- Civilrechtsklage.
- Civilstreitigkeiten
zwischen Kantonen einerseits und Privaten
oder Korporationen anderseits.
Diiferends de droit civil entre des cantons
d'une part et des particuUers ou des corporations
d'autre part.
107. Sentenza del 4 aprile 1894 nella causa Riva e Albrizzi
contro il cantone Ticino.
A. Gli attori Riva ed Albrizzi occupavano nel Tieino prima
della riforma costituzionale del 2 luglio 1892,
il primo la ca-
rica di presidente della Oamera di accusa con un onorario di
fro 3000, il seconclo di giudice al Tribunale di Lugano con uno
stipendio di fro 1800. La riforma costituzionale del 2 luglio
1892 agli art. 18, 19, 21 e 22 decretava pero che la nomina
dei membri del corpo giudiziario, compreso
il presidente
della Oamera d'accusa, dovesse essere fatta direttamente dal
popolo e
l' art. 1 delle disposizioni transitorie prescriveva la
rinnovazione integrale di dette autorita
tosto che sarebbero
state definitivamente accettate Ie relative leggi di esecu-
zione. L'epoca della rinnovazione integrale dei giudici e dei
supplenti dei Tribunali di prima istanza,
nonche del presi-
dente della Oamera d' accusa, fu fissata dalla legge di appli-
cazione 2 clicembre 1892 aHa quarta domenica di aprile ed
alla prima domenica
di maggio 1893, e Ie relative elezioni
ebbero per risultato che
ne l'uno ne l'altro degli attori fu con-
fermato nella sua carica. Quest' ultimi che si trovavano cosi
licenziati due anni prima della scadenza del periodo di 6 anni,
per il quale a tenore della legge 1 maggio 1883 erano stati
nominati dal Gran consiglio nel 1889, mossero azione
versO
10 Stato chiedendo che 10 stesso fosse obbligato a pagare a
titolo d'indennizzo :
1
Al signor Dre Gerolamo Riva l' onorario che gli spet-
X. Civilstreitigkeiten zWischen Kantonen und Privaten, etc. N° 107. 687
tava per i due anni che mancavano al compimento del suo
periodo di nomina in fl'. 3000 all' anno . Fr. 6000 -
2
Al signor A vV. Giuseppe Albrizzi :
a) L'onorario come sopra in ragione di fl'. 1800 all'anno
Fr.
3600 -
b) procento di due anni sulle sportule e
tasse di cancelleria. 300-
In tutto Fr. 3900 -
B. A sostegno di questa 101'0 domanda essi fanno valere
quanto segue :
In ordine : La competenza del Tribunale federale essere
data dall' art. 27
N° 4 della Iegge sull' organizzazione giudi-
ziaria federale 27 giugno 1874. Trattarsi infatti di una causa
di indennizzo, e come tale di diritto civile, iI cui valore liti-
gioso supera per ciascuno degli attori la somma di fro 3000,
e che verte tra privati ed un cantone.
In merito : II quesito se nel cantone Tieino il rapporto giu-
ridico esistente fra 10 Stato ed i suoi funzionari sia cap ace di
produrre effetto di natura civile, essere stato posto dal Tri-
bunale federale gia nella causa Polari e consorti, 22 luglio
1878, ed avere ricevuto una soluzione affermativa. In essa
sentenza ed in altra
deli6 luglio 1880, causa Righetti e con-
sorti contro Tieino, avere il Tribunale federale sancito il prin-
cipio,
che 10 Stato eleggendo una data persona ad un ufficio
salariato, e la persona eletta accettando quest' ufficio, stipu-
lanG fra di lorn una vera convenzione, dalIa quale nascono
per ciascuna delle parti quei diritti e quegli obbJighi che la
legge stabilisce in precedenza sia
per rapporto alia durata
del servizio, che
per i1 pagamento dell' onorario. La possibi-
lita di un simHe contratto non essere escIusa ne dal Oodice
ticinese, ne dal Oodice federale delle obbligazioni. Trattarsi
di
un contratto di locazione d' opere conforme all' art. 348
del
Ood. obh!., Ie cui conseguenze pecuniarie in caso di anti-
cipata risoluzione vengono valutate dal savio apprezzamento
del giudice (art. 346
C. 0.). Come nel contratto di locazione
d'opere propriamente detto
il conduttore ha il diritto di di-
mettere in ogni tempo la persona del locatore, cosl essere in
xx -1894 44
C. Civil, echtspllege.
potere anche della Stato di licenziare prima del tempo un suo.
funzionario. Locatore e pubblico funzionario avere pero il di-
ritto ad un risarcimento pecuniario, quando il 101'0 licenzia-
mento avvenga senza motivo giustificato. Applicando questi
principii al caso presente, scaturirne da
se la conclusione che
gli istanti, avendo dovuto deporre
il loro ufficio di giudice e
presidente della
Camera d' accusa prima del tempo fissato
dalla legge imperante all' epoca della lora nomina, e non per
motivi imputabili a 101'0 colpa 0 demerito, rna in forza di una
legge di riforma costituzionale, hanno diritto ad un indennizzo
per il danno materiale sofferto. La facolta della Stato ill licen-
ziare anzi tempo un pubblico funzionario, senza obbligo a ri-
sarcimento essere limitata ai casi tassativamente previsti
dalla legge,
cioe nel cantone Ticino ai casi di destituzione. n
licenziamento degli attori non essere avvenuto in forza di una
clausola stipulata all' epoca del contratto, non avendo fatto
10.
Stato nessuna riserva al momento della nomina. Sola causa
dell' avvenuto licenziamento essere 1a legge 2 dicembre 1892.
Ora questa legge non poter avere per effetto di sopprimere
il diritto negli attori di reclamal'e il risareimento lora dovuto.
La tesi contraria essere stata respinta dal Tribunale federale
nella causa
Polari e in quella Righetti e consorti. Gli articoli
18-22 della l'iforma costituzionale,
nonche Farl. 1 lett. bed
delle disposizioni transitorie della legge di applicazione della
suddetta riforma, aver mutato solo
l' autorita investita del di-
ritto di nomina. Le rimanenti disposizioni anteriori riguar-
danti la composizione e Ia durata della carica e l'onorario es-
sere rimaste in vigore come prima.
Per quanto riguarda il quautitativo del danno, quest' ultimo
essere costituito dallucro cessante, vale a dire dallo stipendio
bienniale degli attori stato soppresso. L'avvocato Giuseppe
AIbrizzi avere percepito
oitre alIa sua paga di giudice ed oltre
al procento sulle sportule,
fl'. 1600 in pin come presidente
del Tribunale, carica nella quale sarebbe stato probabilmente
confermato anche
per il biennio futuro. Egli lirnitarsi tuttavia
a chiedere un indennizzo
eli fl'. 3900 corrispondente all' in-
troito avuto come giudice.
Ne l' uno ne l' altro degli attori
avere alcuna prospettiva di guadagno durante
i due anni pei
X. Civilsft'eiligkeiten zwischen Kantonen und Privaten, etc. NQ 107. 689
quali sono stati rimossi dal 101'0 impiego. La professione di
avvocato di AIbrizzi non permettergli in nessun modo, vista
Ie condizioni speciali del Tieino, di sperare in un introito
qualsiasi durante un biennio. Quanto poi al signor
Riva, egli
non essere
ne avvocato ne notaio ; non avere nessuna attitu-
dine per darsi ad un' altra occupazione, ed esserne anzi
im-
pedito da una salute malferma e dalla propria eta di quasi
60 anni. Un' indennita di f1'. 6000 e 3900 essere dunque giu-
stmcata sotto ogni rapporto.
C. Lo Stato con venuto risponde : In linea di fatto non es-
sere esatto che
!a riforma 2 luglio 1892 non abbia mutato per
nulla aIle disposizioni anteriori circa l'onorario e la durata
della carica.
Senza abrogare l' art. 4 della riforma costituzio-
nale
10 febbraio 1883 fissante a 6 anni la durata delle magi-
strature
giudiziarie la nuova costituzione avervi derogato per
il periodo in corso antieip:mdone Ia scadenza di due anni. II
disposto dell' art. 1 delle disposizioni transitorie della legge
2 dicembre 1892 essere stato emanato
cioe come semplice
applicazione dell' art.
1 delle disposizioni transitorie della
nuova riforma, cio che ebbe a riconoscere anche il Tribunale
federale nella sua sentenza
del 18 marzo 1893 suI ricorso
inoltrato contro la costituzionalita del suddetto disposto. Di
conseguenza doversi ritenere che se i funzionari giudiziari,
la cui elezione
fu deferita al popolo, dovettero abbandonare
illoro uffieio due anni prima della scadenza del periodo della
101'0 nomina, cio avvenne non per effetto di un atto del po-
tere legislativo 0 di quello esecutivo, rna per effetto della co-
stituzione stessa, vale a dire in virtu di un atto di sovranita
dell' universalita dei cittadini.
In linea di diritto
10 Stato convenuto non negare che trat-
tandosi ill semplici impiegati, il rapporto esistente fra 10 Stato
da una parte ed i suoi impiegati dall' altra possa produrre
nel cantone Ticino degli effetti di natura civile.
Cio non essere
it caso pero quando si tratti di rapporti esistenti fra 10 Stato
e pubblici funzionari, ossia queUe persone Ie cui mansioni si
trovano in intima connessione colla missione e cogli scopi dello
Stato. Nella sentenza del 1 ottobre 1886 in causa Ladame
contro
Neuchatel, il Tribunale federale avere espressamente
t:. Civilrechtspllege.
dichiarato che il lato dominante nei rapporti fra i funzionari
e
10 Stato e di carattere pubblico, e che il diritto aUo stipen-
dio costituisce soltanto una pretesa secondaria
che non pog-
gia su un contratto, ma sulla legge, di guisa che quanto con-
cerne la scadenza delle funzioni e regolato, in vista della
natura di quest' ultime, non dal diritto privato,
ma da dispo-
sizioni del diritto pubblico. Identici principi contenere anche
la sentenza in causa Lambelet contro
Vaud del 4 novembre
1887. Partendo pertanto da questi principi,
il punto decisivo
nella presente quistione essere di sap ere, se la rimozione
de-
gli attori dal loro impiego e la conseguente cessazione dello
stipendio appaiano alIa stregua delle norme di diritto pubblico
giustificate.
Sotto questo rapporto non essere possibile aicun
dubbio. Da una parte la riforma costituzionale del 2 luglio
1892 aver ottenuto la garanzia federale; daIl' altra la costitu-
zionalita dell'
art. 1 disposizioni transitorie della legge 2 di-
cembre 1892 essere
gill. stata riconosciuta dal Tribunale fede-
rale. La domanda degli attori apparire
pero infondata anche
per altri riflessi.
Perche il danno contrattuale, come anche
il danno extra contrattuale, sia risarcibile, essere necessario
un inadempimento colposo (Cogliolo,
Dig. ita!. voce Danno
N° 12). COS! anche il Codice delle obbl. art. 140. Supposto
perci() in tesi generale la risponsabilita dello Stato, la qui-
stione si ridurrebbe a
veaere, se l' antieipata rimozione degli
istanti possa dirsi
l' effetto di una colpa da parte dello Stato.
La risposta non poter essere che negativa. n motivo per il
quale 10 Stato del Tieino non iJa adempito fino alla scadenza
il contratto che gli attori suppongono essere stato conchiuso
seco loro, essere questo che
il sovrano ha ordinato Ia rinno-
vazione integrale delle auto
rita giudiziarie due anni prima
della loro scadenza. Ora
chi dice fatto del sovrano, esclude
con
cio ogni idea di colpa. Essere a torto che gli attori si la-
guano di essere stati arbitrariamente licenziati, a torto, per-
che 0 l' accusa e diretta contro 10 Stato del Ticino, e cade da
se, perche 10 Stato non poteva certamente resistere alla vo-
Ionta del popolo, 0 essa e diretta contro il popolo sovrano, e
cade pure da
se, il diritto del popolo di modificare la propria
costituzione essendo un diritto fondamentale. -
La sentenza
X. Civilstreitigkeiten zwischen Kantonen und Privaten, etc. N9 107. 691
del Tribunale federale 16 luglio 1880 nella causa Lubini eon-
tro Tieino essere basata suI fatto che l' art. 10 della riforma
costituzionale 1875, pur trasferendo dal Consiglio di
Stato al
Gran
Consiglio il diritto di nomina dei funzionari addetti al
Pubblico miuistero, aveva lasciato in vigore
Ie rimanenti di-
sposizioni
di legge che disciplinavano il modo e Ie condizioni
di nomina. Nel caso attuale invece la costituzione avere dero-
gato
expressis verbis per i1 periodo in corso ai prescritti an-
teriori circa la durata in
ufficio dei funzionari giudiziari.
SuUa quistione del quantitativo del danuo 10 Stato conve-
uuto
fa osservare, che ammettendo auche in massima il diritto
degli attori ad
un indennizzo, la cifra dell' indennita dovrebbe
essere ridotta a minimi termini.
Fra l' adottamento della ri-
forma per parte della
Costituente e l' entrata in carica dei
nuovi funzionari essere corsi non
menD di 11 mesi, durante i
quali
gli attori avrebbero avuto ogni agio per provvedere
eventualmente alloro avvenire. L'avvocato Albrizzi avervi di-
fatti provvisto aprendo all' indomani del proprio insuccesso
uno studio eli avvocato e notaio, e quanto al signor Riva es-
sere molto probabile che se egli non ha cercato altra occupa-
zione,
fu pel motivo che la sua posizione finanziaria, quale ri-
sulta del resto dai prospetti tt'imposta, e tale da permettergli
iI riposo. Concludendo 10 Stato domanda : la reiezione della
domanda degli attori e la
lorD condauna nelle spese d' uffi-
cio e ripetibili.
D. Nella replica i signori Riva e Albrizzi si riconfermano
nelle conclusioni
gia prese, e adducono in risposta agli argo-
menti dello
Stato Ie ragioni seguenti :
Colla sentenza Ladame contro Neuchatel e Lambelet con-
tro Vaud il Tribunale federale non avere punto mutata la sua
giurisprudenza anteriore. Nella causa Ladame contro Neucha-
tel essere sancito solo
il principio che 10 spirare delle fun-
zioni in vista di una causa pre vista dalla legge trae seco la
perdita del relativo stipendio. In concreto pero la rimozione
daIl'
ufficio essere avvenuta non per demissione volontaria 0
presunta, 0 in seguito a destituzione prevista dalla legge im-
perante all' epoca della nomina, ma unicamente dietro
il de-
creto costituzionale 2 dicembre 1892.
Ora se il diritto del
C. Civilrechtspilege.
pubblico funzionario non puo impedire al sovrano di Iicenziare
a suo beneplacito i suoi servitori, ha
pero la giuridica effica-
cia di obbligarlo al risarcimento del danno, che la lesione di
detto diritto puo avere occasionato. Essere a torto che 10
Stato invoca la eostituzionalita del deereto 2 dicembre 1892.
n giudizio in punto alIa eostituzionalita di una data legge non
pregiudicare per nulla
Ie eonseguenze civili, a cui puo dar
luogo la legge medesima. Le convenzioni essere
rette in tesi
generali
daUe leggi, sotto l' impero delle quali vennero stipu-
late.
Una legge posteriore, modificante una eonvenzione vali-
damente stipulata, non eostituire un titolo giustificativo di
fronte
al diritto privato. Quanto alIa seconda eceezione del
eonvenuto
essare errouea affatto 1a distinzione che esso stabi-
lisee fra
10 Stato ed il popolo ticinese. Secondo il diritto tici-
nese
10 Stato non essere altro ehe la generalita uei cittadini
riuniti in
un ente sovrano. L' idea di uno Stato autonomo,
avente propria personalita distinta da quella del popolo tici-
nese, apparire come
un coneetto puramente metafisieo e ereato
per bisogno di causa. La colpa del popolo sovrano ricadere
percio senz' altro sullo
Stato. II sovrano avere bensl il diritto
di mutare liberamente
il proprio statuto, rna non potere sot-
trarsi nell' esercizio
di questo diritto aIle couseguenze civili
ehe possono scaturire dalla lesione dei diritti acquisiti dai
privati. L' esercizio del diritto di sovranita trovare esso pure
un limite nelle eonvenzioni stipulate
coi privati.
Erronee pure essere
Ie indieazioni del convenuto a riguardo
dell' importo del danno subito dagli attori.
L' introito del si-
gnor Albrizzi come avvocato e notaio non ragginngere sicura-
mente pei primi anni neppure la somma di
fro 500, e quanto
al signor Riva, la quistione se egli possegga
0 me no beni
propri, non avere ness
una importanza sulla computazione del
danno.
E. Nella duplica
10 Stato convenuto cita a sostegno della
propria opinione,
che ai rapporti fra 10 Stato ed il funzionario
non
I applieabile la eonvenzione del contratto di diritto pri-
vato colla relativa consegnenza dell' azione d'inadempimento,
un articolo apparso nel Digesto italiano sotto la voce
Stato,
nonche una sentenza della Corte di appeIlo di Messina citata
X. Civilstreitigkeitcn zwischen Kantonen und Privaten, etc. N° 107. 693
in calee aU' articolo suddetto, e insiste sulla giurisprudenza
sanzionata dal Tribunale
fedel'ale nelle cause Lambelet e La-
dame .
.A proposito dena distinzione da lni fatta entro Stato e
popolo sovrano,
il convenuto fa capo specialmente al trattato
di Dubs -Diritto pubblieo della Confederazione -
vol. I a
pag. 28, 29, 30 e 48 dell' edizione francese, e fa osservare
ehe anche qualora 10 Stato si dovesse identificare col sovrano,
rimarebbe tuttavia a provare
l' estremo della colpa perche
un' azione di risarcimento ex contractu possa essere fondata.
Ora gli attori stessi riconoscono al popolo it diritto di mutare
liberamente
il proprio statuto, quindi qui i1we S1W lltitur ne-
mini illjUt°iam facit. La condanna dello Stato ad un in den-
nizzo equivarebbe ad un castigo inflitto al popolo sovrano pel'
il motivo che egli ha creduto di modificare la propria costitu-
zione.
It Tribunale federale prende in consider(J.zione :
- Bisogna distinguere tra fllnzionari deUo Stato, ehe sono
preposti a mansioni di earattere pubblico e ehe
come tali rap-
presentano
l' auto rita dello Stato, appunto perche ne eserci-
tanG una parte del potere, e sempIici impiegati subalterni, che
non sono rappresentanti dello
Stato, non hanno poteri deri-
vati dallo stesso, rna eompiono esc1usivamente 0 per la mas-
sima parte dei lavori ehe
101'0 vengono affidati per online di
lllagistrati superiori. N el mentre
il rapporto dei semplici im-
piegati coHo Stato I, se non esclusivamente, almeno nei suoi
effetti principali
un rap porto di diritto privato, quello che
esiste tra
10 Stato ed i suoi funzionari I eminentemente di
earattere pubblico.
Solo in quanto Ie 101'0 funzioni hanno rela-
zione
col fisco, vale a dire riguardo 10 stipendio dovuto per
servizi prestati, detto rapporto appal'tiene al diritto privato.
Non invece per qnel che riguarda la durata delle 101'0 funzioni,
la quale
I regolata esc1usivamente dal lato pubblico del 101'0
rapporto colIn Stato, trattandosi dell' estinzione dei poteri
pubblici 101'0 stati affidati. E percio un prineipio generalmente
ammesso nel diritto consuetudinario svizzero, ehe la perdita
di
un impiego prima della scadenza del periodo di nomina,
avvenuta in
eOl1seguenza di una revisione costituzionale, non
da diritto a risarcimento. Al Tribunale federale non e noto al-
C. Civilrechtspflege.
meno nessun caso contrario, quantunque fatti di simile natura
si siano presentati
pin volte in seguito aIle frequenti riforme
eostituzionali di quest' ultimi anni. E
il motivo si e, che se-
condo l' opinione generale si presume che Ie cariche pubbliche
vengano conferite colla riserva sottintesa, che esse non
ab-
biano a durare per tutto il tempo 8t3 bilito dalle leggi, che
qualora durante
questa periodo di tempo non avvenga una
riorganizzazione delle autorita
della Stato mediante riforma
c08tituzionale. Ora,
dato questa principio, un diritto al paga-
mento dell' ouorario per il tempo che rimarrebbe aneora a
decorrere dopo cessata la carica, non esisterebbere neppure
se
il rapporto fra 10 Stato ed i suoi funzionari fosse da ri
guardarsi come di diritto privato.
2. Non
vi e dubbio che nel caso concreto si tratti di pub-
blici funzionari. Le funzioni aIle quali attendevano gli attori
erano funzioni giudiziarie, e come tali formanti parte dei
po
teri pubblici della Stato. E eio che del res to non hanno con-
testato neppure gli attori. Invece essi hanno sostenuto nella
loro esposizione di causa che
il 101'0 licenziamento e stato l'ef
fetto della legge 2 dicembre 1892. Pero a torto. L'art. 1 delle
disposizioni transitorie della riforma costituzionale 2 luglio
1892 prescrive :
Le funzioni dei membri del Consiglio di
Stato, del Tribunale di appello, della Camera di accusa e
dei Tribunali di prima istanza, eletti 0 da eleggersi in con
formita delle disposizioni costituzionali e legislative vigenti
prima dell' entrata in vigore della presente riforma costitu-
zionale, continuano sino aHa rinnovazione integrale delle
autorita suddette, da farsi a norma delle disposizioni degli
art. 15, 18, 19, 21 e 22, la quale dovra avvenire nell' epoca
: prevista dell' art. 32, toslo ehe saranno state definitivamente
accettate Ie relative leggi di esecuzione. La legge deternni
nera il terrnine da cui det'e decorrel'e il periodo di scadenza
delle auto rita elette in conformita delle disposizioni della
presente riforma. La legge 2 dicembre 1892 non ha fatto
altro dunque che di stabilire il termine suddetto;
il principio
invece che la rinnovazione delle autorita esistenti e
l' entrata
in
calica dene nuove dove sse avvenire plima del 1895, ppoca
in cui sarebbero spirate Ie funzioni degli attori, e contenuto
X. Civilstreitigkeiten zwischen Kantonen und Privalen, etc. N° 107. 695
implicitamente gia nella riforma costituzionale. Gli attori stessi
non hanno
pin insistito su quanta essi avevano affermato nella
10ro esposizione, dopo che furono contradetti dallo Stato nel
suo allegato di risposta.
3. I considerandi di cui sopra trovano pertanto
130 10m
piena applicazione nel caso presente. II rapporto esistito fra
gli attori e 10 Stato del cantone Ticino e un rapporto di diritto
pubblico, e la rimozione degli attori
daH' impiego ha avuto la
sua causa in'un decreto di riforma costituzionale. La questione
di sap ere, se la rimozione da un impiego mediante legge so
lamente obblighi 0 non obbligbi 10 Stato a risarcimento, non
fa dunque bisoguo di essere risoita.
Tuttavia il giudice partendo da ragioni d' equita, crede giu-
stificato di non mettere a carico degli attori Ie spese ripetibili.
Per questi motivi
It Tribunale federale pronuncia :
L' azione d' indennizzo inoltrata dai signori Dre in legge
Gerolamo Riva e avvocato Giuseppe Albrizzi
e respinta.
108. Arret du 5 Juillet 1894 dans la cause
Z
immerrnann contre Vattd.
Le mouvement anarchiste d'Avl'il 1892 s'est egalement
manifeste
a Lausanne, on l'on avait signale la presence de
plusieurs anarchistes etrangers ; des ecrits seditieux y furellt
decouverts,
et notamment Ie prefet de ce district re jut une
lettre,
datee du 12 Avril 1892, siguee Antoine Zimmermann,
bottier, Halle 33,
et mon camarade N eeser, bottier, Petit-
Saint-Jean.
Cette lettre est 'de la teneur suivante :
N ous avons decide de vous faire passer a la dynamite
pour Ie 1 er mai, pour vous apprendre a expulser des com
pagnons comml') Germani. Attention a vous et a votre com-
mandant de gendarmes.
Le 27 Avril, Ie meme fonctionnaire re(jut une nouvelle
lettre, sans signature, portant uniquement en grosses
lettres