468 IV. Abschnitt. Kantonsverfassungen. nid)t ungeaQnbet bleiben unb aud) efurrent, weld)et unbweifel= Qaft sanf;prud) auf @enugtQuung unb @tfa beg i~m wiberred)t: lid) ,)etutfad)ten @5d)a'ceng 1)at, ~u feinem ~ed)te gelangen. 7. agegen ,)edet bag angefod)tene Utt1)cü ben satt. 6 bel' lUbetuet merfaffung inlofern, alg bagfelbe 'oem ~dlttrenten 'oie robefi= unb Untetlud)unggtoften auferlegt 1)at. enn eß ift Iebigfid) eine stonfequenö Jenet merfaffunggbeftimmung, D.ll3 Demjenigen I weld)er lid) mit @tunb übet beren metfeung befd)wert, l:iie über Diele >Befu}wet'oe erlaufenben stoften nid}t überbmtben Wer'Den tönncn. cmnad) \lt bug >Bunbcßgcrid}t cdannt: :!)ic >Bcfd)wcrbe tft 1n Der autfad)e alg unbegrünDet ab: ge\1.1 tefen; 10\1.1 eit bagegen bem efurrentcn burd} l:iaß rdurtltte UtteH stoften aUferlegt worben finb, tft bie >Befd}werbe begtiinDet ertUitt unb bemuad} ifofiti,) 3 beg .obergerid}tHd}eu Utteng ,)om 5. sarH b. 3., loweit eg ben dutrentcn betrifft, auf: gef)obcn. 105. Amu du 23 Novembre 1876, dcms la cause Bertlwud et cons01'ts. Le Grand Conseil du canton de Neuchätel a, par decret du 3 Juin 1876, autorise le Conseil d'Etat a contracter un emprunt de fr. 2,500,000. Ce decret porte ce qui suit : « Sur la proposition du Conseil d'Elat et le rapport d'une » Commission speciale ; )} Considerant qu'il est dans l'interet du pays de consoJider, ), par voie d'emprunt, la dette flottante resultant des place- II ments de capitaux operes et des engagements pris par }, l'autorite legislative dans la plmitude de ses attributions » constitutionnelJes; Decrele: ARTICLE 1 er. » Le Conseil d'Etat est autorise a se procurer, au nom de 1 ! Competenziiberschreitungen kantonaler Behrerden. No 105. 469 » l'Etat de Neuchätel, SOllS le titre d'emprunts reunis, les 1I sommes necessaires pour faire face aux depenses et aux » placements sllivants : . 1 0 Part approximative des depenses » incombant au canton de Neuchätel » pour la correction snperieure des eaux » du Jura, selon decret du Grand Con- » seil du 25 Fevrier '1868 Fr. 408,000- » 2 0 Solde presume de ces depenses, » suivant decret du 19 Decembre 1873. » 169,000- » 30 Depenses en plus de l'emprunt » de fr. 89,000 fait 11 la Fondation Borel » pour la mise au complet de l'arse- )} nal. selon decret du 30 Novembre » 1870, » » 4 0 Depenses en plus de l'emprunt » da fr. 200,000 fait a la Caisse d'Epar- }) gne de Neuchätel, pour la construc- » tion de la salle du Grand Conseil, de- » cret du '16 Decembre 1872. » » 50 Premier credit, vote le 17 Juin » 1873, pour la constructiön de la route » de la Brevine au Val-de-Travers. » » 6 0 Deuxh3me credit, vote le 18 Mai » 1876. » » 7 0 Premier credit, vote le 17 Juin » '1873, pour la construction de la route » des Cotes du Doubs, partant des Bas- » sets au Corps de garde et de ce der- » nier endroit a Biaufond, en passant » par la Maison Monsieur . » » 8° Deuxieme crMit, vote le 5 A vril » 1875. » » 90 Depenses en plus sllr l'emprunt )) de fr. 85,500 fait a b Fondation Borei, » pour achat de materiel de gnerre, de- 6,211 27 32,000 - 50,000 - 150,000 - 125,000 - 270,000

470 IV. Abschnitt. Kantonsverfassungen. j) cret du 20 Juin 1873 Fr. » 10° CrMit vote le '18 Novembre » 'i873 pour la construction de la route » du Sorgereux . J) » '11 0 Credit vote le meme jour, pour ») la route de Saules-Engollon a Fontai- » nes, avec embranchement d'Engollon » a la Borcarderie ») » 12° Credit, vote le meme jour, pour » la route de Fenin au Pont Meilleret. »

1. 'i3 0 CrMit a demandpr au Grand , Conseil pour solde du wut de ces trois »routes . » J) 14° Acquisition de la propriete dite ,) le Jet-d'Eau, selon decret du Grand » Conseil du 18 Novembre 1874. » J) 'i5° CrMit vote le 16 Fevrier 1876 » pour la construction d'un nouvel Hütel » pour les postes et les services publics » a la Chaux-de-Fonds . » » 16° Appareil de chauffage au Peni- ») tencier cantonal. Decret du 19 Decem- » bre '1874 » » 17° Achat de materiel de guerre. » Decret du '17 Novembre 1875. »
2. 18° Indemnite pour la cession des » postes, restituee en vertu d'nne lettre » du Conseil fßderal en date du 5 JuH- l) let 1875. » )} 19° Acquisition de marais au Lode » en vertu de I'art. '17 de la loi sur le » dessechement des marais, le drainage J) et les irrigations, du 16 Aout 1858. J) )} '20° Construction d'un cottage dou- )J ble destine a loger 2 familles d'em- » ployes du penitencier. Decret du 19 3,353 02 24,000 - 60,000 -- 30,000 - 42,409 ._- 100,000 - 475,000 - 5,002 '15 46,578 95 10,559 41 85,400 - 1 Competenzüberschreitungen kantonaler Behcerden. No 105. 471 » Decembre 1874 J) 21° Etudes de routes. CrMit de » fr. 5,000 vote par le Grand Conseil l) le 22 Novembre 1872, somme depen- J) see a ce jour et passee dans le chiffre » de la dette flottante fr. 2,300, 95 c. ; » reste a supporter par I' emprunt de l) fr. 2.500,000 . » 22° Subventions pour la construc- » tion de colleges et de maisons d'ecole l) a h Chaux-de-Fonds, au Lode J a » Noiraigue, elc., (art. 62 de la loi sur » l'instruction publique primaire du 17 » Mai '1872) . J) 23° Solde de la dette flottante de Jl fr. 1,666,019 16 C' J arrete du10 Mai » 1876. » 24° Solde disponible a ajouter aux » Recettes ordinaires de l'annee cou- » rante TOTAL ART. 2. Fr. 8,000 - » 2,699 05 350,000 - :.. 7,682 78 » 39,104 37 Fr. 2,500,000 - » Le Conseil d'Etat est autorise a ouvrir une souscription » publique ou a traiter. avec des etablissements financiers » pour realiser le capital de cet emprunt. ART. 3. ~ L'interet de cet emprunt est fixe au maximum a 4 1/ 2 %, ) payable par semestres aux caisses que l'Etal designera. ART. 4. » Cet emprunt, emis par obligations de fr. 1000, sera » stipule remboursable dans un terme ne deflassant pas 1> trente ans, a partir du J er Janvier '1887 , pour etre com- » pletement rembollrse le 1 er Janvier 19'17, a teneur du ta- l) bleau d'amortissement annexe au present decret.

47 _{IV. Abschnitt. Kantonsverfassungen. ART. 5. ]) Les autres conditions de cet emprunt seront determi- » nees par le Conseil d'Etat. ART. 6. ]) Le Conseil d'Etat est charge de l'execution du present j) decret. » Aucun des articles de ce decret ne prevoyant la ratifica- tion par le peuple, la minorite de la Commission nommee pour l'examiner, proposa au Grand Conseil de faire interve- nir cette ratification, a teneur de la disposition contenue a l'article 39, al. 2 ,de la Constitlltion de la Bepublique et Canton de Neuchatel, portant que: « tout emprunt ou enga- ]) gement financier depassant la somrne fr. 500,000 dev'l'a » etre soumis a la ratification du peuple. » Cette proposition ayant ete repoussee, 27 citoyens neu- chätelois, appartenant a plusieurs districts du canton, s'adres- serent les 13 et 15 Juin 1876 par voie de recours au Tri- bunal federal; ils estiment que le refus de soumettre le decret precite a la ratification populaire constitue une vio- lation de la Constitution, et concluent a ce qu'il plaise au dit Tribunal mettre cette decision a neant et ordonner qu'en application de l'art. 39 de cette Constitution, l'emprunt vote par le Grand Conseil dans sa seance du 3 Juin 1876 soit soumis a la ratification du penple. Par recours date egalement de Juin 1876, les Conseillers nationaux Deqor et Berthoud, et les citoyens Marchand, Wv- der, Mathey-Dupraz de Fleurier, Dr Virchaux et W. Jac}t, du Lade, conclueut a ce que le Tribunal federat veuille sta- tuer : que le decret du Grand Conseil de Neuchätel du 3 Juin 1876, decidant un emprunt de fr. 2,500,000 sans la ratifi- ca ti on du peuple, est inconstitutionnel et que l'emprunt dont il s'agit doitr, aux termes de I'art. 39, second alinea, de la Constitution neuchäteloise, elre soumis 11 la ratification du peuple. Le Grand Conseil, reuni le 26 Juin en session extraordi- , i f Competenzüberschreitungen kantonaler Behrerden. No 105. 473 naire, decida de charger le Conseil d'Etat d'opposer aux re- cours et da lui donner a eet effet et pour autant que de be- soin, tous les pouvoirs necessaires. Le premier de ces recours se fonde , en resume , sur les considerations suivantes : L'article 39, 2 e alinea, embrasse dans la generalite de ses termes tous les cas qui peuvent se presenter, sans distinc- tion : il ne donne pas au Grand Conseil la faculte de distin- guer entre les emprunts, suivant leur cause ou leur but. Le rerus d'appliquer cet artide constitutionnel n'a pas de pre- cMents: toutes les fois que les diverses legislatures qui se so nt succede depuis 1858 se sont trouvees en presenee d'engagements ftnanciers ou d'emprunts depassant la somme de fr. 500,000, elles ont consulte le peupte, ee qui a eu lieu le 9H Novembre 1860, apropos du decret autorisant un emprunt de fr. 708,591 34 e. pour retahlir le capital de la Caisse hypotbecaire, -le 28 Avril1868, relativement a la depense a faire po ur la eonstruetion de la !'laiBen peniten- tiaire, -le 29 Janvier 1874, sur les articles 1 et 2 de la loi concernant la partieipation financiere de l'Etat pour la cons- truction de chemins de fer regionaux, attendu que ces arti- cles pouvaient entrainer I'Etat a un engagement financier de plus de fr. 500,000, -et enftn, le 31 Janvier 1875, a l'oc- casion du decret relatif au rachat du ehemin de fer du Jura Industriel. Un seul antecMent pourrait etre invoque pour etablir une pratique differente: a savoir le fait que le decret relatif a la conversion de la dette de 3 millions, du 15 Decembre 1862, n'a pas ete soumis a la sanetion populaire; mais eomme il ne s'agissait que de convertir alors un emprunt a 4 3 /,. en un autre a 4 % seulemeut, operation dont le resultat devait etre de degrever et non de grever les finances de l'Etat, on ne peut etablir aueune analogie entre le decret de '1862 et celui de 1876, dont est recours. Le second recours presente iuvoque, en outre, en subs- tau ce, les moyens ci-apres : 33

474 IV. Abschnitt. Kantonsverfassnngen. L'interpretation faite de l'alinea 2, par le Grand Conseil a pour resultat de lui faire signifier ce qui suit: <r Tout em- » prunt ou engagement financier pour une seule et meme » entreprise qui n'est pas fractionnee, mais qui est votee » en une seule fois et dont Ia somme adoptee par le Grand » Conseil non-seulement dans le meme jour, mais encore » dans la meme minute et dans le meme decret, depassant » la somme de fr. 500,000, devra eire soumis a la ratifica- » tion du peuple, » -ce qui revient a dire que le second alinea susvise ne depend plus que du caprice des autorites : I'interpreter de la sorte, c'est le supprimer dans Ia plupart des cas, et en meme temps le violer ouvertement. Queis que soient les precedents qu'on veuille invoquer, rien ne doit prevaloir contre un texte aussi absolu et aussi clair: sa va- leur doit demeurer intacte, malgre les abus qu'on en a pu faire, car il n'y a pas de prescription contre une application erronee d'une disposition constitutionnelle, tant que cette application erronee continue a deployer ses effets, comme c'est le cas dans l'espece. Une bonne partie des depenses qu'il s'agit de couvrir ne sont d'ailleurs pas effectuees, et a supposer meme qu'on puisse admettre l'interpretation, d'apres laqueUe l'alinea 2 de l'article 39 ne s'applique qu'aux depenses pour une seule et meme entreprise, deux violations constitutionnelles ne s'en trouveraieut pas moins eontenues dans le deeret du 3 Juin. Les depenses entrainees par la eonstruetion par l'Etat de Neueb:itel de l'HOlel des postes de la Chaux-deFonds s'ele- vent, y eompris le prix du terrain, a fr. 575,000: la ratifi- eation du peuple etait done necessaire iei, ainsi que pour la route des COles du Doubs, qui eoutera egalement au-deUt de fr. 500,000. Une bonne partie de la somme de 2 1/ 2 millions, dont iI s'agit, n'est d'ailleurs pas reeHement due: e'est le cas pour plus de fr. 500,000: il s'agit done bien d'un em- prunt destine non-seulement a payer de l'arriere, mais en- eore a couvrir des depenses futures non eneore effectuees : l'Etat n'est done point engage pour la totaUte de l'emprunt a Competenzüberschreitungenkantonaler Behcerden. No !O5. 475 co.ntraet?:, et une votation populaire aurait parfaitement sa raIson d etre au point de vue pratique. Dans sa reponse, datee du 18 Juillet dernier, le Conseil d'!at .d~ Neuchätel oppose, d'abord, aux reeours un moyen preJudlclel et un moyen peremptoire. Le premier porte que le Tribunal ne peut pas mettre a neant le decret du 3 Juin eoncernant la consolidation et la conversion de la dette flottante: qu'il faut, pour que le peuple soit consulte sur un acte legislatif, que cet acte ait pris corps dans un decret, autrement l'intervention du peuple serait dans I'impossibilite de se manifester. Le premier re- eours doit done etre eearte, eomme injuridique et inconsti- tutionnel en Ia forme. Le moyen peremptoire, invoque contre les deux reeours, consiste a dire qu'i!s sont perimes par la raison que les de- cis ions principales eontre lesquelles les recours sont diriges, e'est-a-dire les depenses enuIDerees et eomprises dans Ie decret du 3 Juin 1876, ont toutes ete votees par le Grand Conseil plus de soixante jours avant l'envoi du recours, et les plus importantes d'entre elles meIDe anterieurement a la mise en vigueur de la nouvelle organisation judiciaire fedfl- rale. Si ces depenses pouvaient etre attaquees par voie de recours de droit public devant le Tribunal federal, ce ne pou- vait elre que dans les 60 jours qui ont suivi l'entree en fone- tions de eette auto rite et Ia mise en vigueur de Ia umwelle organisation judiciaire. Sur Ia question de fond, il s'agit, dans l'espt'lce, -toujours selon la reponse du Conseil d'Etat, -de Ia conversion et de la consolidation d'une dette flottante, et cette operation n'a pas pour effet d'augmenter des depenses anterieurement votees, ou ordonnees par la loi: elle doit avoir, au contraire, pour resultat de faire obtenir a l'Etat un taux d'interet meilleur, avec un plan regulier d'amortissement. L'article 39 de la Constitution cantonale, interprete dans son veritable esprit, exige seulement q'le toute depense, emprunt, ou engagement financier depassant fr. 500,000 pour une seule et meme en-

476 IV. Abschnitt. Kantonsverfassungen. treprise, soit soumis a la ratification du peupl~. Les seules depenses dont i1 puisse etre question comme depassant cette somme, sont celles de la correction des eaux du Jura, de l'Hötel des post es de la Chaux-de-Fonds et de la route du Doubs. En ce qui concerne la premiere, il est a presumer que la part financiere du canton de Neuchätel dans .cette en- treprise, dMuction faite de la plus-vlue ds err,als, sera inferieure a fr. 500,000; en ce qm a tralt a I Hotel des postes de la Chaux-de-Fonds, i _{s'agit. d'un p!acemen; et d'une construction pour le dom31lle pubhc, plulot que dune depense sans remuneration directe, et il y a lieu, dan} tous les cas, de porter en dMuction de la somme de r. ,57:l,00.0 le prix de vente de l'ancien Hotel des postes, estIme au mI- nimum a fl'. 200,000. En ce qui touche enfin la route des Cotes du Doubs, il resulte des pieces fournies que le wUt total de cette entreprise restera en tout cas inferieur a fr. 500,000. Le Conseil d'Etat conclut, par ces motifs principaux, au rejet du recours. . Dans leurs repliques des 16 et 28 Aout et duphque du 14 Septembre '1876, les parties reprennent, avec de nouveaux developpements, leurs conclusions respectives: Statuant sttr ces {aits et considerant en drmt : Sur le moven prejudiciel oppose par le Conseil d'Etat : '1 0 Le Con"seil d'Etat soutient que le recours des 27 ci- tovens neuchatelois n'est pas recevable en la forme, parce q'il conclut a la. mise a neant du decret du 3 Juin 1876 concernant la conversion et la consolidalion de la dette flot- -tante. 01' cette allegation repose evidemment sur un ma- lentendu: les recourants n'ont point reclame la mise a neant du decret du 3 Juin 1876, mais seulement conclu, comme le recours interjete plus tard par K Desor, Fritz Berthoud et consorts, a la mise a neant de la deeision par la quelle le Grand Conseil a refuse de soum~ttre ce ecreta la sanction du peuple. Ce moyen ne sauralt donc etre ac- eueilli; 1 Competenzüberschreitungen kantonaler Behrerden. No 105. 477 Sur 1e moyen lire de la peremption des reeours : 2° La deuxieme exception de forme invoquee par 1e Conseil d'Etat, consistant a dire que les. recours sont tardifs par le motif que le deeret du 3 Juin constitue seulement une me- sure accessoire de decisions anterieures, contre lesquelles aueun recours n'est intervenu dans les 60jours, -n'est pas mieux fondee. Les recours en question visent, en efIet J le decret du 3 Juin 1876, et ont Me deposes au Tribunal fede- ral dans les soixante jours des ceUe date. La question de savoir si 1e decret du 3 Juin n'est qu'un accessoire de deei- sions anterieres, et si ce n'est pas plut6t contre ces deei- sions que les recours sont diriges, est en relation si intime avec la solution a donner a la question de fond, qu'elle ne peut en eIre separee. Sur le fond meme de la cause : 3 0 n s'agit, dans l'espece, de l'interprMation de l'art. 39, alinea 2. de la Constitution de la Republique et Canton de Neuchätel du 21 Novembre 1858 ; il Y a done lieu de faire application des regles generales du droit admises en matiere d'interpretation. 4 0

Dans ce but, il faut considerer, d'abord, le texte meme de l'article sur lequelle reeours se fonde. Or il n'est pas douteux que ee texte, qui soumet d'une manie re abso!ue et sans exception a la ratification du peuple tout emprunt ou engagement financier depassant fr. 500,000, -ne soit un argument serieux en faveur de l'interpretation des recou- rants. 50 Le Conseil d'Etat oppose a cette manil~re de voir que le sens et l'esprit de la disposition constitutionnelle sus'isee justifient le point de vue auquel s'est place .le Gr~~d Con- seil. Cette assertion ne parait pas toutefOls ent18rement fondee. Il est vrai que le Grand Conseil n'a 11 soumettre au peuple que 1a ratification des depenses, dont il est vraisemblable que [e montant depassera fr. 500,000: une erreur dans le devis destine a determiner ces sommes n'a fien que de

478 IV: Abschnitt Kantonsverfassungen. possible et d'explicable. Il est toutef?is du devoir, du ?and Conseil, aussitöt qu'il a pu se convamcre de la necesslte de depasser cette limite, de consulter le puple sur ue sem- blable depense, -comme il l'a fait d'alileurs parfaltement regulierement en 1868, lorsqu'il s'agissai 'un augmenta- tion de crMit pour la construction du PemtenIßr. Il :au1 donc rechereher si le Grand Conseil a observe ceUe regle dans l'espece, en ce qui concerne le b,Himent des Postes de la Chau:x.-de-Fonds, la correction des eaux du Jura et la route des Cotes du Doubs. a) Relativement au batiment des Postes de l Chau_-?e Fonds le Conseil d'Etat reconnait que le terram destme a cet Mlfice a conte cent mille francs, et que les depenses de Mtisse atteindront, en outre. la somme de fr. 475,000: il objecte, en revanche, qu'il s'agit ici bien plutöt d'nn place- ment que d'une vraie depense, puisque sur cette somme la Conf8deration paiera l'interet de fr. 340,000 a 6 Ofo. Cette objection n'est point admissible. Dans ce systeme, en effet, des engagements financiers de toute sorte, par exemple la prise d'actions ou obligations de chemins de fer t l'achat de valeurs de speculation, pourraient etre sous.cnts sous a forme et le pretexte d'un « placement de capltl, 1J. tandls que l'article 39 exige, sans distinction, la ,ratIficatlO u peuple pour tout engagement financier qui depasse la limite sus-indiquee. , . Le Conseil d'Etat fai! observer, en outre, que 1 anClen Mtiment des Postes devenant disponible par le fait de la construction du nouveau, il y a lieu de d8duire du cont de celui-ci la valeur venale du premier par fr. 200,000 au moins. La dMuction d'une semblable contre-valeur parait entierement justifiee : la somme portee au devi,s oi donc elre rMuite a fr. 375,000 et le produit de la reahsatlOn de l'ancien Hotel des postes affecte au paiement des depenses de construction. b) En ce qui touche la correction des ea:x. du Jur~ : les depenses s'elevent a fr. 408,000 plus fr. 169,000, SOlt a un 1 I Competenzüberschreitungen kantonaler Behrerden. No 105. 4i9 total de fr. 567 tOOO: le Grand Conseil etait donc tenu de soumettre cet article a la ratification populaire. L'objection consistant a dire qu'il faut dMuire du total ci-dessus la contre-valeur resultant des avantages economiques de la cor- rection, est sans au tun fondement : un pareil procMe aurait pour consequence d'exclure dans tous les cas l'exercice du droit de ratification par le peuple, puisqu'il n'est pas vrai- semblable que des depenses de plus de fr. 500,000 soient jamais propösees dans un but improductif. Il y a lieu d 7 accueiUir, en revanche, l'exception de pres- cription opposee, sur ce point, par le Conseil d'Etat: les decisions du Grand Conseil au sujet de la correction des eaux du Jura ont ete prises il y a plusieurs annees, sans qua leur constitutionnalite ait jamais fait l'objet de la moindre reclamation. c) En ce qui a trait a la route des Cotes du Doubs, il a ete alloue pour deux troncons fr.125,000 et 270,000, soit en total fr. 395,000. Les recourants estiment que les frais de construction du troisieme troncon feront certainement ascender la depense totale a plus de fr. 500,000; ils protes- tent, en outre, contre le systeme d'echelonnement, consistant a fractionner la depense en votant les crMits separement pour chaque troncon, dans le but d'eluder la Constitution. Le Conseil d'Etat conteste, de son cöte, que la depense totale depasse fr. 430,000, et il se croit en droit d'en dMuire fr. 60 a 70,000, contre-valeur resultant de la plus value que la dite route donnera aux forets cantonales adjacentes. - Cette derniere theorie est inacceptable: une semblable de- duction ne peut etre admise qu'en faveur de contre-valeurs realisables, et non pour d'autres avantages economiques ge- neraux; un pareil systeme conduirait logiquement a la de- duction de la plus value communiquee a tous les immeubles bordant la route nouvelle, ce qui n'est pas serieusement soutenable. Le fractionnement arbitraire d'une depense uni- que, dans le but de la soustraire a la disposition de l'art. 39. n'est egalement pas admissible. Par contre, il n'y a aucune

480 IV. Abschnitt. Kantonsverfassungen. raison de douter de l'affirmation du Conseil d'Etat, que la depense totale de cet article ne depassera pas fr. 500,000,- aussi longtemps du moins que le contraire n'est pas clairement demontre: -ceci sans prejudice au droit des recourants de reclamer la ratification populaire, au cas ou la somme des crMits demandes pour cette construction depasserait la somme fixee au dit article 39. 6 0 Il doit etre concMe au Conseil d'Etat que le texte de l'alinea 2 de cet article ne contient aucune restrietion, qlli pourrait empecher le Grand Conseil de faire usage a diffe- rentes reprises du droit de voter' une depense de fr. 500,000 pour unobjet determine, et que la somme des engage- ments souscrits ainsi n'atteigne plusieurs millions. L'opinion _{exprimee par les 27 recourants, et d'apres laquelle le droit du Grand Conseil se borne a disposer, une fois pour toutes, ou une seule fois pendant le meme exercice financier, d'une somme de fr. 500,000, -n'est pas en harmonie avec le texte meme invoque; elle est, en outre, en desaccord avec la pratique d'une vingtaine d'annees. Une disposition pa·· reille, qu'on trouve il est vrai dans la Constitution du can- ton de Vaud, faH precisement defaut a celle du canton de Neuchätel, et le Tribunal fMeral n'est en aucun cas autorise a l'y introduire directement, ou par voie d'interpretation. 7° La question de savoir si le Grand Conseil est autorise a decreter un emprunt superieur a fr. 500,000 pour couvrir des depenses, qu'il a successivement votees dans les limites de sa competence, -doit recevoir une solution negative. La Constitution, en exigeant que tout emprunt au-dessusde fr. 500,000 devra etre soumis a la ratification du peuple, ne distingue en aucune faeon entre les diverses categories d'emprunts; elle les traite tous egalement, quel que soit leur but, qu'ils s'appliquent ades dettes passe es, ou futures. Le terme « tout 1) place en tete du texte en question, ferme la porte a toute casuistique de ce genre. Cette disposition im- perative est d'ailleurs en complete harmonie avec le sens general ainsi qu'avec l'esprit de la Constitution neuchäte- Conipetenziiberschreitungen kantonaler Behrerden. Ko 105. 481 loise: son but evident est de donner au peuple, dans de certaines limites, la garantie que des depenses considerables ne pourront lui etre imposees sans son assentiment. La dis- position de l'art. 39, alinea 2, . constitne un contre-poids naturel et efticace aux attributions fort etendues du Grand Conseil; elle est destinp.e a maintenir dans de justes limites l'usage de la pr}rogative de ce Corps en matiere financiere, et faire abstraction de cette disposition equivaudrait a la sup- pres:sion du droit de controle du peuple ou tout au moins a la subordination de son exercice a l'arbitraire du Grand Conseil. 8° L'objection du Conseil d'Etat consistant a dire que le peuple devant reconnaitre la validite de la dette contractee par le Grand Conseil, le droit de ratification par le peuple. perd toute signification, -ne parait aucunement fondee. n est, en effet, fort possible que le peuple, sans vouloir repu- dier absolument une dette ainsi contractee, puisse avoir, sur le mode de son paiement, sur celui de son remboursement, ainsi que sur le genre ou sur l'epoque de l'emprunt a con- tracter, une autre oplnion que le Grand Conseil, et il est en tous cas necessaire que l'occasion lui soit offerte, au moins une fois, d'exprimer sa volonte relativement ades charges permanentes et considerables. 9° C'est egalement en vain que le Conseil d'Etat objecte que le canton de NeucMtel ne possMe pas l'institution du referendum; que le referendum financier, dont il s'agit ici, porte un caractere touta fait exceptionnel et que le Grand Conseil, comme centre des pouvoirs de la nation, doit exer- cer tous ceux qui ne lui ont pas ete expressement enleves. Une pareille theorie n'est, en effet, point conciliable avec les principes 3 la base d'un Etat democratique, principes qui consistent a considerer le peuple comme la source de tous pouvoirs, et loin d'envisager ses droits comme l'exception, a ne reconnaitre au Grand Conseil que I' exercice de ceux que le peuple lui a expressement delegues. 10° Il resulte de ce qui precMe que, pour se conformer

482 IV. Abschnitt. Kantonsverfassungen. strictement a la disposition contenue a l'art. 39, a1. 2, da la Constitution neucMteloise, le Grand Conseil eut du soumettre a la ratification populaire le montant entier de l'emprunt de deux millions et demi par lui decrete. Il y a lieu, toutefois, de reconnaitre ici le bien fonde de l'argument oppose par le Conseil d'Etat, et consistant a contester que les precedents survenus en pareille matiere autorisent une application aussi stricte de la disposition constitutionnelle .susvisee. Le Conseil d'Etat invoque, en particulier, celui da la eonsolidation et eonversion, decretees par le Grand Conseil en 1862, d'un emprunt de trois millions, deja eonsolidt'l il est vrai, d'un emprunt temporaire de fr. 402,000 et de deficits provenant des exercices de 1859 a 1861, en un seul emprunt montant a fr. 3,613,250 57 c., operation qui eut lieu sans l'intervention de la ratification populaire. Or on ne peut nier que Jors de ces preeMents, et specialement en ce qui touche celui de 1862, le Grand Conseil n'ait procMe, malgre certaines differences de detail, exactement comme le Grand Conseil de 1876, et en vertudes memes motifs. En '1864, les munieipalites du Locle et de la Chaux-de- Fonds opererent egalement la eonversion et eonsolidation de leurs dettes flottantes , sans eonsulter l'assemblee generale des contribuables et sans faire intervenir la ratification du Grand Conseil, malgre l'art. 11 de la loi municipale de 1861, selon lequel tout emprunt ou engagement financier depassant le chiffre du budget ordinaire de l'annee devait etre vote par l'assemblee generale et ratifie par le Grand Conseil. Ce fait, bien qu'appartenant a l'administration eommunale, demontre neanmoins que l'interpretation du Grand Conseil avait eon- quis l'assentiment du pays. 11 0 C' est a tort que les reeourants eroient avoir enleve toute signifieation aces precMents, en faisant observer qu'une violation de la Constitution ne saurait en justifier une se· conde. On ne peut, en effet, diseonvenir qu'une applieation inegale d'un texte eonstitutionnel ades aetes pub lies de cette I f / Competenzüberschreituligen kantonaler Behrerden. No 105. 483 importanee n'entraine de graves inconvenients en introduisant dans une semblable matiere une pratique variable de na- ture a ebrauler le credit public et en autorisant ainsi des plaintes sur une applieation arbitraire des prineipes consti- tntionnels. Il est done prMerable, surtout apropos d'une question d'interpretation qui divise le pays, et en presence de preeedents positifs, de maintenir l'invariabilite de la pra- tique eonstitutionnelle qui s'est 6tablie en fait, -et cela d'autant plus qu'il est toujours loisible au peuple, po ur le cas ou il estimerait que eette interpretation ne garantit pas suffisamment ses droits, d'assurer eette garantie en revisant, de manie re a faire .disparaitre toute equivoque, le texte cons- titutionnel qui la eonsaere. 12 0 La pratique, etablie par les precMents en question, s'est toutefois bornee a la consolidation et conversion en un nouvel emprunt d' emprunts temporaires et de dettes deja existants. C'est dans eette mesure seulement qu'elle peut etre admise, et le Conseil d'Etat ne saurait e~ aucun cas etre autorise a introduire dans la dette flottante des sommes non encore depensees, Oll a l'egard desquelles il n'a pas ele eon- senti des engagements fermes, ensuite d'obligation contrac- tuelle. 13 0 Les recours etant diriges eontre le decret du Grand Conseil en date du 3 J uin ecoule, c' est la situation vraie a cette date qui doit etre deeisive a eet egard: les depenses et engagements financiers postereurs ?e peuvent do entrer en ligne de eompte. Les donnees resultant des PIeCS au dossier ne permettent toutefois pas de determiner en ehlffres, d'nne maniere precise, quelles sont, parmi les 24 rubriques du deeret les sommes reellement depensees ou engagees par contr;t a la dite epoque. ~e ri.bunal fedeal ~e voit one dans la necessite de se borner a deSIgner en prmelpe et dune maniere generale les sommes que le Grand Conseil est au- torise a emprunter sans la ratifieation populaire ; -ce mod.e de proeMer offre d'autant moins d'inconvenients que .l TrI- bunal federal est eonvaincu d'avance que les autorItes du

484 IV. Abschnitt. Kantonsverfassungen. canton de Neuch3.tel tiendront ci honneur d'indiquer ces sommes avec exactitude: il se reserve, toutefois> de com- pltHer le present arrc_{t par la determination de ce chiffre total, si, contre toute attente, la supputation de son mon- tant devait donner lieu a une nouvelle contestation entre parties. Par ces motifs Le Tribunal federal prononce: 1 0 Les recours concernant le refus de soumettre au vote populaire 1e decret du Grand Conseil du canton de Neuch3.tel, en date du 3 Juin ecouM, sont declares partiellement fondes, en ce sens que le Grand ConseiL n'est autorise a convertir en emprunt consolide, sans consulter ulterieurement le peu- pie, que les sommes, parmi les articles enumeres dans le decret du 3 Juin 1876, qui etaient dejci a10rs depensees, ou pour le paiement desquelles il avait ete pris acette date des engagements par contrat. 2 0 Pour le cas ou une contestation viendrait a s'elever sur le montant de la somme ci-dessus, le Tribunal federal se re- serve la determination de son chiffre. 106. Arret dtt 8 Decembre 1876, dans la cause Gex. L'art. 69 de ia Constitution du canton du Val ais du 26 No- vembre t873 statue entre autres ce qui suit : ) Les deputes et les suppleants au Grand Conseil sont }} nommes pour chaque district directement par le peupie, }) a raison d'un depute et d'un suppleant sur 1000 ames de » population. » La fraction de 501 compte pour mille. ) L' election se fait par district ou par cercle. ») L'election par cercle n'aura lieu qu'a 1a demande d'une » ou plusieurs communes du meme district presentant la po· » pulation necessaire po ur avoir un ou plusieurs deputes. )) L'art. 6 de la loi electorale adoptee par le Grand Conseil Competenzüberschreitungen kantonaler Behmrden. N° 106. 485 du canton du Valais le 24 Mai 1876 et pnbliee le 3 Septembre dite} nnee.' .porte a son dernier alinea, apres avoir rappele les diSpOSItIOns constitutionnelles precitees : « Les fractions se perdent pour les communes qui consti- }) tuent des cercles independants et profitent a ceIles qui » restent, lesquelJes ne forment natureJlemem qu'un cercle.» Les recourants estiment que ces dispo:;itions sont inconci- liables avec le texte constitutionnel susvise. Ils reclament du Tribunal federalleur modification, de facon qu'en aucun cas, dans un district politique partage en deux ou plusieurs cer- cles electoraux, un college electoral moins nombreux ne puisse avoir plus de representants qu'un college qui possede une population plus forte. Ils appuient, en resurne, ces con- clusions sur les conside.rations suivantes : L'alinea dont est recours se heurte contre le principe de la proportionnalite consacre par la Constitution en declarant que les fractions se perdent pour les communes qui se con- stituent en cercle, et qu'elles profitent aux autres communes . du district. La fraction doit profiter indistinctement au cercle ou au district, selon que c'est 1e cercle ou le district qui se rapproche le plus, par sa population, du nombre d'ames ne- cessaire pour lui donner droit a un depute. Une fraction doit etre absorbee evidemment, mais ce doit elre la plus faible, on qll'elle se trouve, a peine de sacrifier le principe des ma- jorites et celui de l'egalite des citoyens devant la loi. Le dis- triet de Loeclle, par exemple, a 5658 arnes de population et nomme par consequent six deputes; si toutes les communes de ce district, sauf Loeche-Ies-Bains et Inden demandaient a former un cercle, elles auraient 4994 ames et quatre deputes, et Loeche-Ies-Bains et Inden obtiendraient deux deputes avec 664 ames de population seulement. Dans sa reponse au recours, du 19 Aout 1876, le Conseil d'Etat expose qu'il ne peut entrer en matiere attendu que I'interpretation de 1a loi en question appartient uniquement au Grand Conseil: que le recours est premature, puisqu'en vertu de l'art. 7 de dite loi, la circonscription des cercles