Minority representation in parliamentary commissionsGénéré par IA

10. Urteil vom 28. Januar 1903 in Sachen Sozialdemokratische Fraktion des Großen Rates des Kantons Bern gegen Großrat Bern. Verfassungsbestimmung betreffend angemessene Rücksichtnahme auf die Minderheiten bei Bestellung des Bureaus und in der Kommission des Grossen Rates. Art. 26 Ziff. 19 bern. K.-V.; Art. 11 Abs. 4, Art. 33 des Reglements für den Gr. Rat des Kantons Bern vom
11. Mai 1901. A. Am 16. September 1902 reichte Fürsprech Albrecht in Biel als Sekretär der sozialdemokratischen Fraktion des bernischen Großen Rates dem Bundesgerichte eine von ihm und zehn andern, ebenfalls der genannten Fraktion angehörenden Mitgliedern des Großen Rates unterschriebene Beschwerde ein, in der beantragt wird: Es sei die vom Großen Rat des Kantons Bern am
12. Juli 1902 vorgenommene Wahl des Großrates Gottfried Rufener in die Justizkommission des bernischen Großen Rates zu kassieren und es sei diese Behörde anzuweisen, bei Besetzung der vakanten Justizkommissionsstelle gemäß Kantonsverfassung und Großratsreglement vom 20. Mai 1901 zu progredieren. In tatsächlicher Beziehung wurde in der Beschwerdeschrift an gebracht: Im Frühjahr 1902 habe die ordentliche Gesamterneue rung des bernischen Großen Rates stattgefunden, wie solche alle vier Jahre gemäß Art. 21 der bernischen Staatsverfassung zu erfolgen habe. Der neugewählte Große Rat des Kantons Bern sei zum ersten Mal am 2. Juli 1902 zusammengetreten, um nach Art. 7 und 25 des Reglements für den Großen Rat zu seiner Konstituierung und zur Wahl des Regierungsrates und der stän digen Kommissionen zu schreiten. Nach Art. 26 Schlußalinea der bern. Kantonsverfassung und nach Art. 33 des Großrats Regle ments sei bei Bestellung des Bureaus und der Kommissionen auf die Vertretung der Minderheiten angemessene Rücksicht zu nehmen. Eine solche Minderheit bilde die sozialdemokratische Fraktion des Großen Rates, bestehend aus 16 Mitgliedern. Nach Vorschrift der Verfassung und des eitierten Großrats Reglements müsse diese Fraktion bei Besetzung der Kommissionen gebührend berücksichtigt werden. Dieser Vorschrift sei der Große Rat bei Bestellung der Justizkommission in der Sitzung vom 3. Juni 1902 nachgekom men, indem er den Großrat Scherz, Armensekretär in Bern, Mit glied der sozialdemokratischen Großratsfraktion, in die Justizkom mission wählte. Nach seiner Wahl in die Justizkommission sei Großrat Scherz auch bestätigt worden als Mitglied a) der Kommission betreffend das Gesetz über die Sonntags ruhe; b) der Kommission betreffend Dekret über das Bestattungs wesen. Gestützt auf Art. 32 Alinea 2 des Großrats Reglementes habe Großrat Scherz schriftlich seine Demission als Mitglied der Justizkommission erklärt. Am 30. Juli 1902 sei der Große Rat zur Neubesetzung der infolge der Demission des Großrats Scherz vakant gewordenen Stelle in der Justizkommission geschritten. Die sozialdemokratische Fraktion des Großen Rates als Minderheit,

welcher diese Stelle gemäß Verfassung und Großrats Reglement zugekommen sei, habe mit Schreiben vom 29. Juli 1902 den Präsidenten der übrigen politischen Fraktionen mitgeteilt, sie bringe als Kandidaten für die zu besetzende Stelle am Platze ihres zu ersetzenden Fraktionsgenossen Großrat Z'graggen in Bern in Vorschlag, welcher ebenfalls Mitglied der sozialdemokratischen Großratsfraktion sei. Der Große Rat habe hierauf auf Vorschlag der Majoritätspartei den Großrat G. Rufener als siebentes Mit glied der Justizkommission gewählt. Großrat Rufener gehöre der sozialdemokratischen Fraktion nicht an, sondern sei Mitglied der freisinnigen Fraktion des Großen Rates, welche in der Justiz kommission mit bereits 5 Mitgliedern vertreten sei. In rechtlicher Beziehung wird ausgeführt: Durch die Nicht berücksichtigung der sozialdemokratischen Fraktion bei der Bestellung der Justizkommission sei der Grundsatz der Proportionalvertretung, wie er in Art. 26 Ziff. 19 der bernischen Kantonsverfassung und den in Ausführung dieser Bestimmung erlassenen Vorschriften in Art. 11 Alinea 4 und Art. 33 des Reglements für den Großen Rat des Kantons Bern vom 20. Mai 1901 seinen Ausdruck gefunden habe, verletzt. Die angeführten Bestimmungen, die für die ständigen und für die besondern Kommissionen gelten, feien zwingender Natur, wie sich aus dem Text ohne weiteres ergebe. Der Große Rat könne demgemäß nicht darüber Beschluß fassen, ob grundsätzlich eine Minderheit in einer Kommission vertreten sein müsse oder nicht, sondern es stehe ihm nur der Entscheid darüber zu, ob die Vertretung eine der Minderheit angemessene sei oder nicht. Da im Zeitpunkt der Wahl des Großrats Rufener in die Justizkommission in dieser nur ein Sitz frei und da die sozialdemokratische Partei darin noch nicht vertreten gewesen sei, habe sie auf diesen Sitz, als Minimum einer Vertretung, einen verfassungsmäßigen Anspruch gehabt; und die Wahl eines Nicht sozialdemokraten an diese Stelle sei eine Verfassungsverletzung. Art. 26 Ziffer 19 der bernischen Verfassung spreche allerdings nur von Vertretung der Minderheit (Einzahl), während Art. 33 des Großrats Reglementes von Vertretung der Minderheiten (Mehrzahl) spreche. Die Verfassung habe aber offenbar nicht nur einer Minderheit eine verhältnismäßige Vertretung zusichern wol len, sondern allen politisch organisierten und als solche auftreten den Minderheitsparteien, wie dies dann im Großrats Reglement ausgesprochen sei. Eine solche Minderheit bilde auch die sozial demokratische Großrats Fraktion als Repräsentantin einer lebens fähigen, politisch organisierten Minderheitspartei. Durch die Wahl des Großrats Scherz in die Justizkommission habe die Mehrheit des Großen Rates den Anspruch dieser Fraktion auf Vertretung auch anerkannt. Wenn sie nach der Demission desselben der Frak tion keine Vertretung gewährt habe, so enthalte diese Inkonsequenz eine Verfassungsverletzung. B. Der Große Rat des Kantons Bern hat seine Wahlakten rüfungskommission mit der Beantwortung des Rekurses beauf tragt. In der Vernehmlassung stellt diese die Anträge: Es habe das Bundesgericht auf den Rekurs der Rekurrenten wegen In kompetenz nicht einzutreten. Eventuell: Es seien die Rekurrenten mit ihrem Begehren um Kassation der am 30. Juli 1902 vor genommenen Wahl des Großrates Gottfried Rufener in die Justizkommission des bernischen Großen Rates abzuweisen. In tatsächlicher Beziehung wird zunächst bemerkt: Der aus 235 Mitgliedern bestehende Große Rat habe bei der am 3. Juni 1902 vorgenommenen Bestellung des aus 8 Mitgliedern bestehen den Bureaus und der ständigen Kommissionen, von denen die Wahlakten Prüfungskommission 5, die Justizkommission 7 und die Staatswirtschafts Kommission 9 Mitglieder zähle, auf die Wünsche der sozialdemokratischen Fraktion insofern Rücksicht ge nommen, als er in das Bureau und in jede der genannten Kom missionen ein Mitglied derselben gewählt habe. Allerdings habe er sich dabei hinsichtlich der Personen nicht überall an die Vor schläge der sozialdemokratischen Fraktion gehalten. Er sei hieran auch nicht gebunden gewesen, indem er sich nicht durch einen Vorschlag in seinem Wahlrecht beschränken zu lassen brauche. Auch in den im Juni und Juli 1902 bestellten 12 besondern Kommissionen von 7 11 Mitgliedern, außer in der dreiköpfigen Militärkommission, sei die sozialdemokratische Fraktion mit je einem oder zwei Mitgliedern vertreten. Im Bureau und in sämt lichen im Juli 1902 bestellten Kommissionen nehme die aus 16 Mitgliedern bestehende sozialdemokratische Partei 17 Sitze ein.

Sodann werden die Gründe auseinandergesetzt, weshalb bei der durch die Demission des Großrats Scherz in die Justizkommission notwendig gewordenen Wiederbesetzung der siebenten Stelle der Vorschlag der sozialdemokratischen Fraktion, der auf ihr Mitglied Großrat Z'graggen ging, nicht berücksichtigt worden sei. Die in der Vernehmlassung vorerst erhobene Inkompetenzeinrede stützt sich der auf Art. 189 Abs. 4 B. G. über die Organisation der Bundes rechtspflege. In zweiter Linie wird den Rekurrenten die Einrede mangelnder Aktivlegitimation entgegengehalten, die unter Verwei sung auf Art. 178 Ziff. 2 1. c. und den Reichelschen Kommen tar dazu damit begründet wird, daß die sozialdemokratische Fraktion als solche keine juristische Person und daß eine Rechts verletzung den einzelnen Mitgliedern der Fraktion gegenüber nicht behauptet und nicht bewiesen sei. Materiell wird auf Grund des Wortlautes und der Entstehungsgeschichte der Bestimmung von Art. 26 Ziff. 19 der Kantonsverfassung darauf abgestellt, daß der Sinn derselben nicht der sei, daß die Minderheit einen An spruch auf proportionale Vertretung habe, sondern nur der, daß ihr eine angemessene Rücksichtnahme zugesichert sei, die sich aller dings auf ständige und besondere Kommissionen beziehe. Aus den tatsächlichen Anbringen gehe nun hervor, daß die sozialdemokrati sche Fraktion, die nur einen Fünfzehntel des Großen Rates aus mache, im Bureau und in den Kommissionen viel stärker vertreten sei, als sie es selbst bei proportionaler Vertretung verlangen dürfte, indem sie im Ganzen mehr als den achten Teil der Sitze einnehme. Die Klage, sie sei nicht angemessen berücksichtigt, weil. sie in der siebengliedrigen Justizkommission nicht vertreten sei, erweise sich somit als grundlos. Unbegründet sei der Rekurs auch deshalb, weil die sozialdemokratische Fraktion tatsächlich in der Justizkommission vertreten gewesen und es durch ihr eigenes Verschulden, durch die Demission von Großrat Scherz, die regle mentswidrig gewesen, nicht mehr sei. Entschieden abzulehnen sei die Auffassung der Rekurrenten, es stehe der sozialdemokratischen Fraktion das Recht zu, die Wahl einer bestimmten Person zu verlangen, da Wahlbehörde nicht die Fraktion, sondern das Ple num des Großen Rates sei. C. Die Rekurrenten haben das nämliche Rekursbegehren mit gleicher Begründung auch beim Bundesrate gestellt. Über die Kompetenzfrage fand zwischen diesem und dem Bundesgericht nach Anweisung von Art. 194 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Organisation der Bundesrechtspflege ein Meinungsaustausch statt. Beide Behörden fanden, Art. 189 Alinea 4 1. c., der für Be schwerden betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und betreffend kantonale Wahlen und Abstimmungen die Kompe tenz dem Bundesrate und eventuell der Bundesversammlung vor behält, beziehe sich nur auf Volkswahlen und abstimmungen, treffe also auf den vorliegenden Fall nicht zu. Dementsprechend hat dann der Bundesrat am 4. Dezember 1902 beschlossen, auf die Beschwerde werde wegen Inkompetenz nicht eingetreten. Das Bundesgericht zieht in Erwägung:

1. Die vom Großen Rate erhobene Einrede der Inkompetenz des Bundesgerichts ist durch den Meinungsaustausch zwischen Bundesrat und Bundesgericht, und durch den Beschluß des Bundes rates vom 4. Dezember 1902, der auch die Auffassung des Bundesgerichts wiedergiebt, und auf den deshalb hier verwiesen wird, erledigt.
2. Die Bestimmung des Art. 33 des Reglementes für den Großen Rat des Kantons Bern: Bei Bestellung der Kommis sionen hat die Wahlbehörde jeweilen auf Vertretung der Minder heiten angemessene Rücksicht zu nehmen , enthält, soweit es die Kommissionen betrifft, lediglich die Ausführung der Bestimmung in Art. 26 Ziff. 19 der bernischen Kantonsverfassung: Durch das Geschäftsreglement ist dafür zu sorgen, daß bei Bestellung des Bureaus und der Kommissionen auf Vertretung der Min derheit angemessene Rücksicht genommen wird. Die Beschwerde wegen Verletzung von Art. 33 des Großrats Reglements hat danach keine selbständige Bedeutung, sondern deckt sich mit der jenigen wegen Verletzung von Art. 26 Ziff. 19 der Verfassung. Daß hier nur von der Minderheit, nicht von Minderheiten die Rede ist, kann, wie der Große Rat zugiebt, nicht dahin gedeutet werden, daß nur eine Minderheit zu berücksichtigen sei. Und dage gen, daß der soziademokratischen Fraktion des Großen Rates der Charakter einer Minderheit im Sinne der genannten Verfassungs bestimmung zukomme, ist, mit Recht, keine Einwendung erhoben worden.
3. Ob durch Art. 26 Ziff. 19 den Minderheiten eine Rechts

stellung eingeräumt werden wollte, auf deren Wahrung den Be teiligten ein auf dem Wege des staatsrechtlichen Rekurses verfolg bares subjektives Recht zusteht, und wer unter dieser Annahme als berechtigt anzusehen ist, sich zu beschweren, beziehungsweise, ob im vorliegenden Falle die Rekurrenten zur Beschwerde aktiv legitimeirt seien, kann unerörtert bleiben. Denn der Rekurs muß unter allen Umständen deshalb abgewiesen werden, weil, objektiv betrachtet, eine Verfassungsverletzung nicht vorliegt. 4. Wenn freilich der Große Rat in der Antwort den Rekurs schon deshalb als unbegründet bezeichnet, weil die sozialdemokra tische Fraktion durch ihr eigenes Verschulden in der Justizkommis sion nicht vertreten sei, so kann dem schon deshalb nicht beige stimmt werden, weil nicht durch die Demission des ursprünglich zum Mitgliede der Justizkommission gewählten Großrats Scherz, sondern durch den Ausgang der Ersatzwahl der von den Rekur renten als verfassungswidrig bezeichnete Zustand herbeigeführt wurde. Überdies hat der Große Rat selbst die Notwendigkeit, eine Ersatzwahl vorzunehmen, herbeiführen helfen dadurch, daß er die Demission von Großrat Scherz annahm, was in seinem Belieben stand, wenn es richtig ist, wie in der Vernehmlassung behauptet wird, daß Großrat Scherz nach Vorschrift des Reglements die Wahl in die Justizkommission gar nicht ablehnen durfte. 5. Anderseits ist von vornherein klar, daß die Prätention, daß bei den Kommissionswahlen auch die von den Minderheiten vor geschlagenen Personen gewählt werden müssen, jedenfalls über dasjenige hinausgeht, was denselben die Verfassung zusichert. Wahlbehörde ist der Große Rat. Daß dieser bei der Berücksichti gung der Minderheiten an die Vorschläge der letztern gebunden sei, müßte ausdrücklich festgestellt sein oder aus der Organisation des Wahlverfahrens sich ergeben, was hier nicht zutrifft. Übri gens wird ein solcher Anspruch im Rekurs, wenigstens direkt, nicht erhoben. Nicht, daß der von der sozialdemokratischen Fraktion vorgeschlagene Großrat Z'graggen nicht gewählt, sondern daß die letzte, freie Stelle der Justizkommission durch ein nicht der sozial demokratischen Fraktion angehörendes Mitglied des Großen Rates besetzt worden sei, bildet das tatsächliche Fundament der Be schwerde. 6. Ob nun hiedurch der Große Rat sich über die Verfassung hinweggesetzt habe, hängt von der Auslegung der Vorschrift daß bei der Bestellung der Kommissionen auf Vertretung Minderheiten angemessene Rücksicht zu nehmen sei. Die Rekurren ten meinen, damit sei den Minderheiten eine Vertretung in jeder Kommission verfassungsmäßig gewährleistet, so daß in das Er messen der Wahlbehörde nur die Verfügung über die Stärke der Vertretung und die Persönlichkeiten der Vertreter falle. Der Große Rat dagegen glaubt, der Verfassung sei Genüge geleistet, wenn in allen Kommissionen (und im Bureau) zusammengenommen, die Minderheiten ihrer Stärke entsprechend vertreten seien, im übrigen falle ihm, als Wahlbehörde, die Bestimmung darüber anheim, in welcher Weise die Vertretung zu gewähren sei. Bei der Frage, ob eine kantonale Verfassungsvorschrift verletzt sei, pflegt nun das Bundesgericht nicht ohne triftige Gründe von der Auslegung abzugehen, die die oberste, mit der Anwendung der Verfassung betraute kantonale Behörde derselben gegeben hat, na mentlich deshalb nicht, weil die kantonalen Behörden den Zusam menhang des gesamten Verfassungsrechts und die geschichtliche Entwicklung einzelner Vorschriften in der Regel besser wahrzu nehmen in der Lage sind, als das Bundesgericht. Dieses greift deshalb nur da ein, wo die kantonalbehördliche Auslegung als eine augenscheinlich unrichtige, mit dem Wortlaut, oder mit dem Sinn und Geist einer Vorschrift nicht vereinbare sich darstellt (vergl. Amtl. Samml. der bundesgerichtl. Entscheide, Bd. XXV,

1. T., S. 471).
2. Ob nun freilich, wie der Große Rat nach der Vernehm lassung meint, damit, daß in allen Kommissionen und im Bureau der Behörde zusammengerechnet eine der Stärke einer Minderheit entsprechende Anzahl von Vertretern sitzt, der in Frage stehenden Verfassungsvorschrift Genüge geleistet sei, und ob deshalb vorlie gend mit der bloßen Feststellung, daß die sozialdemokratische Frak tion, trotzdem sie nur den fünfzehnten Teil des Großen Rates ausmacht, doch über einen Achtel der Sitze im Bureau und in den Kommissionen inne hat, ihr Anspruch auf einen Sitz in der Justizkommission beseitigt sei, erscheint als zweifelhaft. Die Ver fassung spricht von einer angemessenen Rücksichtnahme; sie stellt

also nicht den nur das zahlenmäßige Stärkenverhältnis berücksich tigenden Grundsatz der proportionalen Vertretung auf, sondern geht insofern weiter, als neben der Zahl auch andere Faktoren ür den Anspruch der Minderheiten auf Vertretung in Betracht zu ziehen sind. So könnte denn unter Umständen auch die Art der Verteilung der Minderheitsvertreter auf das Bureau und die verschiedenen Kommissionen, selbst wenn die Gesamtzahl der Stärke entsprechen würde, als unangemessen erscheinen. Dagegen ist anderseits dem Großen Rate insoweit beizutreten, als er davon ausgeht, die Verfassung verlange nicht, daß die Minderheiten in jeder Kommission vertreten seien. Die Rekurrenten postulieren da mit mehr, als ihnen selbst der Grundsatz der proportionalen Minoritäten Vertretung garantieren würde. Nun verlangt aber die Verfassung bloß eine angemessene Berücksichtigung der Min derheiten; und aus dieser Bestimmung kann der Anspruch der Rekurrenten vollends nicht hergeleitet werden. Schon der Wort laut zeigt, daß den Minderheiten nicht von vornherein fest um schriebene Rechte eingeräumt werden wollten, sondern nur ein nach der Gesamtheit der jeweiligen Umstände sich bestimmender Anspruch auf Berücksichtigung. Sie sollen von den Stellen im Bureau und den damit verbundenen Befugnissen und Ehren, so wie von der besonderen vorbereitenden und kontrollierenden Tätig keit der Kommissionen nicht ausgeschlossen, sondern dazu beige zogen werden. Dabei ist aber dem Ermessen der Wahlbehörde, deren Freiheit nur durch die materielle Vorschrift und durch keine den Anspruch der Minderheiten näher umschreibende oder sichernde formale Bestimmungen beschränkt ist, ein bedeutender Spielraum gelassen, und es steht durchaus nichts entgegen, daß sie bei der Frage, ob einer Minderheit in einer bestimmten Kommission eine Vertretung gewährt werden solle, auch in Betracht zieht, ob und wie dieselbe in den verschiedenen anderen Kommissionen vertreten ist. Abgesehen von allgemeinen Erwägungen, die sich aus der Entwicklung des Gedankens der Minoritätenvertretung, auf den die Bestimmung in Art. 26 Ziff. 19 der bernischen Kantonsver fassung ja wohl zurückzuführen ist, sowie aus dem Gang gewin nen ließen, den die Anerkennung desselben im positiven Staats recht genommen hat, spricht für eine solche Auslegung ein besonderer, entstehungsgeschichtlicher Grund: Bei den Verhand lungen des Großen Rates über die Verfassungsrevision von 1893, erste Beratung, wurde ein Antrag auf Einführung Proportionalvertretung für die Wahlen in den Großen Rat ab gelehnt. Dagegen war schon im Entwurf vorgesehen, daß bei den Wahlen in den Regierungsrat auf die Minderheit angemessene Rücksicht zu nehmen sei. Dieser Bestimmung gegenüber wurde eingewendet, sie öffne der Willkür Tür und Tor, man solle für die Minderheit statt angemessene Rücksicht verhältnismäßige Ver tretung einführen. Dieser Antrag drang jedoch nicht durch. Bei der zweiten Beratung schlug dann die Verfassungskommission eine entsprechende Bestimmung als Zusatz zu Art. 26 Ziff. 19 betref fend die Bestellung des Bureaus und der ständigen Kommissionen vor, und zwar in der nämlichen Fassung; im Rate wurde dieser Vorschlag nicht angefochten, sondern es wurde der Kommissions antrag lediglich auf alle Kommissionen ausgedehnt (vergl. Tag blatt des Großen Rates von 1893, S. 38 und 189). Auch hieraus geht deutlich hervor, daß man nicht den Minderheiten eine Vertretung im Bureau und in allen Kommissionen gewähr leisten, sondern lediglich das freie Wahlrecht des Großen Rates insofern beschränken wollte, als ihm vorgeschrieben wurde, dabei auf die Minderheiten angemessene Rücksicht zu nehmen. Demnach erschiene denn die Übergehung einer Minderheit in einer ein zelnen Kommission nur dann als verfassungswidrig, wenn sie unter Berücksichtigung aller Verhältnisse, wozu auch der Stand ihrer Vertretung in den übrigen Kommissionen gehört, als ein ungerechtfertigter, auf die Unterdrückung des Anspruches auf Teil nahme an der Geschäftsleitung und der Kommissionaltätigkeit ge richteter Akt sich darstellen sollte. 8. Daß der Große Rat seine verfassungsmäßige Pflicht, die Minderheiten angemessen zu berücksichtigen, wenn sie so aufgefaßt wird, verletzt habe, behaupten nun die Rekurrenten selbst nicht. In der Tat kann nach dem vorhandenen Tatsachenmaterial nicht gesagt werden, daß der Große Rat die Schranke, die die Verfas sung seinem Wahlrecht setzt, im vorliegenden Falle durchbrochen habe, wenn er bei der Bestellung der Justizkommission der sozial demokratischen Fraktion eine Vertretung nicht einräumte. Mathe

Der Rekurs wird als unbegründet abgewiesen. erkannt: Demnach hat das Bundesgericht behauptet und nicht einzusehen. Rate zustehenden freien Ermessens sich darstellen würde, ist nicht Verweigerung derselben als eine Überschreitung des dem Großen kommission eine Vertretung so dringend geboten war, daß die Verhältnis vertreten. Daß aber, und warum, auch für die Justiz Kommissionen bereits in einem über ihre Stärke hinausgehenden matisch genommen, war die Fraktion im Bureau und den übrigen