120 2016 36 - box à chevaux et grenier

OJ n° 120/2016/36 Berne, le 7 juillet 2017

en la cause liée entre

Monsieur A.________ recourant 1

Madame B.________ recourante 2

représentés par Me C.________

et

Municipalité de Tavannes, représentée par son Conseil municipal, Grand-Rue 1, 2710 Tavannes

en ce qui concerne la décision de la Municipalité de Tavannes du 22 juillet 2016 (box à chevaux et grenier)

I. Faits

1. Le 18 avril 2016, la commune a interrogé les recourants au sujet de deux constructions situées à cheval sur les parcelles nos D.________ et E.________, sises en zone d'habitation à deux étages H2, qui n'étaient pas au bénéfice d'un permis de construire. Ce courrier faisait suite à une demande de renseignements d'un voisin effectuée dans le cadre d'une révision à venir du plan de zones. Les deux bâtiments en question sont d'une part une construction comprenant des box à chevaux et, d'autre part, un grenier. Les deux parcelles susmentionnées sont propriété des recourants. Lors d'une séance du 13 juin 2016 destinée à l'exercice du droit d'être entendu, le recourant 1 a reconnu auprès de l'autorité de police des constructions qu'il n'avait pas déposé de permis pour les deux constructions incriminées. Il a ajouté qu'il les avait construites au début des années 2000, en remplacement d'une construction existante, et estimait qu'il y avait prescription.

2. Par décision de rétablissement de l'état conforme à la loi du 22 juillet 2016, la commune a prononcé les mesures suivantes, à exécuter jusqu'au 31 décembre 2016:

a) La construction comprenant plusieurs box à chevaux doit être transformée en une construction non soumise à l'octroi d'un permis de construire, à savoir: réduction de la surface à 10 m2, mise hors service des installations électriques et du raccordement au réseau d'eau potable, changement d'affectation en remise.

b) Le grenier doit être déplacé à une distance de 2 m par rapport à la limite avec la parcelle no F.________.

c) La borne entre les parcelles nos E.________ et F.________ doit être remise en place par le géomètre conservateur aux frais des recourants.

3. Par écriture du 22 août 2016, les recourants ont interjeté recours auprès de la TTE1 contre la décision du 22 juillet 2016. Ils concluent à l'annulation de celle-ci. Ils font valoir qu'ils détiennent des chevaux depuis la fin des années 1970 dans l'ancienne écurie (ancien bâtiment no 4a) qui se trouvait à l'emplacement de la construction actuelle comprenant les box à chevaux. A l'époque, le grenier (ancien bâtiment no 4b) était contigu à l'écurie et servait de sellerie. En 2000, ils ont déplacé le grenier de 4 m contre le nord et détruit l'écurie pour construire trois box sur l'espace ainsi libéré. Ils allèguent qu'aucun voisin ni aucune autorité ne se sont plaints de cette situation. Ils estiment que le délai de cinq ans applicable en matière de police des constructions est largement dépassé et qu'aucun intérêt public impérieux n'est en jeu, de sorte que le rétablissement de l'état conforme est exclu pour cette raison déjà. Ils invoquent en outre le principe de la proportionnalité et la protection de leur bonne foi. Finalement, ils ont annoncé vouloir déposer une demande de permis pour ces constructions.

4. Par prise de position du 14 septembre 2016, la commune a conclu au rejet du recours et renvoyé aux motifs exposés dans la décision attaquée.

Par écriture du 28 septembre 2016, la commune a fait savoir que les recourants avaient déposé le 19 septembre 2016 une demande de permis pour la construction abritant les box à chevaux et qu'elle entrait en matière.

Par écriture du 12 avril 2017, la commune a fait savoir qu'elle a octroyé le permis ultérieur pour la construction de box à chevaux, bâtiment rue G.________ no 4b, sur les parcelles nos E.________ et D.________.

II. Considérants

1. Recevabilité

Conformément à l'art. 49 al. 1 LC2, les décisions en matière de police des constructions peuvent être attaquées par voie de recours administratif auprès de la TTE. Les recourants en tant que destinataires de la décision attaquée ont la qualité pour recourir. Les autres conditions de forme sont également remplies. Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le recours.

2. Objet de la présente procédure

La décision attaquée vise trois objets: les box à chevaux, le grenier et la borne. Les recourants concluent à l'annulation de l'ensemble des mesures, toutefois le recours ne contient aucune motivation s'agissant de la borne (art. 32 al. 2 et 33 al. 3 LPJA3). Dans cette mesure, le recours doit être déclaré irrecevable (art. 20a al. 2 LPJA). En ce qui concerne les box à chevaux, le recours est devenu sans objet par l'obtention du permis de construire (art. 46 al. 2 let. d LC).4 Il reste à statuer, dans les considérants qui suivent, au sujet du rétablissement touchant le grenier.

3. Délai de péremption

a) Si un maître d'ouvrage exécute un projet de construction sans permis ou en outrepassant celui-ci ou s'il omet d'observer des prescriptions en réalisant un projet autorisé, l'autorité de la police des constructions impartit au propriétaire du terrain ou au titulaire du droit de superficie un délai approprié pour rétablir l'état conforme à la loi sous commination d'exécution par substitution (art. 46 al. 2 LC). Il n'est pas contesté que les recourants ont déplacé le grenier sans être au bénéfice d'un permis de construire. Ils font valoir que le délai pour statuer le rétablissement de l'état conforme à la loi est périmé.

Dans sa version en vigueur au moment du prononcé de la décision attaquée, l'art. 46 al. 3 LC avait la teneur suivante: "Cinq ans après le jour où l'état non conforme à la loi a été connu, le rétablissement de l'état conforme ne peut être exigé que si des intérêts publics impérieux le commandent". Dans un jugement du 18 décembre 2003, le Tribunal administratif du canton de Berne a constaté que la version française de cette disposition, qui ne correspond pas au texte allemand ("Nach Ablauf von fünf Jahren, seitdem die Rechtswidrigkeit * erkennbar* war), reposait manifestement sur une erreur de traduction et ne faisait donc pas foi. Il a considéré que le délai pour exiger le rétablissement commence toujours à courir à partir du moment où l'acte illicite est * reconnaissable*.5 Depuis le 1er avril 2017, le texte français de l'art. 46 al. 3 LC a été adapté, il a désormais la teneur suivante: "Cinq ans après le jour où l'état non conforme à la loi * aurait pu être constaté*, le rétablissement de l'état conforme ne peut être exigé que si des intérêts publics impérieux le commandent".

La loi ne prend pas l'achèvement des travaux comme point de départ du délai, car alors il ne serait pas aisé pour l'autorité de satisfaire à temps à ses tâches de police des constructions lorsque des modifications non conformes sont difficiles à constater, notamment lorsqu'elles ont lieu à l'intérieur des constructions (p. ex. en cas de rénovation ou de changement d'affectation).6

La non-conformité est considérée comme reconnaissable ou susceptible d'être constatée à partir du moment où les autorités compétentes pouvaient et devaient l'identifier comme telle en faisant preuve de l'attention que l'on peut raisonnablement attendre d'elles. La bonne ou mauvaise foi de l'obligé n'a pas d'influence sur le point de départ de ce délai.7 Ce délai de cinq ans n'est pas applicable si le rétablissement de l'état conforme vise une situation qui tombe sous le coup du droit fédéral. C'est notamment le cas lorsque la construction litigieuse est sise hors de la zone à bâtir. Au surplus, un intérêt impérieux au sens de l'art. 46 al. 3 LC est donné lorsque la situation illicite n'est pas supportable du point de vue du bien public. Si la construction ou l'installation porte préjudice à l'environnement, au site ou au paysage, la jurisprudence applique un délai de péremption de 30 ans. Dans l'hypothèse où des biens de police au sens strict sont touchés (mise en danger de la vie, de la santé ou de la sécurité des personnes), il n'existe pas de limite temporelle pour exiger le rétablissement.8

b) Les recourants font valoir qu'ils ont déplacé le grenier pour construire les box au début des années 2000. La commune n'a pas démenti. Lors de la séance du 13 juin 2016, elle est partie de l'idée, "après contrôle au bureau", que "la prescription court dès le moment où l'autorité a connaissance de l'infraction, et non dès que la construction a été achevée".9 Or comme vu au considérant 3a, depuis 2004 (publication de la jurisprudence du Tribunal administratif), cette interprétation n'a plus cours et il faut considérer que le délai part du moment où l'autorité pouvait, en faisant preuve de la diligence requise, avoir connaissance de l'infraction. Le fardeau de la preuve du point de départ incombe au maître de l'ouvrage.10 Celui-ci a produit un extrait cadastral de 1981 et des photographies des anciennes constructions auxquelles aucune date ne peut être rattachée. Ces documents ne suffisent pas à établir la date des travaux. Au dossier de la commune (p. 27) figure un extrait du géoportail du Jura bernois (cf. annexe), sur le site duquel après vérification figurent en effet des orthophotos de 2008 et de 2011. Il en résulte qu'en 2008 au plus tard, le grenier avait déjà été déplacé au nord des box.

Les emplacements passé (actuel emplacement des box) et actuel du grenier litigieux sont visibles depuis le domaine public, aussi bien depuis la rue G.________ que depuis le chemin H.________.11 De plus, le site se trouve non loin de la place I.________, de l'autre côté de la voie de chemin de fer. Il semble d'une part peu crédible que des travaux d'une ampleur non négligeable, menant au déplacement d'une construction, aient pu passer inaperçus des autorités faisant preuve de la diligence nécessaire, ce d'autant plus qu'ils se sont accompagnés de travaux de démolition puis de reconstruction d'un autre bâtiment, qu'on ne peut pas qualifier d'insignifiants. D'autre part, le résultat est visible à l'œil nu: les deux anciennes maisonnettes accolées, à toits à deux pans assez inclinés couverts de tuiles, ont été remplacées par une construction unique à un seul pan de toiture presque plat en tôle et le grenier n'est plus aligné dans le prolongement de celle-ci12

Il résulte de ce qui précède qu'il y a lieu de prendre l'année 2008 comme point de départ du délai de cinq ans, faute de données plus précises au dossier. Il apparaît en outre, au vu des circonstances, que la situation illicite pouvait être constatée sans difficultés particulières. Par conséquent, il faut considérer que le délai de cinq ans était échu au plus tard à fin 2013. Le rétablissement de l'état conforme à la loi ne peut donc être prononcé qu'en présence d'intérêts publics impérieux au sens de l'art. 46 al. 3 LC .

4. Intérêts publics impérieux

L'autorité de police des constructions ne fait pas valoir d'intérêt public impérieux au sens de ce qui précède (consid. 3a), à savoir une atteinte importante à l'environnement, au site ou au paysage, voire une mise en danger d'un bien de police au sens strict. L'étude du dossier ne montre pas non plus que la situation illicite serait insupportable du point de vue du bien public. Si les box à chevaux nécessitaient à l'évidence un examen du point de vue de la protection des eaux, il n'en va pas de même du grenier, dès lors que l'on ne se trouve qu'en secteur de protection des eaux B. On ne voit pas quelles autres immissions le grenier serait susceptible d'engendrer.

La parcelle et ses alentours ne font partie ni d’un périmètre de préservation des structures ou de protection du paysage au sens du droit communal, ni d'un ensemble bâti ou d'une zone de protection de la nature au sens du droit cantonal. Tavannes est certes inscrit à l'ISOS comme site construit d’importance nationale13 (cf. art. 4 et 5 LPN14 et annexe OISOS15). Dans le cas présent, l'ISOS a valeur indicative (art. 13e al. 4 OC16).17 Les parcelles nos D.________ et E.________ sur lesquelles est sis le grenier sont situées à l'intérieur du périmètre 3 "Sur le Pont". Celui-ci est décrit comme quartier d'habitation au sud de la ligne de chemin de fer, avec de beaux jardins, vers 1895-1920. Il est assorti d'un objectif de sauvegarde B, à savoir la sauvegarde de la structure. Celle-ci consiste en la conservation de la disposition et de l'aspect des constructions et des espaces libres et en la sauvegarde intégrale des éléments et caractéristiques essentiels à la conservation de la structure. Le périmètre 3 est défini par les beaux jardins assortissant les habitations. Ces jardins se retrouvent avant tout aux abords des maisons sises au chemin H.________ 3 à 718 et plus à l'ouest19. Le déplacement du grenier n'apporte pas de modification importante à la structure de la parcelle no D.________, sa nouvelle localisation est comprise dans un environnement déjà passablement construit: le grenier, construction modeste, est compris entre la grange, la rampe de grange et les box à chevaux. Il n'y a pas d'atteinte à un jardin. Par conséquent, même du point de vue de l'ISOS, il n'y a pas d'intérêt commandant impérativement le rétablissement de l'état conforme. Il n'apparaît pas que d'autres intérêts publics impérieux seraient touchés.

Il résulte de ce qui précède que, faute d'intérêts publics impérieux, la possibilité d'ordonner des mesures de rétablissement de l'état conforme à la loi est périmée au sens de l'art. 46 al. 3 LC s'agissant du grenier. Sur ce point, le recours est admis. Toutefois, même en partant de l'idée que l'autorité ait été empêchée, tout en faisant preuve de l'attention que l'on peut raisonnablement attendre d'elle, de satisfaire à ses tâches de police des constructions dans le délai de cinq ans, il y aurait de toute façon lieu de renoncer au rétablissement de l'état conforme à la loi (cf. consid. suivant).

5. Autres intérêts publics

a) Les recourants ne contestent pas qu'ils ont déplacé le grenier sans être au bénéfice d'un permis de construire et que cet aménagement en aurait nécessité un. Ce faisant, cet aménagement est formellement illicite. Selon l'art. A121 al. 2 RC20, pour les constructions à un niveau, édifiées en annexe ou en contiguïté et qui ne sont pas destinées au séjour permanent d'hommes ou d'animaux, il suffit d'observer, sur tous les côtés, une distance à la limite de 2 m, pour autant que la hauteur moyenne du bâtiment n'excède pas 3 m et que la superficie de leur plancher ne soit pas supérieure à 40 m2. Selon l'art. A121 al. 3 RC, 1e phr., la construction à la limite est autorisée si le voisin donne son consentement écrit ou s'il est possible d'édifier la bâtisse en contiguïté à une construction annexe voisine édifiée à la limite. Les recourants ont placé le grenier à la limite de la parcelle voisine no F.________. Il n'est pas contesté et il résulte du dossier que le grenier respecte la hauteur et la superficie prescrites à l'art. A121 al. 2 RC. Par contre, les recourants n'ont pas placé le grenier en contiguïté à une construction annexe voisine édifiée à la limite ni obtenu l'accord écrit des voisins. Par conséquent, cet aménagement ne respecte pas la distance à la limite de 2 m et à ce titre, il est aussi matériellement illicite. Sur cette base et en application de l'art. 46 al. 2 LC, la commune a statué le retrait de 2 m par rapport à la limite de la parcelle no F.________.

Toutefois, la décision de rétablissement de l'état conforme à la loi prononcée sur la base de l'art. 46 al. 2 LC doit servir l'intérêt public et prendre en compte les principes de la proportionnalité et de la confiance (art. 47 al. 6 DPC). L'autorité compétente pour prononcer le rétablissement examine ces questions d'office. L'intérêt au respect du droit des constructions et au maintien de l'ordre public est en règle générale donné, sauf dans des cas exceptionnels où le rétablissement n'aurait pas d'utilité concrète, ou alors si d'autres intérêts publics l'emportent.21

b) Les distances à la limite et les distances entre bâtiments sont interdépendantes. Les distances entre bâtiments ont pour objectif l'intégration dans le site et la garantie de conditions de sécurité et d'hygiène satisfaisantes. Les distances à la limite pour leur part ne visent pas la défense d'un intérêt public (sauf si le fonds voisin appartient à la collectivité publique), mais elles servent à assurer l'égalité de traitement entre les propriétaires fonciers: elles ont pour effet que le respect de la distance entre bâtiments est réparti de façon équitable entre les biens-fonds, en évitant de favoriser le premier propriétaire qui construit.22

La distance à la limite de 2 m prescrite à l'art. A121 RC protège à plus forte raison l'intérêt privé plutôt qu'un intérêt public, puisqu'il suffit du consentement écrit du voisin pour s'écarter de cette règle. La distance entre les bâtiments est la distance horizontale la plus courte entre deux façades (art. A144 al. 1 RC). Elle est au moins égale à la somme des distances à la limite (art. A144 al. 2 RC). En l'occurrence, la distance entre bâtiments se monte à 6 m (art. A121 al. 2 RC et art. 212 RC). L'emplacement actuel du grenier la respecte, et ce bien que le bâtiment sis sur la parcelle no F.________ n'observe pas la petite distance à la limite (2.50 m au lieu de 4 m; cf. art. 212 RC et art. A144 al. 3 RC). A cet égard, un intérêt public au déplacement du grenier, comme l'a statué la commune dans la décision attaquée, fait défaut.

Pour les bâtiments contigus et annexes non habités au sens de l'art. A121, l'autorité de la police des constructions peut diminuer jusqu'à 2 m la distance entre bâtiments à l'égard de constructions établies sur le même fonds si aucun intérêt public ne s'y oppose (art. A144 al. 4 RC, 1e phr.). Dans l'hypothèse d'une application par analogie de cette disposition à des bâtiments situés sur des fonds différents mais appartenant aux mêmes propriétaires comme en l'occurrence, le grenier respecterait cette distance de 2 m par rapport à tous les autres bâtiments ou installations environnants: 2 m par rapport à la grange, 4 m par rapport à la rampe de grange, entre 4.50 m et 5.50 m par rapport aux box; on ne voit pas a priori d'intérêt public susceptible de s'opposer à la mise en œuvre de cette distance privilégiée. Dans l'éventualité où cette disposition ne trouverait pas application (formulation potestative "peut"), la distance entre bâtiments ne serait observée probablement qu'à l'égard de la rampe de grange (distance prescrite par rapport aux autres bâtiments: 6 m, cf. art. A121 al. 2 RC et art. 212 RC). Toutefois, la mesure de rétablissement prononcée par la commune ne permettrait pas de remédier à l'état de fait non conforme. Au contraire, le retrait du grenier par rapport à la limite de parcelle ne ferait qu'accentuer l'illicéité notamment en augmentant la surface de conflit par rapport à la grange. De plus, le retrait aurait pour effet que la distance entre grenier et rampe ne serait plus respectée.

Il résulte de ce qui précède que la mesure litigieuse n'a en l'espèce pas d'utilité concrète. Le grenier ne viole pas de dispositions significatives sur le plan du droit public. Un intérêt public fait donc défaut. L'intérêt privé lié à l'utilisation de la parcelle voisine no F.________ n'est pas non plus touché, car la possibilité de construire en contiguïté du grenier conformément à l'art. A121 al. 3 RC reste intacte. De plus, l'emplacement actuel du grenier génère moins d'immissions sur la parcelle voisine no F.________ que la localisation originelle, puisque désormais l'entrée du bâtiment n'est pas située en face de la parcelle voisine mais à l'opposé. Ainsi, il n'y a pas non plus d'intérêt privé justifiant le retrait du grenier par rapport à la limite. Autrement dit, la mesure litigieuse porterait uniquement préjudice à l'intérêt privé des recourants, qui devraient se réorganiser en conséquence, alors même qu'elle n'obéit à aucun intérêt réel et concret, ni public ni privé. Une telle mesure irait donc à l'encontre du principe de la proportionnalité. Finalement, il faut relever que les emplacements passé et actuel du grenier sont visibles non seulement depuis le domaine public (cf. consid. 3b ci-dessus), mais également depuis plusieurs parcelles privées alentours, notamment nos F.________, J.________ et K.________/L.________. Or depuis 2008 au moins (date avérée) voire depuis plus longtemps selon les dires des recourants, les modifications opérées sur les parcelles nos E.________/D.________ n'ont donné lieu à aucune réclamation. Ainsi, la mesure prononcée par la commune serait également contraire au principe de la confiance.

En définitive, à supposer que l'autorité ait été empêchée, tout en faisant preuve de l'attention que l'on peut raisonnablement attendre d'elle, de satisfaire à ses tâches de police des constructions dans le délai de cinq ans prescrit à l'art. 46 al. 3 LC (consid. 3 et 4 ci-dessus), un intérêt public (ou privé) suffisant fait de toute façon défaut, de sorte qu'il y a lieu, pour cette raison également, de renoncer au rétablissement de l'état conforme s'agissant du grenier. Sous cet angle également, le recours devrait être admis.

6. Frais et dépens

a) Les frais de procédure sont perçus sous la forme d'un émolument forfaitaire. Un émolument supplémentaire peut être perçu pour les enquêtes particulières, les expertises ou d'autres mesures d'instruction (art. 103 al. 1 LPJA). Un émolument forfaitaire de 200 à 4'000 fr. est perçu pour les décisions sur recours dans des affaires de justice administrative (art. 19 al. 1 en relation avec art. 4 al. 2 et 3 OEmo23).

Selon la pratique de la TTE, les frais de la procédure sont fixés à 750 fr. Les frais de la procédure de recours sont mis à la charge de la partie qui succombe, à moins que le comportement d’une partie au cours de la procédure permette une répartition différente ou qu’il soit justifié par des circonstances particulières de ne pas percevoir de frais (art. 108 al. 1 LPJA). Quiconque retire une requête, une action ou un moyen de droit, acquiesce ou s'arrange de toute autre manière pour que la procédure devienne sans objet, est considéré comme partie succombante (art. 110 al. 1 LPJA). Les recourants succombent s'agissant de la borne, étant donné que le recours doit être déclaré irrecevable à cet égard. Pour ce qui est des box à chevaux, les recourants se sont arrangés pour que le recours devienne sans objet au moyen du dépôt d'une demande de permis de construire. Ils obtiennent gain de cause en ce qui concerne le grenier. Par conséquent, deux tiers des frais de procédure sont mis à leur charge, soit 500 fr. Leur responsabilité est solidaire (art. 106 LPJA). Pour le surplus, les frais de procédure sont assumés par le canton.

b) La partie qui succombe doit payer les dépens de la partie adverse, à moins que le comportement de cette dernière au cours de la procédure ou des circonstances particulières justifient une autre répartition ou la compensation des dépens, ou encore qu'ils ne doivent être mis à la charge de la collectivité (art. 108 al. 3 LPJA). Les recourants obtiennent gain de cause s'agissant du grenier, ils ont donc droit à des dépens à raison d'un tiers. Le représentant des recourants requiert dans sa note d'honoraires du 28 octobre 2016 le paiement d’un montant de 3'258 fr. 80 à titre d’honoraires (2'902 fr. 50) et de débours (114 fr. 90), TVA (241 fr. 40) comprise. Cette note n'appelle pas de remarques. La commune supporte les dépens des recourants à raison de 1'086 fr. 30.

III. Décision

1. Le recours du 22 août 2016 est admis dans la mesure où il n'est pas devenu sans objet ou qu'il n'est pas déclaré irrecevable.

La décision du 22 juillet 2016 est modifiée dans le sens où il est renoncé à des mesures de rétablissement de l'état conforme à la loi s'agissant du grenier.

2. Les frais de la procédure sont mis à la charge des recourants à raison de 500 fr.

La facture leur sera notifiée dès l’entrée en force de la présente décision.

Les recourants répondent solidairement du montant total.

3. La Municipalité de Tavannes versera la somme de 1'086 fr. 30 aux recourants, à titre de dépens.

IV. Notification

• Me C.________, recommandé

• Municipalité de Tavannes, courrier A

DIRECTION DES TRAVAUX PUBLICS, DES TRANSPORTS ET DE L’ÉNERGIE

La directrice

Barbara Egger-Jenzer

Conseillère d'Etat