Art. 48 ch. 4 OJF; cantonal state liability for gross negligence of officials; damage includes moral harm. A canton is answerable where its authority, after silence on a request to prosecute an official, may be sued directly for damage caused by gross negligence. Gross negligence exists where an official orders coercive enforcement and conversion into detention on the basis of a manifestly irregular procedure and without verifying compliance with mandatory legal formalities. The victim is not at fault for refusing to pay an unjustified fine when no ordinary remedy is available. Under the applicable cantonal statute, compensable damage comprises both material loss and non-pecuniary injury to personal standing (consid. 1-4).
B. Entsoheidungen des Bundesgeriohts als einziger Zivilgeriohtsinstanz. Arrets rendus par le Tribunal fadaral oomme instanoe unique en matiere oivile. Materiellrechtliche Entscheidungen. -Arrets snr le fond du droit. Zivilstreitigkeiten zwischen Kantonen und Korporationen oder Privaten. -Dift'erends de droit eivil entre cantons et corporations ou particuliers. 89. Arret du 2 novembre 1911 dans ta canse Buchs, dem., contre Etat da Fribourg, der Competence du Tribunal federal resultant de l'art. 48 chiff. 4 OJF. Action en dommages-interets pour arrestation ille- gale; responsabilite de l'Etat qui a refuse l'autorisa- tion de poursuivre son fonctionnaire en cause (loi fri- bourO'eoise du 5 oct. 1850) : Arrestation d'nn pEll'e de famille a raiso de son refns de payer une amende -convertie en empri- sonnement -pour une absence scolaire illegitime de son en- fant. Faute grave du fonctionnaire ordonnant la percep- tion et la conversion en emprisonnement de l'amende prononcee en violation manifeste des dispositions legales y relatives (Reglement des ecoles primaires, art. 39 et 46). Pertinence de cette faute pour le dommage cause au demandeur, la preuve etant fournie que l'amende n'aurait pas ete prononcee si la pro- cBdure legale avait ete suivie. Ne constitue pas une faute Streitigkeiten zwischen Kantonen u. Korporationen oder Privaten: N° 89. 600' propre du demandeur le fait de s'etre Iaisse arreter plutöt que de payer l'amende injustifiee contre laquelle aucune voie normale de recours ne lui etait ouverte. Le ( dommage pom' lequel, aux termes de la loi precitee, l'Etat de Fribourg est res- ponsable comprend aussi bien le dommage moral que le dom- magemateriel. Evaluation dudommage materiel et 80110- eation d'une indemnite satisfactoire a raison de l'at- teinte portee a la situation personnelle du demandeur. A. -En 1910 le fils du demandeur, Henri Buchs, etait eleve de l' eeole primaire eommunale de Villars s. Glane; il y suivait l'enseignement religieux, branche seolaire obligatoire r qui etait donne par le eure Singy. Suivant l'horaire de dasse l'instruetion religieuse etait donnee le jeudi apres- midi, mais le eure Singy renvoyait frequemment eette 1e jon a un autre jour. Le dimanehe 31 juillet 1910 le eure Singy a annonce au conrs de Ia messe du matin que la Ie ;on -qui n'avait pas eu lieu le jeudi precedent -serait donnee a l'eglise avant et apres vepres. Les eleves se sont reunis a midi trois quarts; l'enseignement, interrompu par les vepres, a repris ensuite pendant trois quarts d'heure environ; au bout de ce temps le eure, rappele chez Iui par Ia visite de pretres etrangers, a eongedie les enfants, mais en leur enjoignant de revenir a l'eglise un quart d'heure plus tard pour eontinuer Ia leljon. Les enfants sont sOftis, mais, s'etant mis a suivre des exer- eices de pompiers qui avaient lieu a ce moment dans 1e vii- lage, Hs ne sont pas retournes a I'eglise (sauf deux d'entre eux). Le eure Singy a inscrit eomme absents 22 elfiVeS - entre autres le .fils du demandeur -et a transmis Ia liste des absences direetement ä Ia PrMecture de Fribourg pour faire operer Ie reeouvrement des amendes de 20 centimes dont les parents des eleves sont passibles par demi-jour d'absenee, aux termes de l'a1't. 48 du Reglement des Eeoles primaires. Un gendarme a eM envoye par la PrMecture ponr operer le recouvrement de ces amendes ; plusieurs des parents ont refuse de payer. A Ia suite de nouvelles sommations d'un appointe de gendarmerie et sur 1e vu d'ordres de payer
610 B. Einzige Zivilgerichtsinstanz. -Materiellrechtliche Entscheidungen. 1'amende ou de subir une detention de 24 heures -ordres signes, en I'absence du prefet, par M. Bumann, lieutenant de prefet -tous les parents ont fini par s'executer, a I'excep- tion du demandeur et de J. Dousse, aubergiste a Villars. Ceux-ci ont demande a etre cites a la Prefecture pour don- ner des explications; mais il n'a pas ete fait droit acette demande. Le luudi 22 aout 1910 vers 2 % h. l'appointe de gendarmerie s'est presente a la fabrique de Victor uchs et l'a mis en demeure de payer l'amende de 20 centimes; le demandeur s'y etant refuse, il a procede a son arrestation et 1'a conduit a la prison . des Augustins. Buchs y est reste detenu des 3
/2 de l'apres-midi jusqu'au lendemain apres- midi a 3 heures. Joseph Dousse a egalement ete amnte et detenu des le lundi soir au mardi apres-midi. B. -Victor Buchs a demande au Conseil d'Etat l'autori- sation de prendre a partie 1e lieutenant de prefet a raison de ces faits. Le Conseil d'Etat n'ayant pas repondu a cette re- quete, Buchs a ouvert la presente action de:ant le Tribunal federal. Il conclut au paiement d'une indemmte de 10000 fr. avec interets a 5 Ofo des le 22 aoiit 1910. L'Etat de Fribourg a conelu a liberation. Apres production e replique et de dupliqu , il a ete ?ro- cede a un debat prealable a Fribourg en presence du Juge federal delegue a l'instruction de la cause; de nombreux temoins ont ete entendus. A l'audience de ce jour 1es representants des parties ont repris les conelusions indiquees ci-dessus. Statuant SU1' ces aits et considerant en droit:
612 ß. Einzige Zivilgerichtsinstanz. -Materieilrechtliche Entscheidungen. une faute grave, assimiler ades absences seolaires les absences denoncees par le eure Singy. 3. -Par contre c'est avec raison que, a l'appui de ses conclusions, le demandem invoque l'irregularite de la proce- dure qui a ete suivie. D'apres le Reglement des ecoles primaires, c'est l'institu- teur qui, chaque semaine, envoie au prefet la liste des absenees legitimes et illegitimes (art. 46) et e'est sur le vu de cette liste que le prefet fait operer le recouvrement des amendes pour absences illegitimes. Les ministres des cultes, les maitres speciaux et les maitresses d'ouvrages n'envoient pas directement au prMet la liste des absences constatees a leUfS COUfS; ils la remettent a l'instituteur (art. 39) qui s'en sert pour l'elaboration de la liste hebdomadaire destinee a la Prefecture. 01', dans 1e cas particulier, le eure Singy a omis de com- muniquel'a l'instituteur Baechler l'etat des absences a son coul's du 31 juillet et l'a envoye dil'ectement a la Prefeeture. Et les amendes -convel'ties, en ce qui coIicerne le deman- deur et Joseph Dousse, en empl'isonnement -ont ete pro- noncees sur 1a base de cette denonciation, qui etait irregu- li(:)re, puisqu'elle n'emanait pas du seul fonctionnaire compe- teut, c'est-a-dire de l'instituteur. Le lieutenant de prefet, en ordonnant la perception de ces amendes irregulierement pro- noneees et leur conversion en emprisonnement, a donc viole des dispositions legales dont la signification n'est pas dou- teuse et qu'il ne lui etait pas permis d'ignorer. TI etait tenu a une prudence et a une attention d'autant plus scrupu- leuses qu'il savait que les parents contestaient le bien-fonde de l'amenlte et qu'il connaissait les consequences que devait avoir pour les recalcitrants le refus de payer. S'agissant de peines pouvant entminer privation de liberte et prononcees contre des parents qui n'avaient cel'tainement commis aucune faute,le moins qu'on puisse exigel' c'est que le fonctionnaire charge de les appliquer s'assure que les formalites legales ont ete obsel'vees. En negligeant de s'en assurer et en admet- taut comme reguliere une procedure incontestablement vi- Streitigkeiten zwischen Kantonen u. Korporationen oder Privaten. No 89. 613 'Cieuse, le lieutenant de prefet a commis une faute grave qui engage Ia responsabilite de l'Etat de Fribourg. Celui-ci objecte, il est vrai, que la formalite omise etait sans aucune importance, que l'instituteur n'aurait pu appor- tel' aucune modification ä la liste d'absence dressee par le eure, qu'il aurait du se borner a la transmettl'e a la Prefec- ture et qu'ainsi, meme si les formes legales avaient ete obser- vees, l'amende aurait ete encourue et se serait trouvee conver- tie en detention, en cas de non paiement. Cette objection n'est pas fondee. Rien n'indique que l'instituteur soitun sim- ple agent de transmission a l'egard des listes d'absences qui lui sont remis es par les maltres speciaux et qu'il n'ait pas le droit de les contrÖler. Il semble au contraire que ce soit a lui a apprecier si l'absence est legitime ou illegitime (Regle- ment art. 46 al. 2) et il est en effet seul en etat de le faire puisque c'est a lui -et non aux maitres speciaux -que les motifs de l'absence doivent etre soumis (Reglement, art. 44; cf. loi sur l'instruction publique primaire, art. 24). D'au- tre part il resulte de l'interrogatoire de l'instituteur Baechler qu'il desapprouvait la maniere dont le eure Singy organisait son enseignement et qu'il n'a pas ete d'accord avec Ia peine infiigee aux parents des enfants qui ne se sont pas presentes 10rs de Ia reprise du catechisme le dimanche 31 juillet apres- midi. Il parait des lors certain que, si la liste d'absence lui avait ete communiquee, il ne l'aurait pas transmise sans au- tre a la Prefecture et qu'il n'aurait pas denonee comme ille- gitime l'absence des 22 enfants; atout le moins il aurait signale les conditions exceptionnelles dans lesquelles ces absences s'etaient pl'oduites. Ainsi renseignee Ia Prefecture aurait sans doute renonce a poursuivre le recouvrement d'a- mendes que la Direction de l'Instruction publique elle-meme a declal'ees injustifiees; en effet l'un des parents qui s'etait acquitte ayant recouru, Ia Direction de I'Instruction publique a ordonne que l'amende de 20 centimes serait remboursee , par le motif que Ia sanction de Ia loi et du reglement ne saurait etre accordee a des mesures qui sont contraires ä. l'usage, condamnees par les l'egles d'une saine pedagogie et de
614 B. Einzige Zivilgerichtsinstanz. -Materiellrechtliche Entscheidungen. nature, suivant les circonstances, a compromettre la sante des enfants.7 De l'ensemble de ces faits on peut conclure que, si Ia procedure legale avait ete suivie -c'est-a-dire si Ie lieutenant de prefet n'avait pas statue sur Ie vu d'une liste d'absence irregulierement transmise -Ia peine que le de- mandeur a subie ne Iui aurait pas ete infiigee. TI y a done relation de cause a effet entre Ia faute grave relevee a la charge du lieutenant de preiet et le dommage dont se plaint le demandeul'. L'Etat de Fribourg allegue encore que 1e demandeur au- rait pu eviter ce dommage en payant l'amende reclamee et en adressant ensuite un recours a l'autorite competente, soit a Ia Direction de l'Instruction publique. Le demandeur aurait pu sans doute pl'endre ce parti qui aurait peut-etl'e ete le plus avantageux; mais on ne saurait cependant lui faire un reproche de n'avoir pas procede ainsi. La Direction de l'Instruction publique exerce Ia haute sur- veillance en ee qui concerne l'application de Ia loi sur l'ins- truction primaire (art. 62), mais on ne peut Ia considerer comme une instance reguliere de recours. Le Reglement ne prevoit pas qu' on puisse recourir contre Ies amen des scolaires et le defendeur admet lui-meme que Buchs devait commen- cer par payer l'amende et pouvait seulement en solliciter ensuite le remboursement. Le mandat d'arret ne prevoyait que deux alternatives: payer ou subir une detention; il ne mentionnait pas Ia faculte de reeourir. On ne peut done pas faire un grief au demandeur de s' etre laisse arreter plutöt que de payer une amende qu'il regardait comme injustifi.ee et contre Iaquelle ancune voie normale de recours n'etait ouverte. 4. -L'action du demandeur etant fondee en principe, il reste a determiner la quotite des dommages-interets auxquels Ha droit. Par Ie fait de l'arrestation il s'est trouve empecM pendant un jour et demi de vaquer a ses affai1'es ; le dommage qu'il a subi de ce ehef peut etre estime ä 50 fr. Il pretend de plus avoir perdu une partie de sa clientele a Ia suite des faits Streitigkeiten zwischen Kantonen u. Korporationen oder Privaten. No 89. 615 exposes ci-dessus. Mais il n'en a pas rapporte Ia preuve et ses allegations sur ce point man quent de vraisemblanee. En sus de Ia reparation du dommage materiel il a droit ä. une indemnite equitable ä. raison de l'atteinte portee a sa situation personnelle ; Ia loi f1'ibourgeoise du 5 octobre 1850, il est vrai, porte simplement que l'Etat est responsable du dommage cause par le dol et par Ia faute grave de ses fone- tionnaires et elle ne specifie pas ce qu'on doit entendre par le terme dommage ; mais le Tribunal federal a dejll eu l'oceasion (v. notamment arret du 9 decembre 1887, Python c. Fribourg) de definir ce terme et il a juge qu'il eomprend aussi bien le dommage moral que le dommage materiel. 01' il est incontestable que Ie demandeur a ete blesse dans son sentiment de l'honneur par l'arrestation et la detention injus- tifiees qu'il a subies; il convient des 10rs de lui aUouer de ce chef une indemnite satisfaetoire dont le montant peut etre fixe, ex acquo cl bono, a 250 fr. Par ces motifs, Le Tribunal federal prononce: L'Etat de Fribourg est condamme a payer au demandeur Ia somme de trois cents francs (300 fr.) avec interets a 50/0 des le 21 octobre 1910.