392 Staatsrecht. IV POLITISCHES STIMM-UND WAHLRECHT DROIT ELECTORAL ET DROIT DE VOTE 57. Arret du 3 decembre 1916 dans la cause Frank &. Consorts, contre Conseil d'Etat de Neuchätel. Elections communales : Recours a raison de pretendues irre- gularites dans la votation des militaires et de la pretendue inconstitutionalite de la regle cantonale suivant laqucUe les citoyens en retard pour le paiement de leurs impöts sont prives du droit de vote. Griefs mal fondes. . A. -Les 10 et 11 juillet ont eu lieu dans le canton de Neuchatei les eIections pour le renouvellement trienllal des autorites communales. Le 28 juillet un certain nombre de citoyens de La Chaux-de-Fonds ont adresse un recours au Conseil d'Etat contre les operations eIectorales qui ont eu lieu dans cette commune et dont ils demandent l'annulation. Ils illVO- quent le fait que des irregularit_{s ont He commises eu ce qui concerne le vote des electeurs se trouvant au service militaire et que de nombreux citoyens ont ete empeches de voter par l'application de I'art. 20 de la loi sur les Communes qui prive du dreit de vote «les contribua- bles qui n'ont pas paye les impositions de deux anll(}es echues >. Par arrete du 20 aout 1915 Ie Conseil d'Etat a ecarte le recours. B. -CharIes Frank et 73 consorts ont forme un recours de droit public contre cet arrete. Ce recours est motive en resume comme sm : En application de la disposition de l'art. 20 citee ci- dessus, 998 citoyens de La Chaux-de-Fonds ont rec;u avant le scrutin un avis les informant que l' examen des comptes d'impöts arricres avait fait constater qu'ils PoHtisches Stimm-und Wahlrecht. N° 57. . 393 etaient prives du droit de vote et les invitant a regulariser leur situation s'ils voulaient prendre part aux elections. De meme les faillis contre lesquels le fisc possede des actes de defaut de biens ont ete prives du droit de vote, bien qu'aucun jugement n'eut He rendu prononant leur retour a meiUeure fortune et qu'ainsi la commune n'eut pas le droit de faire valoir sa creance contre eux. -. Or, ces mesures sont inconstitutionnelles. Il n'est pas admissible de priver du droit de vote une quantite de citoyens parce que, etant pauvres et sans ressources suf- fisantes, ils ne peuvent acquitter leur impöt. Il faudrait qu'll fUt demontre que le non-paiement de l'impöt est du a une faute, a une negligence impardonnable. Enfin il est egalement inadmissible d'appliquer cette mesure res- trictive, comme l'a fait le gouvernement neuchatelois, aux contribuables en retard des dix dernieres annees : Ia dette du cOl1tribuable est une dette civiIe, soumise a la prescription ordinaire du CO qui, po ur les redevances periodiques, est de 5 ans. Quant au vote des militaires, les recourants alleguent ce qui suit : Un militaire incorpore au Bataillon 126 a DaiIly n'a pu voter ; il dcclare que 28 de ses camarades n'ont pas non plus pu voter, personne ne les ayant prevenus de l'ouverture du scrutin. Un autre soldat, cantonne a l' Aiguille, affirme qu'il adel voter sur une enveloppe commerciale sans caractere officiel. A Savatan, les hom- mes dHaches ont pu voter deux fois, parce qu'ils avaient rec;u les enveloppes par la poste, qu'ils devaient retourner leur bulletin de meme et qu'ils pouvaient ensuite voter une seconde fois en se rendant au bureau de vote a Sa- vatan. A DaiIly, le vote n'a pas eu lieu a l'heurequi etait indiquee; des electeurs qui se sont presentes a l'heure indiquee n'ont pu voter et ils n'ont pas He prevenus que le vote aurait lieu plus tard. De nombreux soldats disper- ses n' ont pu prendre part au vote. Le secret du vote n' a pas He observe, les soldats devant inserire leur nom sur

394 Staatsrecht. l' enveloppe. Apres la votation. les enveloppes ont ere portees a la poste sans que le bureau eleetoral ait assiste a cette operation. Ainsi done la regularite et Ia sincerite du vote n' ont pas ete suffisamment protegees -ce qui constitue une violation du droit de vote et ce qui doit. done entrainer Ia nullite des operations eleetorales. C. -Le Conseil d'Etat a eonclu au rejet du recours par les motifs suivants : La proposition d' exclure du droit de vote les citoyens en retard dans le paiement de leurs impots a fait l'objet de longues diseussions et a ete adoptee par 67 voix contre 14. A de nombreuses reprises les adversaires de cette disposition sont revenus a la charge, mais le Grand Conseil a toujours maintenu son point de vue. Il n'est pas vrai que l' art. 20 ait pour effet de priver les indigents du droit de VOte' En effet, les contribuables sans fortune et sans ressources sont exoneres de l'impöt et conservent leur droit de vote. Quant a ceux qui ne possedent pas de fortune et de ressources imposables (le mobilier est exo- nere jusqu' a concurrence de 2000 fr. et sur ses ressources le contribuable pere de famille peut deduire 600 fr. pour lui et 200 fr. pour chacun des enfants ages de moins de 18 ans), ils restent, i1 est vrai, astreints au paiement d'un impöt personnel de 1 fr. 15, mais eomment prHendre qu'un citoyen ne puisse fournir une contribution aussi modeste aux eharges pubIiques? Ainsi donc, si la loi prive de leur droit de vote les contribuables en retard, ce n'est nullement a raison de leur indigence, mais a raison de leur refus injustifie de payer l'impöt. La jurisprudence des autorites federales a toujours admis que ce motif de pri- vation du droit de vote etait constitutionnel. Quant aux faillis, au moment Oll ils devaient payer l'impot ils Haient en mesure de le faire ; la peine qui les frappe est done j·ustifiee ; si la maniere de voir des recou- rants Hait admise, les faillis seraient dans une situation Politisches Stlmm-und Wahlrecht. N° 57. 395 privilegiee vis-a-vis des autres retardataires, ce qui serait absurde. Enfin, la prescription du CO ne s' applique pas en ma- tiere de droit public. C'est pour rendre moins severe l'ap- plication de l'art. 20 que le Conseil d'Etat a ordonne qu' on ne tiendrait pas compte des impöts dus depuis plus de 10 ans; dans le meme ordre d'idees il a aussi ordonne qu' on ne tiendrait pas compte des impositions impayees de 1914 et 1915, vu la crise economique provoquee par la guerre. En ce qui concerne les irregularites pretendues, Ie Conseil d'Etat rappelle que l'organisation du scrutin dans les unites qui se trouvent au service presente des difficul- tes speciales. C'est pourquoi il a ajourne jusqu'apres Ia demobilisation de la 2 e division les elections communales. Les 10 et 11 juillet 1915 il n'y avait plus sous les drapeaux que le bataillon de carabiniers 2, le bataillon de fusiliers 126 et une partie des troupes de Ia garnison de Saint- Maurcie et des soldats repartis dans des unites non neu- chateloises. Le Conseil d'Etat n'ayant pu obtelür que le hataiUoll 126 fllt demobilise a temps pour participer aux elections, il s'est mis en rapport avec l'etat-major de l'ar- mee, qui a adresse un ordre d'armee special a tous les commandants de troupe.s ; le Conseil d'Etat de son cöte a adresse aux conseils communaux une circulaire donnant les instructions necessaires; il a egalement communique celles-ci aux bureaux electoraux ; il a fait etablir un pro- ces-verbal special po ur les bureaux electoraux militaires et une enveloppe poue le retour des bulletins. Toutes ces mesures etaient propres a assurer l' exercice normal et regulier du vote des militaires. Et elles ont He executees de teIle sorte que partout les soldats ont pu exercer leur droit de vote commodement. Notamment en ce qui con- cerne le bataillon 126, il resulte de l'enquete a laquelle le commandant a fait proceder par son adjudant, que les recriminations recueillies par les recourants ne sont pas AS 41 I -1915 27

Staatsrecht. fondees et que les ehefs ont execute strictement les pres- criptions de l'ordre d'armee et les instructions du Conseil dtEtat. Statuant sur ces faits et considerant en droit:

1. -Le recours est recevable en vertu de l'art. 180 eh. 5 OJF, l'arrete attaque ayant ete rendu par la der- niere instance cantonaIe, les reeourants invoquant des violations de la eonstitution fMerale et de la constitution eantonale et la eompetence du Tribunal fMeraI instituee en ee qui eoneerne les eleetions « eantonales » s'etendant aux elections «communales », ainsi que eela a toujours He juge (cf. SALIS III n° 1124).

-Les recourants pretendent en premier lieu que la disposition de l' art. 20 eh. 5 de la loi sur les communes en application de laquelle les citoyens en retard pour le paie- ment de deux impöts ont ete prives de leur droit de vote est contraire au principe de l'egalite devant la loi. Il est eertain que eette disposition eonsaere une inega- lite de traitement des citoyens. Mais la question qui se pose est eelle de savoir si des motifs serieux justifient le traitement special auquel sont soumis les eontribuables reeaIcitrants. Or, s'inspirant de l'idee que le citoyen qui se refuse a prendre sa part des eharges de la eommunaute peut etre declare indigne de participer a son administra- tion, le Conseil federal a, a plusieurs reprises, juge qu'il n'est pas eontraire au principe de rart. 4 CF de priver du droit de vote les contribuables qui, mis en demeure de payer les impöts dus par eux, ne donnent pas suite a eette sommation (v. SALIS III nos 1172 et 1220 et arret du Conseil fMeral du l er decembre 1911 dans raffaire Stöeklin). Bien loin de rompre avec eette jurisprudence, eomme les reeourants le pretendent, le Tribunal fMeral s'yest au contraire raIlle dans l' arret Zbinden contre Berne du 18 mars 1915 (RO 41 I p. 58 et suiv.). Sans doute dans cette affaire il a declare ineonstitutionnelle une disposi- Politisches Stimm-und Wahlrecht. N° 57. 397 tion privant du droit de vote les citoyens qui, a raison de leur indigence, ne sont pas soumisa l'impöt ; mais il a . expressement ajoute que par contre les cantons restent libres de subordonner l'exereice du droit de vote a l'ac- complissement des obligations fiseales imposees aux citoyens. Suivant le regime fiscal institue, cette exclusion du droit de vote peut parfois paraitre rigoureuse. Mais le Conseil d'Etat de. Neuehätel fait observer avee raison que dans ce eanton les citoyens qui ne possedent aucunes ressources queleonques n'ont pas d'impöt a payer et ne tombent done pas sous le coup de l' art. 20 eite et que. quant a ceux qui ont des ressources mais trop faibles pour etre imposees, ils ne sont soumis qu'a une eontribu- tion annuelle de 1 fr. 15. Dans ces eonditions l'objeetion des recourants eonsistant a dire que l'application de I'art. 20 devrait etre restreinte aux contribuables fa ut i fs est sans portee ; I'Etat est en effet fonde a presumer que le defaut de paiement d'une contribution aussi modeste est attribuable a la mauvaise volonte et non a l'indigence du eontribuable. En ce qui eoncerne les faillis, c' est a tort que les re- courants invoquent les dispositions de la LP qui exigent la preuve du retour a meilleure fortune pour que de nou- veUes poursuites puissellt etre intentees. Il s'agit la d'une cOllsequence de droit civil de la faillite et la LP reserve expressement la eompetence des cantons quant aux con- sequences de droit pub I i e attachees a la faillite (art. 26). D'ailleurs, en l'espece la loi eantonaIe ne sou- metpaslesfaillisa Ull traitement special et pas plus a leur egard qu'a I'egard des autres contribuables elle ll'exige que les impöts impayes aient fait l'objet de poursuites. Enfin le deIai de prescription de 10 ans ne saurait elre critique en vertu du CO qui ne s'applique pas 1\ la pres- cription des creances de droit public et il constitue une attenuation apportee par le Conseil d'Etat a la rigueur de Ia loi cantonaIe qui ne prevoit aucune prescription extinctive des dettes envers le fisc.

398 . Stlili.tsrecht. 3. -Les reeourants alleguent, en seeond lieu, que plu- sieurs eleeteurs qui se trouvaient en service militaire n'ont pas pu voter et que les operations electorales ordonnees dans le bataillon 126 ont He entachees d'ir- regularites graves (emploi d' enveloppes non officielles, inobservation du principe du seeret du vote, transmission defectueuse des bulletins, ete.). Bien que sur ce point ils n'invoquent la violation d'aucune disposition speciale du droit fMeral ou de Ia eonstitution eantonale, le Tribunal federal peut entrer en matiere, car ce qui est en jeu c'est le droit de vote Iui-meme, dont les recourants preiendent que l'exercice a ete entrave et que les resultats ont He fausses ou du moins eompromis (cf. SALIS, III. nos 1132 et suiv.). La loi neuchäteloise ·sur Ies eIections et les votations reconnait en principe le droit de vote des militaires, en ce sens qu'elle prescrit au Conseil d'Etat (art. 29) de prendre ({ les mesures necessaires pour assurer l' exerciee du droit de vote aux eIecteurs au service militaire )}. Mais il va sans dire que l'applicatioll de ce principe est subordonnee aux exigences d'ordre militaire, notamment lorsque l'armee est, COmme a l'heure actuelle, en ervice actif. C'est ce que Ie Tribunal fMeral a deja juge dans l'affaire Schlumpf et consorts eontreBäle-Campagile (RO 40 I p.354 et suiv.) ou, tout en proclamant l'obligation pour I'autorite civile de prendre d'accord avec l'armee les mesures necessaires d' organisation du vote, il areserve et les cas ou Ia situa- tion militaire ne permettait pas de pratiquer les opera- tions electorales (p. 365-366) et ceux ou, a raison des dif- ficultes speciales provenant du mode d'incorporation, des missions particulieres, ete., tels electeurs se trouveraient empeebes de voter (p. 367-368), En l' espece il existait des diffieultes toutes particu- lieres resultant soit de Ia eomplieation inherente au sys- teme de la representation proportionnelle, soit de la dis- Iocation des troupes dans de nombreuses localites eloi- gnees (pour les troupes dependant des fortifieations de Politisches Stimm-und Wahlrecht. N° 57. 399 Saint-Mauriee il a, faHu etablir 9 bllreaux de vote dis- tinets -Bex, Lavey, Saint-Mauriee, Riondaz, Dailly, Savatan, Haut-d' Arbignon. Sorniot,. Grand,;,Snt-Ber­ nard) et l' on 'ne saurait eertainement pas 'teprocher ä l'autorite neuehäteloise d'avoir neglige de pourvoir a ce que, nonobstant ces difficultes, les electeurs neuchätelois puissent exercer leur droit de vote. Apres avoir retarde les elections jusqu'apres Ia demobilisation de Ia 2 e Divi- sion, le Conseil d'Etat s'est mis en rapport avec retat- major de l'armee pour organiser le vote dans les unites neuchäteloises encore sous les drapeaux. Tandis que I'etat- major adressait aux commandants desunites un ordre d'armee special, de son cote le Conseil d'Etat a envoye aux Conseils communaux une circulaire leur indiquant les mesures a prendre pour faciliter l'execution de cet ordre; iI a rappele ces prescriptions par une seconde cir- culaire destinee aux bureaux electoraux et il leur a remis les enveloppes speciales et les fornmlaires speciaux de proces-verbaux etablis pour le vote des militaires. Les· recourants eux-memes ne critiquent pas ces mesures comme inopportunes ou illsuffisantes ; Hs ne disent pas que le Conseil d'Etat aurait pu faire plus ou mieux. Toutes leurs critiques so nt dirigees contre l'execution que ce programme soigneusement etabli a re~ue de Ia part de l'autorite militaire. 01', par la force des choses, cette mise a execution echappait au contröle du Conseil d'Etat et iln'appartient pas non plus au Tribunal federal de recher- eher si les militaires designes pour diriger les operations electorales se sont conformes aux ordres qu'ils avaient 1'el,(us de leurs chefs. D' ailleurs il resulte de l' enquete tres complete a laquelle l'adjudant du bataillon 126 a fait proceder et surtout des rapports des divers bureaux d'eIec- tion que les griefs avances par les recourants sont dans tous les cas fortement exageres et qu'il ne s' est pas pro- duit d'i1'regularites serieuses ; en particulier il n'estpas etabli que certains militaires n'aient pas pu voter, que d'autres aient vote deux fois ou que les resultats du vote

400 Staatsrecht. aient ete incomphtement transmis aux bureaux commu- naux. Enfin a supposer meme que, dans des cas isoIes. des irregularites aient He constatees et qu'elles eussent pu etre evitees, il faudrait encore, pour que l' election dut etre annulee, qu'elles en eussent change Ie resultat (loi sur les elections art. 67). Or c' est ce que les recourants n'alleguent meme pas. Par ces motifs, le Tribunal federal prononce: Le recours est ecarte. 58. Arret du 3 decembre 1915 dans la cause 'Wülser et consorts contre Conseil d'Etat da Neuchä.tal Elections communales suivant le systeme de la representation proportionnelle; pretendu arbitraire dans l'application du systeme; geief mal fonM. A .. -A teneur de I'art. 24 de Ia loi neuchäteloise sur les Communes, l' election du Conseil general a lieu a Ia majorite absolue des suffrages; le Conseil general peut cependant substituer acette regle Ia representation pro- portionllelle appliquee POUl: l' election des deputes au Grand Conseil: c'est ce qu'afait la commune de La Chaux- de-Fonds. L'art. 24 ajoute que : ( Quel que soit le systeme electoral en vigueur dans la Commune, ... si l'election exige plusieurs scrutins, elle aura lieu des Ic deuxieme tour a la majorite relative. » L' art. 64 de la loi sur les elections et votations renferme les regles suivantes sur 1a repartition des sieges: «La Commission commence par constater dans un ta.., bleau de Ia votation le nombre total des sufirages que chaque liste a obtenus dans Ie college; ce nombre total forme le chiffre electoral de la liste. » Politisches Stimm-und Wahlrecht. N° 58. 401 « Aucun candidat n'est elu s'il n'a reuni un nombre Boit quorum de suffrages egal au 15 % au moins des bul- letins de vote reconnus valables. » » Toute liste dont aucun des candidats n'atteindrait a ce quorum est eliminee de la repartition... . ») La repartition se continue en divisant le chIffre total des suffrages valablement exprimes par le nomre des deputes a elire. Le chiffre eIectoral de chaque hte st ensuite divise par le quotient obtenu. Cette operatIon dünne le nombre des deputes attribues a la liste ... Art. 68. « En cas de vacance d'un siege ... pendant la duree de Ia legislature, ce siege resteattribue au parti ou groupe auquel il appartenait a Ia suite de l'election generale ... I) S'il n'y a pas de remplaant eventuel et .eu cas de o 3cceptation ou de deces des remplaants, Il est procede il une election complementaire. » B. -Les 10 et 11 juillet 1915 il a ete procede al'elec- tion des 40 membres du Conseil general de La Chaux-de- Fonds. Trois listes avaient He presentees : 1 liste socialiste avec 32 candidats ; 1 liste raclicale :wec 21 candidats; 1 liste liberale avec 14 candidats. Les resultats de· la votation ont ete Ies suivants : Yoix obtenues par Ia liste socialiste . . . . 123 479 Yoix obtenues par Ia liste radicale 107 16 "oix obtenues par In liste liberale 38 891 Total 269 539 Bulletins valables. . . . . 6766 Quorum legal (15%) ........... 1~15 .-_ Quotient (269539 : 40) .......... 6/38.4/;) Le nombre des deputes attribues aux trois partis etait aillsi le suivant : Parti socialiste Parti radical Parti liberal. . 123 479 : 6738.475 = 18 107 163 6738.475 15· 38 897 : 6738.475 = 5