Art. 9, 10 und 11 des Abkommens zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und dem Fürstentum Liechtenstein über Soziale Sicherheit vom 8. März 1989: Altersrente einer geschiedenen Frau, deren verstorbener Ex-Mann Beiträge an die Sozialversicherungen der Schweiz und Liechtensteins entrichtet hatte. Nach dem durch das Abkommen festgelegten Integrationsprinzip werden bei Angehörigen eines Vertragsstaates, die in beiden Vertragsstaaten versichert waren, die beiderseitigen Versicherungszeiten zusammengezählt und wird hierauf eine einzige Rente ausgerichtet, deren Betrag entsprechend den erfüllten Beitragszeiten zu Lasten beider Versicherungen geht. Anwendungsfall.
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A.- Les époux W., nés tous deux en 1929, ressortissants suisses, se sont mariés le 21 août 1956. Leur mariage a été dissous par le divorce le 22 mars 1973.
Le 12 janvier 1977, W. est décédé. Dame W. a été mise au bénéfice d'une rente de veuve de l'AVS. Comme son ex-mari avait versé des cotisations à l'AVS suisse et à l'assurance-vieillesse et survivants de la Principauté de Liechtenstein, la rente fut calculée conformément aux dispositions de la Convention de sécurité sociale entre la Suisse et le Liechtenstein. Chacune des deux assurances versa une part de rente (rente dite "intégrée"); la part versée par l'assurance suisse fut déterminée selon le rapport existant entre les cotisations payées à l'AVS suisse et la somme totale des cotisations versées aux deux assurances.
B.- Dame W. a accompli sa 62ème année le 25 mai 1991. Par décision du 15 juillet 1991, la Caisse cantonale genevoise de compensation lui a alloué, en remplacement de la rente de veuve en cours, une rente simple de vieillesse à partir du 1er juin 1991.
La rente fut calculée sur la base du revenu annuel moyen de l'assurée (66'240 francs), de la durée de cotisations de celle-ci (23 années) et de l'échelle de rente 44. L'intéressée n'ayant elle-même jamais versé de cotisations à l'assurance du Liechtenstein, seules entraient en
considération des périodes d'assurance accomplies en Suisse.
Ces bases de calcul, plus favorables à l'assurée que celles qui avaient servi au calcul de la rente de veuve, permettaient le versement d'une rente maximale de 1'600 francs par mois.
C.- A l'occasion d'un contrôle, il est apparu que l'assurance du Liechtenstein versait également à l'assurée une rente de vieillesse à partir du 1er juin 1991. Sur la base d'un nouveau calcul, effectué par la Caisse suisse de compensation, la Caisse cantonale genevoise de compensation a rendu, le 19 août 1993, la décision suivante:
Elle a fixé à 1'621 francs dès le 1er janvier 1993 la part de rente à la charge de l'AVS suisse, tandis que la part de rente versée par l'assurance liechtensteinoise s'élevait à 259 francs. Il en résultait, au total, une rente maximale de 1'880 francs. En outre, la caisse cantonale a réclamé à l'assurée la restitution du montant de 6'419 francs, représentant la différence entre la rente maximale versée par l'AVS suisse du 1er juin 1991 au 31 juillet 1993 et la part de rente qui était due par la même assurance pour cette période.
A l'appui de sa décision, la caisse indiquait qu'elle avait cru erronément, en 1991, que l'assurance liechtensteinoise ne "participait" plus au paiement d'une rente en faveur de l'assurée, étant donné que les périodes d'assurance accomplies au Liechtenstein par feu W. n'entraient plus en ligne de compte dans le calcul de la rente.
D.- Par jugement du 22 mars 1995, la Commission cantonale genevoise de recours en matière d'AVS a admis le recours formé contre cette décision par l'assurée. Elle a statué que celle-ci avait droit à une "rente AVS simple, entière de l'assurance-vieillesse et survivants suisse", cela indépendamment de la rente versée par l'assurance liechtensteinoise, dont il n'y avait pas lieu, selon la commission, d'examiner si elle était ou non perçue à tort par l'assurée.
E.- L'Office fédéral des assurances sociales interjette un recours de droit administratif en concluant à l'annulation de ce jugement et au rétablissement de la décision administrative du 19 août 1993.
Dame W. n'a pas fait usage de la possibilité qui lui a été donnée de répondre au recours.
Extrait des considérants:
Les relations entre la Confédération suisse et la Principauté de Liechtenstein en matière de sécurité sociale sont régies, principalement, par une convention du 8 mars 1989, entrée en vigueur le 1er mai 1990 (RO
1990 638). Cette convention remplace une convention antérieure du 3 septembre 1965 (RO 1966 1272).
a) Les systèmes suisses et liechtensteinois d'assurance-vieillesse et survivants ont été conçus de manière pratiquement identique (HILMAR HOCH, Geschichte des Liechtensteinischen Sozialversicherungsrechts, thèse Berne 1991, p. 80 ss). Pour cette raison, la convention de 1989, à l'instar de la convention précédente, repose sur le principe dit de l'intégration. Selon ce principe, lorsqu'une personne a été affiliée dans les deux Etats contractants, les périodes d'assurance accomplies de part et d'autre sont totalisées et elles donnent lieu à une seule rente. Le montant de celle-ci est mis à la charge de chacun des régimes d'assurance des deux pays, proportionnellement aux périodes d'assurance qui y ont été accomplies (Message concernant la convention de sécurité sociale avec la Principauté de Liechtenstein du 26 avril 1989, FF 1989 II 603; HOCH, op.cit., p. 214 ss). Ce système a pour but d'éviter un cumul de prestations: la prise en compte par chacun des Etats de la totalité des périodes de cotisations accomplies dans les deux Etats et le versement d'une seule rente, à répartir entre les deux assurances, permet, en effet, d'éviter que la prestation ne dépasse le montant maximal des rentes prévu par chacune des législations internes (HOCH, op.cit., p. 216) et qui est identique dans les deux régimes (actuellement 1'940 francs pour la rente mensuelle simple de vieillesse).
b) Le principe susmentionné de l'intégration découle des art. 9 à 11 de la Convention.
Selon l'art. 9 par. 1 de la Convention, les ressortissants des Etats contractants qui ont versé des cotisations à l'assurance obligatoire ou facultative des deux Etats pendant au moins une année entière au total ont droit, ainsi que leurs survivants, à une part des rentes ordinaires servies par les assurances-vieillesse, survivants et invalidité des deux Etats, calculée selon les modalités prévues aux art. 10 et 11.
L'art. 10 a la teneur suivante:
a. Pour déterminer la durée de cotisations en vue de fixer l'échelle de rente, l'assurance de l'un des Etats prend également en considération les périodes de cotisations ainsi que les périodes assimilées, accomplies dans l'assurance obligatoire ou facultative, conformément à la législation de l'autre Etat comme si elles avaient été accomplies dans l'assurance du premier Etat.
(...)
b. Pour déterminer le revenu annuel moyen, l'assurance de chaque Etat prend en considération les revenus sur lesquels l'assuré a payé des cotisations à l'assurance obligatoire ou facultative des deux Etats et les années de cotisations correspondantes, comme s'ils avaient été acquis dans l'assurance de l'Etat concerné. La lettre a, deuxième sous-paragraphe, est applicable par analogie.
(...)
c. L'assurance de chaque Etat détermine ensuite la rente selon sa propre législation en se conformant aux lettres a et b, mais en ne comptant qu'une seule fois les périodes pour lesquelles des cotisations ont été payées simultanément à l'assurance obligatoire ou facultative des deux Etats. L'assurance de chaque Etat alloue la part de la rente ainsi fixée qui correspond au rapport existant entre les revenus sur lesquels des cotisations ont été payées conformément à la législation de cet Etat et la somme des revenus sur lesquels des cotisations ont été payées aux assurances des deux Etats depuis le 1er janvier 1948.
Quant à l'art. 11 de la Convention, il a la teneur suivante:
Lorsque, sans faire application des art. 9 et 10, la rente que l'ayant droit pourrait prétendre de l'assurance de l'un des Etats contractants en vertu de la législation interne, sur la base des revenus sur lesquels des cotisations ont été payées dans cet Etat et des années de cotisations qui y ont été accomplies, est supérieure au montant total des parts de rentes déterminées par les assurances des deux Etats conformément à l'art. 10, la rente due par le premier Etat est augmentée d'un complément égal à la différence.
c) Conformément à l'art. 3 par. 1 de la Convention, ces dispositions s'appliquent aux ressortissants des Etats contractants, ainsi qu'aux membres de leur famille et à leurs survivants, en tant que leurs droits dérivent d'un ressortissant.
a) Au décès de son ex-mari, l'intimée avait droit à des parts de rente de veuve de chacun des Etats contractants, dès lors que le défunt avait versé des cotisations aux assurances suisse et liechtensteinoise. La durée totale de cotisations était de 21 ans et six mois (dont six années accomplies au Liechtenstein), entraînant l'application de l'échelle de rente 24. La part de rente versée par l'assurance suisse était déterminée par le rapport existant entre les cotisations payées à l'AVS suisse et la somme totale des cotisations versées aux deux assurances.
b) Lors de la fixation de la rente de vieillesse de l'intimée, la caisse de compensation a procédé à un calcul comparatif. Au lieu de calculer la rente sur la base du revenu annuel moyen qui aurait été déterminant pour le calcul de la rente de vieillesse pour couple (art. 31 al. 3 LAVS), elle a fixé la rente sur la base du revenu annuel moyen de l'assurée (art. 30 al. 1 LAVS)
et de sa propre durée de cotisations (art. 29bis LAVS), ce qui permettait le versement d'une rente plus élevée, en l'occurrence une rente maximale.
Constatant que les périodes de cotisations accomplies au Liechtenstein par l'ex-mari de l'assurée n'entraient plus en considération dans ce calcul, la caisse a tout d'abord cru que l'assurance de ce pays ne participait plus au paiement d'une rente. Dans un premier temps, elle n'a dès lors pas effectué le calcul proportionnel prévu par la Convention et a versé la rente en totalité. En 1993, elle a retenu les mêmes bases de calcul qu'en 1991, mais elle a cette fois opéré une répartition de la rente maximale entre les deux régimes.
Les premiers juges sont d'avis qu'il ne se justifiait pas de faire application de la "méthode d'intégration" prévue par la Convention, dans la mesure où l'intimée, sur la base du seul droit suisse et de sa carrière d'assurance en Suisse, peut prétendre une rente ordinaire simple de vieillesse maximale. La décision rectificative du 19 août 1993 n'était, dès lors, pas fondée. Peu importe que l'assurance du Liechtenstein verse pour sa part - à tort ou à raison - une rente de vieillesse à l'intimée.
a) Cette manière de voir ne saurait être partagée.
L'intimée, qui a été mariée à un assuré décédé, de nationalité suisse, ayant lui-même versé des cotisations aux deux régimes d'assurance en cause, a sans conteste qualité de survivante au sens des art. 3 par. 1 et 9 par. 1 de la Convention. Celle-ci est donc applicable en l'espèce.
En conséquence, l'assurée a droit à des parts de rente de vieillesse servies par les régimes respectifs de chaque Etat contractant. En outre, pour fixer ces parts de rente, il convient de prendre en considération les périodes de cotisations accomplies dans l'assurance de l'autre Etat, comme si elles avaient été accomplies dans l'assurance du premier Etat; il en va de même des revenus sur lesquels les cotisations ont été payées (art. 10 let. a et b de la Convention).
C'est bien ainsi qu'a procédé l'autorité compétente du Liechtenstein. Lors du remplacement de la rente de veuve par une rente de vieillesse, elle a aussi effectué le calcul comparatif décrit ci-dessus (également prévu par la législation interne du Liechtenstein). Elle a conclu que l'assurée avait droit à une rente maximale en tenant compte de sa durée de cotisations accomplie en Suisse (et de ses seuls revenus obtenus dans ce pays). En 1993, il en résultait une part de rente, à la charge de l'assurance du
Liechtenstein, de 259 francs par mois.
b) Selon le calcul de la Caisse suisse de compensation, qui a conduit au prononcé de la décision rectificative litigieuse, le revenu sur lequel des cotisations ont été payées en Suisse (par l'intimée et par son ex-mari) s'élève au total à 1'670'981 francs. Le revenu sur lequel des cotisations ont été payées au Liechtenstein (par le mari seulement) s'élève à 267'300 francs. Le total du revenu déterminant est donc de 1'938'281 francs. Le rapport entre les revenus obtenus en Suisse et la somme des revenus déterminants (art. 10 let. c de la Convention) est de 86,21 pour cent, ce qui donnait, en 1991, une part de rente de l'assurance suisse de 1'379 francs (1992: 1'552 francs; 1993: 1'621 francs) à la charge de l'AVS suisse; inversement, le montant à la charge de l'assurance du Liechtenstein s'élevait - on l'a vu - à 259 francs en 1993.
Ce calcul, qui est conforme aux dispositions de la Convention, n'apparaît pas critiquable. Il correspond en tous points à celui effectué par l'institution d'assurance du Liechtenstein, comme l'a confirmé le directeur de la "Liechtensteinische Alters- und Hinterlassenenversicherung" dans une lettre du 9 mai 1994 à la commission cantonale genevoise de recours. On note au demeurant que l'addition des parts de rente conduit au paiement d'une rente maximale selon chacune des législations nationales.
c) Contrairement à l'opinion de la juridiction cantonale, le fait que l'intimée peut prétendre une rente maximale uniquement sur la base de sa propre carrière d'assurance en Suisse ne rend pas inopérant le principe de l'intégration prévu par la Convention. Le raisonnement des premiers juges conduirait, en fait, à l'allocation de deux rentes maximales, à la charge de l'assurance de chaque Etat contractant, puisque l'assurance du Liechtenstein est en tout état de cause tenue, en vertu de sa législation interne et de la Convention, de verser une rente à l'intimée, calculée sur sa durée de cotisations et sur ses revenus obtenus en Suisse.
Du reste, l'hypothèse d'une rente calculée en vertu de la seule législation interne d'un Etat contractant, sur la base de la carrière d'assurance accomplie dans cet Etat uniquement, est expressément envisagée à l'art. 11 de la Convention; cette disposition réserve le cas où une telle rente serait supérieure aux parts de rente déterminées par les assurances des deux Etats. Ainsi, supposé que la rente de l'intimée, déterminée uniquement en vertu du droit suisse et calculée sur la base de la propre carrière d'assurance de l'intéressée fût plus élevée que le total des deux parts de
rentes calculées conformément à l'art. 10 de la Convention, l'assurance suisse devrait verser un complément égal à la différence. Mais en aucun cas l'assurance du Liechtenstein ne serait libérée de son obligation de verser la part de rente qui lui incombe, conformément à la règle conventionnelle de l'intégration.