Art. 12 Const. frib.; property guarantee and provisional suspension of authorized building works. The constitutional protection of property is not absolute, but any restriction must rest on a formal legal basis and apply generally. An administrative authority may not, by way of provisional measure, prohibit a landowner from continuing duly authorized construction merely to safeguard the possibility of a future expropriation or public project. Such interference constitutes an unconstitutional restriction even if temporary; the decisive point is the absence of statutory authorization, not the provisional character of the measure (consid. 2-4).
332 A. Staatsrechtliche Entscheidungen. III. Abschnitt. Kantonsverfa sungen. iRnd) biefen unfü9runge t mun anerfnnnt werben, 'o(t 'oie bem (tngefod)tenen r (t 3 3u runbe Hegenbe unb . burd) lBo (tbftimmnnA f(tuftionierte u egung be rt. 5 lItt. c lB un egenfn an berienigen 'ocr 1Refurrenten mit 5mn unb ctft 'oer merfaffnng burd)auS3 im inf(ang fte9t, we 9(tlb ber ffieturS3 ab auroeifen ift. SDemnucf 9(tt baS3 23unbeS3gerid)t erhnnt: SDer ffiefur wirb nogeroiefen. 11. Anderweitige Eingriffe in garantierte Rechte. Atteintes portees a d'autres droits garantis. 58. A1'ret du 1"r juin 1904, dans la cause Mourlevat contre Conseil d'Etat de Fribourg. Atteinte au principe de l'inviolabüite da la pro?riete, al:t. ,12 Const. fl'ib. (Suspension de travaux de constructIons autol'lsees par les autol'ites competentes.) A. -A une epoque que Ie dossier ne permet pas .de determiner exactement, J ean M:ourlevat decida de constrmre un batiment a l'usage d'atelier et d'habitation sur l'emplace- ment, affecte jusqu'alors a un jardin, qu'il ponsedait ä. la rue du Tir, a Bulle; les plans de cette constructlOn furent regu- lierement approuves par le Conseil communal de Bulle et le Prefet de la Gruyere, par le premier en date du 22, par le second en date du 27 janvier 1904, et ce quand bien mnme le Conseil communal de Bulle avait ete nanti, le 9 dn mnme mois, d'une petition, revntue d'une centaine de signatures! lui demandant de mettre a l'etude, en reservant uu poste a ce sujet au budget de l'annee courante, la questio de l'eta- blissement d'une avenue destinee a relier plus dlrectement le quartier dit de l'Ecll avec la gare de Bulle, la dite avenue devant partir precisement du jardin de Mourlevat. H. Anderweitige Eingriffe in garantierte Rechte. N° 58.
demanderent au Conseil communa! de convoquer le Con- seil general a bref delai pour discuter la question de la nouvelle avenue. C. -C'est sur ces entrefaites que, -sans mnme qu'au- -Gune demande d'expropriation eilt ete formee par les auto- xxx, L -:1904,
334 A. Staatsrechtliche Entscheidungen. III. Abschnitt. Kantonsverfassungen. rites communales de Bulle a l'encontre de fourlevat, et sans mnme prendre aucuns renseignements aupres du Conseil communal sur eette affaire, -le Conseil d'Etat de Fribourg deeida, le 19 mars, que Mourlevat devait suspendre tous travaux relatifs a la eonstruetion commencee; le mnme jour il donna teIegraphiquement au Prefet de la Gruyere les Or- dres necessaires a eet effet, et ceux-ci furent immediatement transmis a Mourlevat ; le mnme jour encore, ce dernier de- manda par depnehe au Conseil d'Etat Ia l'evocation de cette defense pour le 21 au matin, en rappelant que les plans de sa construction avaient ete regulierement approuves par le Conseil communal et le Prefet, mais il ne re(jut aucune re- ponse. D. -Le 24 mars, Mourlevat recourut alors au Tribunal federal eomme Cour de droit public, en concluant a l'annula- tion de Ia decision ou de l'arrnte du Conseil d'Etat en date du 19 du meme mois, pour atteinte portee soit au principe de l'inviolabilite de Ia propriete garantie par l'art. 12 Const. cant., soit au principe de la separation des pouvoirs (art. 31 ibid.). Le recourant invoquait en outre l'art. 113 de Ia loi susrappeIee du 19 mai 1894, a teneur duquel c'est au Con- seil communal seul qu'il appartient de prendre l'initiative des ameliorations a introduire dans Ia commune, -l'art. 147 ibid., aux termes duquel c'est Ie Conseil eommunal seul qui est en droit de recIamer les expropriations force es pour cause d'utiIite pubJique dans Ia commune, -enfin l'art. 44 de Ia loi du 30 octobre 1849 sur l'expropriation pour cause d'utilite publique, disposant que les tribunaux, et non le Conseil d'Etat, peuvent refuser toute indemnite pour l'expro- priation d'une construction que le proprietaire n'aurait elevee qu'en vue d'obtenir une indemnite d'expropriation plus con- siderabie. E. -Apres le depot de ce recours, et ensuite de Ia de- mande de convocation adressee au Conseil communal le 16 mars, le Conseil general de Bulle se reunit le 6 avril et decida de ne pas prevoir sur le plan general d'alignement de Ia ville la creation de l'avenue susrappeIee, ecartant ainsi purement et simplement la petition du 9 janvier. II. Anderweitige Eingriffe in garantierte Rechte. No 58. F. -Le 20 avril, Ie Conseil d'Etat repondit au recours, en concluant a ce que ce dernier soit ecarte comme prema- ture, subsidiairement comme mal fonde. Le defendeur au recours soutient qu'il ne peut etre question en l'espece d'une atteinte au principe constitutionnel de l'inviolabilite de la propriete, parce que la restriction apportee a l'exercice du droit de propriete de Mourlevat n'est pas une restrietion definitive, qu'il ne s'agit que d'une simple mesure adminis- trative ou provisionnelle destinee a sauvegarder le droit de la commune de Bulle de poursuivre eventuellement l'expro- priation de l'immeuble du reCOUl'ant comme aussi a empncher Mourlevat d'exciper de sa bonne foi en cas d'application de I'art. 44 de la loi du 30 octobre 1849, et parce que, d'ailleurs, cette restriction se trouve pleinement justifiee par la legisla- tion fribourgeoise sur les communes, sur les routes et sur les expropriations pour cause d'utilite publique. Sur ce dernier point, le defendeur invoque les dispositions constitutionnelles ou legales ci apres : l'art. 77 Const. cant. (3, loi sur les com- munes), aux termes duquelles eommunes sont sous la haute surveillance de l'Etat; -l'art. 76 eod., disposant que Ia loi regle tout ce qui a rapport ä. l'organisation politique et ad- ministrative des communes ; -les art. 93, 94 et 73 b de Ia loi du 19 mai 1894, qui, -le defendeur le reconnait ex- pressement, -placent cette question d'avenue, ainsi que les mesures administratives ou financieres que celle-ci pourrait comporter, dans la competepne du Conseil general de Bulle, sous la seule reserve de Ia ratification du Conseil d'Etat dans le cas ou la depense s'eleverait a plus de 5000 fr. ; les art. 3, 4, 54, 55 et 99 de Ia loi sur les routes du 23 no- vembre 1849, d'apres Iesquels l'ouverture, de mnme que la cancellation de routes ou voies publiques, les plans et devis de reconstructions a neuf de routes communales, ainsi que les plans d'alignement etablis en cas de construction de nou- velles rues dans I'interieur des villes, doivent tre soumis a Ia ratification du Conseil d'Etat; -l'art. 51 ibid. per- mettant mnme au Conseil d'Etat d' ordonner Ia reconstruction a neuf d'une route communaIe, lorsque celle-ci sert de communication entre plusieurs communes Oll de debouche
336 A. Staatsrechtliche Entscheidungen. IlI. Abschnitt. Kantonsverfassungen. aux productions du sol ; -Part. 85 ibid. prevoyant les mesures qui peuvent etre prises contre une commune Iorsque celle-ci, apres en avoir ete requise, n'execute pas les travaux Iui incombant de par Ia loi relativement a Ia construction, a Ia reconstruction ou a 1'entretien de routes ou de voies pu- bliques; -l'art. 113 ibid., preserivant que, Iorsque l'Etat ou une commune reclame le sacrifice d'une propriete immo- biliere pour l'etablissement ou Ia eorreetion d'une route, il doit etre procede conformement a Ia loi sur l'expropriation pour cause d'utilite publique; - enfin Part. 6 litt. b et e et l'art. 10 de eette derniere loi, du 30 oetobre 1849, aux termes desquels les expropriations necessaires en vue de l' ouverture de nouvelles rues ne peuvent etre prononcees par les tribunaux qu'apres une declaration d'utilite publique delivree par le Conseil d'Etat. Le defendeur ajoutait d'ailleurs) - comme s'il eUt iguore la decision du Conseil general en date du 6 avril, -que, si le dit Conseil faisait droit a la petition du 9 janvier et deci- dait d'ouvrir l'avenue reclamee, il serait procede envers Mourlevat conformement a la loi sur les expropriations, du 30 octobre 1849, mais que, si, en revanche, ce projet d'avenue etait rejete, l'ordre de suspension des travaux donne le 19 mars serait immediatement revoque. G. -Dans un memoire ulterieur, -le 10 mai, -le Conseil d'Etat expose que le Conseil general de Bulle serait revenu sur sa decision du 6 avril, en chargeant, le 27 avril, une Commis si on de neuf membres de revoir le plan general d'extension et d'aliguement de la ville, toute decision sur les nouvelles avenues etant provisoirement suspendue. Cette nouveUe decision du Conseil general, du 27 avril, ne figure au dossier que sous Ia forme d'un telegramme parti- culier adresse Ie 10 mai au Conseil d'Etat par un sieur Cosandey. Cette decision du 27 avril n'a pu d'ailleurs avoir pour effet d'annuler ou de modifier celle du 6 du meme mois, puisque, suivant Ie defendeur, celui-ci aurait ete nanti le 1 er mai par l'avocat Chassot agissant au nom des auteurs de Ia petition H. Anderweitige Eingriffe in garantierte Rechte. No 58.
du 9 janvier, d'un recours dirige contre Ia decision du 6 avril (qui devait donc bien subsister malgre celle du 27). Statuant sur ces aits et considerant en droit :
precite ne garantissent l'inviolabilite de la propriete que dans la mesure dans laquelle cette propriete se trouve determinee et definie par Ia legislation interieure des can- tons; en d'autres termes, la Iegislation d'un canton peut, sans porter atteinte au principe constitutionnel susrappele, restreindre le contenu du droit de propriete, determiner les droits speciaux que comporte ce dernier, modifier, etendre ou restreindre le regime de Ia propriete, a la seule condi- tion qu'elle le fasse d'une maniere generale, egale pour tous; ainsi le Tribunal federal a juge souvent deja que, par reta- blissement de traces de rues ou de plans d'alignement, il peut etre apporte des restrictions au droit des proprietaires de batir ou de construire sur Ieurs immeubles sans qu'il y ait lieu a expropriation, soit au paiement d'une indemnite aux dits proprietaires, a condition toutefois que ces restric- tions procedent de Ia loi et constituent ainsi une limitation legale du droit de propriete et non la snppression, par me-
;: ;38 A. Staatsrechtliche Entscheidungen. Hl. Abschnitt. Kantonsverfassungen. ur dministrative, d'un element du droit de propriete (VOlr Iarret du Tribunal federal du 15 octobre 1903 en Ia eause Charriere-Vuagnat et consorts c. Geneve, B;c. off. XXIX, I, N° 84, consid. 6, p. 394, ainsi que les prec6dents y rappeles). Il 'en.suit, a conlrario, qu'il y a atteinte au dit principe constItutlOnnei toutes les fois qu'une autorite, administrative ou jUdiciaire, impose une restrietion a l'exerciee du droit de propl'iete sans que cette restrietion pllisse etre justifiee par nne disposition formelle de Ia loi (voir l'arret du Tribunal federal du 23 decembre 1902 en Ia cause Decroux c. Fri- bourg, Bec. off. XXVIII, I, N° 84, consid. 2, p. 3601. 3. -L'application de ces prineipes en la caus conduit a reconnaitre le recours eomme evidemment bien fonde. TI est en effet certain tout d'abord que Ia decision du Conseil d'Etat du 19 mars 1904 implique ou constitue une restriction a l'exercice du droit de propriete du recourant ce dernier I , ffi " par e et de cette decision, s'est trouve empeche d'user de son droit de propriete comme il l'entendait, de continuer les travaux de construction qu'il avait commenees et pour les- queis il avait obtenu du Conseil communal de Bulle et du Prefet de la Gruyere les autorisations necessaires. Et, d'autre part, . il st non moins certain que cette restriction ne peut etre .JusnIfiee par aucune disposition du droit fribourgeois, en partIcuher par aucun des textes de lois invoques par le defendeur au recours. La seule raison qu'alle fue le Conseil d'Etat pour chercher a justifiel' sa decision du'" 19 mars eon- siste apretendre qu'il a voulu sauvegarder le droit' de la commune de Bulle de poursnivre l'expropriation da tout ou partie de l'immeuble de Mourlevat pour le cas Oll les auto- l'ites de cette ville viendraient ä. decreter l'ouverture de l'avenue .recl ee par les petitionnaires du 9 janvier i or, aunune dIsposItiOn legale, dans le eanton de Fribourg, n'au- tonse une teIle restriction a l'exercice du droit de propriete et ne permet a une autorite quelconque, administrative Oll judiciaire, d'interdire a un proprietaire de construire sur son immeuble selon plaus regulierement approuves, en raison de u. Anderweitige Eingriffe in garantierte Rechte. N° 58.
simples eventualites, soit de circonstances sans doute possi- bIes, mais pouvant, d'autre part, ne jamais se produire. La seule voie que connaisse Ia Iegislation fribourgeoise dans un cas de cette nature, est celle de l' expropriation; et si la eommune de Bulle, dont seules les autorites etaient compe- tentes a eet effet, voulait faire usage de son droit d'expro- priation a l'egard de la propriete de Mourlevat et qu'elle se trouvät, au moment de l'expropriation, en presence d'un ter- rain bati au lieu d'un terrain non bati, elle n'eilt meme pas pu invoquer le benefice de l'art. 44 de la loi sur l'expropria- tion du 30 octobre 1849, puisqu'en approuvant sans aucune reserve les plans presentes par Mourlevat elle autorisait ce deruier a croire qu'il ne serait jamais (du moins dans un assez long avenil') procede ä l'expropriation, et qu'ainsi Mourlevat, en se decidant a construire, ne pnuvait se Iaisser guider par des idees de speculation basees sur le fait de cette expropriation; la commune de Bulle voulilt-elle d'ail- leurs ehereher a se prevaloir a un moment donne de rart. 44 precite, que le Conseil d'Etat neanmoins n'avait nullement le droit d'intervenir comme il l'a fait et que la question n'aurait pu trouver sa solution que devant les tribunaux, une fois l'expropriation regulierement obtenue. L'argumeut que le Conseil d'Etat a cherche a tirer des art. 76 et 77 Const. cant., avait ete invoque par lui dejä. dans l'affaire Decroux prerappelee et a ete reiute par le dit arret (consid. 3 et 4). Les autres dispositions legales visees par Ia reponse au recours ou bien ont trait a un tout autre objet que celui dont il s'agit ici (elles reservent par exemple la ratification du Conseil d'Etat pour l'ouverture ou pour Ia cancellatiou de routes ou voies publiques, de meme que pour les plans d'alignement en cas de construction de nouveUes rues, elles permettent a cette autorite d'ordonner, sous des conditions determinees, la 1'econstructiou de routes a neuf, etc.), - ou bien demontrent que IR seule procedure qui eilt ate possible en l'espece, etait celle indiquee plus haut, de l' expropriation. 4. -Quant a la distinctiou que le deiendeur au recours
340 A. Staatsrechtliche Entscheidungen. III. Abschnitt. KantonSTerfasbungen. voudrait faire entre les restrictions a l'exercice du droit de propriete, suivant que ces restrictions sont definitives ou provisoires, il n'y a pas lieu de s'y arreter. Il est en effet impossible d'apercevoir comment une mesure inconstitution- nelle cesserait d'avoir ce caractere parce qu'au lieu d'etre definitive elle serait simplement provisionnelle. Toute restric- tion apportee par une autorite quelconque, administrative ou judiciaire, au droit de propriete, sans que cette restriction soit justifiee par une disposition formelle de la loi, implique une atteinte au principe constitutionnel de l'inviolabiIite de Ia propriete, peu importe Ia duree de cette restriction i cela va evidemment de soi, mais au besoin l'on peut remarquer encore que rart. 175, chiffre 3 OJF (113, chiff. 3 CF), en pla(jant dans la competence du Tribunal federal comme Cour de droit public les recours pour violation de droits constitu- tionnels des citoyens (sous reserve des contestations visees a l'art. 189 ibid.), ne fait aucune distinction suivant que cette violation de droits constitutionnels est definitive ou simplement provisoire ; d'ailleurs, dans l'arret Decroux sus- rappele, Ie Tribunal federal a annuIe deja une me sure provi- sionnelle du meme genre que celle dont il s'agit ici (voir Ie consid. 7 et le dispositif du dit arret). De meme, point n'est besoin de s'arreter aux faits poste- rieurs a Ia decision du 19 mars i iI est evident que ni la deci- sion du Conseil general en date du 27 avril, dont aucune expedition authentique d'ailleurs ne figure au dossier, ni Ie recours interjete le 1 er mai aupres du Conseil d'Etat par les auteurs rie la petition du 9 janvier contre la decision du Conseil general dn 6 avril, -recours dont le defendeur n'a indique dans Ia cause actuelle ni les moyens, ni les concIu- sions, -n'ont pu donner au Conseil d'Etat un droit que celui-ci n'avait point d'apres Ia loi. 5. -Le recours apparaissant ainsi comme fonde en tant qu'il invoque la violation de I'art. 12 Const. frib., il est su- perflu d'examiner Ie moyen subsidiaire tire par Ie recourant de l'art. 31 ibid. Il. Anderweitige Eingriffe in garantierte Rechte. N° 58. Par ces motifs, Le Tribunal federal prononce:
Le recours est dec!are fonde ; en consequence est annuIee Ia decision par laquelle le Conseil d'Etat de Fribourg a, le 19 mars 1904 ordonne au recourant de suspendre les tra- , vaux de construction commences par ce dernier sur sa pro- priete de la rue du Tir, a Bulle.