272 Staatsrecht. privatrechtliche Ansprüche vor der zuständigen Behörde geltend zu machen. Demnach hat das Bundesgericht e"r k a n n t : Kper Rekurs wird teilweise gutgeheissen und demnach der Beschluss des Regierungsrates des Kantons St. Gallen vom 17. Februar 1914 insoweit aufgehoben, als das Gesuch der privaten Verwaltung der Felsischen Stiftun- gen um. Herausgabe der Wertschriften und Titel der Fa- rrrilien-Witwenkasse, des Armenfonds, der Lehrkasse und der mit dem Predigerfonds verschmolzenen Töchtern- kasse verweigert worden ist. Mit Bezug auf den Stipen- dienfonds für Studierende wird der Rekurs abgewiesen. VII. GEMEINDEAUTONOMIE AUTONOMIE COMMUNALE 30. Arr6t du 5 juin 1914 dan _{la cause La Chaux-de-Fonds contre Neuchätel. Autonomie communale} lReglement communal obligeant les employes des services industriels a entrer dans un syn- dicat. Droit de l'autorite cantonale de refuser son approba- tion acette mesure comme contraire a la liberte individuelle et inopportune. A. -Le 2 decembre 1913 le Conseil general de La Chaux-de-Fonds a adopte un reglement general pour les services industriels de la Commune. Il renferme notam- ment la disposition suivante (art. 9) : « Les ouvriers des deux premilres classes (ouvriers a poste fIxe et ouvers a la journee) ont l'obligation de faire partie du syndlCat des ouvriers des Services industriels et de se conformer GÜileindeautonomie. N° 30. ::73 aux statuts de cette association. Ce syndicat doit faire partie de rUnion ouvriere de La Chaux-de-Fonds et de la Federation suisse des ouvriers des Etats et des Com- munes. » Aux termes des statuts, le dit syndicat a pour hut:

1. la reunion des ouvriers en vue de deliberer sur leurs interets et les questions d'actualite les interessant;
2. la sauvegarde par tous les moyens Iegaux des droits des ouvriers contre les abus de pouvoir et represailles de la part des superieurs;
3. le developpement du sentiment de soIidarite au sein de la classe ouvriere. Il n'y a pas de mise d'entree et de sortie. L'assemblee generale peut exclure du syndicat les membres coupa- bles de deIits mfamants, ceux qui ont porte prejudice aux principes du syndicat, ceux qui ont fait de fausses depositions dans des enquetes sur des etablissements ou des questions ouvrieres, ceux qui sans motifs suft1sants sont en retard de trois mois dans le paiement de leurs cotisations. Les cotisations, de 1 fr. par mois, servent entre autres a subvenir aux frais d'administration, a soutenir les membres necessiteux et Ies victimes de represailles, a couvrir les frais de pro ces lors de plaintes judiciaires contre des superieurs ou contre I'administration com- munale. Le syndicat nepeut etre dissous ou faire greve que par une decision du 4/5 des membres: Quant a l'Union ouvriere, elle a pour but de defendre energiquement les droits de l'ouvrier, de travailler a faire aboutir leurs revendications, de les rendre aptes a tra- vailler a leur affranchissement complet. EnfIn la Federation des ouvriers des Communes et des Etats a pour but de garantir, d'assurer et de deve- lopper les conditions d'engagement et de travail des dits ouvriers. B. -Le 17 fevrier 1914 le Conseil d'Etat a informe

274 Staatsrecht. le Conseil communal qu'il refusait de sanctionner I' article 9 du Reglement, celui-ci lui paraissant illegal pour les motifs suivants :

1. Conformement arart. 362 CO les employes et ou- vriers des services industriels sont soumis, comme les autres fonctionnaires, aux principes du droit public. Les autorites communales ne peuvent, par voie de reglement, les soumettre aux principes du droit civil.
2. En excluant les ouvriers qui voudraient faire partie d'un autre syndicat ou restel' en dehors de tout syndi- cat,le reglement viole le principe de l'egalite devant la loi garanti par la Constitution f·ederale, art. 4, et par la Constitution cantonale, art. 5.

Le droit de former des associations garanti par l' art. 56 Const. fed. implique pourchaque citoyen le droit de choisir I'association OU il veut entrer ou de n'entrer dans aucune. 4. Aux termes de l'art. 6 Const. cant. tous les citoyens so nt egalement admissibles aux emplois publics. Varti- cle 9 du Reglement empeche racces de certains emplois a la majorite des citoyens en subordonnant leur engage- ment a une condition contraire a la liberte individuelle. C. -Le Conseil commurial et le Conseil general de La Chaux-de-Fonds -ont f-arme un receurs de -droit public aupres du Tribunal federal contre la decision du Conseil d'Etat. Ils concluent ace $Iu'il plaise au Tribunal fMeral: entrer en matiere, dire que l'art. 9 en question n'est incompatible avec aucune des dispositions constitutionnelles ou legales dont le Conseil d'Etat s'est prevalu pour l'eIiminer, dire en consequence que le Conseil d'Etat, en statuant sur cette elimination, a outrepasse son droit de simple surveillance sur les communes, qu'll tient de rart. 67 de la Constitution cantonaIe, et a par consequent me- connu et lese l' autonomie communale pröclamee par L' art. 64 Const. cant. et par 1a loi sur les communes, declarer des lors le recours fonde et annuler la deci- Gemeindeautonomie. N° 30. 275 sion du Conseil d'Etat en ce qui concerne l'art. 9 du Reglement en question. . Brievement resumee, l'argumentation des recourants est la suivante : La Constitution cantonale soumet les communes a la surveillance du Conseil d'Etat. Mais celui-ci n'est pas souverain dans son appreciation; il ne peut refuser sa sanction a un reglement communal qu'en se prevalant de justes motifs tires de la legislation du pays. Sinon c'en serait fait du principe de l'autonomie communale. Implique donc une atteinte a ce principe non seulement un refus de sanction arbitraire, mais encore un refus de sanetion base sur des considerations de simple oppor- tunite, de tendance politique, economique ou soeiale divergente. C'est bien ainsi que l'entend le Conseil d'Etat lui-meme qui cherche a demontrer que rart. 9 du regle- ment en question est incompatible avec les textes consti- tutionnels qu'll eite. Le Tribunal fMeral devra done en- treT en matiere sur le fond et rechercher si ces textes ont re~u une saine application. En Mictant l'article 9la Commune s'est inspiree de l'idee qu'il importe de grouper tous les ouvriers des ser- vices industriels afin d'avoir en face d'elle un organisrne qui represente les vues non d'une fraction, mais de l'en- semble du personnel. En obligeant l'ouvrier a faire partie du syndieat, elle n'entrave pas sa liberte. Elle rehausse au eontraire sa dignite en le transformant de vulgaire serviteur en un assoeie necessaire; sa cooperation dans le syndicat n'entrrune pour Iui ni acte de foi ni abandon d'opinion. D'ailleurs les statuts du syndicat ne renfer- ment rien d'incompatible avee la liberte et la dignite individuelles. L'article 362 CO invoque par le Conseil d'Etat est inapplieable, car les ouvriers-des services industrieis ne sont pas des fonctionnaires publics. D' ailleurs le droit publie n'interdit pas d'imposer aux fonctionnaires. en debors des devoirs stricts de leur charge, certaines obli-

276 Staatsrecht. gations, pourvu qu'elles n'impliquent aucune contrainte morale, ancun sacrifice de leurs convictions. L'article 4 Const. fed. n'est pas davantage viole. La condition imposee par l'art. 9 est en effet purement pro- testative; elle est a la portee de chacun et l'ouvrier qui entre dans le syndicat n'aliene pas, en ce faisant, son independance. Quant a l'article 56 Const. fed., il garantit la liberte d'association; or ceIle-ci n'est nullement incompatible avec l'obJigation imposee a certaines gens des'associer dans tels cas detennines. Enfin 1e Conseil d'Etat allegue que Ia sanction donnee a rart. 9 le mettrait dans I'obligation d'approuver de meme un reglement qui exclurait de tout emploi les ouvriers faisant partie d'un syndicat ou appartenant a un syndicat de jaunes. n n'y a aucune corrclation entre ces deux hypotheses. Dans la derniere le Conseil d'Etat pourrait s' appuyer sur l' art. 56 Const. fed., tandis que rien n'empeche une commJlne de proclamer le principe de l'obligation dans un domaine OU aucune des condi- tions essentielles de la vie individuelle -liberte de pa- role, liberte d'opinion, liberte individuelle -n'est en jeu. D. -Dans sa reponse Ie Conseil d'Etat a conclu a l'irrecevabilite du recours, l'autorite executive cantonale etant, en matiere d'approbation des reglements cornmu- naux, souveraine dans son appreciation et ancun texte fcderal ou cantonal ne reservant un recours eontre les arrets du Conseil d'Etat. Mais d'aillenrs le recours est mal fonde. Le Conseil d'Etat ne peut admettre qu'un pouvoir publie pose comme condition d'engagement des ouvriers l'obligation de faire partie d'un syndicat. Avec ce systeme les qua- Iites personnelles de travail, d'intelligence, d'integrite de l'ouvrier qui devraient etre detenninantespassent a l'ar- riere-plan; s'i! refuse de se laisser embrigader, l'ouvrier le meilleur est evince; eet ostracisme est contraire a nos principes demoeratiques et eonstitue une entrave a J ; r , , ; i i , t I I 'I Gemeindeautonomie. N° 30. 277 la liberte. Rien ne pennet d'affinner que le syndicat en question conserve toujours une pleine neutralite politi- que; or la politique n'a pas a s'immiscer dans les admi- nistrations publiques. La reconnaissance officielle du syndicat impliquerait la reconnaissance d'une sorte de pouvoir directeur-ouvrier : on ne peut pas tolerer lapre- sence d'un Etat dans I'Etat; I'Etat et les Cornmunes doi- vent posseder sur leur personneI une autorite incontes- table et ne pas etre obliges de discuter d'egalaegal avec un syndicat forme d'ouvriers quisont saus leurs ordres. Enfin en refusant de sanctionner la repartition arbitraire des citoyens en deux categories -eeUx qui sont dignes d' etre engages paree que syndiques et ceux qui en sont indignes paree que non syndiques -le Gouvernement a rempli son obligation qui est de sauvegarder la liberte individuelle, ainsi que le principe constitutionnel de l'acces aux emplois publies de tous les citoyens, queIs qu'ils soient. Statuant sur ces faits etconsiderant endroit:

1. -Le Conseil d'Etat conclutace qu'il ne soit pas entre en matiere par Je motif qu'il est souverain pour accorderou ·refuSer son approbation aux Reglements cornmunaux et qu'il n'existe auewle disposition insti- tuant un recours contre ses amts. n est exact qu'il n'existe pas de disposition speciale attribuant a l'auto- rite federale un pouvoir de eontröle en cette matiere. Mais dans ce domaine cornme dans tousautres les auto- rites cantonales sont tenues de respecter les droits cons- titutionnels des citoyens et le Tribunal tederal est com- petent, en vertu des art. 113 eh. 3 Const. fed. et 178 OJF. pour eonnaitre des recours a raison de la violation de ces droits. Or les recourants soutiennent que le refus de sanction du Conseil d'Etat implique une atteinte au principe constitutionnel de l'autonornie des Commuues; ce grief entraine la competenee du Tribunal federal.

278 Staatsrecht. Quant a savoir quelle est la portee de ee prineipe eonsti- tutionneI, quelle est l'etendue du droit de surveillanee du Conseil d'Etat, pour quels motifs il peut refuser sa sanetion, ce sont la des questions qui ont traU au fond meme du reeours et qui ne sont pas prejudieielles pour sa recevabilite. D'autre part on peut avoir des doutes sur Ia qualite du Conseil cornrnunaI et du Conseil general a reeourir. A teneur de rart. 178 eh. 2 OJF la faeulte de former un recours appartient « aux particuliers ou eorporations leses par des decisions ou arretes qui les concernent per- sonnellement ou qui sont d'une portee generale»; doit- elle etre aceordee egalement aux autorites communales pour la defense de droits dont elles ne sont, il est vrai pas titulaires elles-memes, mais que la Commune exerc; par leur organe? (ef. a ce sujet RO 6 p. 232-233, 19 p. 119, 22 p. 28, 33/1, p. 369, 34/1 p. 472/473). Mais eette question n'aurait d'interet que si le Conseil general et le Conseil eommunal avaient recouru en leur propre nom. Or, bien que l'acte de recours ne le dise pas ex- pressernent, d'apres toute sa teneur il est manifeste qu'ils agissent au nom et cornrne representants de la Com- mune; ils invoquent ses droits et defendent ses interets et e'Mait bien en effet a eux a le faire, la loi sur les Communes etan~ dans les. attributions du Conseil ge- neral les deHberahons relatwes aux actions judiciaires (art. 32 eh. 5 lit. f) et le Conseil communal Mant charge (art. 33 eh. 2 htt. k) de pourvoir a l'execution des de- cisions priSE:'.s par le Conseil general. Du moment donc que, par leur orgne, c'est la Cornrnune meme qui est reeour~nte, la question de legitimation active ne peut plus frure de doute : le Tribunal federal n'a jrunais hesite a reconnaltre aux Comrnunes le droit de recourir contre les atteintes portees a leur autonomie (v. RO 10, p. 498; 19 p. 119; 29 p. 203-204). 2. -Le principe de l' autonomie des Communes n' est proclame en termes expres ni par la Constitution neu- Gemeindeautonomie. N° 30. 279 ehateloise, ni par la loi sur les Communes, mais resulte implicitement de 1'ensemble de leurs dispositions, en ce sens du moins que la Constitution reconnalt l'existence des Communes, qu'elle leur garantit leurs biens, qu'elle leur laisse le soin de les administrer, qu'elle leur aeeorde le droit de prelever des impöts et qu'elle leur eonfie la gestion des services pub lies loeaux. Mais" meme dans le cercle restreint de son aetivite, la liberte de Ia Commune est loin d'eire illimitee : elle est sous 1a surveillance di- recte du Gonseil d'Etat, elle doit lui soumettre ses bud- gets et ses eomptes, elle ne peut aliener ni acquerir des immeubles :sans l'autorisation du Conseil d'Etat enfin , , «( les reglements communaux ne deviennent executoires qu'apresavoir Me sanctionnes par le Conseil d'Etat» (Const. art. 67, loi sur les eommunes art. 15). L'autonomie communale n'existant ainsi que sous reserve du droit de surveillance du Conseil d'Etat, elle ne subira une atteinte que pour autant que le Conseil d'Etat aura outrepasse les limites de son droit, qu'il aura abuse de son pouvoir. Ni la Constitution ni la loi n'indiquent a quels principes il doit obeir dans l' exercice de ee pouvoir; notamment elles nedisent pas quel critere il devra adopter pour l' octroi ou le refus de sa sanction aux reglements comrnunaux. Mais il est da.ns tous les eas eertain qu'il doit veiUer au respect du dmiteXistant et qu'il est fonde a refuser son approbation a un regle- ment qui impliquerait la violation de droits garantis aux citoyens. C'est a ce point de vue que le Conseil d'Etat s'est place en l'espece : s'il a ordonne la suppression de l'art. 9 du Reglement c'est paree qu'il a estirne que cette disposition etait contraire aux principes eonsacres par les eonstitutions federrue et eantonales. La situation du Tribunal fMeral est autre ; la question qui lui est sou- mise n'est pas celle de la eonstitutionnalite de l'art. 9, mais uniquement celle de la constitutionnalite de la deci- sion du Conseil d'Etat. Il n'a done pas a rechereher si celui-ci a fait une application incriticable des textes cons-

280 Staatsrecht. titutionnels eites, ear eela reviendrait a s' arroger, en ce qui concerne l'approbation du Reglement, les eompe- tences du Conseil d'Etat lui-meme, a s'attribuer le röle d'une autorite superieure de surveillanee des eommunes. Ce röle n'est manifestement pas eelui du Tribunal fede- ral : il doit se borner a rechereher si, en eonsiderant l'art. 9 comme inconstitutionnel, le Conseil d'Etat a fait preuve d'arbitraire; c'est dans ce dernier cas seulement qu'on pourra admettre qu'il a abuse de la liberte d'ap- preeiation qui lui est reconnue par Ia constiuttion et la loi neuchateloises et qu'il a done porte une atteinte in- justifiee a l'autonomie communale. Or, quels que soient d'ailleurs les doutes qu'on peut avoir sur la valeur de certains des arguments du Conseil d'Etat, on doit a tont le moins admettre que le grief qu'il fait arart. 9 de violer Ia liberte individuelle des ouvriers n'est pas depourvue de fondemen1. En obligeant les ouvriers a faire partie du syndieat, la Commune ne leur impose pas une obligation qui soit en relation direete avee les necessites du service et qui a ce titre se legitime. Les recourants pretendent, il est vrai, que le groupe- ment en un syndicat est destine a assurer la coopera- tion des superieurs et des subordonnes en vue de l'accom- plissement de l'ceuvre commune. Mais les statuts du syndicat eontredisent acette eonception:le but qui yest nettement indique est la sauvegarde des droits et des interets des ouvriers, consideres moins comme les colla- borateurs des superieurs que comme leur partie adverse qui a a redouter d'eux des « represailles» et des« abus de pouvoir ». Le syndicat constitue donc un groupement, sinon de combat, du moins de defense de la classe ou- vriere; il a une tendance bien detenninee et suppose chez ses membres un eertain nombre d'idees communes, non pas seulement en ce qui concerne leur situation d'ouvriers des sefvices industriels, mais aussi quant au probleme sodal en general. Ce earactere est encore accentue par le fait de l'afflliation necessaire ades grou- Gemeindeautonomie. N° 30. 281 pements plus vastes dont le programme s' elend bien au dela du cercle da l' aetivite professionnelle des ouvriers de Ia Commune. Forcer un ouvrier a entrer dans le syn- dieat, c'est le eontraindre a s'associer a un mouvement qu'il reprouve peut-etre; i1 est oblige de subordonner ses propres opinions a eelles que le syndicat a pour but de defendre ; il renonce dans tous les eas a la faculte de faire valoir personnellement ses droits; il abdique en faveur du syndicat une part de sa 1iberte individuelle; il risque meme (art. 6 eh. 2 des statuts) d'etre exelu du syndieat et, par consequent, de perdre sa place a raison d'actes qui sont sans relation avee ses obligations professionnelles; enfin le droit de sortie du syndicat - qui est considere par la loi civile (CC art. 70) comme Ull droit essentiel du societaire -lui est sans doute re- connu (art. 5); mais en fait il est entrave puisque, s'i! l' exerce, il perd par ·la meme sa pI ace. Dans ees conditions et sans que le Tribunal federal ait a prendre position au sujet de la eonstitutionnalite du syndicat obligatoire et du merite de cette institution, on doit constater que le Conseil d'Etat n'a pas depasse ses competences d'autorite de surveillance et n'a done pas empiet _{sur le domaine de l'autonomie communale en jugeant inadmissible l'aaeinte a la liberte individuelle qu'implique 1'a11. 9 du R}lement. A ce point de vue il n'est pas sans interet d'oberver que meme la question de savoir si des employes ou des ouvriers d'un service publie ont le droit de se syndiquer a ete et est encore controversee dans plusieurs pays; a bien plus forte raison n'est-il pas arbitraire de considerer eomme illieite leur affiliation loreee a un syndieat. 3. -Mais d'ailleurs, ainsi que le Tribunal federal l'a deja juge (v. RO 31/1 p. 120; cf. dans le meme sens RESIN, Recht der öffentlichen Genossenschaft p. 116, SEYDEL, Bayerisches Staatsrecht II p. 22, HAURION, Precis de droit administratif p. 303-304), le droit de contröle de l'Etat n'est pas restreint a l'examen de la eonstitu-

282 Staatsrecht. tionnalite ou de la Iegalite des mesures prises par les communes. Le Conseil d'Etat exerce, aussi bien dans l'interet de I'Etat dont elle constituent une partie inte~ grante que dans celui des Communes elles-memes, une sorte de tutelle ou de contröle hierarchique sur leur ad- ministration et il a le droit de tenir compte de raisons d' opportunite pour refuser son approbation a une mesure qu'il juge desavantageuse pour les interetsde la Commune ou de l'Etat. Or dans sa reponse au recours le Conseil d'Etat indique, a l'appui de sa decision, un certain nombre de motifs d'interet general qui, si meme Hs ne so nt pas tous irrefutables, sont du moins plausibles. En particulier il fait remarquer que l'institution du syndicat obligatoire a pour consequence de rendre plus difficile le recrutement des ouvriers, en excluant des elements qui cependant ont par ailleurs toutes les qualites requises. De meme on peut craindre qu'elle ne compromette l'au- torite et la discipline necessaires dans un service public. Enfin il faut noter que l'art. 9 du Reglement introduit en fait dans l'administration communale un rouage nou- veau sur lequel la surveillance du Conseil d'Etat devrait pouvoir s'exercer comme sur les autrs corps constitues de la Commune et qui cependant lui echappe, puisque les statuts du syndicat ne sont pas soumis a sa sanction. On conoit que, pour cette raison egalement, le Conseil d'Etat ait refuse son appr.obation a une disposition im- pli quant une restrietion du pouvoir de contröle qui lui est assure par la Constitution et par la loi. La conclusion du recours qui tend a l'annulation de la decision du Conseil d'Etat doit, par tous ses motifs. elre ecartee. Quant aux autres concIusions -qui ont d'ailleurs plutöt Ie caractere d'une argumentation juri- dique - il ne saurait etre entre en matiere a leur sujet. le Tribunal fMeral -ainsi que cela a He expose ci- dessus -n'ayant pas a se prononcer sur la constitution- naHte de l'art. 9 du Reglement. Organisation der Bundesrechtspflege. N0 31. Par ces moHfs Ie Tribunal fMeral prononce: Le recours est ecarte dans le sens des motifs. VIII. ORGANISATION DER BUNDESRECHTSPFLEGE ORGANISATION JUDICIAIRE FEDERALE 283 31. Urteil vom 7. Mai 1914 i. S. Reiser und lCltbeteiligte gegen Zürich. Ausgangspunkt der Rekursfrist in einem Falle, in welchem sich sowohl der Regierungsrat, als auch (nach ihm) der Kantonsrat mit einer Materie (Errichtung eines Schon- reviers und Erlass eines neuen Jagdgesetzes) befasst haben, von der Rekurrentin aber, genau genommen, nur der Be- schluss des Regierungsrates angefochten wird. A. -Am 10. August 1912 fasste der Regierungsrat des Kantons Zürich folgenden Beschluss: « I. Im Tössstockgebiete wird gemäss dem Vorschlage » der kantonalen Jagdkommission zur Erhaltung des » dortigen \Vildstandes ein Schonrevier errichtet. In » diesem Revier ist die Ausübung jeglicher Art von » Jagd bis auf weiteres verboten. ,) II. Das Pflücken, Ausreissen und Ausgraben von » Alpenrosen, Orchideen und anderen seltenen, nament- » lieh alpinen Pflanzen ohne Erlaubnis des Oberforst- » amtes ist in dem in Dispositiv I bezeichneten Schon- » revier verboten. » III. Die Finanzdirektion ist eingeladen, mit dem » Regierungsrat des Kantons St. Gallen in Unterhand- » lung zu treten, um die Ausdehnung des Schonreviers