Art. 4 BV; Art. 1 of the Geneva law of 29 May 1895 on the exercise of the healing art; reciprocity requirement for admission of foreign doctors. An association defending the professional interests of its members is entitled to challenge an administrative authorization allegedly granted contrary to mandatory professional regulations. Where cantonal law makes admission of foreign physicians conditional on reciprocity stipulated by treaty, a mere factual or partial tolerance by the foreign state does not satisfy the statutory requirement. The cantonal authority acts arbitrarily when it waives a clear and imperative condition and thereby grants a foreign practitioner more favorable treatment than that imposed on Swiss physicians (consid. 1-4).
234 A. Staatsrechtliche Entscheidungen. I. Abschnitt. Bundesverfassung. unb erocrbe burd bett Berntfd en !Regierungnrat eine aU6nal)m " ll.leife lBel)anbfung erfal)ren l)abe. S )a nutt bie l(onnen bCß fanto- nalen :Red tß l)ierüber unb il)re nroenbung materiell ber tontroUe 'ocr oIitifd)en lBunbenbel)örben infofern uttterftel)en, al biefe über lBefd merben bar über 3u entfd)etben l)aben, baa baburd bel' rnnb" fa 'ocr anbeI " unb emerbefreil)eit erlent fei, erfd etnt eß 3mecfmäj3ig unb in bel' !natur ber :iad e oegrünbet, baa lBefd)roer, ben über ungletd e ?Sel)anbhmg auf biefem ebiete burd 'oie näm, lid)en ?Sel)örben entfd)ieben roerben. S )enn rcgeImäj3tg uirb eine ungleid e lBel)anb(ung gleid acittg eine medenung be rnnbfaneß bel' anbel , unb emeroefretl)ett in fid fd lienen, unb aud ba, 1)0 bie ttid)t bel' all fein follte, jtttb bie ?Sel)örben, 'oie l)ieriioer 3u befinben l)QOelt, am oeHen 1tt bel' nfJe, bQrüber 3u entfcl?eiben, ob ba fantonnle anbelß-unb erocroered)t nicl?t gIeid mliuig angemettbet roorben fei. S )er lBunbeßt'Clt unb baß ?Sunbeßgertd l l)aoen fid benn aud fd on mel)rfad bal)in außgefnrod cn, baj3 bQß fQutonale attbe1ß, unb eroeroered t unb feine nroenbung ntd t nUt' l)infid)tltd bel' Üoereittftimmung mit bem ounbeß )erTaf' fungßmäutgen :ia bel' reil)ctt )on anber unb emeroe, fonbern aud l)infid tHd beß nfprncl)ß Quf gleid e lBel)anblung bel' ?Sürger bem :id une bel' oUtifd en ?Sunbeßbel)örbcn unterftel)en ( )ergC 3. lB. mtL :iamml., ?Sb. XXV, 1. eU, :i. 4(1). SDemgemäj3 tft beml baß ?Sunbeßgerid t 3ur lBeurteilung biefeß ?Sefd merbegrunbe ninf foml'cfent. mu biefen rünben l)at ba ?Sunbeßgetid t errau n t; S )er iRefurß megen 'Ser tlctgerung befS red tfid en ef)örß Ulirb abgcltJiefen; auf ben lHefurß roegen metlenung ber Ieid l)ett bel' iirger l)or bem efr roirb nld t eingetreten. 'SergL aud 911'. 58, arret dans Ia cause Association des medecins du canton de Geneve c. Geneve 11. Ausübung der wissenschaftlichen Berufsarteu. No 58.
n. Ausü.bung der wissenschaftlichen Berufsarten . Exercice des professions liberales. 58. Ar1'et du 22 fuillet 1902, dans la cause Association des medecins du canton de Geneve contre Geneve. Admission d'un mMeein etranger (holland ais) pour l'exercice de 1'art de guerir dans 1e canton de Geneve. -Recours de 1'A.sso- ciation des medecins contra cette decision. -Legitimation de la dHe societe. A.rt. 1er de la loi genevoise du 29 mai 1895 sur l'axercice (le 1'art de guerir : reciprocite. Procede arbitraire de la part de l'autorite cantonale. Par requete du 26 octobre 1901, le Dr Willem Jl'rancken, d'origine hollandaise, a sollicite du Conseil d'Etat du canton de Geneve l'autorisation de pouvoir exercer la medecine dans ce canton. Il produisait entre autres, a l'appui de sa demande, les diplOm es de docteur en medecine de I'Universite d' Ams- terdam (1880), de medecin hollandais apres examen d'Etat (1880), de docteur de Ia Faculte de medecine de Paris, ainsi que d'autres titres et attestations etablissant sa qualite de membre de diverses societes scientifiques medicales. Par arrete du 14 fevrier 1902, Ie Conseil d'Etat, vu l'art. 1, lettre c de la loi du 29 mai 1895 modifiant Ia loi du 23 mars 1892 sur l'art de guerir, et sur Ia proposition du Departe- ment de Justice et Police, a accorde au requerant l'autorisa- tion d'exercer la medecine dans le canton de Geneve. Par Iettre du 16 mars 1902, l'Association des medecins du ;anton de Geneve protesta contre cet arrete, et pria Ie Con- seil d'Etat de bien vouloir etudier a nouveau Ia question, se reservant, le cas echeant, de faire de sa revendication l'objet d'un recours de droit public en temps utile, attendu que, selon la reclamante,l'interpretation donnee a Ia loi dans cette occasion creerait un precedent dangereux pour Ie corps me- dical genevois. A. l'appui de sa requete, l'Association recourante faisait valoir en substance ce qui suit :
236 A. Staatsrechtliche Entscheidungen. I. Abschnitt. Bundesverfassung. L'autorisation attaquee aurait ete donnee en raison d'une certaine reciprocite accordee aux medecins suisses par le Gouvernement hollandais ; or d'apres les renseignements obtenus par la re courante , cette reciprocite n'existe pas. II ressort, en effet, d'une lettre du Consul des Pays-Bas a Geneve au President de la dite Association, du 5 mars 1902, que les seules autorisations accordees aux medecins suisses sont: 1° de se presenter a. l'examen d'Etat hollandais avec dispense, soit exemption des epreuves relatives aux autres grades; 2° d'exercer la medecine, sans examens, a. bord des navires neerlandais, a. l'exception toutefois des bä.timents de guerre. Par office du 25 mars 1902 le Conseil d'Etat repond a. la requerante qu'il a accorde au Dr Francken l'autorisation dont il s'agit, par le motif qu'il resultait, pour cette autorite, d'une communication du Consul des Pays-Bas a. Geneve qu'une certaine nkiprocite etait consentie par les autorites neerlan- daises aux medecins porteurs du diplöme federal, et que dans ces circonstances, le Conseil d'Etat ne peut que con- firmer sa precedente decision. La communication susvisee du Consulat des Pays-Bas au Conseil d'Etat, du 7 fevrier 1902, est con'iue dans le meme sens que la lettre du meme Consulat au President de l' Asso- ciation recourante j elle declare 1
que les porteurs du di- plOme federal qui desireraient exercer l'art de guerir dans les Pays-Bas peuvent etre admis a. l'examen professionnel de medecine, en etant exemptes des examens precedents, et 2° que les porteurs du diplOme federal peuvent, sans examen aucun, etre admis a l'exercice de leur profession a bord des navires neerlandais, a l'exception toutefois des bätiments de guerre. Par ecritures du 12 avril 1902, l' Association des medncins du canton de Geneve adepose en temps utile, a la fois au- pres du Conseil federal et du Tribunal federal, un recours de droit public contre l'autorisatioll accordee au Dr Frallcken, pour violation du principe d'egalite des citoyens qui est a. la base de l'art. 4 de Ia Constitution federale. Par office du 28 avril 1902, le Conseil federal, en applica- H. Ausübung der wissenschaftlichen Berufsarten. No 58.
tion de Part. 194, al. 1 de la Ioi sur l'organisation judiciaire federale, informe le Tribunal de ceans que, vu les termes de l'art. 189 ibidetn, evidemment vises par Ia reeourante, vu l'absence d'un traite entre Ia Suisse et les Pays-Bas sur l'exer- eiee de l'art medical, et attendu que la dite re courante n'in- voque point le traiM d'etablissement entre Ia Confederation et le Royaume des Pays-Bas du 19 aout 1875, -il estime n'etre pas competent en Ia cause. Par office du 13 mai suivant, le Tribunal federal avise le Conseil fMeral qu'il a decide d'adMrer a la maniere de voir de eette autorite, et de retenir Ia contestation dont il s'agit, eomme objet rentrant dans sa eompetence et dans ses attri- butions eonstitutionnelles. Le recours de l'Association des medecins de Geneve eon- elut a ce qu'il plaise au Tribunal de ceans : Annuler l'arrete du Conseil d'Etat du canton de Geneve du
fevrier 1902 autorisant le Dr Willem Franeken a exercer Ia medecine dans ce canton, ainsi que Ia decision confirma- tive du 25 mars 1902 en tant que de besoin.' Fixer, le cas ecMant, teUe indemnite qu'il appartiendra en faveur de l'As- sociation recourante, pour Ies frais de son pourvoi. Le reeours se fonde, en resume, sur les considerations et moyens ci-apres: L'art. er de la loi genevoise du 23 mars 1892 sur l'exer- cice de I'art de guerir, tel qu'il a eM modifie par la loi genevoise du 29 mai 1895 porte ce qui suit: Art. 1. Nul ne peut exercer, dans Ie eanton de Geneve, les professions de medecin, chirurgien, pharmacien, dentiste, sage-femme ou veterinaire, s'il n'y est autorise par le Con- seil d'Etat. Pourront seuls obtenir cette autorisation: a) les medecins, chirurgiens, pharmaciens, dentistes et veterinaires qui, conformement aux dispositions de la loi federale, sont porteurs du diplome federal ; b) les medecins, chirurgiens, pharmaciens, dentistes et sages-femmes qui, a Ia suite de l'examen special prevu par Ia loi, ont obtenu le diplome genevois; c) les personnes vouees a ces professions qui, apres des
238 A. Staatsrechtliche Entscheidungen. l. Abschnitt. Bundesverfassung. examens subis daus un Etat etranger, ont obtenu un diplOme les autorisant, sans restrietion aucune, a pratiquer leur art dans le territoire de cet Etat, pour autant que la r'eciprocite est stipulee par un traite; :1 d) les professeurs titulaires des universites ou des ecoles officielles suisses charges d'y enseigner les differentes bran- ches de Part de guerir. Toutefois le Conseil d'Etat'pourra, apres avoir consulte la Faculte de medecine, dispenser d'mw partie des examens les personnes munies de titres etrangers reconnus valables; mais, en aucun cas, elles ne pourront etre dispensees des epreuves pratiques, ni exonerees de la finance d'examen. La loi cantonale genevoise sur l'exercice de l'art de guerir, usant en cela de la faculte qui lui a ete reservee par Part. 33, 1 de la Constitution federale, ainsi con (u: Les can- tons peuvent exiger des preuves de capacite de ceux qui veulent exercer des professions liberales , a pose certaines conditions a l'exercice de la medecine dans le canton de Ge- neve. Pour les porteurs de diplomes etrangers, elle ne permet au Conseil d'Etat de leu I' accorder l'autorisation d'exercer la medecine dans le canton de Geneve, que pour autant que la reciprocite est stipuIee par un traite . Dans les autres cas elle exige au moins un examen partiel, et dans tous les cas des epreuves pratiques. Aucune reciprocite n'a ete stipuIee, en ce qui concerne l'exercice de la medecine, entre la Suisse et les Pays-Bas; cette reciprocite n'existe, pour les porteurs du diplome federal, que sur les navires neerlandais, a l'exception meme des batiments de guerre, et cette tolerance, qui exclut la possibiIite de pratiquer sur le territoire des Pays-Bas sans subir d'examen, s'explique par le fait des difficultes que le gouvernement de cet Etat ren- contre a recruter des medecins pour pratiquer a bord des navires marchands. L'autorisation accordee a un medecin hollandais a pratiquer, sans examen ni meme epreuves pra- tiques, sur tout le territoire du canton de Geneve, constitue une violation flagrante de la loi, et par consequent du prin- cipe d'egalite des citoyens garanti a l'art. 4 de la Constitu- H. Ausübung der wissenschaftlichen Berufsarten. N0 58.
tion federale, ainsi que de l'art. 33 de la Constitution fede- rale, en vertu duquel la loi eantonale a ete faite, laquelle loi se trouve ne plus etre appliquee. Dans sa reponse, le Conseil d'Etat conclut: Principalement a ce qu'il plaise au Tribunal federal de- darer le recours irrecevable pour cause de dMaut de legiti- mation des recourants. Subsidiairement, declarer les conclu- sions du reeours non fondees. Le Conseil d'Etat s'attache a justifier ses conclusions par des motifs qui peuvent etre resumes de la maniere suivante: Le Conseil d'Etat n'a pas pris de decision le 25 mars 1902 ; il s'est borne arepondre, acette date, a une lettre de l'As- sociation re courante, en lui indiquant les motifs de son arrete du 14 fevrier 1902. C'est donc cet arrete qui est seul en cause. Le Conseil d'Etat contes te d'abord a la re courante la legitimation pour former le present recours de droit public : l'arrete attaque ne concerne personnellement ni l'Association des medecins, ni ses membres; il n'a trait qu'au Dr Francken ; en outre il n'est pas de portee generale, et na s'applique qu'a uu cas special. Le droit de recours de l' Association en question ne resulte pas des lors de la disposition de l'art. 178, al. 2 de la loi sur l'organisation judiciaire federale. Le recours doit ainsi etre declare irrecevable; en tout cas il doit etre eearte comme mal fonde. La loi du 29 mai 1895, modifiant celle du 23 mars 1892 sur l'exercice de la medecine, subor- donne l'admission des medecins porteurs de diplom es etran- gers ä. deux conclitions, savoir a) que le diplöme etranger donne sans restriction le droit de pratiquer dans le pays qui l'a delivre; b) qu'il y ait reciprocite. 01' il est inconteste que la premiere de ces conditions est remplie par le Dr Francken. Il en est de meme de la seconde; il y a reciprocite, ou au moins une eertaine reciprocite, ainsi qu'il conste par la lettre du Cousulat des Pays-Bas a Geneve du 7 fevrier 1902. Le Conseil d'Etat a vu dans le fait de l'admission, sans examen, des porteurs du diplOme federal a pratiquer sur les navires hollandais, la reciprocite exigee par la loi, et il doit etre laisse en cette matiere UD pouvoil' d'appreciation a l'autorite
240 A. Staatsrechtliche Entscheidungen. I. Abschllitt. llumles'ierfassung. cantonale, qui doit interpreter la dite loi d'une maniere libe- rale. Le Conseil d'Etat n'a pas soumis le Dr Francken a un traitement special; il s'est borne a constater que ce reque- rant remplissait les conditions de la loi. Pour qu'il y eut violation de l'egalite devant la loi entre nationaux et etrau- gers assimiIes, il faudrait qu'il filt etabli, ce qui ne l'est pas, que le Conseil d'Etat ait refuse ä. des Suisses, ou ades etrangers assimiIes aux nationaux, porteurs de diplomes hol- landais, le droit de pratiquer a Geneve. En ce qui concerne l'art. 4 de la Constitution federale, l'arrete incrimine n'est pas arbitraire, puisqu'il a ete pris en application d'un des cas prevus par la loi, qu'il ne concerne que le Dr Francken, et que le Conseil d'Etat a estime qu'une certaine reciprocite existait entre Geneve et les Pays-Bas relativement a l'exer- cice de l'art de guerir. Vouloir, avec les recourants, que cette reciprocite soit etablie par un traite formel est excessif et depasse le but de la loi. Celle-ci a voulu seulement que pour qu'un medecin etranger filt admis a pratiquer a Geneve, il fallait qu'il filt porteur d'un diplöme l'autorisant a l'etranger, et qu'en vertu des traites internationaux le meme traitement filt assure a un medecin autorise a pratiquer a Geneve. 01' l'art. 1 du Traite d'etablissement avec les Pays-Bas met sur pied d'egaIite les Suisses et les Neerlandais en ce qui con- cerne les professions. Enfin l'arrete dont est recours ne porte aucune atteinte a l'art. 33 de la Constitution federale, qui donne seulement aux cantolls le droit d'exiger des personnes vouees aux professions liberales des preuves de capacite, leur laisse la faculte de n'en point exiger du tout, ou de se contenter de celles qui sont fournies par des diplömes, meme etrangers a la Suisse; dans l'espece le Conseil d'Etat s'est conforme a l'art. 33 invoque, en considerant que les diplom es dont le Dr Francken est porteur etaient des preuves suffi- santes de capacite. Statnant sm' ces faits et consideralll en dToit:
242 A. Staatsrechtliche Entscheidnngen. I. Abschnitt. Bundesverfassung. autorise par le Conseil d'Etat, que, -en dehors des P0l'- te urs du diplöme federal ou cantonal, -petlVent seules ob- tenir cette autorisation les personnes qui, apres des examens subis dans Ull Etat etranger, ont obtenu un diplOme les auto- risant sans restriction aucune, ä. pratiquer leur art dans cet Etat, pour autant que la reciprocite est stipulee par un traite, -et que Ie Conseil d'Etat pourra dispenser d'une partie des examens les personnes munies de titres etrangers re- connus valables, mais qu' en aucun cas elles ne pourront etre dispense es des epreuves pratiques, ni exonerees de la finance d'examen. 11 resulte de ces textes que le Dr Willem Francken, IequeI ne s'est pas soumis, dans le canton de Geneve, aux epreuves pratiques susmentionnees, ne pouvait, -bien qu'il fut en possession d'un diplome medical hollandais regulier -etre admis ä. exercer son art dans le canton de Geneve que pour autant que la reciprocite ä. cet egard est stipuIee par un traite. 3. -01' il n' existe aucun traite entre la Suisse et les Pays-Bas sur cette matiere speciale, et l'art. 1 er du Traite d'etablissement entre ces deux pays, du 19 aout 1875, dis- posant entre autres que les sujets et citoyens respectifs des parties contractantes seront completement assimiIes aux na- tionaux pour tout ce qui COllcerne l'exercice des professions, ne peut etre invoque en faveur de l'autorisation accordee au Dr Francken par le Conseil d'Etat, puisque cette disposition se borne aassimiler ä. cet egard les sujets neerlandais aux citoyens suisses, lesquels sont tenus, s'ils veulent exercer I'art medical dans le canton de Geneve, d'y subir l'examen prevu par Ia loi. La reciprocite exigee par l'art. 1, lettre e de Ia loi gene- voise du 29 mai 1895 precitee n'est pas meme etabIie en fait. Non seulement il est constant que les porteurs du diplOme federal ne sont pas admis ä. pratiquer Ia medecine aux Pays- Bays sans y avoir subi un examen d'Etat, mais l'arrete dont est recours ne pretend pas meme a l'existence de Ia recipro- cite exigee par l'art. 1 susvise; il se borne a admettre, sur a seule base de la lettre du Consulat des Pays-Bas en da te H. Ausübung der wissenschaftlichen Berufsarten. No 58.
du 7 fevrier 1902, qu'il existe une certaine reciprocite en ce qui concerne l'admission dans les Pays-Bas de medecins suisses. 01' cette pretendue reciprocite consiste uniquement en ce que leg porteurs du diplöme federal penvent etre admis ä. pratiquer, sans examen, sur Ies navires de commerce neer- land ais, sans que cette autorisation implique en quoi que ce soit un droit de reciprocite, soit Ia Iicence d'exercer l'art de guerir sur le territoire, ni meme sur les vaisseaux de guerre des Pays-Pas. 4. -Dans ces circonstances, il est evident que Ie Dr Francken ne remplissait pas Ia condition exigee par l'art. 1 de Ia loi de 1895 susvisee, et qu'en l'autorisant neanmoins, sans aucun examen, ä. exercer I'art de guerir dans Ie canton de Geneve, le Conseil d'Etat a meconnu arbitrairement une disposition claire et imperative de la loi, en mettant ce pra- ticien au benefice d'un traitement plus favorable que celui auquel Ia loi astreint les medecins suisses, -et en faisant des lors une acception de personne incompatible avec le prin- cipe et les garanties de l'art. 4 de Ia Constitution federale. L'arrete dont est recours ne saurait des lors subsister. 5. -Le Conseil d'Etat pouvait avoir des raisons pour admettre que le Dr Franckel1, vu les diplomes, attestations et declarations nombreux produits par lui, etait en possession de la capacite requise pour exercer utilement son art dans le canton de Geneve, mais cette appreciation, sur laquelle le Tribuual de ceans n'a pas ase prononcer, ne saurait suppIeer ä. l'absence d'une condition absolue posee par Ia loi, ni cou- vrir un procede arbitraire en opposition avec celle-ci. Par ces motifs, Le Tribunal federal prononce: Le recours est admis, et l'arrete du Conseil d'Etat de Geneve, du 14 fevrier 1902, autorisant le Dr Willem Francken, de nationalite hollandaise, a exercer Ia medecine dans Ie canton de Geneve, est declare nuI et de nul effet.