124 V 1
ab Seite 2
A.- Employé de la société I. SA à M., H. a pris une retraite anticipée le 1er novembre 1991. Dès le 1er janvier 1992, il a été affilié en qualité de non-actif à la Caisse de compensation du canton de Fribourg.
Par décision du 27 décembre 1991, la caisse a fixé à 2'691 fr. 40 le montant annuel des cotisations de l'assuré pour les années 1992 et 1993 (y compris les frais administratifs), en se fondant sur un revenu acquis sous forme de rente de 58'335 francs et une fortune au 1er janvier 1991 de 186'383 francs.
A la suite d'une communication du Service cantonal fribourgeois des contributions pour la 27e période fiscale de l'impôt fédéral direct (IFD) (années 1993-1994), la caisse a rendu une nouvelle décision, le 14 juillet 1995, portant à 3'209 francs la cotisation due pour l'année 1992. Elle se fondait sur une fortune de 480'272 francs au 1er janvier 1993.
B.- Le recours de H. formé devant le Tribunal administratif du canton de Fribourg a été partiellement admis par jugement du 15 janvier 1997. Les premiers juges ont considéré que le montant des cotisations de l'assuré devait se fonder sur sa situation économique réelle et que la date déterminante était, in casu, le 1er janvier 1992. La cause a été renvoyée, en conséquence, à la caisse pour nouvelle décision dans ce sens.
C.- L'Office fédéral des assurances sociales (OFAS) interjette recours de droit administratif contre ce jugement dont il demande l'annulation et conclut au rétablissement de la décision antérieure. Il reproche aux juges cantonaux d'avoir statué sans égard au fait que la taxation fiscale était bisannuelle dans le canton de Fribourg et que les autorités fiscales n'étaient pas en mesure de fournir les données requises concernant la fortune au 1er janvier 1992. Par ailleurs, l'instauration d'une telle pratique entraînerait des difficultés administratives disproportionnées puisque la caisse devrait alors estimer elle-même la fortune selon des règles propres à chaque canton, bien que cette question incombe, selon l'art. 29 al. 3 RAVS, aux autorités fiscales. L'OFAS propose, en conséquence, que les caisses puissent s'en tenir à ses directives (ch. 2082 et 2083 des directives de l'OFAS sur les cotisations des travailleurs indépendants et des non-actifs [DIN]).
H. n'a pas répondu au recours. De son côté, la Caisse de compensation du canton de Fribourg se rallie aux conclusions de l'OFAS.
Considérant en droit:
1.(Pouvoir d'examen)
2.a) En vertu de l'art. 10 al. 1 LAVS, les assurés n'exerçant aucune activité lucrative paient une cotisation de 168 francs (299 francs au 1er janvier 1992) à 8'400 francs par an suivant leurs conditions sociales. L'art. 10 al. 3 LAVS délègue au Conseil fédéral la compétence d'édicter des règles plus détaillées sur le calcul des cotisations. C'est ce que l'autorité exécutive a fait aux art. 28 à 30 RAVS; elle y concrétise la notion des conditions sociales en prescrivant de fixer les cotisations sur la base de la fortune et du revenu annuel acquis sous forme de rente multiplié par 20 (art. 28 RAVS, dans sa teneur en vigueur jusqu'au 31 décembre 1996; ATF 120 V 166 consid. 2 et les références).
b) L'art. 29 RAVS prescrit de fixer la cotisation annuelle en général pour une période de deux ans (al. 1), sur la base du revenu annuel moyen acquis sous forme de rente d'une période de deux ans elle aussi (comprenant la deuxième et la troisième année antérieures à la période de cotisations) ainsi que d'après la fortune, le jour déterminant pour le calcul de cette dernière étant en général le 1er janvier de l'année qui précède la période de cotisations (al. 2). Aux termes de l'art. 29 al. 3 RAVS (dans sa teneur en vigueur jusqu'au 31 décembre 1996), les autorités fiscales cantonales établissent la fortune déterminant le calcul des cotisations des personnes sans activité lucrative sur la base de la taxation cantonale passée en force, adaptée aux normes de l'impôt fédéral direct. Les art. 22 à 27 RAVS (relatifs aux cotisations des personnes exerçant une activité lucrative indépendante) sont applicables par analogie (art. 29 al. 4 RAVS). Quant au revenu acquis sous forme de rente, il doit être établi par les caisses de compensation avec la collaboration - dans la mesure du possible - des autorités fiscales (art. 29 al. 5 RAVS).
c) La Cour de céans a déjà eu l'occasion de juger que lorsqu'un assuré cesse d'exercer toute activité lucrative, les cotisations sont fixées d'après l'état de la fortune à ce moment-là, l'art. 25 RAVS étant applicable par analogie (ATFA 1959 p. 44). Il y a lieu de se fonder sur la situation économique réelle de l'assuré durant l'année ou les années considérées, jusqu'au moment où il sera possible d'entrer dans la procédure ordinaire. D'autre part, le Tribunal fédéral des assurances a précisé que le jour déterminant pour le calcul de la fortune est fixé d'après les prescriptions régissant l'impôt pour la défense nationale (IDN) (actuellement IFD) et qu'il coïncide donc avec le jour qui était déterminant pour la dernière taxation IDN ayant précédé la période de cotisations. S'il n'existait pas encore, ce jour-là, une obligation de cotiser, il faut prendre en considération l'état de la fortune au moment où cette obligation est née, l'art. 25 RAVS étant applicable par analogie en cas de modification importante des bases de calcul (ATF 105 V 117; RCC 1990 p. 457).
d) Dans le cas particulier, l'intimé a pris une retraite anticipée et dispose dès lors uniquement de ses rentes pour vivre. Il a ainsi acquis, dès le 1er janvier 1992, le statut de personne sans activité lucrative, tenue de cotiser selon ses conditions sociales, lesquelles sont déterminées par sa fortune. C'est dire que cette dernière constitue désormais, avec les revenus sous forme de rentes convertis en capital et englobés dans sa fortune, la base de calcul des cotisations de l'intéressé. Le renvoi, à l'art. 29 al. 4 RAVS, aux dispositions des art. 22 à 27 RAVS, applicables par analogie, ne peut dès lors que signifier qu'il y a lieu de calculer les cotisations en se fondant sur la situation économique réelle de l'assuré durant les années considérées, jusqu'au moment où il est possible d'entrer dans la procédure ordinaire.
Or, le point de vue de l'office recourant tel qu'exprimé sous ch. 2083 DIN ne tient pas compte, dans tous les cas, du fait que, dans la procédure extraordinaire, c'est le revenu effectif des années concernées qui est déterminant pour arrêter les cotisations et qu'il n'en va pas autrement lorsque c'est la fortune - et non le revenu - qui sert de base au calcul desdites cotisations (RCC 1990 p. 459 consid. 2; voir au demeurant l'art. 29 al. 2 deuxième phrase RAVS).
Appliqué en l'espèce, le ch. 2083 DIN sur lequel se fonde le recourant et qui prescrit, dans certaines situations, de se baser sur l'état de la fortune au 1er janvier suivant immédiatement la période concernée, se révèle, dans son résultat, contraire à la loi. En effet, l'intimé disposait, jusqu'au 31 décembre 1992, d'une fortune de 186'383 francs. La fixation du montant des cotisations pour l'année 1992 sur la base d'une fortune de 480'272 francs au 1er janvier 1993, telle que résultant de la communication des autorités fiscales du 11 mai 1995, aurait pour conséquence non seulement d'astreindre l'intimé à cotiser suivant une situation économique qui diffère de la réalité mais surtout de l'obliger à payer des cotisations plus élevées que celles correspondant à sa condition sociale, ce qui est contraire à l'art. 10 al. 1 LAVS.
Dans la mesure où, par son recours, l'OFAS entend faire constater, en toute hypothèse, le bien-fondé de la procédure préconisée pour fixer la fortune, il ne peut être suivi.
3.a) Si la fixation de la cotisation des personnes n'exerçant aucune activité lucrative ne pose, dans la procédure ordinaire, que relativement peu de difficultés, il n'en va pas toujours de même de la fixation en procédure extraordinaire, applicable spécialement pour la première année sans activité. Comme on l'a vu, la date déterminante pour le calcul de la fortune est, en règle générale, le 1er janvier de l'année qui précède la période de cotisation. La taxation cantonale passée en force sert de base pour en fixer le montant.
Lorsque la période de cotisation débute le 1er janvier d'une année impaire, l'application de ces règles ne pose pas de problèmes particuliers en raison de la correspondance avec la période fiscale. Contrairement à ce que soutient l'office recourant dans son écriture, il devrait d'une manière générale en aller de même lorsque la période de cotisation commence une année paire. Ce sera le cas si l'assuré est domicilié soit dans un canton qui applique la taxation fiscale annuelle, soit dans un canton qui pratique celle bisannuelle, les dispositions légales topiques prévoyant, en cas de cessation d'activité lucrative, une taxation intermédiaire (cf. dans ce sens les art. 45 LIFD [RS 642.11], 43, 124 et 125 de la loi sur les impôts cantonaux du canton de Fribourg [RSF 631.1]).
Au regard des exigences découlant de l'art. 10 al. 1 LAVS et de la jurisprudence y relative, la fixation de la cotisation annuelle devra intervenir dans tous les cas selon la situation économique réelle de l'assuré, telle que résultant des renseignements des autorités fiscales pour l'année considérée.
b) Reste à examiner ce qu'il y a lieu de faire lorsque l'assuré cesse son activité avec effet au début d'une année paire et en l'absence d'une taxation intermédiaire dans un canton qui pratique la taxation bisannuelle, comme c'est le cas en l'espèce du canton de Fribourg.
Selon la jurisprudence constante rendue en application des art. 10 al. 1 LAVS, 28 et 29 RAVS (ATF 105 V 117 et ATFA 1959 p. 44; voir aussi ATF 120 V 166 consid. 2 déjà cité), le moment déterminant pour estimer la fortune servant à fixer les cotisations d'un assuré n'exerçant aucune activité lucrative est celui où cette obligation est née. Par ailleurs, le calcul de la fortune intervient sur la base de la taxation cantonale passée en force (art. 29 al. 3 RAVS; ATF 105 V 117).
La juridiction de première instance a arrêté au 1er janvier 1992 la date déterminante, parce que c'est à cette date que l'obligation de cotiser en qualité de personne n'exerçant aucune activité lucrative est née. Dans la mesure toutefois où elle a omis de prendre en considération le fait que le canton de Fribourg applique la taxation bisannuelle et que, au 1er janvier 1992, la caisse ne pouvait pas disposer d'une taxation de l'autorité fiscale cantonale pour calculer la fortune, son jugement aboutit à des résultats inacceptables.
Ainsi que l'office recourant le fait justement remarquer, la plupart des cantons appliquent le système de taxation bisannuelle, si bien qu'il n'est pas possible, au début d'une année paire, d'obtenir les éléments nécessaires au calcul. En pareil cas, les caisses se verraient ainsi contraintes de procéder, dans chaque cas particulier, et selon les règles propres à chaque canton, à une taxation de la fortune selon une loi fiscale cantonale, ce qui n'est pas leur tâche. Par ailleurs, une telle exigence apparaît sans nul doute disproportionnée. Au demeurant, on peut se demander si elle demeure encore compatible avec la disposition de l'art. 29 al. 3 RAVS qui prescrit aux caisses de s'en remettre à l'appréciation de l'autorité fiscale.
Dans ces conditions, et comme la Cour de céans a eu l'occasion de le préciser en matière de calcul du capital propre (art. 9 al. 2 let. e LAVS, art. 18 al. 2 et art. 25 al. 1, 3 et 4 RAVS; VSI 1994 p. 275), on peut, par raisonnement analogique, s'en tenir à la règle selon laquelle, s'il n'est pas possible d'obtenir une communication fiscale pour la période de cotisation concernée, il faut se fonder sur la fortune au 1er janvier de l'année qui suit immédiatement celle-ci.
Toutefois, pour éviter que, par l'application schématique de cette règle, on aboutisse, comme dans le cas de l'intimé, à une situation contraire au droit, la caisse doit donner l'occasion à l'assuré d'établir la modification éventuelle de la fortune survenue durant l'année écoulée. Et s'il apparaît, au moins au degré de la vraisemblance requis, que la situation de fortune était sensiblement inférieure au moment où l'obligation de cotiser est née, la caisse devra prendre ce montant en considération pour fixer la cotisation.