120 2014 39 - piste d`entraînement pour le moto-cross

OJ n° 120/2014/39 Berne, le 4 mai 2015

en la cause liée entre

Monsieur A.________ recourant

représenté par Maître B.________

et

Madame C.________ participante d'office à la procédure 1

Monsieur D.________ participant d'office à la procédure 2

et

Municipalité de Villeret, Rue Principale 25, 2613 Villeret

Office des affaires communales et de l'organisation du territoire (OACOT), Unité francophone, Hauptstrasse 2, case postale, 2560 Nidau

en ce qui concerne la décision de la commune municipale de Villeret du 12 août 2014 (parcelle no E.________; piste d'entraînement pour le moto-cross)

I. Faits

1. En septembre 2013, on a signalé à l'autorité communale une activité de moto-cross se pratiquant sur la parcelle no E.________ de la commune de Villeret. Cette parcelle est sise hors de la zone à bâtir. Le recourant et la participante d'office à la procédure 1 en sont copropriétaires. Le maire a interpellé oralement le recourant pour faire cesser cette activité.

Invité à exercer son droit d'être entendu, le recourant a d'abord fait valoir, par courrier du 27 mai 2014, qu'il n'est ni le gestionnaire de la parcelle en question, ni celui qui pratique le moto-cross. Il a complété sa prise de position par courrier du 31 mai 2014. Il y a exposé que Monsieur D.________ est l'unique utilisateur, qu'aucune installation n'a été construite, que le terrain est privé et qu'il continue à servir à tout moment de pâturage pour les animaux.

2. Par décision du 12 août 2014, la commune a prononcé à l'encontre du recourant que l'utilisation de la parcelle no E.________ comme piste d'entraînement pour le moto-cross est interdite.

3. Par écriture du 12 septembre 2014, le recourant a interjeté recours auprès de la TTE1 contre la décision du 12 août 2014. Il conclut en substance à la constatation que la décision attaquée est nulle ainsi que, en tout état de cause, à l'annulation de celle-ci. Au sujet de la nullité, le recourant fait valoir que la décision n'a été adressée qu'à lui-même, alors que la parcelle no E.________ appartient en copropriété pour moitié à Madame C.________. Il ajoute que celle-ci n'a pas pu exercer son droit d'être entendu. Concernant la conclusion en annulation, le recourant conteste la qualification de piste d'entraînement de motocross. Il invoque le caractère sporadique de l'activité déployée, de sorte que ses incidences sur l'affectation du sol et l'environnement n'auraient pas une intensité et une durabilité telles qu'elles requerraient l'obligation du permis de construire. Par conséquent, de l'avis du recourant cette activité ne saurait être interdite. Il précise que l'impact sur les voisins serait nul, dès lors que la prochaine ferme est sise à 1,5 km.

4. L'Office juridique, qui conduit les procédures de recours pour le compte de la TTE2, a intégré d'office à la procédure la participante 1, en tant que copropriétaire de la parcelle no E.________, et le participant 2, en tant qu'utilisateur de cette parcelle.

5. Dans sa prise de position du 23 octobre 2014, l'OACOT relève que la piste de moto-cross n'est pas conforme à la zone agricole. Une dérogation ne pourrait à son avis pas être octroyée, au motif que l'implantation d'une telle installation hors de la zone à bâtir n'est pas imposée par sa destination.

6. Dans sa prise de position du 24 octobre 2014, la commune conclut au rejet du recours dans la mesure où il y a lieu d'entrer en matière, à la confirmation de la décision attaquée et à ce que celle-ci soit complétée par l'ordre de supprimer les aménagements réalisés. La commune fait valoir que les vices formels n'entraînent pas la nullité mais peuvent être corrigés au cours de la présente procédure. Elle conteste le caractère sporadique et la faible intensité de l'activité. La commune précise avoir renoncé dans la décision du 12 août 2014 à des mesures de rétablissement particulières, estimant qu'avec la cessation des entraînements de moto-cross le pâturage allait se reconstituer naturellement. Par contre, du moment qu'elle a constaté sur place, en date du 4 octobre 2014, l'aménagement de deux bosses, elle en exige dorénavant la suppression.

7. Dans sa prise de position du 17 novembre 2014, le participant à la procédure 2 expose qu'il est l'unique personne à pratiquer le moto-cross sur le terrain de ses parents, normalement une fois toutes les deux semaines et en variant le parcours suivi, principalement pour tester des réglages ou révisions. Il ajoute que la piste officielle la plus proche se trouve à plus d'une heure de route. Il dit avoir organisé de la terre pour entretenir le pâturage.

8. Dans sa prise de position du 17 novembre 2014, la participante à la procédure 1 déclare se référer et adhérer entièrement aux considérations contenues dans le recours de Monsieur A.________, en particulier celles relatives à la violation de son droit d'être entendu. Elle déclare également se référer aux considérations contenues dans la prise de position de Monsieur D.________.

9. Dans sa prise de position du 8 décembre 2014, le recourant commente la documentation photographique produite par la commune. Il précise que les deux bosses que l'on voit sur certaines photographies du 4 octobre 2014 sont marquées par des roues de tracteur et venaient d'être faites, précisément pour ensuite répartir la terre aux endroits nécessaires et non pas à des fins spécifiques d'usage du moto-cross.

II. Considérants

1. Recevabilité

Conformément à l'art. 49 al. 1 LC3, les décisions en matière de police des constructions peuvent être attaquées par voie de recours administratif auprès de la TTE. Le recourant en tant que destinataire de la décision attaquée a la qualité pour recourir. Les autres conditions de forme sont également remplies. Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le recours.

2. Nullité

a) La nullité d'une décision peut être invoquée en tout temps. La nullité ne sera toutefois admise que dans la mesure où l'irrégularité est particulièrement grave et facilement reconnaissable, et à condition que la sécurité du droit n'en soit pas sérieusement menacée.4 Le plus souvent, les erreurs sur le fond ne permettent pas de déclarer nulle la décision en question. Les vices de procédure sévères ainsi que la non compétence de l'autorité qui a décidé constituent les principaux motifs de nullité. Seule une violation qualifiée du droit d'être entendu peut conduire à la nullité, une violation simple n'étant susceptible que de l'annulation au moyen d'un recours déposé dans le délai.5

Toute personne particulièrement atteinte par la décision à rendre et pouvant invoquer un intérêt digne de protection a qualité de partie en procédure administrative et elle doit pouvoir participer à la procédure (art. 12 al. 1 LPJA). En tant que l'installation ou l'utilisation contestée a lieu sur une parcelle dont la participante à la procédure 1 est copropriétaire, celle-ci est particulièrement atteinte par la décision interdisant cette utilisation. En effet, les copropriétaires sont responsables, le cas échéant, de l'exécution de la décision. Par conséquent, la participante 1 a un intérêt digne de protection à pouvoir participer à la procédure correspondante et, notamment, pouvoir y exercer son droit d'être entendu. L'autorité de police des constructions reconnaît ce vice formel. Toutefois, cette irrégularité ne peut pas être considérée comme particulièrement grave: d'une part, l'un des copropriétaires au moins – l'époux qui plus est – a pu exercer tous les droits liés à la qualité de partie; d'autre part, le vice peut être corrigé en instance de recours. Admettre la nullité aurait pour effet que l'affaire ne pourrait plus être traitée, étant donné qu'un acte nul ne peut être ni corrigé ni converti6. Un tel résultat nuirait gravement à la sécurité du droit. Il n'y a pas non plus de violation qualifiée du droit d'être entendu, puisque l'un des copropriétaires a pu faire valoir tous les arguments nécessaires.

En définitive, la conclusion relative à la constatation de la nullité est rejetée.

b) Pour des raisons d'économie de la procédure, l'irrégularité susmentionnée n'entraîne pas non plus l'annulation d'office de la décision et le renvoi de l'affaire à l'autorité de première instance. L'irrégularité est corrigée dans la présente procédure de recours, au demeurant la participante à la procédure 1 n'a fait que se rallier à l'argumentation du recourant.

3. Assujettissement au permis

a) Le recourant conteste l'interdiction de l'utilisation du pâturage litigieuse, au motif qu'elle n'est pas assujettie au régime du permis de construire.

b) Dans la zone à bâtir ou hors de celle-ci, aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l’autorité compétente (art. 22 al. 1 LAT7). Cette règle constitue un minimum de droit fédéral, de rang supérieur. Par construction ou installation, il faut entendre tous les aménagements créés artificiellement, destinés à durer, fixés au sol et susceptibles d'avoir une incidence sur l'affectation de celui-ci, telle qu'une modification sensible de l'espace extérieur, une sollicitation importante des équipements techniques ou une atteinte à l'environnement (art. 1 a al. 1 LC et 7 al. 1 DPC8). Les constructions mobiles nécessitent également une autorisation de construire au sens de l'art. 22 al. 1 LAT, si elles sont utilisées de façon fixe pour un laps de temps qui ne peut pas être qualifié d'insignifiant. Par ailleurs, l'assujettissement à l'autorisation de construire dépend également de la destination de l'installation en question. Si selon le cours général des choses, celle-ci peut avoir des effets notables sur l'espace, alors un contrôle préalable s'impose du point de vue de l'intérêt public ou du voisinage9. Autrement dit, l'élément déterminant pour l'assujettissement à l'autorisation est moins l'installation comme telle que l'utilisation organisée qui en sera faite10.

c) Dans la définition mentionnée ci-dessus, la mention de la création artificielle de l'aménagement a pour but d'exclure les modifications naturelles de terrain comme les grottes, les dunes ou les éboulis.11

Quant au critère de la durabilité de l'aménagement, il exclut les installations provisoires, soit celles qui, en raison de leur mode de réalisation, ne se prêtent pas à une utilisation durable et qui peuvent être enlevées, à l'échéance prévue, sans frais excessifs. Leur existence doit être limitée dans le temps de manière certaine et non pas dépendre de circonstances imprévisibles. Ces cas sont rares. Par exemple, des tentes, montées pour une durée limitée mais régulièrement, sur le même bien-fonds et occupées à la journée ou pour le week-end, doivent être considérées comme installation durable. Au contraire, l'édification, sur une place en ville, d'un pavillon destiné à des manifestations musicales pour une durée totale d'une trentaine de jours, répartis en portions de quatre jours échelonnées sur un an, a un caractère provisoire, la législation sur la protection contre le bruit étant par ailleurs applicable.12

Le critère de la fixation au sol doit être nuancé. Le Tribunal fédéral a notamment jugé qu'était soumise à une autorisation de construire l'utilisation d'une prairie, par un club de parapentistes, en tant que piste d'atterrissage, signalée par quelques fanions et un mât pour une manche à air13. Ainsi, selon les circonstances, même une simple utilisation du sol peut être assujettie au régime du permis, si elle produit des effets sur l'organisation du territoire semblables à ceux d'une installation physique.14

Finalement, à propos de l'incidence sur l'affectation du sol, la modification sensible de l'espace extérieur signifie que la construction ou l'installation est visible ou au moins forme un contraste frappant avec le site. Quant à l'atteinte à l'environnement, elle s'entend au sens large: protection des eaux, de la forêt, de la faune, de la nature et du paysage.15

d) La documentation photographique au dossier d'une part, et l'orthophoto actuellement disponible sur le géoportail du canton de Berne d'autre part, font état en premier lieu d'une trace en forme de huit, effectué autour de deux poteaux téléphoniques16. Les dimensions extérieures du huit atteignent une cinquantaine de mètres de long et environ 15 m de large. Sur le tracé, la couche végétale a été élimée et a disparu, dans les virages la terre végétale est même entamée de plusieurs centimètres en profondeur17. Sur toutes les photos, d'autres traces encore que le huit sont visibles, les ornières sont parfois non négligeables18. Sur l'orthophoto, on observe un circuit en boucle d'environ 100 m de long sur 10 m de large sous forme de trace verte. Finalement, à proximité du huit, on constate sur l'un des autres tracés deux bosses en terre damée19.

Le recourant expose que Monsieur D.________ utilise sa moto sur le domaine agricole tout au plus une fois toutes les deux semaines, en variant le parcours suivi. Il ajoute que ces derniers temps, Monsieur D.________ a certes suivi régulièrement le même tracé, de sorte qu'une trace dans l'herbe est visible. Il précise qu'une trace similaire opérée précédemment a été entièrement recouverte par de l'herbe et qu'il en sera de même, prochainement, concernant la trace actuellement visible. S'agissant des deux bosses, il explique qu'elles sont marquées par des roues de tracteur et venaient d'être faites, pour ensuite répartir la terre aux endroits nécessaires et non pas à des fins spécifiques d'usage du moto-cross.

Le participant à la procédure 2 fait valoir qu'il pratique le moto-cross normalement une fois toutes les deux semaines, principalement pour tester des réglages ou les révisions qu'il a effectués sur sa moto. Il allègue faire très attention à rouler de manière répartie pour entraîner le moins de modifications de terrain possibles. Il dit avoir organisé de la terre pour entretenir le terrain et le pâturage.

e) Les tracés ne sont pas d'origine naturelle, ils doivent donc être considérés comme créés artificiellement au sens de l'art. 1 a al. 1 LC.

L'utilisation litigieuse ne peut pas être considérée comme provisoire. Elle a lieu de façon régulière et répétée, soit tous les quinze jours environ, ce faisant elle s'inscrit dans la durée. Elle a vraisemblablement débuté en 2012 et n'a pas de limitation concrète dans le temps: elle peut durer tant que le participant à la procédure 2 habite la région et pratique le motocross. L'absence d'échéance, la régularité et la répétition au fil des ans sont constitutives de durabilité. Il s'agit par ailleurs d'une utilisation organisée du sol qui est assimilable à une installation physique, conformément à la pratique du Tribunal fédéral (cf. consid. 3c ci-dessus). Les deuxième et troisième conditions de l'art. 1 a al. 1 LC sont donc également remplies.

f) La parcelle en question est située dans un paysage typique du Jura, formé de pâturages, ainsi que de murs de pierres sèches et de haies protégés au niveau communal (art. 49 RC20). La voirie se limite à des chemins agricoles en groise. Les traces de moto-cross, consistant en l'enlèvement de la couche végétale, sont clairement visibles dans ce paysage rural, avec lequel elles sont en opposition. Le recourant prétend que le contenu des photographies au dossier n'est pas pertinent, au motif que la situation sur le terrain est évolutive, certaines traces montrées n'existant plus. Cet argument est inopérant. Il n'importe pas que certaines traces disparaissent, du moment que d'autres apparaissent dans les environs. Dans le sens d'une vision globale de la situation, il faut admettre l'existence d'un aménagement qui modifie sensiblement l'espace extérieur au sens des art. 1 a al. 1 LC et 7 al. 1 DPC.

Du reste, même si certaines traces se recouvrent d'herbe, il n'en demeure pas moins que le sol, à l'endroit des tracés, est compacté et érodé. Il s'agit là d'une atteinte physique aux sols au sens de l'art. 2 al. 4 OSol21. Mis à part les terrains destinés à la construction, il n’est permis de porter atteinte physiquement à un sol que dans la mesure où sa fertilité n’en est pas altérée durablement (art. 33 al. 2 LPE22). La notion de fertilité est très générale et ne se limite pas à la productivité ou à la capacité de production au sens agronomique23. Sur l'orthophoto, le circuit en boucle d'environ 100 m de long sur 10 m de large est toujours visible, même si la trace est verte, donc recouverte d'herbe comme le dit le recourant. Il faut en déduire une altération de la qualité du sol et une modification de la nature de la végétation. Compte tenu de cet effet notable sur l'espace, un contrôle préalable s'impose. Dans la mesure où une intervention humaine laisse durablement une atteinte au sol même après son enlèvement, il y aurait lieu de prévoir des mesures de remise en état. Celles-ci doivent être statuées dans le cadre d'une demande de permis de construire. Le recourant et le participant à la procédure 2 prétendent que les deux bosses sont des tas de terre destinée à être répartie sur les tracés de moto-cross mis hors service. Cette affirmation n'est pas crédible. Les tas ont été comprimés par des roues de tracteur, cette terre compactée est désormais impropre à la remise en état du terrain. Etant donné que les deux bosses sont situées sur l'un des parcours et non pas réservées à l'écart, il est plus probable qu'elles servent également à l'exercice du motocross.

L'aménagement litigieux est situé à une centaine de mètres de trois haies protégées. Les haies et bosquets, en plus d'être des éléments marquants du paysage, constituent des biotopes importants pour la faune notamment (art. 49 al. 3 RC et art. 18, al. 1 et 1bis, LPN24). L'existence de biotopes indique particulièrement la présence de mammifères et d'oiseaux sauvages. La faune sauvage doit être protégée des dérangements (art. 7 al. 4 LChP25 et art. 21 LCh26). Les émissions sonores causées par la pratique du moto-cross sont suffisamment élevées et dérangeantes pour gêner en particulier l'avifaune sauvage27. Même en partant de l'idée que le participant à la procédure 2 ne s'entraîne que tous les quinze jours, ce rythme peut avoir des conséquences nuisibles en période de reproduction. Pour des raisons de protection de la nature, l'intervention sur la parcelle no E.________ est donc susceptible d'avoir une incidence sur l'affectation du sol.

Même la protection des forêts pourrait entrer en considération. L'aménagement pourrait nécessiter une autorisation exceptionnelle pour défrichement (art. 4 ss LFo28), ou au minimum une dérogation à titre de petite installation non forestière (art. 16 LFo, art. 4 let. a et 14OFo29, art. 35 OCFo30). Les pâturages boisés sont assimilés aux forêts (art. 2 al. 2 let. a LFo; art. 2 OFo). Certes, pour ce qui est du Vallon de Saint-Imier, les pâturages boisés ne sont pas encore mentionnés dans le plan forestier régional (cf. art. 4 al. 1, 1e phr., OCFo) sous forme de documentation cartographique31. Néanmoins, la carte des cultures agricoles disponibles sur le géoportail du canton de Berne montre, sous la catégorie "couverture du sol", que la partie de la parcelle no E.________ en cause est classée comme pâturage boisé ouvert.

g) Il résulte de ce qui précède que l'intervention litigieuse est susceptible à plusieurs égards d'avoir une incidence sur l'affectation du sol, soit parce qu'elle modifie sensiblement l'espace extérieur, soit parce qu'elle constitue une atteinte à l'environnement. La quatrième condition de l'art. 1 a al. 1 LC est donc également remplie. L'aménagement est assujetti à l'octroi d'un permis. Le recours est rejeté.

4. Rétablissement de l'état conforme

Si un maître d'ouvrage exécute un projet de construction sans permis, l'autorité de police des constructions impartit au propriétaire du terrain ou au titulaire du droit de superficie un délai approprié pour rétablir l'état conforme à la loi sous commination d'exécution par substitution (art. 46 al. 2 LC). A titre de rétablissement de l'état conforme à la loi, la commune a prononcé l'interdiction permanente d'utiliser la parcelle no E.________ comme piste d'entraînement pour le moto-cross. L'intérêt public à cette interdiction est évident, du fait que l'installation est située hors de la zone à bâtir et qu'elle n'est pas conforme à la zone agricole. Selon le principe de la proportionnalité, il faut aussi que la gravité des effets de la mesure sur la situation de l'administré soit en rapport raisonnable avec le résultat escompté du point de vue de l'intérêt public. En l'occurrence, la mesure n'est pas contraire au principe de la proportionnalité. La jurisprudence et la doctrine confèrent un poids particulier à l'exécution cohérente du droit de la construction, de l'aménagement du territoire et de l'environnement en dehors de la zone à bâtir32. L'interdiction n'induit pour le recourant ou le maître de l'ouvrage aucuns coût ni effort particuliers. De plus, la commune a renoncé à prononcer la remise en état des traces dans le pâturage. Sur ce point également, le recours est rejeté.

5. Bosses

Au cours de la présente procédure de recours, il s'est avéré que le participant à la procédure 2 a installé deux bosses sur le parcours de moto-cross. Dans sa prise de position du 24 octobre 2014, la commune demande à ce que sa décision de police des constructions du 12 août 2014 soit complétée par le prononcé de l'enlèvement de cette installation. L'autorité de recours ne peut pas statuer au-delà de l'objet de la contestation, c'est-à-dire au-delà de la décision attaquée33. Cette nouvelle installation constitue un état de fait postérieur à la décision attaquée. Par conséquent, il incombe à l'autorité de police de construction d'entreprendre une procédure de rétablissement de l'état conforme à cet égard.

6. Frais et dépens

a) Les frais de procédure sont perçus sous la forme d'un émolument forfaitaire. Un émolument supplémentaire peut être perçu pour les enquêtes particulières, les expertises ou d'autres mesures d'instruction (art. 103 al. 1 LPJA). Un émolument forfaitaire de 200 à 4'000 fr. est perçu pour les décisions sur recours dans des affaires de justice administrative (art. 19 al. 1 en relation avec art. 4 al. 2 et 3 OEmo34).

Selon la pratique de la TTE, les frais de la procédure sont fixés à 600 fr. Les frais de la procédure de recours sont mis à la charge de la partie qui succombe, à moins que le comportement d’une partie au cours de la procédure permette une répartition différente ou qu’il soit justifié par des circonstances particulières de ne pas percevoir de frais (art. 108 al. 1 LPJA). Le recourant, qui succombe, assume les frais de procédure.

b) La partie qui succombe doit payer les dépens de la partie adverse, à moins que le comportement de cette dernière au cours de la procédure ou des circonstances particulières justifient une autre répartition ou la compensation des dépens, ou encore qu'ils ne doivent être mis à la charge de la collectivité (art. 108 al. 3 LPJA). Le recourant, qui succombe, n'a pas droit à des dépens.

III. Décision

1. Le recours du 12 septembre 2014 est rejeté.

2. Les frais de procédure par 600 fr. sont mis à la charge du recourant.

La facture lui sera notifiée dès l'entrée en force de la présente décision.

3. Il n'est pas alloué de dépens.

IV. Notification

• Maître B.________, par courrier recommandé

• Madame C.________, par courrier recommandé

• Monsieur D.________, par courrier recommandé

• Municipalité de Villeret, par courrier A

• Office des affaires communales et de l'organisation du territoire (OACOT), Unité francophone

• Préfecture du Jura bernois, pour information

DIRECTION DES TRAVAUX PUBLICS, DES TRANSPORTS ET DE L’ÉNERGIE

La directrice

B. Egger-Jenzer,

Présidente du Conseil-exécutif