, de la Constitution fMerale. Dn pareil renvoi ne se justifierait a aucun point de vue, apres que le Tribunal federal a Me amene a affirmer sa pro- pre juridiction. nest d'aillenrs loisible a l'Etat de Geneve, pour le cas ou il persisterait a revendiquer l'intervention des autorites poli- v. Kompetenz der Bundesbehörden. N° 43 u. 44.
tiques fßderales, de s'adresser au Conseil federal, qui deei- derait alors s'i estime devoir soulever un eonflit de compe- tenee, conformement a l'art. 56 de la loi sur l'organisation judiciaire.
L'affirmation par 1e Tribunal federal de son droit de prononcer comme Cour de droit pnbIic sur 1e present litige ne met point obstacle a ce qu'il examine de nouveau, lors de son prononce sur le fond de la cause, dans quelle mesure cetta competence doit etre etendue a tous les points de detail des conclusions prises en demande par l'Etat de Vaud. Par ces motifs, Le Tribunal federal prononce: L'exception d'incompetence soulevee par I'Etat de Geneve est rejetee. 2. Des Bundesrathes. -Du Conseil federal. 44. Arret du 30 mai 1879 dans la cause Francillon. Dans Ie courant de Novembre 1878, Emile Francillon, pe- pinieriste a Lausanne, s'est adresse a la maison Verillac pe re et fils a Annonay (Ardeche, Franee), pour obtenir l'envoi d'un parti d'arbres de pepinieres, poiriers et pommiers. Sur les renseignements qui lui ont ete donnes par les employes des peages fecteraux, il a specialement avise l'expe- diteur qu'il y avait lieu d'accompagner la marchandise d'une atlestation constatant que la 10calite de provenance ne conte- nait pas de pied de vigne et qu'elle avait ele soumise, dans la derniere annee, a une inspection officielle au point de vue du phylloxera. Les arbres commis par Francillon ont ete expMies a Lau- sanne aceompagnes d'une declaration du maire d'Annonay, datee du 2 Novembre 1.878, conforme a ce qui avait ete de- mande, et ont transite par Geneve sans observations des employes des peages federaux.