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| DTT 110/2022/114 |
Décision de la Direction des travaux publics et des transports du canton de Berne (DTT) du 20 février 2023
La présente décision a fait l’objet d’une décision de rectification du 28 février 2023, par laquelle le ch. 1 de la présente décision est complété de la façon suivante (engras) :
1. Le recours est admis. La décision du 13 juin 2022 est annulée.Les frais de la procédure de première instance, par 11 996 fr. 80, restent dus.**
en la cause liée entre
Patrimoine bernois, Kramgasse 12, 3011 Berne recourante
représentée par Me D.________
et
E.________ intimée
représentée par Me F.________
et
Préfecture du Jura bernois, rue de la Préfecture 2, 2608 Courtelary
Commune mixte de Plateau de Diesse, La Chaîne 2, 2515 Prêles
en ce qui concerne la décision de la Préfecture du Jura bernois du 13 juin 2022 (PC n° 112/2019, 2019-2433; immeuble comprenant un commerce de détail ainsi que la réception du camping de Prêles, etc.)
I. Faits
1. Début 2019, l’intimée a déposé une demande de permis pour la construction d’un immeuble comprenant un commerce de détail ainsi que la réception du camping de Prêles. Le projet est sis route H.________ sur la commune de Plateau de Diesse (Prêles), il touche les parcelles nos B.________, C.________ et J.________, propriété de la commune bourgeoise de Prêles. La parcelle no J.________ est grevée d’un droit de superficie no K.________, dont G.________ SA est propriétaire. La demande est parvenue à la préfecture le 20 juin 2019, qui a demandé à G.________ SA de fournir des éclaircissements concernant l’exploitation du restaurant du camping.
2. Le 25 octobre 2019, l’intimée a complété et finalisé la demande de permis. Le 13 décembre 2019, Patrimoine bernois Groupe Jura bernois a formé opposition.
3. A la suite de la séance de conciliation du 3 juillet 2020 (qui avait dû être reportée de plusieurs mois en raison du coronavirus), l’intimée a présenté le 12 mai 2021 une modification du projet visant principalement des aspects d’intégration dans le site (plans du 4 mai 2021). En particulier : déplacement du quai de déchargement de l’extérieur à l’intérieur du bâtiment – entraînant une réorganisation des locaux intérieurs et un léger agrandissement du bâtiment (élargissement +1,2 m, rehaussement +1,48 m au faîte) – ainsi qu’une réduction du nombre de places de stationnement de 37 à 32. Par écriture du 16 juillet 2021, l’opposante a maintenu son opposition. Le 27 octobre 2021, l’intimée a présenté une nouvelle adaptation de son projet, relative aux exigences de la protection contre le feu (plans du 26 octobre 2021). L’opposante a confirmé son opposition le 25 février 2022.
4. Par décision du 13 juin 2022, la préfecture a rejeté l’opposition et accepté la demande de permis.
5. Par écriture du 8 juillet 2022, la recourante a interjeté recours contre la décision du 13 juin 2022 auprès de la Direction des travaux publics et des transports (DTT). Elle conclut à l’annulation de cette décision et au rejet du permis de construire. Elle fait valoir que le projet est contraire aux dispositions relatives au plan de quartier (PQu) « Camping L.________ ». Elle est d’avis que les dimensions du commerce prévu (env. 700 m2, soit plus grand que celui de La Neuveville qui compte 4000 habitants et habitantes) sont trop importantes pour qu’il puisse être considéré comme lié à l’exploitation du camping ou aux activités de tourisme. De plus, le centre commercial épuiserait les possibilités de construction du secteur concerné (1) au détriment d’autres affectations planifiées, notamment hôtel et restaurant. La recourante ajoute qu’aucun autre secteur du PQu ne prévoit l’affectation de restaurant et que le restaurant actuel accapare à tort l’espace d’un ancien petit magasin dans le secteur y relatif (4).
6. Par réponse du 10 août 2022, l’intimée conclut au rejet du recours dans la mesure où il est recevable. A cet égard, elle est d’avis que certains griefs du recours ont trait à des considérations politiques et d’opportunité plutôt que juridiques, ou qu’ils sont insuffisamment motivés. Aux yeux de l’intimée, le règlement du PQu n’exige pas que les constructions, notamment celles du secteur 1, doivent uniquement servir les besoins du camping et de ses résidents et résidentes. Notamment, la recourante admettrait elle-même que les constructions en secteur 1 ne sont pas limitées aux besoins du camping, puisqu’elle se réfère également aux besoins du tourisme. A ce sujet, l’intimée fait valoir que le projet serait effectivement lié aux activités du tourisme, au motif que le développement des infrastructures augmenterait l’attractivité de la région et contribuerait à accroître son tourisme. Finalement, l’intimée oppose que le PQu ne prévoit pas obligatoirement l’implantation d’un restaurant.
7. Par prise de position du 11 août 2022, la commune conclut à la confirmation de l’octroi du permis. Elle fait valoir que le PQu laisse une liberté d’action dans le sens où il indique les affectations possibles mais ne précise ni si toutes doivent être cumulativement concrétisées dans le secteur, ni leur taille maximale, ni leur caractère obligatoire. La commune est d’avis que le projet n’est pas surdimensionné, dès lors qu’il s’inscrit dans l’agrandissement du camping, qui accueillera jusqu’à 500 personnes – ce qui représente plus de la moitié de la population du village de Prêles. Elle estime usuel que les commerces et restaurants de camping soient fréquentés par une clientèle externe, à l’instar du restaurant I.________. Selon elle, le magasin projeté répondra en premier lieu aux besoins des habitants et habitantes du camping et accessoirement à ceux de la population. La commune fait valoir que le projet ne tombe pas sous le coup des dispositions applicables au commerce de détail de nature particulière, dès lors qu’il n’excède pas les mesures prescrites. Elle précise finalement que la construction abritera également la réception du camping et des locaux annexes.
8. Par prise de position du 15 août 2022, la préfecture se dit consciente que le magasin pourra également être utilisé par d’autres personnes que les occupants et occupantes du camping. Tout en reconnaissant l’importance, relevée par la commune, que peut représenter le magasin pour les habitants et habitantes du Plateau (ce afin d’éviter de longs déplacements vers les centres urbains, actuellement d’ailleurs encore péjorés par divers travaux routiers), la préfecture expose que cet argument n’était pas le point central ayant conduit à l’acceptation du projet. Elle précise qu’elle a conclu à la conformité du projet après interprétation téléologique du règlement du PQu et sur la base de l’interprétation faite par la commune à ce sujet. Finalement, la préfecture donne des renseignements quant aux procédures concernant le restaurant du camping. Il est au bénéfice d’une autorisation provisoire délivrée en décembre 2016, valable jusqu’à la réalisation d’un bâtiment dans le secteur concerné par le présent projet. Toutefois, une demande de permis de construire pour le changement d’affectation définitif et le maintien du restaurant à l’emplacement actuel a entretemps été déposée. Elle a fait l’objet d’une opposition, et ce de la part de la recourante. La préfecture précise que cette demande est toujours pendante, le temps de connaître l’issue de la présente procédure.
II. Considérants
1. Recevabilité
Conformément à l’art. 40 al. 1 L1C2, les décisions relatives à l’octroi d’un permis de construire peuvent faire l’objet d’un recours auprès de la DTT. La recourante, en tant qu'organisation au sens des art. 40a LC et 65 al. 2 LPJA3, a qualité pour recourir. Au surplus, le recours a été déposé en temps utile et selon les formes légales. Il est par conséquent recevable quant à la forme.
2. Conformité à l’affection de la zone
a) Le projet de construction est sis à l’intérieur du périmètre du PQu « Camping L.________ » du 28 mars 2000, assorti du RQ portant mêmes titre et date.4 Ce périmètre comporte d’une part le camping originel selon PQu du 17 décembre 1981, sis exclusivement sur la parcelle no J.________ ; il comporte d’autre part une extension concernant les parcelles nos B.________ et C.________. Le permis de construire relatif à l’équipement s’agissant de l’extension a été délivré dans une procédure séparée. Selon les informations de la commune, la partie ancienne du camping compte 180 places, qui seront augmentées à 250 au total par l’agrandissement, correspondant à une contenance de 500 personnes.
Le RQ « Camping L.________ » fixe l’affectation et les mesures de construction et est applicable à tout le périmètre délimité par le PQu (art. 1 RQ). Selon l’art. 7 RQ, ce périmètre « est destiné au camping, au caravaning, à l’hôtellerie, à l’hébergement et aux activités de sport et de loisirs, ainsi qu’à toutes les activités qui leur sont liées ». En particulier, les secteurs de construction 1, 2, 3, 4, 5 et 6 sont destinés à la construction de bâtiments et d’installations liés aux activités du camping, à l’exploitation de celui-ci et aux activités du tourisme (art. 7 et 23 al. 1 RQ). Ils sont « différenciés selon leur affectation et les mesures de construction qui s’y rapportent » (art. 23 al. 4 RQ). Aux termes de l’art. 24, le secteur 1 – situé dans l’extension et correspondant au projet – est « destiné à l’édification d’un ou de deux bâtiments pour les affectations suivantes :
réception et bureau du camping
hôtel et restaurant
appartements pour les gérants de l’hôtel/restaurant
magasins
locaux annexes liés aux activités citées ci-dessus ».
Selon l’art. 30 RQ, le secteur 4, situé dans la partie originelle du camping et dans lequel se trouve l’actuel restaurant I.________, « est destiné à :
un appartement des gérants du camping
un petit magasin
un bureau et autres locaux liés aux activités du camping ».
b) La recourante est d’avis que le projet est contraire à l’affectation de la zone définie par le RQ, au vu notamment des grandes dimensions du magasin projeté. Elle estime que ces dimensions sont trop importantes pour que celui-ci puisse être considéré comme lié à l’exploitation du camping ou aux activités de tourisme. L’intimée estime que le projet est conforme à l’affectation de la zone, au motif que le RQ, notamment en lien avec le secteur 1, ne prévoirait en rien que la construction d’un commerce doive servir exclusivement les besoins du camping et de ses résidents et résidentes. L’intimée est en outre d’avis que le projet répond aux besoins du tourisme, la région gagnant en attractivité grâce à cette nouvelle infrastructure.
c) Selon le droit fédéral, une autorisation de construire ne peut être délivrée que si la construction ou l'installation projetée est conforme à l’affectation de la zone (art. 22 al. 2 let. a LAT5) ; tel est le cas lorsque sa fonction concorde avec celle de la zone concernée.6 Autrement dit, le plan d’affectation déploie ses effets par le biais de l’autorisation de construire : la réalisation de constructions ou d’installations n’est possible que là où leur but est compatible avec celui de la zone concernée. La question de la conformité fait ainsi le lien entre la planification, qui fixe le type d’utilisation autorisé, et l’autorisation de construire.7 La jurisprudence n’exclut pas des écarts par rapport à l’affectation strictement définie, toutefois le projet doit alors se trouver dans un lien fonctionnel avec celle-ci, par exemple en lui procurant un avantage. L’appartenance fonctionnelle a notamment été admise s’agissant d’un magasin de quartier dans une zone d’habitation.8
d) Le bâtiment projeté s’étend sur l’entier de la surface d’implantation telle qu’elle figure au PQu dans le secteur de construction 1, à savoir 40 m x 22 m (880 m2, cf. aussi art. 6 RQ). Il compte trois niveaux en tout. Le rez-de-chaussée est occupé entièrement par le magasin (surface commerciale sur env. 2/3, le 1/3 restant étant constitué des surfaces de stockage et de l’espace de déchargement). L’étage accueille d’une part les espaces réservés au personnel et à l’administration du magasin sur environ 150 m2 (réfectoire, vestiaire + WC femmes, vestiaire + WC hommes, espace polyvalent, bureau), et d’autre part la réception et le bureau du camping, assorti d’un réduit et d’un WC, le tout sur environ 50 m2. Le reste de ce niveau consiste en vide d’étage. Les installations techniques (chauffage, local froid, etc.) se trouvent au sous-sol sur un peu plus de 135 m2, au surplus le sous-sol est constitué de vide sanitaire. Selon le plan de la protection incendie, la surface commerciale au rez peut admettre jusqu’à 199 personnes, et la surface à l’étage destinée au personnel jusqu’à 19 personnes. Les places de stationnement pour véhicules à moteur sont au nombre de 32 et il y a 10 places pour cycles et cyclomoteurs.
e) Il résulte de ce qui précède que les dimensions du magasin projeté sont à l’évidence très importantes. L’espace strictement réservé au camping présente par contre une taille usuelle. Force est de constater que le projet déborde largement l’affectation du seul camping, fût-il susceptible de recevoir simultanément 500 résidents et résidentes. La recourante fait valoir à cet égard que ce magasin est plus grand que celui de La Neuveville, qui compte 4000 habitants et habitantes. Les autres participants et participantes à la procédure n’ont pas contesté cet élément. Cette comparaison indique déjà que, dans sa majeure partie, la fonction du projet ne concorde pas avec l’affectation du camping. La définition de la zone d’affectation considérée est déterminante.9 En l’espèce, elle résulte déjà de son titre « Camping L.________ ». Les prescriptions du RQ élargissent aux « activités du camping, à l’exploitation de celui-ci et aux activités du tourisme ». Il est inhérent au système d’aménagement du territoire que toutes les autres affectations secondaires, dont notamment celle de « magasins », doivent s’orienter sur l’affectation principale de camping et l’affectation de tourisme qui lui est fonctionnellement liée. Il s’agit essentiellement de proposer aux résidents et résidentes du camping l’offre touristique assortie.10 Il est certes admissible, comme le défend la commune à juste titre, que les offres du camping puissent aussi servir à des touristes et/ou visiteurs et visiteuses du camping, qui n’y résideraient pas. Dans ce genre de cadre, une offre gastronomique a forcément une composante touristique au sens large, les visiteurs et visiteuses externes au camping fréquentant le restaurant pour la détente et le loisir. Au surplus, les dimensions modérées d’un restaurant de camping (p. ex. max. 30 places assises pour I.________ selon permis provisoire de décembre 201611) font que la fréquentation par la clientèle externe ne déborde pas du cadre fixé par l’affectation de la zone. Il n’en va pas de même d’un magasin de la taille projetée. Dans sa prise de position déposée dans la présente procédure de recours, la commune fait valoir que le magasin répondra en premier lieu aux besoins des habitants et habitantes du camping et accessoirement à ceux de la population. Toutefois, au cours de la procédure de première instance, les opinions exprimées n’allaient pas dans ce sens, l’arrivée du magasin étant au contraire vue comme un atout pour l’ensemble du plateau de Diesse, soit, outre la commune de Plateau de Diesse, également celles d’Orvin, Nods voire Lignières NE.12 Quoi qu’il en soit, même indépendamment de ces assertions, il s’avère que l’appartenance fonctionnelle du magasin projeté au camping fait défaut, en raison de ses dimensions mais également du fonctionnement obligatoirement lié à celles-ci. Par exemple, par raisonnement a contrario, les heures d’ouverture du restaurant et de sa cuisine sont visiblement dépendantes, ou en tout cas adaptées à la fréquentation saisonnière du camping – c’est-à-dire très réduites à la saison froide. L’intimée ne suivra pas un tel modèle pour son magasin, sous peine de subir des pertes d’exploitation et de ne pas pouvoir satisfaire les besoins de la population des communes du plateau. Autrement dit, l’exploitation d’un magasin tel celui projeté sera largement détachée de celle du camping.
Le PQu « Camping L.________ » n’est pas destiné au « développement de l’attractivité de la région » au moyen d’une offre commerciale qui n’est clairement pas en adéquation avec son affectation et sa vocation touristique. Si la commune vise une telle mesure de développement, il lui incombe de régler la question par les instruments de planification, par exemple par une révision du PQu. Au demeurant, la législation fédérale impose l’utilisation rationnelle des zones d’activités économiques au moyen d’un système de gestion idoine (art. 30a al. 2 OAT13). Il s’agit, dans le sens d’une utilisation mesurée et appropriée du sol, d’utiliser au mieux les zones d’activités existantes avant d’en créer de nouvelles.14 Selon le plan de zones de la commune de Plateau de Diesse15, il existe au village de Prêles, non loin du Centre sportif du Plateau, une surface de plusieurs milliers de m2 affectée à l’artisanat et à l’industrie (ZPO16 « Chemin des artisans »). Sur la carte « Système de gestion des zones d’activités » disponible sur le géoportail du canton de Berne, cette zone est précisément répertoriée comme zone d’activités non construite d’importance régionale. Le développement de l’attractivité du plateau de Diesse au moyen d’offres commerciales peut donc être assuré de cette manière.
En définitive, la construction projetée n’est pas compatible avec l’affectation de la zone camping et ne présente pas avec celle-ci un lien fonctionnel suffisamment étroit pour pouvoir y être admise à titre accessoire. La construction est contraire à l’art. 22 al. 2 LAT. Pour cette raison déjà, le recours est admis. Le considérant qui suit confirme ce résultat.
3. Commerce de détail de nature particulière
a) Les locaux destinés au commerce de détail sont réputés de nature particulière au sens des art. 19 ss LC et art. 19 ss OC17 lorsque, hors des quartiers commerçants, leur surface de plancher excède 1000 m² ; les surfaces souterraines destinées au stationnement de véhicules ne sont pas imputables (art. 20 al. 3 LC). Les emplacements des locaux destinés au commerce de détail de nature particulière doivent être conformes aux principes applicables au milieu bâti qui sont fixés dans les plans directeurs et plans d'affectation de la commune-siège, des communes voisines ainsi que de la région d’aménagement ou de la conférence régionale (art. 25 al. 1 OC). Les places de stationnement doivent être intégrées à l’intérieur des bâtiments (art. 19 al. 5 LC) et situées en principe en sous-sol (art. 21 al. 3 OC), sauf circonstances particulières et absence d’atteinte à un intérêt public (art. 19 al. 6 LC). Les locaux susmentionnés doivent être accessibles par un moyen de transport public (art. 26 al. 1 OC). Cette exigence est réputée satisfaite lorsqu’une halte d'un moyen de transport public, desservie à intervalles brefs, est située à une distance n'excédant pas 300 m (longueur du chemin) et que les piétons peuvent y accéder sans danger (art. 26 al. 2 OC).
b) Les participants et participantes à la procédure partent de l’idée que les art. 19 ss LC et 19 ss OC ne sont pas applicables, au motif que la surface de plancher ne se monterait qu’à 562,1 m2. Ce raisonnement ne peut être suivi. Cette valeur correspond à la surface de vente (projet de 2019). Or depuis la révision des anciennes prescriptions relatives aux « centres d’achat » entrée en vigueur le 1er avril 2017, c’est la surface de plancher (SP) au sens de l’art. 28 al. 2 et 3 ONMC18 qui est déterminante.19 Selon cette disposition et les figures 7.1 et 7.2 qui lui correspondent, la SP s’étend sur quasiment l’entier du bâtiment – mis à part quelques exceptions ici non pertinentes. En matière de commerce de détail comme en l’espèce, seules les surfaces souterraines destinées au stationnement de véhicules ne sont pas comptées (art. 20 al. 3 LC) ; dans le présent projet, le stationnement toutefois est prévu à l’extérieur. La SP calculée conformément au nouveau régime – bien entendu sans prendre en considération les quelques surfaces destinées au camping (accueil, bureau, etc. par 50 m2, ainsi qu’une portion correspondante des locaux techniques par 20 m2) – atteint quelque 1120 m2, toutes mesures étant arrondies à l’avantage de l’intimée (soit rez 860 m2, étage 150 m2, sous-sol 110 m2). L’aire de déchargement (98 m2) paraît devoir être comptée. D’abord, elle a en effet été transférée de l’extérieur à l’intérieur du bâtiment par la modification de projet du 12 mai 2021, ce pour des questions d’intégration dans le site.20 De fait, cette aire est globalement nécessaire au fonctionnement technique du bâtiment. En outre, d’après les plans, elle semble pouvoir être fermée.21 Quoi qu’il en soit, même en n’imputant pas cette surface à la SP, la limite de 1000 m² serait de toute façon dépassée de plus de 20 m2. Par conséquent, les conditions des art. 19 ss LC et art. 19 ss OC doivent être respectées, en particulier une dérogation serait nécessaire pour établir le stationnement à l’extérieur. Une demande fait défaut, et il apparaît qu’une telle dérogation ne pourrait pas être octroyée. Assurément, une dérogation ne peut pas avoir pour but de corriger les effets d’une planification qui serait jugée insatisfaisante, celle-ci devant être modifiée par les instruments légaux.22 Les places de stationnement sollicitées par l’intimée sont partie intégrante du PQu. Dès lors qu’elles sont attribuées à un projet qui n’est pas conforme à l’affectation de celui-ci, elles doivent elles aussi, dans ce contexte, être considérées comme non conformes à l’affectation de la zone. Pour cette raison également, la demande de permis doit être refusée.
4. Frais et dépens
a) Les frais de procédure sont perçus sous la forme d'un émolument forfaitaire. Un émolument supplémentaire peut être perçu pour les enquêtes particulières, les expertises ou d'autres mesures d'instruction (art. 103 al. 1 LPJA). Un émolument forfaitaire de 200 à 4'000 fr. est perçu pour les décisions sur recours dans des affaires de justice administrative (art. 19 al. 1 en relation avec art. 4 al. 2 et 3 OEmo23).
Selon la pratique de la DTT, les frais de la procédure sont fixés à 3'200 fr. Les frais de la procédure sont mis à la charge de la partie qui succombe à moins que le comportement d’une partie au cours de la procédure permette une répartition différente ou qu’il soit justifié par des circonstances particulières de ne pas percevoir de frais (art. 108 al. 1 LPJA). En l'espèce, l’intimée succombe, elle assume donc l'entier des frais.
b) La partie qui succombe doit payer les dépens de la partie adverse, à moins que le comportement de cette dernière au cours de la procédure de recours ou des circonstances particulières justifient une autre répartition ou la compensation des dépens, ou encore qu'ils ne doivent être mis à la charge de la collectivité (art. 108 al. 3 LPJA). Le représentant de la recourante requiert dans sa note d'honoraires du 21 décembre 2022 le paiement d’un montant de 2'482 fr. 50 à titre d’honoraires (2'250 fr.) et de débours (55 fr.), TVA (177 fr. 50) comprise. Cette note n'appelle pas de remarques. L’intimée, qui succombe, supporte les dépens de la recourante.
III. Décision
1. Le recours est admis. La décision du 13 juin 2022 est annulée.
2. Les frais de procédure par 3'200 francs sont mis à la charge de l’intimée.
3. L’intimée versera à la recourante la somme de 2'482 fr. 50, TVA comprise, à titre de dépens.
IV. Notification
Maître D.________, par courrier recommandé
Maître F.________, par courrier recommandé
Préfecture du Jura bernois
Commune mixte de Plateau de Diesse, par courrier recommandé
Direction des travaux publics et des transports
Le directeur
Christoph Neuhaus
Conseiller d'Etat
Voie de recours
La présente décision peut être attaquée par voie de recours, dans les 30 jours qui suivent sa notification, auprès du Tribunal administratif du canton de Berne, Speichergasse 12, 3011 Berne. Un éventuel recours doit être introduit en cinq exemplaires, contenir les conclusions, l'indication des faits, moyens de preuve et motifs et porter une signature. Les moyens de preuves disponibles (en particulier la décision attaquée) doivent être joints.