OJ n° 120/2015/49 Berne, le 2 novembre 2016
en la cause liée entre
Madame A.________ recourante
et
Monsieur B.________ participant d'office à la procédure 1
Monsieur C.________ participant d'office à la procédure 2
Madame D.________ participante d'office à la procédure 3
et
Commune mixte de Corcelles, 2747 Corcelles BE
en ce qui concerne la décision de la commune mixte de Corcelles du 3 juillet 2015 (couvert)
I. Faits
1. Au milieu des années 2000, le participant d'office à la procédure 1 a construit, sur la parcelle no E.________ de la commune de Corcelles, un couvert destiné à provisoirement entreposer des matériaux et travailler à l'abri. La parcelle no E.________ est propriété de la recourante. La construction empiète sur la parcelle voisine no F.________, propriété des participants d'office à la procédure 2 et 3. Les deux parcelles susmentionnées sont sises hors de la zone à bâtir. La construction est située à proximité immédiate de la rivière G.________. Elle n'a pas fait l'objet d'un permis de construire. En 2006 et 2007, la commune a effectué des démarches tendant à la suppression de la construction, allant jusqu'à une dénonciation en août 2007 auprès de la police cantonale, mais elle n'a pas rendu de décision formelle de rétablissement de l'état conforme à la loi.
2. Par décision de rétablissement de l'état conforme à la loi du 3 juillet 2015 adressée à la recourante, la commune a statué que la modification ou le démontage des constructions ou parties de construction édifiées illicitement sur la parcelle no H.________ doit être exécuté dans les 30 jours.
3. Par écriture du 3 août 2015, présentée une nouvelle fois correctement signée le 14 août 2015, la recourante a interjeté recours auprès de la TTE1 contre la décision du 3 juillet 2015. Elle conclut principalement à l'annulation de celle-ci; subsidiairement à la suspension de celle-ci et à la fixation d'un délai raisonnable pour déposer une demande de permis ultérieure. Elle fait valoir la péremption du rétablissement: le délai légal de cinq ans serait échu puisque la construction aurait été réalisée durant les années 2007-2008. Elle reproche à la commune de n'avoir pas assorti la décision de rétablissement de la possibilité de déposer une demande de permis.
4. Par prise de position du 8 septembre 2015, la commune conclut en substance au rejet du recours. Elle expose avoir été informée par un courrier des participants d'office à la procédure 2 et 3, propriétaires de la parcelle no F.________ depuis fin 2014, que la recourante, respectivement le participant d'office à la procédure 1, entreposait du matériel sur leur bien-fonds. La commune fait valoir par ailleurs que les distances de l'édifice à la berge ne sont pas respectées.
5. A la demande de l'Office juridique (OJ), qui conduit les procédures de recours pour le compte de la TTE2, la commune a confirmé que la mention de la parcelle no H.________ dans la décision attaquée est erronée; elle a désigné les contours de la construction litigieuse (cf. plan en annexe, surface quadrillée).
A la demande de l'OJ, le participant d'office à la procédure 1 a confirmé avoir réalisé les travaux de construction du couvert.
6. L'OJ a intégré d'office à la procédure les participants 1 à 3 et leur a donné l'occasion de s'exprimer.
7. Par prise de position du 12 janvier 2016, le participant d'office à la procédure 1 s'est rallié aux conclusions de la recourante. Il fait en outre valoir que la construction ne nécessite pas d'autorisation de police des eaux.
Par prise de position du 21 janvier 2016, les participants d'office à la procédure 2 et 3 ont rappelé qu'un citoyen avait dénoncé la construction auprès des autorités communales en 2006.
Par prise de position du 16 février 2016, la commune relève que cette affaire est périodiquement portée devant le Conseil communal et que le participant d'office à la procédure 1 aurait largement eu le temps de se mettre en règle.
II. Considérants
1. Recevabilité
Conformément à l'art. 49 al. 1 LC3, les décisions en matière de police des constructions peuvent être attaquées par voie de recours administratif auprès de la TTE. La recourante en tant que destinataire de la décision attaquée a la qualité pour recourir. Les autres conditions de forme sont également remplies. Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le recours.
2. Objet de la contestation
La décision attaquée porte uniquement sur la construction, à l'exclusion du matériel entreposé. Il s'agit d'un "avant-toit", c'est-à-dire d'un couvert, qui prolonge le bâtiment 15c sis sur la parcelle no E.________. La construction litigieuse n'est pas sise sur la parcelle no H.________, contrairement à ce qui est indiqué dans la décision attaquée. La construction litigieuse est sise principalement sur la parcelle no E.________ et elle empiète sur la parcelle no F.________.
La présente procédure de recours ne peut porter que sur la construction. Une autre décision de police des constructions est nécessaire s'agissant du dépôt d'objets et matériaux situé sur la parcelle no E.________ et débordant sur la parcelle no F.________.
3. Péremption
a) Si un maître d'ouvrage exécute un projet de construction sans permis ou en outrepassant celui-ci ou s'il omet d'observer des prescriptions en réalisant un projet autorisé, l'autorité de la police des constructions impartit au propriétaire du terrain ou au titulaire du droit de superficie un délai approprié pour rétablir l'état conforme à la loi sous commination d'exécution par substitution (art. 46 al. 2 LC). Il n'est pas contesté que le participant d'office à la procédure 1 a construit le couvert sans être au bénéfice d'un permis de construire. La recourante et le participant d'office à la procédure 1 font valoir que le délai pour statuer le rétablissement de l'état conforme à la loi est périmé.
Cinq ans après le jour où l'état non conforme à la loi était reconnaissable4, le rétablissement de l'état conforme ne peut être exigé que si des intérêts publics impérieux le commandent (art. 46 al. 3 LC). La non-conformité est considérée comme reconnaissable à partir du moment où les autorités compétentes pouvaient et devaient l'identifier comme telle en faisant preuve de l'attention que l'on peut raisonnablement attendre d'elles. La bonne ou mauvaise foi de l'obligé n'a pas d'influence sur le point de départ de ce délai de cinq ans.5 Ce délai de cinq ans n'est pas applicable si le rétablissement de l'état conforme vise une situation qui tombe sous le coup du droit fédéral. C'est notamment le cas lorsque la construction litigieuse est sise hors de la zone à bâtir. Au surplus, un intérêt impérieux au sens de l'art. 46 al. 3 LC est donné lorsque la situation illicite n'est pas supportable du point de vue du bien public. Si la construction ou l'installation porte préjudice à l'environnement, au site ou au paysage, la jurisprudence applique un délai de péremption de 30 ans. Dans l'hypothèse où de des biens de police au sens strict sont touchés (mise en danger la vie, la santé ou la sécurité des personnes), il n'existe pas de limite temporelle pour exiger le rétablissement.6
b) En l'espèce, le couvert litigieux est sis hors de la zone à bâtir (et non pas en zone village ancien comme le prétend la commune). Une autorisation n'est délivrée que si la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone (art. 22 LAT7). Sont conformes à l’affectation de la zone agricole les constructions et installations qui sont nécessaires à l’exploitation agricole ou à l’horticulture productrice (art 16a al. 1 LAT). Le couvert litigieux n'est pas conforme à l'affectation de la zone agricole. Il ne correspond à aucun des cas de dérogations possibles, énumérés exhaustivement aux art. 24 ss LAT. Par conséquent, le couvert est contraire à la législation en matière d'aménagement du territoire, de niveau fédéral. Ainsi, le délai de cinq ans ne lui est pas applicable.
c) De plus, la construction litigieuse se trouve à proximité immédiate de la rivière G.________. Depuis 2011, la fixation de l'espace réservé aux eaux est régie au niveau de la législation fédérale sur la protection des eaux (art. 36a LEaux8 et 41a OEaux9). Il en va de même de l'affectation de cet espace (art. 41c OEaux): ne peuvent en principe y être construites que les installations dont l'implantation est imposée par leur destination et qui servent des intérêts publics (p. ex. chemins pour piétons et de randonnée pédestre, centrales en rivières, ponts). Dans le cas particulier10, l'espace réservé aux eaux devrait mesurer 12 m au moins. De plus, tant que l'espace n'est pas déterminé conformément au droit fédéral (tel est le cas dans la commune de Corcelles au regard de l'art. 16 RC11), les dispositions transitoires fédérales prescrivent que les restrictions à la construction s'appliquent le long des eaux à une bande de chaque côté, qui en l'occurrence est large de 10 m.12 Quoi qu'il en soit, le couvert litigieux est de toute façon situé en grande partie à l'intérieur de l'espace ou de la bande susmentionnés. Cette construction ne répond à aucun intérêt public et elle n'a pas lieu d'être implantée en bordure de cours d'eau. Le couvert est donc également contraire à la législation en matière de protection des eaux, de niveau fédéral. A ce titre, le délai de cinq ans ne lui est pas non plus applicable. Sur ce point, le recours est rejeté.
4. Rétablissement
a) Si un maître d'ouvrage exécute un projet de construction sans permis, l'autorité de la police des constructions impartit au propriétaire du terrain ou au titulaire du droit de superficie un délai approprié pour rétablir l'état conforme à la loi sous commination d'exécution par substitution (art. 46 al. 2 LC).
La décision de rétablissement de l'état conforme à la loi doit servir l'intérêt public et prendre en compte les principes de la proportionnalité et de la confiance (art. 47 al. 6 DPC). L'autorité compétente pour prononcer le rétablissement examine ces questions d'office. L'intérêt au respect du droit des constructions et au maintien de l'ordre public est en règle générale donné, sauf dans des cas exceptionnels où le rétablissement n'aurait pas d'utilité concrète, ou alors si d'autres intérêts publics l'emportent. Celui qui veut construire ou occuper le sol par une installation ou une affectation aux effets comparables à une construction doit savoir qu'en règle générale un permis est nécessaire. Autrement dit, l'assujettissement général au permis de construire est présumé connu et il appartient au maître d'ouvrage désireux de réaliser un projet de se renseigner auprès des autorités compétentes13. Entre le manque de diligence dans la récolte d'informations et la violation consciente de dispositions ou de décisions, l'absence de bonne foi peut être d'intensité variable. Pour répondre au principe de proportionnalité, la mesure de rétablissement doit non seulement être apte à atteindre le but visé (règle d'aptitude) mais encore faut-il que le moyen choisi soit celui qui porte l'atteinte la moins grave aux intérêts privés (règle de nécessité). Finalement, il faut que la gravité des effets de la mesure sur la situation de l'administré soit en rapport raisonnable avec le résultat escompté du point de vue de l'intérêt public (règle d'exigibilité, ou proportionnalité au sens étroit). Le maître d'ouvrage qui n'est pas de bonne foi a également droit à ce que le principe de proportionnalité soit pris en considération. Toutefois, pour la sauvegarde de l'égalité de traitement et de l'ordre légal, l'autorité mettra davantage de poids sur l'intérêt au rétablissement que sur les inconvénients causés au maître de l'ouvrage. Par ailleurs, l'autorité tiendra compte des coûts de remise en état à charge de l'administré en fonction de l'intensité de la mauvaise foi de celui-ci. En règle générale, l'intérêt purement financier de l'administré n'a que peu d'importance. En définitive, l'autorité pourra renoncer au rétablissement en cas de violation insignifiante, à condition que la mauvaise foi soit légère et l'intérêt public au rétablissement négligeable.14
b) Le rétablissement de l'état conforme répond en l'espèce à plusieurs intérêts publics importants. La séparation des zones constructibles et non constructibles compte au nombre des exigences majeures de l'aménagement du territoire qui doivent être impérativement respectées.15 A cela s'ajoute la protection contre les dangers naturels. Selon la carte des dangers naturels intégrée au plan d'aménagement local, la construction litigieuse est située en partie en zone rouge et en partie en zone bleue.16 Selon le rapport explicatif relatif à cette carte, le type de danger recensé est l'inondation. La zone rouge correspond à un danger considérable, la bleue à un danger moyen, selon l'art. 6 al. 1 et 2 LC. De fait, le secteur a déjà subi des inondations en 1991, 2006 et 2007, ayant causé des dommages à des biens immobiliers.17 Il en va non seulement de la mise en danger des biens sur la parcelle no E.________. Mais les parties de construction les plus proches du cours d'eau sont notamment susceptibles d'augmenter les risques d'obstruction en cas de charriage important (constitué d'arbres ou d'arbustes par exemple). De la sorte, les effets de l'inondation risquent d'être augmentés sur les parcelles situées en amont.
c) Le participant d'office à la procédure 1 n'est pas de bonne foi au sens du droit de la police des constructions; son comportement pourrait même relever de la mauvaise foi qualifiée. Il a érigé la construction à titre provisoire, elle devait lui "permettre de travailler à l'abri et d'entreposer du matériel en attendant de trouver une solution définitive", comme il en a lui-même informé l'autorité de police des constructions.18 En tant que constructeur de maisons en bois massif, il doit plus particulièrement connaître les principes du droit de la construction et notamment la nécessité d'obtenir un permis de construire pour les aménagements durablement fixés au sol.
d) Le principe de la proportionnalité est respecté. L'enlèvement du couvert est apte à libérer la zone agricole de cette construction qui n'y est pas conforme. De ce point de vue, il n'y a pas de mesure moins incisive que l'enlèvement du couvert dans sa totalité. A cet égard, il n'importe pas qu'une partie de la construction soit éventuellement située hors de l'espace réservé aux eaux ou hors de la bande riveraine applicable à titre transitoire. La décision attaquée sera précisée d'office dans cette optique. Finalement, du point de vue de la proportionnalité au sens étroit, il faut d'abord relever que l'importance des intérêts publics touchés est considérable en l'occurrence. Par ailleurs, le participant d'office à la procédure 1 sait depuis début 2007 qu'il doit être amené à supprimer la construction litigieuse. Il a donc eu suffisamment de temps pour prendre des dispositions. Son intérêt au maintien de la construction ne fait pas le poids.
e) La TTE doit fixer une nouvelle fois le délai d'exécution du rétablissement. La commune avait fixé un délai de 30 jours. Certes le participant d'office à la procédure 1 notamment a déjà eu amplement l'occasion de se mettre volontairement en conformité. D'un autre côté, il a fallu quelque huit années pour que la commune rende une décision formelle. C'est pourquoi la TTE statue un nouveau délai de trois mois.
5. Demande de permis ultérieure
L'autorité ne doit fixer au propriétaire du bien-fonds un délai pour déposer une demande de permis de construire (art. 46 al. 2 let. b LC) que pour autant que l'octroi d'un permis, y compris les dérogations nécessaires, n'apparaisse pas d'emblée exclu du point de vue matériel19. En l'espèce, une éventuelle demande de permis de construire ultérieure est vouée à l'échec (cf. consid. 3b et 3c ci-dessus). C'est à juste titre que la commune n'a pas intégré cette possibilité à son dispositif. Le participant à la procédure 1 fait en vain appel à l'art. 48 LAE20. La construction a une influence au minimum sur la sécurité et sur la configuration de la rive. Elle nécessiterait donc une autorisation de police des eaux, laquelle néanmoins ne peut pas être octroyée au regard de la LAT et de la LEaux. Sur ce point également, le recours est rejeté.
6. Destinataires
a) En cas d'acte non conforme à la loi, l'art. 46 al. 2 LC oblige en premier lieu le propriétaire foncier lorsque la nature de la construction est d'être fixée au sol. Si le maître de l'ouvrage (perturbateur par comportement, Verhaltensstörer) et le propriétaire foncier (perturbateur par situation, Zustandsstörer) sont deux personnes différentes, le propriétaire foncier demeure cependant obligé, et ce pour des raisons pratiques et juridiques. Le propriétaire foncier est facile à identifier car il est inscrit au registre foncier. De plus, il a la maîtrise juridique, et généralement aussi effective, sur le bien-fonds sur lequel s'exerce l'acte contraire à l'ordre légal. En particulier, lorsqu'aucun des obligés ne s'exécute, la commune peut faire mentionner au registre foncier une hypothèque légale en garantie de sa créance (art. 47 al. 2 LC). Ainsi, la responsabilité fondamentale du propriétaire foncier vaut aussi bien pour l'obligation de faire (rétablir l'état conforme) que pour l'obligation de payer (si l'autorité doit en venir à l'exécution par substitution, voire à la mention d'une hypothèque légale). Si le bien-fonds change de propriétaire après le prononcé de la décision de rétablissement, les obligations qui résultent de cette décision sont automatiquement imputables au nouveau propriétaire. Il n'est pas nécessaire que l'autorité statue de nouveau. Le propriétaire foncier qui subit des dommages du fait du perturbateur par comportement, notamment parce qu'il doit rembourser les frais de l'exécution à la commune, pourra se retourner contre celui-ci au moyen d'une action récursoire à intenter devant le tribunal civil.21
Cependant, la commune peut imposer l'obligation de rétablissement non seulement au propriétaire, mais également au maître de l'ouvrage. Elle dispose d'un certain pouvoir d'appréciation. Elle pourra notamment renoncer à obliger le seul propriétaire lorsque l'auteur de l'acte non conforme au droit paraît mieux à même de s'exécuter, lorsque la seule responsabilité du propriétaire serait contraire à la situation concrète ou au principe de l'équité, lorsque la commune est elle-même propriétaire du bien-fonds, ou lorsqu'un autre perturbateur pourrait empêcher l'exécution. Quoi qu'il en soit, les accords privés intervenus entre le propriétaire et le maître de l'ouvrage sont de nul effet.22 La décision sur frais, comme conséquence nécessaire de la décision de rétablissement en cas d'inexécution de celle-ci, obéira aux mêmes principes. La commune pourra ainsi décider d'ouvrir une poursuite contre le propriétaire ou contre l'auteur, ou contre les deux. Celui qui estimera, en fin de compte, avoir dû répondre à tort pourra intenter une action récursoire par la voie civile.
b) En l'espèce, l'autorité de première instance n'a pas inclus les propriétaires de la parcelle no F.________ dans la procédure et ne leur a pas notifié la décision de rétablissement, alors même que la construction litigieuse est en partie sise sur leur bien-fonds (en particulier les piliers porteurs nord et est23). L'Office juridique a remédié à ce vice en les intégrant comme participants d'office à la procédure de recours et en leur donnant l'occasion de se prononcer. L'Office juridique a fait de même s'agissant du maître de l'ouvrage. Il est notamment contraire à l'équité de n'obliger que les propriétaires des biens-fonds, en particulier ceux de la parcelle no F.________, étant donné qu'ils subissent en tant que voisins l'empiètement de la construction. Par ailleurs, le participant d'office à la procédure 1, en tant que maître de l'ouvrage, est mieux à même de s'exécuter que sa mère assez âgée. La présente décision et la décision attaquée sont donc opposables non seulement à la recourante, mais également aux participants d'office à la procédure 1 à 3. La décision attaquée est modifiée d'office dans ce sens.
c) Une autre décision de police des constructions est nécessaire s'agissant du dépôt d'objets et matériaux situé sur la parcelle no E.________ et débordant sur la parcelle no F.________. L'autorité de police des constructions devra examiner si un tel dépôt est contraire à la LAT et à la LEaux. Elle doit faire participer à cette procédure non seulement la propriétaire de la parcelle no E.________ mais également ceux de la parcelle no F.________, ainsi que le propriétaire des objets et matériaux, probablement le participant d'office à la procédure 1. La décision de rétablissement devra s'adresser directement à toutes ces personnes et leur être notifiée formellement. La communication d'une simple copie ne suffit pas. Le participant d'office à la procédure 1 n'est pas obligé d'attendre la décision de rétablissement conforme pour débarrasser les objets et matériaux.
7. Frais
Les frais de procédure sont perçus sous la forme d'un émolument forfaitaire. Un émolument supplémentaire peut être perçu pour les enquêtes particulières, les expertises ou d'autres mesures d'instruction (art. 103 al. 1 LPJA). Un émolument forfaitaire de 200 à 4'000 fr. est perçu pour les décisions sur recours dans des affaires de justice administrative (art. 19 al. 1 en relation avec art. 4 al. 2 et 3 OEmo24).
Selon la pratique de la TTE, les frais de la procédure sont fixés à 800 fr. Les frais de la procédure de recours sont mis à la charge de la partie qui succombe, à moins que le comportement d’une partie au cours de la procédure permette une répartition différente ou qu’il soit justifié par des circonstances particulières de ne pas percevoir de frais (art. 108 al. 1 LPJA). La recourante et le participant d'office à la procédure 1 succombent. Dès lors, ils assumeront les frais de procédure par 400 fr. chacun, leur responsabilité étant solidaire (art. 106 LPJA). Pour des raisons d'équité, il n'est pas mis de frais de procédure à la charge des participants d'office à la procédure 2 et 3, puisqu'ils subissent l'actuelle situation.
III. Décision
1. Le recours est rejeté. Les conclusions du participant d'office à la procédure 1 sont rejetées.
La décision du 3 juillet 2015 est modifiée d'office comme il suit:
Monsieur B., 2747 Corcelles, ainsi que les propriétaires des parcelles nos E.________ et F.________ du ban de Corcelles devront procéder au rétablissement de l'état conforme à la loi de la manière suivante:
Le couvert sis sur les parcelles nos E.________ et F.________ du ban de Corcelles devra être démoli et les matériaux de cette démolition éliminés dans les règles. Le délai est fixé au 31 janvier 2017.
Pour le surplus, la décision du 3 juillet 2015 est confirmée.
2. Les frais de procédure sont fixés à 800 fr. Ils sont mis à la charge de la recourante à raison de 400 fr. et à la charge du participant d'office à la procédure 1 à raison de 400 fr. La recourante et le participant d'office à la procédure 1 répondent solidairement du montant total.
La facture leur sera notifiée dès l'entrée en force de la présente décision.
IV. Notification
Madame A.________, par courrier recommandé
Monsieur B.________, par courrier recommandé
Madame D.________ et Monsieur C.________, par courrier recommandé
Commune mixte de Corcelles, par courrier A
Office des affaires communales et de l'organisation du territoire, Unité francophone
DIRECTION DES TRAVAUX PUBLICS, DES TRANSPORTS ET DE L’ÉNERGIE
La directrice
Barbara Egger-Jenzer, Conseillère d'Etat