120 2019 23 - utilisation entrepôt autorisé hors zone à bâtir

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DTT 120/2019/23

Décision de la Direction des travaux publics et des transports du canton de Berne (DTT) du 18 août 2020

La présente décision a fait l’objet d’un recours au Tribunal administratif du canton de Berne, qui l’a rejeté dans la mesure où il était recevable (JTA 2020/342 du 18 janvier 2021)

en la cause liée entre

Monsieur C.________ recourant

représenté par Me D.________

et

Société E.________ intimée

représentée par Me F.________

et

Commune de Mont-Tramelan, Métairie des Princes 13, 2723 Mont-Tramelan

Office des affaires communales et de l'organisation du territoire (OACOT), Unité francophone, Hauptstrasse 2, case postale, 2560 Nidau

en ce qui concerne la décision de la commune de Mont-Tramelan du 4 février 2019 (utilisation de l'entrepôt autorisé hors de la zone à bâtir)

I. Faits

1. Par décision du 17 décembre 2015, la Préfecture du Jura bernois a octroyé à l'intimée un permis de construire un nouvel entrepôt pour machines de déneigement et d'entretien des routes et rejeté notamment l'opposition du recourant (dossier préfectoral PC 94/2015). Le permis comportait notamment la charge selon laquelle l'entrepôt doit être réservé exclusivement à des véhicules et machines destinés au service d'entretien des routes communales. La construction est aujourd'hui sise sur la parcelle no H.________ du ban de Tramelan (qui a été distraite de la parcelle initiale no I.________). Par décision du 11 janvier 1973, renouvelée le 22 octobre 1987, la commune de Mont-Tramelan a été dispensée de l'obligation d'aménagement local, sans limitation de temps aussi longtemps qu'il n'y a pas de création d'une zone à bâtir. L'entrepôt est donc situé hors de la zone à bâtir.

Le recourant avait interjeté recours auprès de l'ancienne Direction des travaux publics, des transports et de l'énergie, qui l'avait déclaré irrecevable pour cause de tardiveté (OJ no 110/2016/12). Cette décision est entrée en force sans avoir fait l'objet d'un recours.

2. Le 13 août 2018, le recourant a déposé une dénonciation auprès de la commune au motif que l'utilisation faite de l'entrepôt excède le permis de construire du 17 décembre 2015 et les charges et conditions contenues dans celui-ci.

Après avoir effectué une inspection des lieux le 10 décembre 2018 en présence de la maîtresse de l'ouvrage et du dénonciateur, la commune a rendu en date du 4 février 2019 une décision par laquelle elle statue que l'utilisation faite de l'entrepôt est conforme au permis de construire et qu'il n'est pas nécessaire de prendre des mesures de rétablissement de l'état conforme à la loi.

3. Par écriture du 8 mars 2019, le recourant a interjeté recours auprès de la Direction des travaux publics et des transports (DTT) contre la décision du 4 février 2019. Il conclut principalement à l'annulation de celle-ci et au prononcé de mesures de rétablissement, subsidiairement au renvoi de la cause à l'autorité de première instance pour instruction complémentaire et nouvelle décision. Il fait valoir l'insuffisance de la motivation de la décision attaquée, l'illégalité du permis de construire par rapport aux prescriptions en matière d'aménagement du territoire, ainsi que l'utilisation excessive de l'entrepôt par rapport au permis de construire octroyé (exercice de mandats provenant d'autres communes et de tiers privés, exécution de réparations mécaniques et de tâches administratives). Le recourant se plaint également d'immissions de bruit, de poussière et d'odeurs.

4. Dans sa prise de position du 2 avril 2019, la commune renvoie à sa décision du 4 février 2019 et fait valoir que l'utilisation du dépôt est conforme aux différentes dispositions légales.

5. Par mémoire de réponse du 4 avril 2019, l'intimée conclut au rejet du recours. Elle invoque d'abord que le permis de construire n'est pas objet de la contestation. Elle fait valoir ensuite que 100 % du parc machines présent dans l'entrepôt est nécessaire aux missions publiques de l'intimée, respectivement à l'entretien des routes. L'intimée conteste procéder à des réparations dans l'entrepôt, aucun matériel idoine (p. ex. monte-véhicule) ne s'y trouvant. A son avis, le permis n'exige pas que les mandats proviennent exclusivement de la commune de Mont-Tramelan. Elle ajoute être tenue, pour raisons économiques, d'exercer certains mandats privés en parallèle, ce qui était connu des autorités cantonales lors de l'octroi du permis.

6. L'OACOT a renoncé à présenter une prise de position.

7. La préfecture a fait parvenir le dossier relatif au permis de construire PC 94/2015 à l'Office juridique, qui conduit les procédures pour le compte de la DTT1.

II. Considérants

1. Recevabilité

La commune a rendu sa décision du 4 février 2019 sur la base de l'art. 45 LC2 et de l'art. 46 LC. Conformément à l'art 49 al. 1 LC, les décisions en matière de police des constructions peuvent être attaquées par voie de recours administratif auprès de la DTT. Le recourant, en tant que dénonciateur n'ayant pas obtenu gain de cause (la commune n'a pas prononcé de mesures de rétablissement de l'état conforme à la loi), a la qualité pour recourir. Les autres conditions de forme sont également remplies. Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le recours, qui est recevable à la forme.

2. Droit d'être entendu

a) Le recourant reproche à la commune d'avoir insuffisamment motivé sa décision.

L'autorité compétente règle d'office ou sur requête les rapports juridiques de droit public en rendant des décisions (art. 49 al. 1 LPJA3), et ce après avoir entendu les parties (art. 21 al. 1 LPJA). L'obligation de motiver représente une part importante du droit d'être entendu au sens de l'art. 29 al. 2 Cst.4. Elle doit empêcher que l'autorité se laisse guider par des motifs partiaux et permettre le cas échéant aux intéressés et intéressées de contester la décision de façon adéquate. Cela n'est possible que si la personne concernée et l'autorité de recours peuvent se faire une idée de la portée de la décision. En ce sens, les réflexions qui ont conduit l'autorité à trancher comme elle l'a fait doivent au moins être brièvement mentionnées. En droit cantonal, cette obligation de motiver est concrétisée par l'art. 52 al. 1 let. b LPJA. La motivation doit, d'une part, mettre l'intéressé ou l'intéressée en mesure de discerner la portée de la décision et les motifs qui ont guidé l'autorité et, d'autre part, lui permettre d'apprécier les possibilités et les chances d'un recours. Cependant, l'étendue de la motivation dépend également de l'objet de la décision, de la nature de l'affaire, des circonstances particulières du cas et de la complexité de la cause à juger. Il n'est toutefois pas nécessaire que tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties soient expressément exposés et discutés. La motivation doit certes se trouver dans la décision, toutefois, elle peut consister en un renvoi (p. ex. à une autre décision, à un procès-verbal ou à un échange de courriers).5 D'ailleurs, savoir si la motivation est fondée est une question distincte de celle du droit à une décision motivée. Il suffit en définitive que les points importants en vue du jugement figurent dans la décision.6

b) La DTT est d'avis que la motivation de la décision attaquée est suffisante. Dans sa décision, l'autorité de première instance se fonde clairement sur les faits constatés lors de l'inspection des lieux du 10 décembre 2018 et précise que celle-ci avait pour but "la vérification de la conformité de l'usage du bâtiment en question" – but également mentionné dans l'invitation à l'inspection7. L'inspection, où le recourant était représenté par son avocat, a donné lieu à un rapport de visite complet et détaillé (notamment quant à la composition du parc machines), signé de tous les participants, donc connu de tous.8 Selon les affirmations de l'intimée, seuls 17% des mandats exécutés par elle sont de provenance non communale et l'outillage présent sert uniquement à l'entretien courant et aux contrôles obligatoires. Autrement dit, il résulte du dossier que, sur la base des faits constatés lors de l'inspection, l'autorité de première instance a fait siennes les affirmations susmentionnées et considéré que l'utilisation faite de l'entrepôt était conforme au permis délivré pour cette construction. La motivation est succincte dès lors qu'elle s'effectue largement sous forme d'un renvoi à un document au dossier, mais elle est suffisamment compréhensible. Au vu du mémoire de recours, le recourant a parfaitement saisi la portée de la décision et les motifs qui sous-tendent celle-ci. Il a pu recourir en toute connaissance de cause. Le grief de violation du droit d'être entendu est infondé.

3. Illicéité du permis octroyé

Le recourant fait valoir que le permis de construire du 17 décembre 2015 était déjà illicite à l'époque où il a été délivré. En particulier, la dérogation au sens de l'art. 24 LAT9 aurait été accordée à tort: l'emplacement hors zone à bâtir de la construction ne serait pas imposé par la destination de celle-ci et des intérêts prépondérants (protection du paysage et de l'environnement) s'y opposeraient.

Ce grief est irrecevable. Le permis de construire ainsi que la décision de l'OACOT du 2 juillet 2015 qui en fait partie intégrante sont entrés en force faute de recours valablement déposé. On ne voit pas de motifs qui imposeraient à la DTT de constater d'office la nullité du permis de construire, le recourant ne l'invoque d'ailleurs pas.

4. Utilisation excessive

a) Le recourant reproche l'utilisation non conforme faite de l'entrepôt par rapport au permis de construire octroyé (exercice de mandats provenant d'autres communes et de tiers privés, exécution de réparations et de tâches administratives). Il requiert l'interdiction de l'utilisation de l'entrepôt au-delà des seules activités prévues par le permis de construire. Le recourant réclame en outre, si l'usage initialement autorisé de l'entrepôt ne justifie pas l'ampleur de celui-ci, que cette construction soit démolie, respectivement réduite à la taille nécessaire au seul entretien des routes de la commune de Mont-Tramelan.

b) Si la maîtrise d'ouvrage exécute un projet de construction sans permis ou en outrepassant celui-ci ou si elle omet d'observer des prescriptions en réalisant un projet autorisé, l'autorité de la police des constructions impartit au ou à la propriétaire du terrain ou au ou à la titulaire du droit de superficie un délai approprié pour rétablir l'état conforme à la loi sous commination d'exécution par substitution (art. 46 al. 1 et 2 LC).

La décision de l'OACOT du 2 juillet 2015, qui fait partie intégrante du permis de construire, comporte la charge suivante: "L'entrepôt doit être réservé exclusivement à des véhicules et machines destinés au service d'entretien des routes communales".10 Par écriture du 9 novembre 2015, suite à l'opposition du recourant notamment, l'OACOT avait confirmé sa décision du 2 juillet 2015 en ces termes: "En tenant compte de la situation locale sous l'angle de la zone à habitat dispersé et vu que les prestations du requérant sont fournies en grande partie en faveur du public et à l'intérieur d'un périmètre justifiant l'emplacement « A.________ », l'implantation de l'entrepôt est imposée par sa destination".11

Les décisions entrées en force doivent s'interpréter sous l'angle du principe de la confiance: le sens doit rester conforme à ce que le ou la destinataire a été en mesure de comprendre – ce qu'il ou elle pouvait et devait comprendre en faisant preuve d'une attention adéquate –, selon le texte de la décision, sa motivation et, plus largement, l'ensemble des circonstances qui ont entouré son élaboration (p. ex. la correspondance échangée).12

Le texte de la charge se réfère au "service d'entretien des routes communales"; ce faisant, il ne limite pas l'usage de l'entrepôt à des mandats provenant exclusivement de la commune de Mont-Tramelan. Un tel raisonnement aboutirait au résultat absurde qu'il faudrait démultiplier le parc machines et les possibilités d'entreposage en fonction du nombre de communes, alors même qu'une installation centralisée suffit compte tenu des circonstances locales. Dans une demande préalable adressée à l'OACOT pour le projet d'entrepôt, les autorités de Mont-Tramelan avaient d'emblée déclaré que l'intimée "assure à notre commune ainsi qu'aux communes avoisinantes un service hivernal et l'entretien des routes communales et privées".13 Au vu de son opposition contre la demande de permis du 30 avril 2015, le recourant savait que les véhicules et machines de l'intimée étaient également au service d'autres communes, il requérait d'ailleurs que l'entrepôt soit construit sur le territoire de l'une d'elles. Par conséquent, il est contraire à la bonne foi de prétendre aujourd'hui, comme le fait le recourant, que les mandats effectués pour d'autres communes, au moyen de l'équipement qu'abrite l'entrepôt en question, outrepassent l'utilisation autorisée. De plus, matériellement il ne fait aucun doute que le permis impliquait également cette utilisation, dès lors qu'elle existait déjà antérieurement. En effet, la construction de l'entrepôt n'a fait que remplacer des locaux occupés depuis 40 ans par l'intimée sur la commune de Mont-Tramelan, qu'elle a toutefois dû quitter pour cause de résiliation du bail. L'opposant n'avait alors pas contesté ces faits, il doutait seulement qu'ils soient susceptibles de justifier l'implantation hors zone à bâtir.14

Au vu de ce qui précède, il va de soi que la bénéficiaire du permis de construire pouvait partir de l'idée que le permis l'autorise à honorer des mandats provenant non seulement de la commune de Mont-Tramelan, mais également des communes avoisinantes. Cette utilisation n'outrepasse pas le permis octroyé. Le grief est mal fondé.

c) Les considérations qui précèdent valent également s'agissant des mandats provenant de personnes privées. La commune de Mont-Tramelan avait d'emblée annoncé à l'OACOT que le service hivernal et l'entretien pouvaient aussi concerner des routes privées.15 Partant, lorsque l'OACOT a confirmé sa décision et pris en compte que "les prestations du requérant sont fournies en grande partie en faveur du public"16, c'était en toute connaissance de cause. Autrement dit, l'OACOT a admis qu'une petite partie des mandats effectués par l'intimée (qu'il s'agisse de l'entretien de routes privées ou d'autres tâches17) provienne de personnes privées sans pour autant que son infrastructure doive être considérée comme contraire aux prescriptions applicables. Cet élément en soi ne peut plus être contesté aujourd'hui, étant donné que le permis est entré en force. Il n'était d'ailleurs même pas objet de l'opposition. Ainsi, l'examen dans la présente procédure de recours doit se limiter à la question de savoir si, en l'occurrence et sous l'angle du principe de la confiance tel qu'énoncé au précédent considérant, la proportion de mandats de provenance privée peut être considérée comme une petite partie de l'ensemble des mandats.

Au vu du rapport de visite du 10 décembre 2018, tous les véhicules et machines remisés dans l'entrepôt sont utilisables et nécessaires à l'entretien des routes. L'intimée précise qu'à ce moment, 83% des prestations sont effectuées sur mandat communal consacré à l'entretien des routes, le reste soit 17% pour diverses autres tâches telles que réparation de conduites. L'ensemble des circonstances résultant du dossier confirme la prépondérance des prestations destinées au public. Aux fins justement de garantir cette prépondérance, l'OACOT avait exigé de la part de la commune de Mont-Tramelan qu'elle soit propriétaire du terrain sur lequel était projeté l'entrepôt.18 La commune est parvenue à acquérir une surface de 2’493 m², à savoir l'actuelle parcelle no H.________, qui a été distraite de l'ancienne parcelle no I.________ appartenant à un privé. L'intimée n'est propriétaire que d'un droit de superficie échéant à fin 2046. Au vu de l'invitation faite à l'assemblée communale à voter le crédit nécessaire à l'achat du terrain, il a été précisé que ce dernier était destiné à "la construction d'un bâtiment de voirie". Le caractère public de l'entrepôt ne fait donc aucun doute et les précautions nécessaires ont été prises à cet effet. Dans les faits, il faut ajouter ceci: Mont-Tramelan est située à 1000 m d'altitude sur le plateau, lequel est largement constitué de territoires à habitat dispersé selon le plan directeur. C'est dans ce secteur que l'intimée est active. Compte tenu de la faible densité de population, il n'y a pas lieu de craindre qu'une pléthore de mandats privés lui parvienne. Dès lors, la DTT n'a pas de raison de douter que le pourcentage de mandats privés ne corresponde qu'à une petite partie de l'ensemble des prestations fournies par l'intimée. Selon l'extrait du registre du commerce relatif à l'intimée, l'entretien des routes et le déneigement sont cités en premier s'agissant des buts de la société. Ces tâches ont largement un caractère public.

Le recourant met en substance en doute le pourcentage de mandats privés annoncé par l'intimée et demande "à titre d'exemple" la production de la comptabilité de l'intimée. L'administration de cette preuve n'est pas nécessaire. D'une part, elle ne donnerait qu'une image ponctuelle de la situation, alors même que des fluctuations dans la proportion des mandats respectifs sont acceptables du moment que, globalement, les mandats privés restent nettement minoritaires. D'autre part, il y a suffisamment d'éléments établissant que les mandats publics exécutés par l'intimée sont prépondérants par rapport à ceux de provenance privée. Le grief du recourant à cet égard est infondé et l'offre de preuve est rejetée.

d) Le recourant prétend que l'intimée aurait admis procéder à des travaux de réparation dans l'entrepôt en question, qui iraient à l'encontre des charges prononcées par l'Office de l'économie du canton de Berne (anciennement beco) dans le permis de construire. Cette affirmation ne résiste pas à l'examen. L'intimée a seulement exposé lors de la visite du 10 décembre 2018 que l'outillage présent dans l'entrepôt sert uniquement à l'entretien courant et aux contrôles obligatoires. Dans sa réponse, elle a précisé que ces contrôles sont destinés à garantir la qualité de l'air et la sécurité routière. Elle a également relevé qu'aucun équipement (p. ex. monte-véhicule) ne se trouve dans l'entrepôt. Le dossier confirme la plausibilité de ces assertions. Dans la procédure d'octroi du permis, autant le beco19 que l'Office des eaux et des déchets (OED)20 avaient constaté, sur la base des documents de la demande, que le projet ne prévoit pas l'exécution de travaux de réparation dans la halle, respectivement ne permet pas le déversement d'eaux résiduaires d'origine industrielle/artisanale ou l'entreposage de substances de nature à polluer les eaux. Ni le beco ni l'OED n'ont proposé de charge au sens formel à cet égard. Le responsable auprès de l'OED a informé la commune par courriel du 29 août 2018 que la visite effectuée un jour plus tôt n'a pas donné lieu à contestations du point de vue de la protection des eaux.21 Le dossier ne comporte pas d'éléments laissant supposer que l'intimée dépasserait le cadre de l'entretien courant et des contrôles de routine. Le recourant ne motive pas plus avant son grief, qui doit donc être reconnu comme infondé dans la mesure où il est recevable.

e) Le recourant fait valoir que l'exécution de tâches administratives dans l'entrepôt n'est pas admissible au vu des charges et des conditions du permis. Ce grief est également infondé dans la mesure où il est recevable: un bureau de 15,2 m2 est prévu selon les plans autorisés le 17 décembre 2015.

5. Immissions

Le recourant se plaint finalement "de graves immissions de bruit, de poussière et d'odeurs dues à l'activité continuelle déployée dans et autour de l'entrepôt par les activités excédant de loin les charges et conditions liées au permis de construire". Il résulte des considérants précédents qu'il n'y a pas d'activités excédant le permis de construire. Par conséquent, les immissions dues aux activités conformes au permis, et donc à la loi, doivent être tolérées. Au vu de l'ensemble des circonstances, il n'y a pas non plus lieu de penser qu'un assainissement ultérieur22 soit nécessaire – le recourant ne l'invoque d'ailleurs pas. Ce grief est également infondé dans la mesure où il est recevable.

6. Mesures de rétablissement de l'état conforme à la loi

Etant donné que l'utilisation faite de l'entrepôt est conforme à l'étendue du permis octroyé pour cette construction, il n'y a pas lieu de prononcer une interdiction d'utilisation ni d'examiner dans quelle mesure il conviendrait de démolir partiellement l'entrepôt dans le but de le réduire au seul usage de la commune de Mont-Tramelan. Sur ce point, le recours est infondé et doit être rejeté.

Il n'y a pas lieu d'entrer en matière sur la question de savoir dans quelle mesure l'entrepôt devrait être démoli au motif que l'usage initialement autorisé n'en justifie pas l'ampleur. Les dimensions de la construction ont dû faire l'objet de la procédure de permis de construire, qui est entrée en force (cf. consid. 3 ci-dessus). Le recourant ne prétend pas que l'entrepôt ne correspond pas aux plans autorisés en 2017. Sur ce point, le recours doit être déclaré irrecevable.

La décision de la commune selon laquelle aucune mesure de rétablissement ne s'impose est confirmée.

7. Frais et dépens

a) Les frais de procédure sont perçus sous la forme d'un émolument forfaitaire. Un émolument supplémentaire peut être perçu pour les enquêtes particulières, les expertises ou d'autres mesures d'instruction (art. 103 al. 1 LPJA). Un émolument forfaitaire de 200 à 4'000 fr. est perçu pour les décisions sur recours dans des affaires de justice administrative (art. 19 al. 1 en relation avec art. 4 al. 2 et 3 OEmo23).

Selon la pratique de la DTT, les frais de la procédure sont fixés à 1'600 fr. en application de l'art. 7 OEmo. Les frais de la procédure sont mis à la charge de la partie qui succombe à moins que le comportement d’une partie au cours de la procédure permette une répartition différente ou qu’il soit justifié par des circonstances particulières de ne pas percevoir de frais (art. 108 al. 1 LPJA).

Le recourant succombe entièrement, il assume donc les frais de procédure.

b) La partie qui succombe doit payer les dépens de la partie adverse, à moins que le comportement de cette dernière au cours de la procédure de recours ou des circonstances particulières justifient une autre répartition ou la compensation des dépens, ou encore qu'ils ne doivent être mis à la charge de la collectivité (art. 108 al. 3 LPJA). Le représentant de l'intimée requiert dans sa note d'honoraires du 13 janvier 2020 le paiement d’un montant de 1'677 fr. 20 à titre d’honoraires (1'530 fr.) et de débours (27 fr. 30), TVA (119 fr. 90) comprise. Cette note n'appelle pas de remarques. Le recourant, qui succombe, supporte l'entier de ces dépens.

III. Décision

1. Le recours du 8 mars 2019 est rejeté dans la mesure où il est recevable.

La décision de police des constructions du 4 février 2019 est confirmée.

2. Les frais de procédure par 1'600 fr. sont mis à la charge du recourant.

3. Le recourant versera à l'intimée la somme de 1'677 fr. 20 à titre de dépens.

IV. Notification

• Me D.________, par courrier recommandé

• Me F.________, par courrier recommandé

• Commune de Mont-Tramelan, par courrier recommandé

• Office des affaires communales et de l'organisation du territoire (OACOT), Unité francophone, par courriel

Direction des travaux publics et des transports

Le directeur

Christoph Neuhaus

Conseiller d'Etat

Voie de recours

La présente décision peut être attaquée par voie de recours, dans les 30 jours qui suivent sa notification, auprès du Tribunal administratif du canton de Berne, Speichergasse 12, 3011 Berne. Un éventuel recours doit être introduit en cinq exemplaires, contenir les conclusions, l'indication des faits, moyens de preuve et motifs et porter une signature. Les moyens de preuves disponibles (en particulier la décision attaquée) doivent être joints.