OJ n° 110/2017/13 Berne, le 29 juin 2017
NG
en la cause liée entre
A.________ recourante 1
Municipalité de Sauge, Haut du Village 8, 2536 Plagne recourante 2
et
Préfecture du Jura bernois, rue de la Préfecture 2, 2608 Courtelary
en ce qui concerne la décision de la Préfecture du Jura bernois du 20 décembre 2016 (PC no 152/2015; transformations extérieures et intérieures, démolition partielle de la salle ouest existante, nouvelle construction annexe avec appartements, changement d'affectation du bâtiment est en appartement)
I. Faits
1. La recourante 1 a déposé le 1er juillet 2015 une demande de permis de construire pour l'aménagement d'un appartement au rez-de-chaussée de l'ancien hôtel-restaurant C.________ (bâtiment 2) et pour l'édification, à la place de l'annexe ouest (bâtiment 2a), d'un nouveau bâtiment contigu comportant trois appartements. Les coûts de construction se montent à 1'211'000 fr. Le projet est sis dans la zone du village ancien. Le bâtiment C.________ figure dans l'inventaire des monuments historiques comme étant digne de conservation. Sur la carte dans le géoportail du canton de Berne, c'est le bâtiment 2b qui est désigné par erreur comme digne de conservation par un point bleu, et non le bâtiment 2. La fiche du recensement architectural en version électronique concernant le bâtiment C.________ a entretemps été corrigée, elle portait également par erreur le no 2b. Quoi qu'il en soit, dans la version papier disponible auprès de la commune et du Service des monuments historiques, juridiquement contraignante1, les données sont et ont toujours été correctes.2 Le bâtiment est en outre partie intégrante à la fois de l'ensemble bâti A (village-rue) et de l'ensemble bâti B (accès transversal).
2. Dans son rapport du 22 décembre 2015, le Service des monuments historiques du canton de Berne (SMH) a conclu que le projet constitue une altération peu acceptable du monument historique inscrit dans le périmètre qu'il transforme. Il a proposé le refus de l'autorisation, en précisant à quelles conditions celle-ci pourrait entrer en considération (notamment: éviter le conflit entre l'avant-toit ouest du bâtiment principal et la cage d'escalier de la nouvelle construction; renoncer à la nouvelle toiture à demi-croupes au profit d'un toit à deux pans et remplacer la lucarne à croupe par une lucarne rampante).
3. Par décision du 20 décembre 2016, la préfecture a rejeté la demande de permis.
4. Par écriture du 20 janvier 2017, la recourante 1 a interjeté recours auprès de la Direction des travaux publics, des transports et de l'énergie (TTE) contre la décision du 20 décembre 2016. Elle conclut en substance à l'annulation de celle-ci et à l'octroi du permis. Son argumentation concerne la partie de la nouvelle construction qui fait le lien entre celle-ci et l'ancien hôtel-restaurant, et qui comporte notamment la cage d'escalier. La recourante 1 reproche à la préfecture de ne pas l'avoir informée que la construction d'un toit plat nécessitait l'octroi d'une dérogation. En cas de dépôt d'une telle demande, la préfecture aurait dû procéder à une pesée des intérêts. La recourante 1 fait en outre grief au représentant du SMH d'avoir changé d'avis au sujet de la forme de la toiture. Elle invoque le soutien de la commune pour ce projet.
5. Par écriture du 23 janvier 2017, la recourante 2 a également interjeté recours auprès de la TTE contre la décision du 20 décembre 2016. Elle conclut principalement à l'annulation de celle-ci, à tout le moins pour la transformation de l'ancien restaurant, et subsidiairement, pour le surplus, au renvoi à l'autorité de première instance pour nouvelle décision. La recourante 2 invoque d'abord une violation du principe de la proportionnalité, dans le sens où la préfecture a refusé le projet dans son ensemble, alors que le changement d'affectation de l'ancien restaurant pourrait être réalisé indépendamment du remplacement de l'annexe ouest. Elle est d'avis que seule l'exigence de résoudre le conflit entre la cage d'escalier et l'avant-toit du bâtiment principal est formulée impérativement, les autres éléments du rapport du SMH exprimant des souhaits. Finalement, elle estime que la première instance a violé son obligation de procéder à une pesée des intérêts.
6. Dans sa prise de position du 28 février 2017, la préfecture a conclu au rejet du recours. Elle estime que, au vu des arguments du recours, rien ne commande de s'écarter du rapport du SMH.
II. Considérants
1. Recevabilité
a) En vertu de l’art. 40 al. 1 LC3, les décisions relatives à l’octroi d’un permis de construire peuvent faire l’objet d’un recours auprès de la TTE. La recourante 1 a qualité pour recourir au sens de l'art. 65 al. 1 LPJA4 et de l'art. 40 al. 2 LC étant donné que la décision attaquée lui refuse le permis de construire. Elle est donc particulièrement atteinte par cette décision et a un intérêt digne de protection à sa modification. Au surplus, le recours de la recourante 1 a été déposé en temps utile et selon les formes légales. Il est par conséquent recevable quant à la forme.
b) Le délai de recours est de 30 jours à compter de la notification du permis de construire (art. 40 al. 1 LC). Pour que le délai soit observé, l'acte considéré doit être accompli avant l'expiration du délai (art. 42 al. 1 LPJA). En particulier, l'écrit doit être remis à un bureau de poste suisse avant l'expiration du délai (art. 42 al. 2 LPJA). Les délais dont le début dépend d’une communication, d’une publication officielle ou de la survenance d’un événement courent dès le lendemain de celles-ci (art. 41 al. 1 LPJA). Si le dernier jour du délai est un samedi, un dimanche ou un jour férié selon le droit fédéral ou cantonal, le délai expire le premier jour ouvrable qui suit (art. 41 al. 2 LPJA). La procédure administrative bernoise ne connaît pas de vacances judiciaires, en particulier en ce qui concerne les semaines de Noël et du Nouvel-An5.
Le délai a été indiqué correctement dans la décision attaquée, qui a été notifiée à la recourante 2 en date du 21 décembre 2016.6 Le délai de recours est donc échu le 20 janvier 2017. Selon le suivi des envois de la Poste accessible par internet ("track and trace"), la recourante 2 a remis son l'écriture le 23 janvier 2017 au bureau de poste de Péry. En tant que recours, cette écriture, intitulée ainsi, est tardive. Le recours de la recourante 2 est irrecevable. Le contenu de l'écriture du 23 janvier 2017 est pris en considération en tant que prise de position de la commune.
2. Protection des monuments historiques
a) Les monuments historiques sont des objets et des ensembles exceptionnels présentant une valeur culturelle, historique ou esthétique. Ils comprennent notamment les sites, les ensembles bâtis, les constructions, les jardins, les installations, les détails d'architecture intérieure, l'agencement des pièces et les équipements fixes (art. 10a al. 1 LC). Les monuments historiques sont dignes de protection lorsqu'ils présentent des qualités architectoniques si importantes et des caractéristiques si remarquables qu'ils doivent être conservés dans leur intégrité (art. 10a al. 2 LC). Ils sont dignes de conservation lorsqu'ils doivent être préservés en raison de leur intérêt architectonique ou de leurs particularités (art. 10a al. 3 LC). Les monuments historiques des deux sortes peuvent être transformés pour les besoins de la vie et de l'habitat contemporains avec ou sans réaffectation à de nouveaux usages, à condition que ces derniers soient adéquats et que la valeur des monuments soit prise en compte; ils ne doivent pas être altérés par des transformations de leur environnement (art. 10b al. 1 LC). En particulier, les monuments historiques dignes de conservation ne doivent subir aucune transformation de leur extérieur; leur démolition n'est possible que si leur conservation s'avère disproportionnée (art. 10b al. 3 LC). L'application est plus restrictive pour ceux qui sont dignes de protection (art. 10b al. 2 LC).
La législation en matière de monuments historiques vise la conservation de la substance originale d'un objet. Les objets du patrimoine doivent, dans toute la mesure du possible, être conservés dans l'état où ils nous ont été transmis. Ils ne doivent pas être dénaturés par des ajouts. Les interventions doivent être réversibles autant que faire se peut. Leur étendue et leur portée doivent être réduites le plus possible.7 La prise en compte de la valeur au sens de l'art. 10b al. 1 LC signifie que la transformation du monument historique ne doit pas porter atteinte aux qualités et particularités en vertu desquelles celui-ci a été porté au recensement architectural (cf. art. 10d al. 1 let. a LC). La préservation d'un monument digne de conservation vise non seulement sa structure, mais également la substance bâtie d'origine et les éléments essentiels de l'intérieur.8
Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, les restrictions au droit de propriété ordonnées en vue de la protection des monuments historiques répondent en principe à l'intérêt public. Celui-ci prévaut, en règle générale, sur l'intérêt privé lié à une utilisation financière optimale du bâtiment. Le principe de la proportionnalité est applicable. Il commande qu'une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés (aptitude); il requiert en outre que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive, autrement dit il interdit toute limitation allant au-delà du but visé (nécessité); finalement, il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (exigibilité). Une mesure de protection des monuments sera contraire au principe de proportionnalité (au sens étroit) si, dans la pesée des intérêts en présence, elle produit des effets insupportables pour le propriétaire. Plus un bâtiment est digne d'être conservé ou protégé, moins les exigences de la rentabilité doivent être prises en compte.9
b) La description du bâtiment au recensement architectural (RA) est la suivante:
Hôtel-restaurant de la fin du XIXe s. Bâtiment massif, rez de débit avec terrasse couverte par toit-terrasse au S, 2 étages de locaux et comble habitable. Agrandissement contigu à l'O, sans intérêt. Petite annexe de remise contiguë au NE. Toit pavillon-croupe à revillonnage, faîte EO; au S pignon transversal central en demi-croupe avec berceau. Couverture tuiles naturelles. Avant-toits en caisson. Plusieurs Velux. Façades, crépi grossier beige. Encadrements avec tablettes saillantes, ciment moulé peint en brun foncé. Fenêtres à croisillons; partiellement volets en bois.
Au S grand carrefour entre rue principale EO et accès de F.________; à l'E et à l'O contiguïté; au N verdure.
c) Le SMH estime souhaitable, dans le souci du respect hiérarchique des interventions nouvelles par rapport à la substance historique, d'éviter tout conflit avec les avant-toits. Cette charge sert aussi à conserver au monument historique son aspect authentique.
d) Le projet consiste principalement en un nouveau bâtiment de quatre niveaux, comportant trois appartements, soit un par étage, ainsi que des places de stationnement et des locaux techniques au rez-de-chaussée (déjà partiellement existant). L'appartement du dernier étage est sous combles. L'accès aux appartements s'effectue par un nouveau corps de bâtiment intermédiaire abritant la cage d'escalier, l'ascenseur et une partie des salles de séjour. Ce corps de bâtiment est intercalé entre la nouvelle construction et l'ancien hôtel-restaurant et leur est contigu. Sa largeur est de 2.10 m, il est composé de baies vitrées. Aussi bien la nouvelle construction que l'ancien hôtel-restaurant sont dotés de toits pentus couverts de tuiles. La toiture du corps intercalé est plate. Elle dépasse le chéneau de l'ancien hôtel-restaurant d'environ 2.20 m. Ainsi, la construction du nouveau corps de bâtiment a pour effet, au troisième étage, la destruction de l'avant-toit de l'ancien hôtel-restaurant sur la presque totalité du pan ouest. Ne resteraient pour l'essentiel que les angles de l'avant-toit ouest.10 Cette intervention va clairement à l'encontre du RA, qui mentionne expressément les avant-toits en caisson, après avoir consacré une bonne partie de la description à la toiture en général. La documentation photographique à disposition confirme que le toit et en particulier les avant-toits constituent un élément marquant du bâtiment.11 Ils contribuent à lui conférer son caractère massif, voire majestueux. A ce jour, l'avant-toit est resté intact sur tout son pourtour, et ce malgré des transformations non négligeables du bâtiment en 198712, alors même qu'à cette époque, les prescriptions en matière de protection n'avaient pas la même précision qu'aujourd'hui et que l'obligation d'inventaire n'existait pas. Les prescriptions communales relèvent également que l'avant-toit constitue, quand il existe, un véritable élément de la construction.13 A cela s'ajoute que l'ancien hôtel-restaurant occupe une position centrale lorsqu'on arrive dans le village en venant de F.________. Le bâtiment est nommément cité dans la fiche du RA relative à l'ensemble bâti B. Sa façade principale surplombe l'accès au village de façon marquante et l'avant-toit ouest est particulièrement visible.14
e) Il résulte de ce qui précède que le corps de bâtiment intermédiaire ne tient pas suffisamment compte de la valeur de l'ancien hôtel-restaurant telle qu'elle résulte du RA, étant donné qu'une partie non négligeable de l'avant-toit est destiné à être détruit. Cette intervention porte atteinte aussi bien à la substance bâtie qu'à la structure authentiques du toit. De plus, elle est irréversible. Pour toutes ces raisons, elle va à l'encontre de l'art. 10b al. 1 LC. Il n'est pas contraire au principe de la proportionnalité de refuser le permis à cet égard. Le refus du permis empêche la destruction de l'avant-toit, la mesure remplit par conséquent le critère d'aptitude. Par ailleurs, il n'y a pas de mesure moins incisive. Le corps de bâtiment intermédiaire sert en particulier à l'accès aux appartements projetés. En le remaniant de sorte qu'il n'entre plus en conflit avec l'avant-toit du bâtiment existant ou encore en se tournant vers une autre solution, le maître de l'ouvrage devra selon toute vraisemblance revoir la disposition des appartements. Ni l'autorité d'octroi du permis ni l'autorité de recours ne peuvent se substituer à lui à cet effet. Le refus du permis respecte donc également le critère de la nécessité. Finalement, le refus répond aussi au critère d'exigibilité. Le SMH a clairement fait comprendre que, moyennant la suppression du conflit entre cage d'escalier et avant-toit (ainsi que quelques autres adaptations, cf. consid. 2f ci-dessous), la création d'appartements à cet endroit est tout à fait envisageable du point de vue de la protection des monuments historiques. A la suite du rapport négatif du SMH, la préfecture a donné à la recourante 1 l'occasion de modifier sa demande de permis.15 La recourante 1 n'a pas donné suite. Elle a prétendu que selon décision cantonale, le bâtiment C.________ ne ferait plus partie du RA.16 Malgré le démenti catégorique du SMH, la recourante 1 (ou respectivement son architecte) a persisté dans sa position.17 Dans son recours non plus, la recourante 1 n'indique pas en quoi l'adaptation requise par le SMH porterait atteinte à ses intérêts. Etant donné la possibilité d'élaborer un projet qui tienne compte des exigences en matière de monuments historiques, l'intérêt de la recourante1 à garder son projet tel quel ne fait pas le poids par rapport à la perte irrémédiable d'une composante importante du monument historique. Au sens étroit, le refus du permis de construire n'est donc pas non plus disproportionné.
La recourante 1 reproche à l'autorité d'octroi du permis de construire de ne pas l'avoir informée que la construction d'un toit plat nécessitait l'octroi d'une dérogation à l'art. 32 RC18. Il semblerait qu'elle parte de l'idée que c'est faute de demande de dérogation à l'alinéa 2 de cette disposition, lequel interdit les toits plats sauf pour certaines constructions annexes non habitées, que la demande de permis a été rejetée. Tel n'est pas le cas. Comme vu ci-dessus, la demande de permis doit être rejetée sur la base de l'art. 10b al. 1 LC et en application du principe de la proportionnalité. Ainsi, la recourante 1 n'a pas non plus été privée de la pesée des intérêts, comme elle paraît l'invoquer, puisque celle-ci s'effectue en l'occurrence précisément sous la forme de l'examen de la proportionnalité, en particulier sous l'angle de l'exigibilité. L'autorité d'octroi du permis de construire a procédé à cette analyse correctement dans son considérant 3.4. Finalement, la recourante 1 reproche au SMH d'avoir changé d'avis. Cette affirmation ne se vérifie pas. Lors d'une séance de la commission communale de construction concernant un précédent projet, et à laquelle étaient également invités le maire et des représentants du SMH, ceux-ci avaient souligné que "le premier projet avec une pente de 20o s'imbrique dans le toit du bâtiment C.________ ce qui pose des problèmes techniques et esthétiques".19 En résumant la séance, le président de la commission a notamment mentionné dans l'énumération des points à discuter avec l'architecte: "pas de liaison avec le bâtiment C.________ ". Il résulte de ce qui précède que la position en vertu de laquelle le toit de l'ancien hôtel-restaurant doit rester intact avait été d'emblée défendue par le SMH, puis à tout le moins comprise par les autorités présentes. Quant à la formulation finale figurant au compte rendu de la séance, selon laquelle "(le représentant du SMH) nous assure que quelle que soit la solution que nous retiendrons, il ne s'y opposera pas", trop vague et non validée par ailleurs, elle ne peut pas être considérée comme déterminante.
f) Au vu de ce qui précède, le recours de la recourante 1 doit être rejeté et la décision de la préfecture confirmée. Les arguments invoqués par la commune dans son écriture du 23 janvier 2017 ne remettent pas en cause ce résultat. Elle reproche à l'autorité d'octroi du permis d'avoir refusé le projet dans son ensemble, alors que le changement d'affectation de l'ancien restaurant pourrait être réalisé indépendamment du remplacement de l'annexe ouest. Elle y voit une violation du principe de la proportionnalité. La TTE ne partage pas cette opinion. Dans le projet actuel, le rez-de-chaussée de l'ancien restaurant C.________ et celui de la nouvelle construction sont reliés par une porte qui accède directement à la nouvelle cage d'escalier. Au rez-de-chaussée du bâtiment existant se trouvent non seulement l'appartement projeté, mais également les accessoires des appartements situés dans la nouvelle construction, à savoir trois caves et la buanderie. La manière dont le maître de l'ouvrage souhaite adapter son projet, notamment régler les accès, lui appartient (cf. consid. 2e ci-dessus). Elle peut avoir une incidence également sur l'aménagement du bâtiment existant. L'octroi partiel du permis dans la mesure où le projet concerne le bâtiment existant n'irait donc pas dans le sens de l'économie de la procédure, d'ailleurs la recourante 1 elle-même ne le demande pas. La préfecture n'a pas violé le principe de la proportionnalité.
Par ailleurs, la commune est d'avis que seule l'exigence de résoudre le conflit entre la cage d'escalier et l'avant-toit du bâtiment principal est formulée impérativement par le SMH, les autres éléments figurant dans le rapport (forme du toit et de la lucarne de la nouvelle construction) n'exprimant d'après elle que des souhaits de ce service. Cet avis n'est pas décisif. A ce stade de la procédure et comme il résulte de l'ensemble du présent considérant, le projet ne peut de toute façon pas être autorisé. De plus, les conditions émises par le SMH sont toutes énumérées sous le titre 3 "Charges" de son rapport du 22 décembre 2015, par conséquent mises sur pied d'égalité. L'emploi du conditionnel ou de formulations telles que "souhaitable" ou "préférer" n'expriment rien d'autre que le principe de la libre appréciation des preuves par l'autorité d'octroi du permis de construire tel qu'il résulte de l'art. 35 al. 2 DPC20. Ce que la commune nomme "exigence" protège directement et physiquement le bâtiment en tant que monument historique inventorié comme digne de conservation; ce qu'elle désigne comme "souhaits" touchent non seulement à cet objet indirectement (par l'intermédiaire de son environnement), mais encore à la protection de l'ensemble bâti (qui est également un monument historique figurant au RA21), ainsi qu'à la protection du site. La législation ne prévoit pas de hiérarchie entre ces divers types de protection.
Finalement, la commune estime que la première instance a violé son obligation de procéder à une pesée des intérêts. Cet argument est infondé, il est renvoyé à cet égard au considérant 2e ci-dessus.
3. Frais
Les frais de procédure sont perçus sous la forme d'un émolument forfaitaire. Un émolument supplémentaire peut être perçu pour les enquêtes particulières, les expertises ou d'autres mesures d'instruction (art. 103 al. 1 LPJA). Un émolument forfaitaire de 200 à 4'000 fr. est perçu pour les décisions sur recours dans des affaires de justice administrative (art. 19 al. 1 en relation avec art. 4 al. 2 et 3 OEmo22).
Selon la pratique de la TTE, les frais de la procédure sont fixés à 1'600 fr. Les frais de la procédure de recours sont mis à la charge de la partie qui succombe, à moins que le comportement d’une partie au cours de la procédure permette une répartition différente ou qu’il soit justifié par des circonstances particulières de ne pas percevoir de frais (art. 108 al. 1 LPJA). La recourante 1, qui succombe, assume les frais de procédure. Il n'est pas mis de frais de procédure à la charge de la commune (art. 108 al. 2 LPJA).
III. Décision
1. Le recours de la recourante 1 du 20 janvier 2017 est rejeté.
Le recours de la recourante 2 du 23 janvier 2017 est déclaré irrecevable.
La décision du 20 décembre 2016 est confirmée.
2. Les frais de procédure par 1'600 fr. sont mis à la charge de la recourante 1.
La facture lui sera notifiée dès l'entrée en force de la présente décision.
IV. Notification
A.________, par courrier recommandé
Municipalité de Sauge, par courrier recommandé
Préfecture du Jura bernois, par courrier A
Service des monuments historiques, pour information
DIRECTION DES TRAVAUX PUBLICS, DES TRANSPORTS ET DE L’ÉNERGIE
La directrice
Barbara Egger-Jenzer
Conseillère d'Etat