OJ n° 110/2016/92 Berne, le 19 janvier 2017
en la cause liée entre
Monsieur A.________ recourant 1
Madame B.________ recourante 2
et
Préfecture du Jura bernois, rue de la Préfecture 2, 2608 Courtelary
Conseil municipal de Renan, rue du Collège 5, 2616 Renan BE
en ce qui concerne la décision de la Préfecture du Jura bernois du 20 juin 2016 (PC n° 193/2014; panneaux photovoltaïques)
I. Faits
1. Le recourant a déposé le 15 septembre 2014 une demande de permis de construire pour la pose de panneaux photovoltaïques (65 m2) sur les 3/4 supérieurs du pan de toit sud de son habitation. Le bâtiment, sis rue D.________ 13 sur la parcelle no C.________ de la commune de Renan, figure comme digne de protection sur le plan de zone communal, du 10 décembre 1998; il est situé à l'intérieur du périmètre de protection du site bâti. Dans le recensement architectural du 18 septembre 2000, il fait en outre partie de l'ensemble bâti C (Renan, entrée nord-est). Par ailleurs, il est inscrit sur la liste des biens du patrimoine classés en vertu du contrat de classement du 19 août 2001.
2. Dans son rapport officiel du 31 octobre 2014, le SMH1 a retenu que le projet ne pouvait pas être autorisé dès lors qu'il ne respecte pas les directives du canton relatives aux installations de production d’énergies renouvelables.
3. Par décision du 20 juin 2016, la préfecture a rejeté la demande de permis, au motif que les panneaux solaires présenteraient plusieurs découpes et un contour en escalier.
4. Par écriture du 1er juillet 2016, les recourants ont interjeté recours auprès de la Direction des travaux publics, des transports et de l'énergie (TTE) contre la décision du 20 juin 2016. Ils concluent à l'annulation de celle-ci et à l'octroi du permis de construire. Ils font valoir que leur projet ne constitue pas une transformation du bien classé et que le pan de toit en question n'est pas visible depuis le domaine public. Ils contestent les variantes proposées oralement par le SMH. D'une part l'intégration des panneaux dans la toiture nécessiterait des travaux importants comportant une atteinte aux poutres anciennes, alors même que le toit a été refait en 2001; de plus, l'étanchéité serait alors moins bonne. D'autre part, une installation rectangulaire sur un seul côté du pan de toit ne suffirait pas aux besoins de l'habitation qui compte trois appartements. Finalement, les recourants font valoir des vices de procédure.
5. Dans sa prise de position du 22 juillet 2016, la commune souhaite qu'il soit dérogé aux exigences du SMH, principalement au motif que le toit refait en 2001 est en parfait état. Elle estime inconcevable économiquement de devoir le démonter pour aboutir à une couverture moins étanche.
6. Par prise de position du 25 juillet 2016, la préfecture conclut au rejet du recours. A son avis, rien ne commande de s'écarter du rapport officiel du SMH.
7. Par prise de position du 30 août 2016, le SMH conclut au rejet du recours. Il relève que non seulement le bâtiment en question est un objet cantonal au sens des dispositions sur la protection du patrimoine, mais qu'en outre Renan est un site construit d'importance nationale inscrit à l'inventaire ISOS. Selon le SMH, il est possible sur la base des directives cantonales d'installer les panneaux sans démontage de la couverture, pour autant qu'ils ne la dépassent pas de plus de 20 cm perpendiculairement et ne débordent pas du toit, vu de face et du dessus.
II. Considérants
1. Recevabilité
En vertu de l’art. 40 al. 1 LC2, les décisions relatives à l’octroi d’un permis de construire peuvent faire l’objet d’un recours auprès de la TTE. En tant que destinataire de la décision litigieuse, le recourant 1 a qualité pour recourir au sens de l'art. 65 al. 1 LPJA3 et de l'art. 40 al. 2 LC. Etant donné que la décision attaquée lui refuse le permis de construire, il est particulièrement atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification. La recourante 2, copropriétaire du bien-fonds pour moitié, n'a pas pris part à la procédure devant l'autorité précédente, elle n'a pas signé la formule de demande de permis de construire. Elle n'a donc pas qualité pour recourir, son recours doit être déclaré irrecevable. S'agissant du recourant 1, les autres conditions de forme sont également remplies, il y a donc lieu d'entrer en matière sur son recours.
2. Bases légales
Selon l'art. 18a al. 3 LAT4, les installations solaires sur des biens culturels ou dans des sites naturels d'importance cantonale ou nationale sont toujours soumises à une autorisation de construire; elles ne doivent pas porter d'atteinte majeure à ces biens ou sites. Cette disposition est directement applicable et ne nécessite en principe pas de concrétisation dans le droit cantonal.5 Sont considérés comme biens culturels d'importance nationale au sens de cette disposition, notamment, les périmètres, ensembles et éléments individuels figurant à l'Inventaire fédéral des sites construits d'importance nationale à protéger en Suisse (ISOS) et assortis d'un objectif de sauvegarde A (art. 32b let. b OAT6); sont considérés comme biens culturels d'importance cantonale notamment les objets qui, dans le plan directeur approuvé par la Confédération, sont désignés comme étant des biens culturels d'importance cantonale au sens de l'art. 18a al. 3 LAT (art. 32b let. f OAT). Le plan directeur du canton de Berne7 désigne comme biens culturels d'importance cantonale les "objets C" au sens de l’art. 13 al. 3 OC8, c'est-à-dire les objets pour lesquels le recensement architectural a valeur d'inventaire cantonal. Il s'agit en particulier des monuments historiques déclarés dignes de protection (art. 13 al. 3 let. a OC).
3. Protection des biens culturels d'importance nationale
a) Renan est inscrit à l'ISOS comme site construit d’importance nationale9 (cf. art. 5 LPN10 et annexe OISOS11). La parcelle no C.________ sur laquelle est sis le bâtiment des recourants est située à l'intérieur du périmètre 1 (village horloger), qui est assorti d'un objectif de sauvegarde A. Par conséquent, l'installation solaire litigieuse concerne un bien culturel d'importance nationale au sens de l'art. 18 al. 3 LAT. Autrement dit, le permis de construire ne peut être octroyé que si l'installation ne porte pas d'atteinte majeure au site. Le Tribunal fédéral interprète la notion d'atteinte majeure à la lumière de la pratique développée pour la notion de conservation intacte telle qu'elle résulte de la législation en matière de protection de la nature et du paysage12: l'inscription d'un objet d'importance nationale dans un inventaire fédéral indique que l'objet mérite spécialement d'être conservé intact ou en tout cas d'être ménagé le plus possible (art. 6 al. 1 LPN). La doctrine est également d'avis que l'écart de terminologie ne correspond pas à une volonté d'établir une distinction matérielle et que, dans l'intérêt de la cohérence de l'ordre juridique, il faut appliquer les mêmes critères d'évaluation à l'obligation de conserver intact et à celle d'éviter l'atteinte majeure.13 Lorsque dans l'ISOS, un périmètre ou un ensemble est assorti d'un objectif de sauvegarde A (sauvegarde de la substance), cela implique que toutes les constructions et composantes du site, ainsi que les espaces libres, doivent être conservés intacts, respectivement exempts d'atteinte majeure.14 Il n'y a pas d'interdiction absolue de modifier tout objet inscrit à l'ISOS; une atteinte à un bien protégé est possible dans la mesure toutefois où elle n'altère pas son identité ni ne contrevient au but assigné à sa protection.15 Quoi qu'il en soit, l'impact de l'installation solaire doit être scrupuleusement évalué avant la délivrance de l'autorisation.16 Pour déterminer dans un cas d'espèce l'étendue de l'obligation de conserver intact un site protégé, il faut se référer à la description, dans l'inventaire, du contenu de la protection. L'atteinte est considérée comme majeure si l'installation solaire menace considérablement l'objet dans ses caractéristiques typiques ou uniques et en raison desquelles celui-ci a été placé sous protection. Au contraire, l'atteinte n'est pas réputée majeure si l'installation ne touche l'objet que de façon marginale (qualitativement ou quantitativement) dans ses propriétés protégées. Il faut cependant veiller à ce que l'addition de plusieurs préjudices considérés isolément comme insignifiants n'aboutisse pas, par l'effet du précédent, à une atteinte majeure causée aux buts de la protection de la nature et du paysage.17
b) L'installation projetée par le recourant est composée de 40 modules photovoltaïques en silicium polycristallin mesurant 146 cm / 106 cm / 4,5 cm chacun. L'installation est fixée au dessus de la surface du toit. Les modules occupent les 3/4 supérieurs du pan de toiture sud. Ils sont disposés en quatre rangées horizontales de longueurs dissemblables (de bas en haut: 11 modules, 13 modules, 9 modules, 7 modules). La deuxième rangée depuis le bas est continue, les autres sont interrompues vers le milieu en raison de la présence d'ouvertures de toitures. Compte tenu de cette disposition, les rangées verticales n'ont pas non plus toutes la même hauteur, elles varient entre un et quatre modules. Il en découle des contours en escalier sur la moitié supérieure du toit, aussi bien du côté ouest que du côté est, ainsi que des découpes en U ou en U renversé en milieu de toiture. Finalement, les distances de l'installation par rapport au bord du toit sont irrégulières.
c) Il résulte de la fiche ISOS relative à Renan18 que l'ensemble du village se trouve dans un extraordinaire état de conservation, tant du point de vue de la substance construite que de celui des nombreux détails architecturaux. Le périmètre 1 constitue le périmètre principal de la localité. Pour toutes les propriétés (spatiales, historico-architecturales, signification), il jouit des qualités les plus élevées ("prépondérantes").19 Il est marqué par le parallélisme typique de l'urbanisme jurassien. Les faîtes de tous les toits des bâtiments sont, soit parallèles soit perpendiculaires à la pente. Grâce à l'orthogonalité, il se crée dans les espaces sur rue un jeu spatial charmant entre les bâtiments à pignon sur rue et ceux à gouttereau sur rue. Du point de vue typologique, la plupart des maisons sont du genre immeuble locatif jurassien. Le caractéristique toit raide à demi-croupe recouvre un corps de bâtiment massif de deux à quatre étages et aux rangées régulières de fenêtres. Renan possède les plus anciens représentants de l'immeuble locatif jurassien sur sol bernois. La substance construite, exceptionnelle du point de vue typologique et bien conservée, date en majeure partie du 19e siècle. La silhouette de Renan est particulièrement intéressante vue depuis le versant opposé du vallon.
La fiche ISOS relative à Renan émet des recommandations spécifiques. D'une part, étant donné que les maisons du village possèdent des détails finement articulés aux façades, portes, fenêtres et toits, il faut accorder un soin tout particulier à l'examen de tout permis de construire, même de ceux désignés comme "petits permis". D'autre part, la sauvegarde de la silhouette est impérative.
d) Il résulte de ce qui précède que les qualités du périmètre 1, composante principale du site, sont exceptionnelles. Le paysage de toitures occupe une position particulière du point de vue de l'image extérieure du site.20 Mais il en définit également l'image intérieure au moyen de l'orientation des faîtes. A cet égard, l'ISOS souligne à plusieurs reprises la régularité des formes ("parallélisme", "orthogonalité"). La maison des recourants est partie intégrante de cette organisation de l'espace. De plus, elle correspond entièrement à la typologie caractéristique des bâtiments présents dans le périmètre 1. Elle s'en distingue en ce sens qu'elle est encore plus ancienne que la majorité de ceux-ci, puisqu'elle date du 18e siècle. En particulier, elle est surmontée du "caractéristique toit raide à demi-croupe". La forte pente de la toiture revêt une importance considérable aussi bien pour l'image du site que par rapport au bâtiment lui-même: plus un toit est pentu, plus il attire l'attention.21 L'installation projetée ne tient aucunement compte de ces propriétés protégées en vertu de l'ISOS. Les modules sont simplement disposés sur le pan sud de façon à en recouvrir la plus grande partie possible – tout en laissant libre un espace sur la partie inférieure en vue de la pose de modules thermiques d'ici quelques années22. La conception irrégulière de l'installation nuirait à l'homogénéité et à la sobriété du paysage de toitures aussi bien qu'aux qualités d'un bâtiment représentatif dans le périmètre 1, en particulier de son toit. L'atteinte au site serait considérable et non pas marginale. Contrairement à ce que prétend le recourant, l'installation serait visible en de nombreux endroits par un nombre indéterminé de personnes. D'abord, le pan de toit en question se voit depuis la rue E.________, qui est encore située à l'intérieur du périmètre 1, de sorte que l'installation péjorerait même l'image proche du site. Ensuite, le même côté sud du bâtiment de la maison est visible depuis la rue F.________ en contrebas, d'où il est perçu comme faisant partie du front de maisons.23 Finalement, le bâtiment se voit depuis divers chemins sur le versant opposé du vallon. La documentation photographique incluse à la fiche ISOS montre que le pan sud du toit est de grande dimension si on le compare au corps de bâtiment.24 Ces constatations confirment que la face sud du bâtiment, en particulier la toiture, constitue une composante très importante pour l'image extérieure du site, et également une composante importante pour l'image intérieure. Par conséquent, l'installation projetée, notamment en raison de sa conception peu respectueuse de la substance existante, détériorerait gravement le site, de sorte que celui-ci ne pourrait plus être considéré comme intact ni même conservé le mieux possible. Bien que les panneaux photovoltaïques ne portent pas atteinte physiquement à la toiture de la maison, il faut considérer que le dommage serait irréversible. En effet, par la création d'un précédent, les autorités se verraient contraintes d'octroyer d'autres permis pour des installations analogues dans le périmètre 1, dont la protection serait alors gravement compromise.
e) A titre exceptionnel, la loi admet qu'un projet (qui constitue l'accomplissement d'une tâche fédérale au sens de l'art. 2 LPN) porte une atteinte grave à l'un des buts de protection tels qu'ils sont définis dans l'ISOS. Une exception n'est toutefois possible que si un intérêt au moins équivalent, d'importance nationale également, s'oppose à la conservation (art. 6 al. 2 LPN). L'approvisionnement suffisant et sûr en énergie peut constituer un tel intérêt. Néanmoins, le Tribunal fédéral a déjà considéré comme peu probable que la construction d'une installation solaire sur un monument historique ait un poids suffisant à cet égard.25
Il résulte de ce qui précède que l'installation solaire projetée constitue une atteinte majeure au périmètre 1 tel qu'il est protégé selon la description figurant à l'ISOS. Pour cette raison déjà, le recours doit être rejeté.
4. Protection des biens culturels d'importance cantonale
a) A Renan, le recensement architectural (RA) a été élaboré entre novembre 1994 et décembre 1996.26 Sur cette base, la commune a désigné dans son plan de zone27 les objets dignes de protection et les objets dignes de conservation (art. 64a LC et art. 13 al. 1 OC). Ces qualifications sont valables même après l'entrée en vigueur de la LPat28. Elles sont donc contraignantes pour les propriétaires fonciers, et non seulement pour les autorités.29 Le bâtiment des recourants sis rue D.________ 13 est qualifié de digne de protection, il constitue donc un "objet C" au sens de l'art. 13 al. 3 OC et, par conséquent, un bien culturel d'importance cantonale en vertu du plan directeur du canton de Berne (cf. art. 32b let. f OAT). A ce titre également, le permis de construire pour l'installation solaire ne peut être octroyé que si celle-ci ne porte pas d'atteinte majeure au monument historique (art. 18a al. 3 LAT). Les monuments historiques peuvent être transformés pour les besoins de la vie et de l'habitat contemporains, à condition que la valeur du monument soit prise en compte (art. 10b al. 1 LC). Par analogie avec la jurisprudence relative aux biens culturels d'importance nationale (consid. 3a ci-dessus), il faut partir ici de l'idée que l'obligation d'éviter l'atteinte majeure correspond, pour ce qui est du droit bernois relatif à la protection du patrimoine, à celle de tenir compte de la valeur du monument.
La prise en compte de la valeur au sens de l'art. 10b al. 1 LC signifie que la transformation du monument ne doit pas porter atteinte aux qualités et particularités qui ont conduit à sa qualification. La doctrine admet également que, dans la mesure de la protection telle qu'elle résulte de la qualification, ces qualités et particularités doivent être conservées intactes30 Les monuments historiques sont dignes de protection lorsqu'ils présentent des qualités architectoniques si importantes et des caractéristiques si remarquables qu'ils doivent être conservés dans leur intégrité (art. 10a al. 2 LC).
b) La description concrète des monuments, bien que désignés dans le plan de zone, figure au RA. La fiche en question relève notamment que le bâtiment sis rue D.________ 13, du 18e siècle, est une maison d'habitation de deux étages sur sous-sol et combles sous un toit à demi-croupe recouvert de tuiles plates anciennes rouges et brunes; petite lucarne rampante (sur pan nord ouest) et cheminée sur le faîte. La toiture est donc expressément mentionnée et décrite. La fiche ajoute que le bâtiment est inscrit sur la liste des biens du patrimoine classés (cf. art. 12 ss LPat) par contrat de classement du 19 août 2001. Selon le ch. 3 de ce contrat, la toiture est comprise dans l'étendue de la protection conférée par celui-ci. Le SMH doit donner son accord aux travaux de transformation (ch. 4.4 du contrat).
Les directives31 concrétisent l'application de l'art. 18a al. 3 LAT par des critères d'évaluation concernant l'agencement des installations solaires. Ils ont la teneur suivante:
Les bâtiments du canton de Berne, mis à part quelques exceptions, se caractérisent par leur forme rectangulaire. Il faut en tenir compte lors de la planification de l’installation solaire: l’homogénéité des formes permet une bonne intégration optique, et l’installation n’est pas perçue comme une pièce rapportée. Les panneaux doivent former un ensemble d’un seul tenant. Il s’agit d’éviter les installations disposées en forme de L ou de U, qu’elles côtoient ou non des éléments en saillie comme une cheminée ou une lucarne, de même que les formes en escaliers. Idéalement, l’installation solaire recouvre tout un pan du toit. L’intégration dans la toiture permet à l’installation de faire partie de l’enveloppe du bâtiment. C’est la solution qui assure la plus grande intégration. Pour les formes spéciales, des modules passifs ou des matériaux de toiture de même couleur que l’installation peuvent être utilisés. Les surfaces isolées découpées sur la surface d’ensemble, par exemple pour une cheminée ou une fenêtre de toit, sont à éviter. Il est préférable de réunir ces découpes en un espace d’un seul tenant.
c) En l'occurrence, l'importance et la qualité de la toiture ont déjà été démontrées, et ce également s'agissant du bâtiment lui-même (consid. 3c et 3d ci-dessus). Au vu de la documentation photographique à disposition32, les propriétés esthétiques du bâtiment et en particulier de son toit sont indéniables. L'installation projetée n'en tient aucunement compte. Elle réunit tous les vices que les directives recommandent d'éviter: formes en escalier, découpes pour contourner des ouvertures de toiture, distances variables par rapport à la bordure du toit, alors que des modules passifs par exemple permettraient de rectifier la ligne de pourtour de l'installation. La forme compliquée et irrégulière de l'installation porte une atteinte considérable à la sobriété et à la simplicité du bâtiment et de son toit. Elle ne tient donc pas compte de la valeur du monument. Sur la base de l'art. 18a al. 3 LAT, c'est à juste titre que l'autorité d'octroi du permis de construire a rejeté la demande, compte tenu d'une atteinte majeure à un bien culturel d'importance cantonale. Le recours doit également être rejeté pour ce motif. Le recourant refuse pour plusieurs raisons l'option de couvrir entièrement le pan d'une installation intégrée dans la toiture (atteinte aux poutres anciennes; perte d'étanchéité; réfection complète du toit en 2001). A cet égard, le SMH a fait savoir par prise de position du 30 août 2016 qu'il est envisageable d'installer les panneaux sans démontage de la couverture et sans destruction de la substance existante. Il se fonde sur les directives, selon lesquelles les installations solaires sont considérées suffisamment adaptées notamment si elles ne dépassent pas les pans du toit perpendiculairement de plus de 20 cm et si elles ne dépassent pas du toit, vu de face et du dessus. Ce faisant, les directives33 reprennent l'art. 32a al. 1 OAT. Les objections du recourant sont donc infondées.
5. Egalité de traitement
Le recourant ne peut rien tirer à son avantage de ce grief. Il cite deux cas, l'un à Courtelary, l'autre à Cormoret. Aucune de ces deux communes ne figure à l'ISOS comme site d'importance nationale. Aucun des deux bâtiments n'est recensé au RA comme objet d'importance cantonale. L'art. 18a al. 3 LAT ne leur est donc pas applicable.
6. Vices de procédure
a) Par ordonnance du 2 décembre 2014, la préfecture a transmis au recourant en tant que maître de l'ouvrage le rapport négatif du SMH. Elle lui a fait savoir qu'elle ne pourrait probablement pas autoriser le projet. Elle lui a fixé un délai au 29 décembre suivant pour prendre position à cet égard et indiquer s'il souhaitait maintenir, modifier ou retirer sa demande. Le recourant n'a pas donné suite. Par ordonnance du 1er juin 2015, la préfecture a clos l'instruction et informé le recourant que sa décision interviendrait probablement dans le courant du mois de juillet 2015.
b) Le recourant fait valoir que la courte durée du délai et son échéance pendant les fêtes officielles l'a empêché de répondre correctement dans les temps impartis. Il reproche à la préfecture de n'avoir rendu sa décision qu'en juin 2016, portant la durée totale de la procédure à 21 mois.
Aussi bien les organes de l’Etat que les particuliers doivent agir de manière conforme aux règles de la bonne foi (art. 5 al. 3 Cst.34). Si le recourant estimait trop court le délai fixé au 29 décembre 2014, rien ne l'empêchait d'en demander la prolongation. S'il trouvait que la décision de la préfecture tardait, il pouvait s'informer auprès d'elle de ce qu'il en était. Quoi qu'il en soit, ces éléments n'ont pas d'influence concrète sur l'issue de la procédure. Le recourant avait compris que son projet était très probablement voué à l'échec, ainsi qu'il l'a fait savoir par courriel adressé au SMH le 25 juin 2015. Ce courriel ainsi que la réponse du SMH du 26 suivant ont été transmis en copie à la préfecture. Cette dernière, sachant que le recourant n'avait plus véritablement d'attentes par rapport à l'octroi d'un permis, pouvait raisonnablement considérer ce dossier comme non prioritaire. Faute d'intérêt digne de protection sur ce point de la part du recourant (art. 65 al. 1 let. c LPJA), son grief est irrecevable.
7. Frais
Les frais de procédure sont perçus sous la forme d'un émolument forfaitaire. Un émolument supplémentaire peut être perçu pour les enquêtes particulières, les expertises ou d'autres mesures d'instruction (art. 103 al. 1 LPJA). Un émolument forfaitaire de 200 à 4'000 fr. est perçu pour les décisions sur recours dans des affaires de justice administrative (art. 19 al. 1 en relation avec art. 4 al. 2 et 3 OEmo35).
Selon la pratique de la TTE, les frais de la procédure sont fixés à 900 fr. Les frais de la procédure de recours sont mis à la charge de la partie qui succombe, à moins que le comportement d’une partie au cours de la procédure permette une répartition différente ou qu’il soit justifié par des circonstances particulières de ne pas percevoir de frais (art. 108 al. 1 LPJA). Le recourant 1 succombe au fond. La recourante 2 succombe à la forme. Le recourant 1 assumera les frais de procédure par 600 fr. et la recourante 2 par 300 fr., leur responsabilité étant solidaire (art. 106 LPJA).
III. Décision
1. Le recours du recourant 1 du 1er juillet 2016 est rejeté dans la mesure où il est recevable.
La décision du 20 juin 2016 est confirmée.
2. Le recours de la recourante 2 du 1er juillet 2016 est irrecevable.
3. Les frais de procédure sont fixés à 900 fr. Ils sont mis à la charge du recourant 1 à raison de 600 fr. et à de la recourante 2 à raison de 300 fr. Ils répondent solidairement du montant total.
La facture leur sera notifiée dès l'entrée en force de la présente décision.
IV. Notification
Madame B.________ et Monsieur A.________, par courrier recommandé
Préfecture du Jura bernois, par courrier A
Conseil municipal de Renan, par courrier A
Service des monuments historiques du canton de Berne
DIRECTION DES TRAVAUX PUBLICS, DES TRANSPORTS ET DE L’ÉNERGIE
La directrice
Barbara Egger-Jenzer
Conseillère d'Etat