Art. 19 Abs. 2 AlVV. Tragweite des Vorbehaltes von Art. 17 AlVV.
108 V 105
ab Seite 105
Extrait des considérants:
2.a) L'une des conditions du droit aux prestations de l'assurance-chômage est que l'assuré qui fait valoir son droit aux indemnités pour la première fois dans l'année civile doit prouver qu'au cours des 365 jours précédant sa demande, il a exercé pendant au moins 150 jours entiers une activité salariée suffisamment contrôlable, et pour laquelle il était tenu de payer des cotisations (art. 9 al. 2 AAC en relation avec les art. 24 al. 2 let. b LAC et 12 al. 1 OAC). L'art. 9 al. 5 AAC autorise le Conseil fédéral à prévoir, sous certaines conditions, des exceptions en faveur des catégories de personnes qui, pour des raisons particulières, ne peuvent pas prouver qu'elles ont exercé pendant une durée suffisante une activité salariée soumise à cotisation. L'autorité exécutive a fait usage de cette délégation aux art. 17 à 20 OAC.
b) Selon l'art. 17 al. 1 OAC, les personnes âgées d'au moins 15 ans et qui, à la fin de leur scolarité, d'une formation professionnelle acquise dans une école ou d'une formation élémentaire conforme aux usages de la branche, ne trouvent aucune activité convenable en raison de la situation économique, sont dispensées de justifier d'une activité soumise à cotisation durant une année au plus, cela depuis la fin de leur scolarité ou la fin ou l'interruption de leur formation, à condition qu'elles se mettent à l'entière disposition de l'office du travail en vue de leur placement. D'après la jurisprudence, cette dispense ne vaut que pour les jours de chômage compris dans la période de 365 jours à compter du premier jour suivant la fin de la formation (ATF 105 V 100). Quant au délai d'un an au plus, il court à partir du jour où l'intéressé a eu connaissance de la réussite de l'examen que l'intéressé subit normalement au terme de ses études (ATF 106 V 234); il ne peut être ni suspendu ni, en principe, interrompu (DTA 1980 no 35 p. 82).
Par ailleurs, l'art. 19 OAC a la teneur suivante:
"1 Les Suisses de retour au pays après un séjour de plus d'un an à l'étranger sont dispensés de justifier d'une activité soumise à cotisation, à condition qu'ils justifient d'une activité salariée correspondante à l'étranger et qu'ils se mettent à l'entière disposition de l'office du travail en vue de leur placement. La dispense est valable une année au plus à dater de leur retour; l'art. 17, 5e alinéa est applicable. 2 Pour les Suisses et les étrangers établis en Suisse qui séjournent une année au plus à l'étranger, en vue d'y travailler ou d'y parfaire leur formation, la période de référence de 365 jours, selon l'art. 12, 1er alinéa, est prolongée de la durée de ce séjour. La dispense de la justification d'une activité soumise à cotisation selon l'art. 17 est réservée."
3.a) En l'espèce, il est constant que l'intimée ne peut apporter la justification requise d'une activité salariée, de sorte que seules peuvent entrer en ligne de compte les exceptions instituées par le Conseil fédéral. Or, on constate à cet égard que l'intéressée ne remplit pas les conditions de l'art. 17 al. 1 OAC, dans la mesure où le délai d'une année prévue par cette disposition était écoulé au moment où elle s'est annoncée pour la deuxième fois, le 8 juillet 1980, à l'assurance-chômage. De même, elle ne saurait prétendre le bénéfice de l'art. 19 al. 1 OAC, son séjour aux Etats-Unis s'étant étendu du 27 août 1979 au 6 juillet suivant, soit une durée inférieure à un an.
Mais les premiers juges se sont attachés à interpréter l'art. 19 al. 2 OAC. Selon eux, et dès lors qu'une prolongation de la période de référence de 365 jours prescrite par cette règle ne peut être envisagée, faute d'une activité salariée suffisante, le législateur a voulu réserver l'application de l'art. 17 OAC pour les assurés qui choisissent de se perfectionner à l'étranger plutôt que de demeurer sans emploi en Suisse. Dans cette hypothèse toutefois, il serait à leur avis choquant et illogique de faire courir le délai de libération à partir de la fin de la scolarité ou de la formation lorsque l'intéressé accomplit, comme en l'occurrence, un stage d'un peu moins d'une année, car il ne pourrait bénéficier des indemnités que pendant un court laps de temps. C'est pourquoi il y aurait lieu de fixer le point de départ de cette période au moment du retour au pays.
L'Office fédéral de l'industrie, des arts et métiers et du travail conteste cette interprétation, qui lui paraît trop extensive. Selon lui, la réserve de la dernière phrase de l'art. 19 al. 2 OAC ne signifie nullement que le délai litigieux peut être suspendu ou interrompu.
b) L'opinion du recourant doit être partagée. La construction des juges cantonaux ne peut en effet s'appuyer sur les termes de l'ordonnance sur l'assurance-chômage. L'art. 19 al. 2 OAC se réfère à l'art. 12 al. 1 OAC, lequel implique de l'assuré une activité soumise à cotisation, et rien ne permet de penser que la réserve en question autorise à proroger, dans certaines circonstances, la durée de la dispense en faveur des anciens étudiants. Le renvoi à l'art. 17 OAC présuppose bien plutôt que l'assuré, libéré de la preuve d'une activité salariée et ayant séjourné pendant une année au plus à l'étranger, fasse contrôler son chômage avant l'échéance de la période d'un an. Il ne faut par ailleurs pas perdre de vue, comme le relève avec raison l'autorité fédérale de surveillance, que les dispenses édictées par le Conseil fédéral constituent des exceptions au principe général posé par l'art. 9 al. 2 AAC. Or, les règles usuelles tendent à une interprétation restrictive et non pas extensive de telles dispositions (voir par exemple ATFA 1959 p. 256, DTA 1981 p. 87). C'est dire en l'occurrence qu'une prolongation de la période d'exemption dont bénéficient les personnes entrant dans la vie active - qui sont de ce fait déjà avantagées par rapport aux assurés tenus de justifier d'une activité salariée - eût nécessité une mention expresse du législateur et qu'à défaut, il n'appartient pas au juge d'assouplir encore l'application des allégements en cause par une interprétation plus large de la loi. Sans doute n'est-il pas pleinement satisfaisant de constater ici que l'intimée se trouve privée de tout droit à l'indemnité alors qu'elle aurait pu y prétendre si elle était demeurée inactive en Suisse. Mais on ne saurait pour autant en conclure que les dispositions réglementaires précitées sortent du cadre de la délégation de l'art. 9 al. 5 AAC ou qu'elles sont, pour une autre raison, contraires à la Constitution ou à la loi, circonstances qui autoriseraient le juge à s'écarter de leur texte (voir ATF 106 V 233 et les arrêts cités, ATF 105 Ib 370, ATF 104 Ib 209).
Force est donc d'admettre que le chômage annoncé par l'intimée le 8 juillet 1980 ne pouvait donner lieu à prestations d'assurance.