140 Staatsrecht. sungen, zu wachen und es kann gegen ihre Verfügungen an den Regierungsrat rekurriert werden. Im vorliegenden Falle durfte die Sanitätsdirektion umsoeher einschreiten, als der Rekurrent durch die Führung des Doktortitels beim Publikum offenbar den Eindruck zu erwecken suchte, dass er zur selbständigen Ausübung der Zahnheilkunde befähigt sei, und mit diesem Titel Kunden zu gewinnen beabsichtigte, die sich sonst einem ungeprüften Zahnarzt- gehülfen nicht anvertraut hätten. Eine Verletzung der Art. 4 und 58 BV liegt somit nicht vor. Demnach erkennt das Bundesgericht : Der Rekurs wird im Sinne der Erwägungen abgewiesen. Vgl. auch Nr. 26. -VOjf aussi IiO 2H. Handels-und 'Gewerbefreiheit. N° 21. 1il 11. HANDELS-UND GEWERBEFREIHEIT LffiERTE DU COMMERCE ET DE L'INDUSTRIE 21. Arrit du 93 mars 1921 dans la cause Engel ei Schiffmann contre Canton de Vaud. Art. 178 OJF. Recevabilite d'uu recours londe sur rart. 31 Const. led. malgre le caractere irrevocable de la mesure attaquee, lorsque l'admission du recours est susceptible d'exercer une influence sur le sort d'un proces en dommages- interts base sur l'inconstitutionnalite de la mesure en question. Art. 31 Const. led. Ne saurait se justifier par des motifs de police sanitaire et apparait des lors comme coritraire au principe de la Iiberte du commerce une decision d'une autorite cantonale subordonnant l'exercice du metier de forain a la pos session a teIle date donnee d'un domiciIe regulier dans le canton. A. -Par lettres du 24 novembre 1920, Ia DirectioH de Police de Lausanne a aceorde aux reeourants Engel et Sehiffmann, forains de leur etat, l'autorisation de venir installer leurs baraques dans la ville de Lausanne pndant la dUfl~e des fetes de l'Au 1920-1921 ; elle leur indiquait en meme temps le prix de Ioeation du terrain et leur rappelait certaines prescriptions de police relatives au mode d'exploitation de leur industrie et l'heure d'ouverture de leurs etablissements. Une communiea- tion identique fut adressee au reeourant Heuseher le 3 deeembre suivant. Munis de ee document, les recourants ont fait expedier leur materiel, Engel, de Bäle, Heuseher, de Berue et Sehiffmann de Flawyl. Le 15 decembre 1920, 1a Direetion de Police avisa Schiffmann et Heuseher qu'ensuite d'une deeision prise la veille par le Conseil d'Etat du eanton de Vaud,

142 Staatsrecht. «d'interdire ä tout forain n'etant pas regulierement domicilie dans le canton d'exercer sa profession sur territoire vaudois », elle se voyait dans l' obligation de retirer I' autorisation accordee. Des leur arrivee ä Lausanne, les trois recourants s'etaient egalement adresses ä la Prefecture en vue de l'obtention de la patente qui. de toute faon, leur etait indispensable pour exercer leur industrie. Le PrHet a refuse de faire droit ä Jeur demande, en invo- quant un arrete du Conseil d'Etat en date du 29 sep- tembre t 920, interdisant notamment l' exercice de leur industrie ä tout forain ou colporteur non regulierement domicilie dans' le canton avant le t er novembre 1919. 11 leur conseilla toutefois de s'adresser directement au Departement de Justice et Police. Ayant, pretend-il, constate que plusieurs des forains qui Haient en train de s'installer sur la pJace de fete arrivaient egalement d'une localite situee hors du canton et que certains d'entre eux avaient reussi ä obtenir leur patente gräce ä une vente fictive de leur etablissement a une personne regulierement domieiliee dans le canton, le recourant Schiffmann essaya d'user du meme pro- cMe. L'operation ne donna toutefois aucun resultat. Le 31 decembre, les recourants ont alors tente une der- niere demarche aupres du Prefet qui les renvoya de nou- veau au Departement de Justice et Police. A 6 heures du soir, le Chef du service ge Police, sur l'ordre du Chef du Departement, leur a deiinitivement intime l' ordre de laisser leurs etablissements fennes. Le meme jour, le Departement adressait a la Direction de Police de Lausanne, par I'intermediaire du PrMet, Ja communication suivante : (Nous vous infonnons que le Conseil d'Etat, dans sa seance du 30 decembre 1920, adeeide le maintien du statu quo en ce qui conserne sa deeision prise dans sa seance du 24 decembre 1920 et se refuse ä. apporter une derogation quelconque aux dispositions de l' arreb Handels-und Gewerbefreiheit. N° 21. du 29 septembre 1920, concernant diverses mesures ä prendre pour combattre Ia fievre aphteuse. » Par lettre du 21 janvier 1921, Ie PreIet de Lausanne a avise le mandataire des recourants, qui lui avait de- mande des renseignements sur les motifs de sa deeision, que s'il avait refuse la patente, c'etait « premierement en application de l'arrete du 29 septembre 1920 con- cernant diverses mesures ä prendre pour eombattre la fievre aphteuse et, deuxiemement, pour nous con- fonner ä la deeision du Conseil d'Etat du 30 decembre 1920 ... » B. -Les recourants ont, en temps utile, fonne contre la decision du Preiet, ainsi que contre les deux decisions du Conseil d'Etat des 14 et 30 decembre 1920 un recours de droit public an Tribunal federal. Ils soutiennent que ces decisions sont contraires au principe de la liberte du commerce et de l'industrie (art. 31 Const. fM.) et qu'elles constituent egalement un deni de justice, c'est- ä-dire une violation du princip de I'egalite des citoyens devant la loi (art. 4 Const. fed.). Le Conseil d'Etat a conclu au reiet du recours. Considiranl en droit: • 1. -Le recours, en partie du moins, apparait ä pre- miere vue comme depourvu d'objet. Ce dont les recou- rants se plaignent, en effet, c'est que les autorites vau- doises leur ont refuse une patente dont la possession devait leur pnnettre d'exercer leur industrie ä Lausanne pendant les fetes de l' An. Comme la validite de la patente eut ete dans tous les cas limitee au delai d'un mois, l'admission du recours ne saurait ainsi, de toute faon, entrainer aucune consequence quant aux decisions attaquees et tout au plus pourrait-elle etre invoquee ä titre de precedent, si les recourants devaient se re- trouver dans une situation semblable et ä supposer d'ailleurs que la disposition legale dont il s'agit soit encore en vigueur ä ce moment-la.

144 Staatsrecht Aussi bien les recourants ne pretendent pas ameller le Conseil d'Etat ä revenir sur sa decision, ni ä leur accorder actuellement Ja patente qui leur a etC refusCe. S'ils recourent, declarent-ils, c'est qu'ils se proposent d'ouvrir action contre les ({ autorites eantonales en cause », pour obtenir reparation du prejudice qu'ils disent avoir souffert du fait de rarret de leur industrie, et que (I leur action ne peut avoir de chances serieuses d'aboutir » que si le Tribunal federal, statuant comme Cour de droit public, prononce au prealable rannulation des decisions !\ttaquees, comme eontraires aux dispo- sitions des art. 4 et 31 Const. fed. Le Conseil d'Etat repond qu'il y a lieu de voir dans cet aveu meme une cause de rejet, attendQ, dit-H, « qu'il ne faut pas prejugt'l" une action civile eventuelle .• ) L'opinion du Conseil d'Etat ne saurait etre admiSt,. La question que souleve le present recours est uniqUt·- ment celle de savoir si les decisions attaquees doivent ou non etre envisagees comme contraires aux dispo- sitions constitutionnelles invoquees. Elle ne se confond done nullement avec celle qu'aura eventuellement il trancher le juge civil et ne pourrait etre examinee par lui qu'ä titre de question prejudicielle, en tant qu'il y aura lieu de rechereher si l'acte pretenduement domma- gcable revet ou non le caractere d'un acte illicite. Or, en l' espece, la recevabilite du recours depend precisement de la question de savoir si le juge civil qui sera saisi de l'action en dommages-interets s'estimera ou non fonde ä examiner la constitutionnalite des decisions attaquees. Il n'est pas douteux que si l'action etait portee directe- ment devant le Tribunal federal, ce dernier ne manque- rait pas de se prononcer tout d'abord sur ce point. Mais les recourants ont incontestablement aussi le droit dc faire valoir leur pretention devant une juridiction can- tonale. Or, si l'on en juge par certains precCdents (cf. notamment le jugement rendu le 26 oetobre 1920 par la Cour civile du canton de Vaud en la cause KappeIer Handels-und Gewerbefreiheit. N° 21. 145 eontre Commune de Lausanne). il n'est nullement certain que le juge vaudois s'estime qualifie pour apprecier la constitutionnalitC' d'une decision de l' auto rite exe- cutive superieure du canton. On eomprendrait d'ailleurs, a la rigueur, que le juge eantonal se refusat par principe a aborder l'examen du grief d'inconstitutionnalite. alors que l'interesse aurait neglige de faire valoir ses moyens devant l'instanee federale, precisement quali- fiee pour eela. Dans ces conditions, et si rou tient compte. d'autre part, du fait que, quelle que soit la decision du Tribunal federal, le juge eantonal devra se considerer comme Jie par elle, on ne saurait pretendre que le recours soit absolument depourvu d'objet. L'inten?t qu'il presente pour les recourants reside precisement dans le fait que l'arret de la Cour de droit public peut exercer, le cas eeheant, une eertaine influence sur le sort du proces civil ; cette circonstance ä elle seule suffit pour conferer au reeours un interet legitime et digue d'etre pris en consideration. Le recours est egalement reeevable en ce qui eoneerne les decisions attaquees. Bien que deux decisions du Conseil d'Etat des 14 et 30 decembre se bornent dans la forme ä enoneer un principe dejä formule dans l'arrele du 29 septembre ou ä s'y referer, il est inconteste qu'elles se rapportaient ä la requete des reeourants. Elles appa- raissent done en l'espece eomme suseeptibles de former l'objet du re~ours au meme titre que le refus de la pa- tente, soit la decision du prefet. Et s'il est vrai que la dCcision du PrCfet aurait pu donner lieu ä un reeours aupres du Conseil d'Etat, on comprend qu'apres les explications donnees par ce magistrat, les recourants n'aient pas juge utile d'engager eette nouvelle proee- dure. Aueun grief ne saurait done lenr etre fait de ce chef. 2. - Sur le fond, reffet des dedsions attaquees a ete de priver les reeourants du beneIice d'une patente dont Ai; 4i I -1921 10

146 Staatarecbt l' obtention leur etait indispensable pour exercer leur activite dans le canton (Art. 34 de la loi vaudoise 'du 5 mai 1899 sur la police du comnierce). Le refus de la ,patente constituait donc en fait une entrave ä l' exercice de leur industrie et la premiere question qui se pose au regard des moyens presentes en recours est ceIle de savoir si cette mesure Hait ou non compatible avec le principe inscrit ä l'art. 31 Const. fed. Le Tribunal federal a juge ä maintes reprises que l'art. 69 Const. fed. qui confere ä la Confederation le droit de prendre par voie legislative des mesures destinees ä lutter contre les epidemies et les epizooties ri'avait pas pour effet de priver les cantons de la faculte de Iegiferer egalement dans ce domaine ni meme d'ordonner des mesures de protection plus rigoureuses que celles prevues par la legislation federale (cf. RO 40 I p. 164), ainsi que les arrets rendus en les causes Zuberbühler du 26 novembre 1920 ct Wirteverein des Kantons Eern du 17 decembre 1920). De ce que le cant on de Vaud se trouvait donc incontestablement en droit de prendre certaines precautions contre l'extension de la fievre aphteuse, il ne s'ensuit pas toutefois que le Tribunal federal n'ait pas qualite po ur rechereher si les mesures ordonnees sont ou non compatibles avec le principe de la liberte du commerce et de !'industrie, car s'i! est vrai que des consideratiolls d'hygiene et de salubrite publique peuvent parfois l'emporter sur l'application stricte de ce principe, il a He egalement juge (cf. en particulier RO 40 I p. 164) qu'il fallait dans tous les cas que la mesure en question put se justifier par des motifs de police sanitaire. Si tel n'est pas le cas, c'est ä juste titre que l'interesse peut se plaindre d'une violation de l'art. 31 Const. fed. et les cantons ne sauraient ä ce propos se prevaloir de la reserve prevue sous la lettre d de eette disposition. Ainsi pose, le probleme se ramene done, en l'espece. ä rechereher si la mesure dont on a fait applieation ä Handels-und Gewerbefreiheit. N° 21. 147 l'egard des recourants presentait reellement quelque interet au point de vue sanitaire, autrement dit, g'i! est possible de l'envisager serieusement comme un moyen de lutte propre ä prevenir l'extension de l'epi- zootie. Le seul motif invoque ä l'appui du refus de la patente consistait dans le fait que les recourants n'etaient pas regulierement domicilies dans le canton. Il s'agissait, autrement dit. uniquement de l'application d'une mesure prevue par rart. 5 lettre c de l'arrete du Conseil d'Etat du canton de Vaud du 29 septembre 1920, aux termes duquel le eolportage et l'exercice d'une profession ambulante sont interdits notamment aux persOllßes (( qui n'Haient pas regulierement domiciliees dans le canton avant le 1 er novembre 1920. » Quelles que soient les raisons qui ont dicte le choix de cette date, le but d'une disposition de cette nature ne pouvait etre, 10- giquement, que d'empecher le transport des bacilles ou des germes de 1a maladie d'un endroit contamine ä un endroit non contamine. Que les autorites eantonales se soient ä cet egard specialement preoccupees du danger que pouvaient presenter les colporteurs ou les forains, dont le metier comporte des deplacements frequents. Qn le eonoit aisement. Ce que I'on n'arrive pas ä com- prendre, par eontre, c'est l'importance que le Conseil d'Etat a attribue a la notion de domicile. Le fait. en effet. qn'un individu possede son domicile dans une certaine loeaite du canton, ne eonstitue en soi-meme aueune garantie qu'il ne se rendra pas dans une localite ou un endroit contamines, sinon dans l'interieur du can- ton, puisque le cas est specialement prevu par une autre disposition de l'arrete, mais dans un canton voisin ou meme a l'Hranger. 11 est assez rare, en effet, qu'un forain borne son activite aux limites du canton. Ou que se trouve son domicile, son metier l'entraine le plus 80U- vent sur tout le territoire de la ConfCderation et parfois meme au delä des frontieres du pays, an hasard des

148 Staatsrecht. foires et des festivites. Du point de vue sanitaire, par consequent, ce qui importe, ce n'est pas l'endroit ou il a son domicile, mais celui d'ou il vient. A s'en tenir au cas particulier, on constate, par exemple, que Engel, qui a son domicile aZurich, venait de Bäle, ainsi que son materieI, que Heuseher, qui est domicilie a Saint-GaU, venait de Berne et que Schiffmann arrivait de FlawyI, bien qu'il etit son domicile a La Chaux-de-Fonds. D'apres la reglementation instituee par rarrete du 29 septembre 1920, on arrive au contraire a ee resultat, que de deux forains, venant de Ia meme localite d'un eanton voisin, }'UII pourra se,voir refuser la patente, paree qu'il n'avait pas son domicile regulier dans le canton avant Ie 1 er novembre 1919, tandis que l'autre, simplement parce qu'il remplit eette condition, pourra venir s'installer librement dans le canton de Vaud avec tout son per- sonnel et son bagage. Il est evident qu'une teIle diIfe- renee de traitement ne peut se justifier -par de seuls motifs de police sanitaire. Le Conseil d'Etat a tente, il est vrai, d'etayer sa decision en faisant valoir qu'il n'etait exactement renseigne sur l' etendue de la fievre aphteuse que dans les limites du territoire cantönal et que s'll lui etait facile de regler la question . pour les personnes domi- ciliees dans le canton, il n'en etait pas de meme de celles qui avaient leur domieiie. ailleurs. Cette observation peut etre fondre en fait, mais, eomme il resulte de l'exemple ci-dessus, ne justifie en aucune faon le choix du eritere adopte. Tout au plus aurait-eUe pu conduire a une distinction suivant que Ie colporteur ou le forain viennent d'une commune du canton ou d'un endroit situe hors du eanton. On objectera peut-etre qu'il est difficile d'exercer un contröle efficaee sur les allees et venues de ces personnes. En ce qui concerne le colpor- teur, l' objection parait, il est vrai, fondee, mais aussi bien Ie Tribunal fMeral a-t-il egalement juge que les autorites cantonales pouvaient, pour des motifs de police Handels-und Gewerbefreiheit. N° 21. 149 sanitaire, interdire meme completement l'exercice de ce genre de commerce. Pour ce qui a trait aux forains, la question est plus delicate, car il ne semble pas, a premiere vue du moins, qu'il soit absolument impossible de les soumettre a un contröle. c'est-a-dire de s'enquerir de l'endroit d'ou ils viennent et de rechercher si cet endroit se trouve en territoire contamine. De ton te faon, la question ne presente pas un interet decisif en l'espece. puisque aussi bien les decisions dont est recours reposent sur de tout autres motifs, c'est-a-dire uniquement le fait de l'absence d'un domicile dans le canton. Il ne semble, d'ailleurs. nullement qu'en ce qui conceme les forains qui ont obtenu la patente, l~s autorites cantonales se soient preoccupees de savOIr de quelle localite Hs arrivaient et l'on peut tenir pour constant que les recourants n'etaient pas les senIs a avoir franehi les frontieres du canton. A s'en tenir exc1usivement au motif invoque, il resulte done bien de ce qui precede quc la mesure prise a l'egard des recourants ne presentait aucun interet pour la lutte contre l'epizootie. Les deeisions attaquees apparaissent done bien ainsi comme contraires au principe inserit a l'art. 31 Const. fM. et le recours doit par consequent etre declare fonde. • Dans ces conditions, il serait evidemment superflu de rechercher si ces memes decisions impliquent egale- ment, comme les recourants r ont pretendu, une violation du principe de l'egalite des citoyens devant la loi. Le Tribunal lid/mI prononce: Le recours est admis. En consequence, les decisions du Conseil d'Etat du canton de Vaud des 14 et 30 de- cembre 1920, de meme que la decision rendue par le Prefet de Lausanne au sujet des trois demandes de patente. sont annulees.