OJ n° 110/2015/43 Berne, le 20 octobre 2015
en la cause liée entre
Monsieur A.________ recourant
représenté par Me B.________
et
Madame C.________ participante d’office à la procédure 1
Monsieur D.________ participant d’office à la procédure 2
Madame E.________ participante d’office à la procédure 3
représentés par Me B.________
et
Préfecture du Jura bernois, rue de la Préfecture 2, 2608 Courtelary
Municipalité de La Neuveville, place du Marché 3, case postale, 2520 La Neuveville
Office des affaires communales et de l’organisation du territoire (OACOT), Unité francophone, Hauptstrasse 2, case postale, 2560 Nidau
Office des ponts et chaussées (OPC), Arrondissement III, Service pour le Jura bernois, Rue du Collège 3, 2605 Sonceboz
en ce qui concerne la décision de la Préfecture du Jura bernois du 4 mars 2015
(PC no 9/2013 ; aménagement et mise au gabarit de l’accès existant)
I. Faits
1. La parcelle n° F.________ du ban de La Neuveville se trouve à la pente au-dessous du château du Schlossberg et comprend une maison d’habitation (route G.________) et un pavillon de jardin (route G.________). Elle se trouve dans la zone agricole et dans le périmètre de protection « Schlossberg ». En 2011, le recourant a démoli la maison d’habitation existante et l’a reconstruite complétement. Le permis pour cette transformation a été octroyé par la Préfecture du Jura bernois le 8 juillet 2011. A l’origine, le bâtiment sis route G.________ était relié par un étroit chemin piétonnier à la route qui passe plus haut à flanc de coteau. Une aire de stationnement d’environ 5.50 m sur 3.00 m, utilisée comme place de parking, se trouvait directement sur le bas-côté de cette route. Le recourant a remplacé l’aire de stationnement et la partie contiguë du chemin piétonnier par une plate-forme mesurant en moyenne 17.50 m de longueur et 5.20 m de largeur. Cette plate-forme repose sur trois piliers de 2.00 m à 2.50 m de hauteur et comporte une clôture grillagée d’environ 1.00 m de hauteur faisant office de garde-corps. Le recourant utilise cette plate-forme pour y garer son véhicule. Elle lui sert également pour le dépôt de matériel et l’emploi de machines de chantier destinés à l’entretien des murs de soutènement de sa propriété.
Le 21 juin 2012, le recourant a déposé une demande de permis de construire ultérieure auprès de la commune de La Neuveville pour l’aménagement et la mise au gabarit de l’accès existant. Dans sa prise de position du 19 avril 2013, l’Office des affaires communales et de l’organisation du territoire (OACOT) a estimé que le projet de construction n’était pas conforme à l’affectation de la zone agricole et qu’il n’était pas possible d’accorder une dérogation pour construction hors de la zone à bâtir au sens des articles 24 ss LAT1. Par décision du 4 mars 2015, la Préfecture du Jura bernois a rejeté la demande de permis de construire et ordonné le rétablissement de l’état conforme à la loi. En outre, elle a menacé de faire procéder à l’exécution par substitution aux frais du recourant.
2. Par écriture du 23 mars 2015, le recourant a interjeté recours auprès de la Direction des travaux publics, des transports et de l’énergie du canton de Berne (TTE) contre la décision de la Préfecture du 4 mars 2015. Il conclut en substance à l’annulation de celle-ci.
3. L’Office juridique, qui dirige les procédures de recours pour la TTE2, a requis le dossier préliminaire et dirigé l’échange des mémoires. Il a par ailleurs désigné les propriétaires fonciers comme participants d’office à la procédure. La Préfecture et l’Office des ponts et chaussées (OPC) renvoient à la décision du 4 mars 2015 et à leurs prises de position dans le cadre de la procédure d’octroi du permis de construire. L’OACOT conclut au rejet du recours. La Municipalité de La Neuveville conclut au renvoi de la procédure devant l’autorité compétente. Outre diverses conclusions subsidiaires, les participants d’office à la procédure concluent à l’annulation de la décision et au renvoi de l’affaire à la Préfecture. Les autres faits et arguments de la cause sont abordés, en tant que de besoin, dans les considérants ci-après.
II. Considérants
1. Recevabilité
Le recours porte sur une décision globale au sens de l’article 9 LCoord3. Conformément à l’article 11, alinéa 1 LCoord, une telle décision ne peut être attaquée ‒ indépendamment des griefs invoqués ‒ que par la voie de recours admise en procédure directrice. La procédure directrice est en l’occurrence la procédure d’octroi du permis de construire (art. 5, al. 1 LCoord). En vertu des articles 40 et 49 LC4, un recours contre une décision relative à l’octroi d’un permis de construire peut être formé auprès de la TTE dans les 30 jours suivant sa notification. La TTE est ainsi compétente pour statuer sur le recours. Les recourants, les opposants dans le cadre des motifs qu’ils avaient soulevés dans leur opposition et l’autorité communale compétente ont qualité pour recourir (art. 40, al. 2 LC). Le recourant dont la demande a été rejetée est lésé par la décision globale de la Préfecture et par conséquent habilité à recourir. Le recours respecte les conditions de forme et a été déposé dans les délais. Il y a donc lieu d’entrer en matière.
2. Admissibilité
a) La Préfecture a rejeté la demande de permis de construire ultérieure du recourant et ordonné le rétablissement de l’état conforme à la loi et la démolition de la construction entreprise par le recourant. Elle motive sa décision notamment par le fait que le projet de construction ne peut pas faire l’objet d’une autorisation dérogatoire au sens des articles 24 ss LAT. Elle ajoute que les dispositions applicables en matière de construction des routes doivent être respectées, et l’intégration du projet dans l’environnement assurée.
Le recourant allègue que l’agrandissement de la place d’accès peut être compensé par la démolition du pavillon. Il précise qu’il a besoin de la plate-forme pour le dépôt de matériel et l’emploi de machines de chantier nécessaires à l’entretien des murs de soutènement. Il ajoute que lui et son voisin utilisent cet emplacement comme place de stationnement.
Les participants d’office à la procédure soutiennent que l’implantation de la plate-forme est imposée par sa destination. Il s’agit selon eux d’une construction annexe qui ne saurait être comparée à un véritable bâtiment. Cette construction n’altère pas l’identité de la construction principale, ni celle des abords dans leur ensemble.
b) Sont conformes à l’affectation de la zone agricole les constructions et installations qui sont nécessaires à l’exploitation agricole ou à l’horticulture productrice (art. 16a, al. 1 LAT). La non-conformité de la plate-forme à l’affectation de la zone agricole n’est pas contestée. Hors de la zone à bâtir, les constructions et installations qui peuvent être utilisées conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à l’affectation de la zone bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise. L’autorité compétente peut autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement (art. 24c LAT). Une transformation est considérée comme partielle et un agrandissement est considéré comme mesuré lorsque l’identité de la construction ou de l’installation et de ses abords est respectée pour l’essentiel. La question de savoir si l’identité de la construction ou de l’installation est respectée pour l’essentiel doit être examinée en tenant compte de l’ensemble des circonstances. L’identité est notamment réputée respectée lorsque la surface brute au plancher (SBP) n’est pas agrandie à l’intérieur du volume bâti de plus de 60 %, ni de plus 30 % à l’extérieur de celui-ci, et qu’en tout état, elle n’excède pas 100 m2. Il n’est possible de tirer parti de l’agrandissement maximal qu’une seule fois. Le moment déterminant pour l’appréciation du respect de l’identité est l’état de l’immeuble avant le 1er juillet 1972.5
Les projets de construction situés hors de la zone à bâtir sont soumis à une autorisation délivrée par l’OACOT (art. 25 LAT en relation avec l’art. 12, lit. e OO JCE)6. Dans sa prise de position du 19 avril 2013, celui-ci considère qu’il n’est pas possible de répondre favorablement à la demande de permis ultérieure. En effet, le projet de construction autorisé le 8 juillet 2011 et réalisé entre-temps exploite entièrement la marge d’agrandissement admissible. Il ajoute que la plate-forme a un impact négatif sur le site de par sa matérialisation et son implantation en saillie sur des piliers. Selon lui, la proximité du château (Schlossberg) implique une intégration plus discrète en tenant compte des éléments qui caractérisent le site.
c) Le projet de construction autorisé le 8 juillet 2011 prévoyait la démolition de l’habitat existant et la reconstruction de celui-ci. La maison d’habitation originelle présentait une surface brute au plancher (SBP) de 51.13 m2. Sur la base des plans pour lesquels le permis a été accordé, il y a lieu de considérer que l’ensemble de l’agrandissement a été réalisé à l’extérieur du volume bâti existant. L’agrandissement maximal autorisé représente dès lors 30 % de la SBP d’origine, soit 15.30 m2. Le bâtiment a été agrandi de 11.56 m2 pour atteindre une surface totale de 61.69 m2.7 Il reste donc une surface d’environ 3.70 m2 pour que la marge d’agrandissement admissible soit entièrement exploitée.
La demande de permis ultérieure du 21 juin 2012 concerne l’aménagement de l’accès existant au moyen d’une plate-forme. La surface de cette nouvelle plate-forme est de 90 m2 environ. L’aire de stationnement d’origine et le chemin piétonnier contigu représentaient environ la moitié de cette surface. La plate-forme implique dès lors un agrandissement d’environ 45 m2, ce qui dépasse largement la surface restante d’à peine 4 m2 de l’agrandissement autorisé. Pour ce seul motif déjà, c’est à bon droit que l’OACOT a refusé de délivrer une dérogation au sens de l’article 24c LAT.
d) L’identité de la construction doit être jugée non seulement sur la base de la surface de l’agrandissement, mais également en fonction de l’ensemble des circonstances. Les modifications apportées à l’aspect extérieur du bâtiment doivent en outre être nécessaires à un usage d’habitation répondant aux normes usuelles ou à un assainissement énergétique ou encore viser à une meilleure intégration dans le paysage (art. 24c, al. 4 LAT).
En l’espèce, une plate-forme massive reposant sur des piliers a remplacé l’aire de stationnement relativement petite et le chemin piétonnier menant au bâtiment. Ces derniers étaient à peine visibles compte tenu de leurs dimensions modestes et de leur intégration à flanc de coteau dans la végétation. La nouvelle plate-forme quant à elle entraîne un remodelage du terrain sur le coteau et est largement visible du fait de sa situation. Elle apparaît relativement grande et imposante par rapport au bâtiment. L’implantation de la plate-forme en contre-haut du bâtiment renforce encore cette impression. La plate-forme est en outre utilisée pour le dépôt de matériel et l’emploi de machines de chantier, ce qui implique une nouvelle affectation.
La nouvelle plate-forme ne saurait respecter l’identité de la construction. Elle modifie l’aspect extérieur du bâtiment sans satisfaire aux conditions auxquelles l’article 24c, alinéa 4 LAT subordonne l’octroi du permis de construire. Pour ce motif également, c’est à raison que l’autorité a refusé de délivrer une dérogation.
e) Le recourant aimerait compenser l’agrandissement de la surface qu’entraîne la plate-forme par la démolition du pavillon existant. L’agrandissement maximal autorisé ne se réfère pas à un terrain, mais toujours à une construction et, le cas échéant, aux constructions annexes qui lui sont liées en termes de configuration des lieux ou sur le plan fonctionnel. La plate-forme et le pavillon sont situés à l’opposé l’un de l’autre sur la parcelle. Il n’y a entre eux ni lien architectural, ni lien fonctionnel. Pour ce seul motif déjà, il n’est pas possible de calculer la surface de la plate-forme en tenant compte de celle du pavillon. En tout état, et indépendamment de la surface, l’identité des bâtiments ne serait pas respectée en cas de démolition du pavillon et de construction d’une plate-forme destinée au stationnement et à l’accès.8
f) Les participants d’office à la procédure allèguent que l’implantation de la plate-forme est imposée par sa destination. Des dérogations peuvent être accordées pour des constructions qui ne sont pas conformes à l’affectation de la zone agricole si l’implantation de ces dernières est imposée par leur destination (art. 24, let. a LAT). Ces critères sont satisfaits lorsqu’un bâtiment doit être situé à un endroit hors de la zone à bâtir pour des raisons objectives et que cet endroit présente des avantages décisifs par rapport à d’autres endroits situés dans la zone à bâtir. Le projet doit répondre à une nécessité impérative. Les motifs subjectifs, à savoir ceux liés à la personne du requérant, sont aussi peu pertinents pour la décision que les intérêts purement financiers. Les cabanes du CAS, les paravalanches et les remontées mécaniques sont des exemples de constructions imposées par leur destination.9
Selon le recourant, la plate-forme a été aménagée à l’origine en vue de la transformation de la maison d’habitation. Celle-ci a entre-temps été achevée. Le recourant indique qu’il continue à utiliser la plate-forme comme place de stationnement et surface pour le dépôt de matériel et l’emploi de machines de chantier. On ne voit pas en quoi une plate-forme de près de 90 m2 devrait être nécessaire à cette fin. Une surface sensiblement plus petite suffit indubitablement à des fins de stationnement. Il faut partir du principe que le matériel et les machines de chantier peuvent être entreposés à un autre endroit sur la parcelle. Aucun motif objectif ne plaide en faveur de la nécessité d’aménager une plate-forme à cet emplacement. En outre, la plate-forme constitue une construction complémentaire à la maison d’habitation. En tant que construction existante non conforme à la zone, cette dernière ne saurait justifier une extension supplémentaire de l’utilisation non conforme à l’affectation de la zone, ni l’implantation de nouvelles constructions non conformes à l’affectation de la zone au motif qu’elles sont imposées par leur destination.10 Partant, l’implantation de la plate-forme n’est pas imposée par sa destination.
En résumé, il convient de retenir que c’est à bon droit qu’il n’a pas été accordé de dérogation pour la construction de la plate-forme en zone agricole. La plate-forme a été érigée sans permis de construire et ne remplit pas les conditions d’octroi d’un tel permis. Partant, elle est illicite tant sur le plan formel que sur le plan matériel.
3. Rétablissement de l’état conforme à la loi
a) Si un maître d’ouvrage exécute un projet de construction sans permis ou en outrepassant celui-ci, et qu’il s’avère que ce projet ne remplit pas les conditions d’octroi d’un tel permis, l’autorité compétente peut ordonner le rétablissement de l’état conforme à la loi (art. 46, al. 1 LC). Un tel rétablissement doit répondre à un intérêt public et respecter le principe de proportionnalité. Il doit dès lors être propre à concrétiser les intérêts publics concernés et doit pouvoir être exigé de la part de l’intéressé (art. 5, al. 2 Cst.)11.
Dans sa décision du 4 mars 2015, la Préfecture a ordonné la démolition de la plate-forme et le rétablissement de l’état antérieur. Un tel rétablissement vise à faire appliquer les dispositions du droit des constructions, en particulier en ce qui concerne la séparation entre zone à bâtir et zone agricole. Le recourant et les participants d’office à la procédure allèguent que la plate-forme améliore la sécurité routière. Selon eux, la démolition de la plate-forme ne répond dès lors pas à l’intérêt public. L’Office des ponts et chaussées (OPC) a versé une expertise à la procédure en date du 4 avril 2013. Il y relève que la plate-forme n’est pas conforme aux dispositions en vigueur. En effet, pour tout nouvel accès ou modification d’accès sur la route cantonale et selon les normes VSS en vigueur, l’une des conditions essentielles exigées est l’entrée et la sortie des véhicules en marche avant. Hors, l’aménagement déjà construit, de par ses dimensions, ne permet pas d’y faire demi-tour avec un véhicule. De ce fait, afin de respecter cette condition, l’aménagement devra être prolongé au maximum à l’est. Partant, en l’état actuel, la plate-forme n’améliore pas la sécurité routière, contrairement à ce qu’affirment le recourant et les participants d’office à la procédure. L’agrandissement maximal autorisé étant déjà largement dépassé, la prolongation requise par l’OPC n’entre pas en ligne de compte. Aucun intérêt public ne s’oppose dès lors à la démolition de la plate-forme.
La démolition de la plate-forme permet de respecter les limites de l’agrandissement autorisé et l’identité de la construction. Une telle mesure est par conséquent propre à répondre à l’intérêt public. Les participants d’office à la procédure allèguent que la démolition n’est pas la mesure la plus clémente en ce sens qu’un choix approprié des matériaux et une végétalisation seraient susceptibles d’améliorer l’intégration de la plate-forme dans l’environnement. Toutefois, l’illicéité matérielle de la plate-forme ne repose pas seulement sur une intégration insuffisante dans l’environnement, mais également sur le dépassement de l’agrandissement maximal autorisé au sens de l’article 24c, alinéa 4 LAT. Une végétalisation ou le choix de matériaux appropriés n’y changent rien. La démolition est dès lors nécessaire et constitue également la mesure la plus clémente. A l’origine, la plate-forme n’était prévue qu’en vue de la transformation de la maison d’habitation. Le recourant devait donc d’entrée de cause partir du principe qu’il devrait la déconstruire. On peut dès lors exiger de lui le rétablissement de l’état antérieur.
Partant, le rétablissement de l’état conforme à la loi par le biais de la démolition de la plate-forme apparaît conforme au principe de proportionnalité et a été ordonné à bon droit.
b) Un délai approprié doit être imparti à l’intéressé pour rétablir l’état conforme à la loi (art. 46, al. 2 LC). La décision du 4 mars 2015 impartit au recourant un délai de près de sept mois, soit jusqu’au au 30 septembre 2015. Cela paraît approprié. Ce délai est donc à présent prolongé jusqu’au 31 mai 2016.
4. Droit d’être entendu
a) Les participants d’office à la procédure allèguent qu’ils n’ont pas pris part à la procédure devant la Préfecture et que la décision du 4 mars 2015 ne leur a pas été notifiée, ce qui viole leur droit d’être entendus.
Conformément aux principes généraux du droit administratif, la décision ordonnant le rétablissement de l’état conforme au droit doit être adressée au perturbateur. Il s’agit en principe de la personne étant elle-même à l’origine de la violation du droit des constructions, à savoir en général le maître de l’ouvrage (perturbateur par comportement). Néanmoins, est également réputé perturbateur celui qui exerce la maîtrise de droit ou de fait sur le bien à l’origine de l’état contraire à l’ordre juridique (perturbateur par situation), à savoir en principe le propriétaire foncier. Le perturbateur par comportement et le perturbateur par situation peuvent être une seule et même personne, ou des personnes distinctes. Une construction ou une installation non conforme au droit peut engager tant la responsabilité du perturbateur par comportement que celle du perturbateur par situation. L’article 46, alinéa 2 LC désigne le propriétaire du terrain concerné comme destinataire de la décision ordonnant le rétablissement de l’état conforme à la loi. Cette réglementation est conçue pour le cas normal dans lequel le maître de l’ouvrage qui contrevient à la loi est également le propriétaire du terrain à bâtir. Toutefois, si le maître de l’ouvrage et le propriétaire du terrain ne sont pas une seule et même personne et si l’illicéité découle du comportement du maître de l’ouvrage, il est conseillé d’adresser la décision ordonnant le rétablissement de l’état conforme à la loi tant à l’un qu’à l’autre. Si cette décision n’est notifiée qu’à l’un des perturbateurs, elle n’en est pas pour autant contraire au droit ou nulle ; il convient, le cas échéant, d’adresser une nouvelle décision aux autres perturbateurs, afin que le rétablissement de l’état conforme à la loi puisse être exécuté. Une telle décision peut encore être notifiée par la TTE dans le cadre de la procédure de recours.12
La plate-forme a été érigée par le recourant. C’est dès lors à bon droit que la décision ordonnant le rétablissement de l’état conforme à la loi lui a été notifiée en premier lieu en sa qualité de responsable principal. Cependant, l’implication des propriétaires du terrain, à savoir des participants d’office à la procédure, est aussi nécessaire pour faire exécuter le rétablissement de l’état conforme à la loi. La TTE a désigné ces derniers comme participants à la procédure par ordonnance du 29 mai 2015. Cette manière de procéder est licite et ne constitue ni un vice de procédure, ni un vice de notification.13 Partant, le droit d’être entendu des participants d’office à la procédure n’a pas été violé.
b) Les participants d’office à la procédure allèguent que le recourant n’a été entendu par le Préfet que dans le cadre de la procédure d’octroi du permis de construire, et non en ce qui concerne le rétablissement de l’état conforme à la loi, ce qui viole son droit d’être entendu. Le recourant n’a, quant à lui, pas fait valoir un tel grief. On ne voit pas en quoi les participants d’office à la procédure auraient un intérêt digne de protection à invoquer une violation du droit d’être entendu d’un tiers. On pourrait toutefois l’envisager, le cas échéant, si la violation du droit d’être entendu était grave au point d’entraîner la nullité de la décision attaquée. Tel n’est pas le cas en l’espèce. Ce grief n’est dès lors pas pertinent.
5. Frais
Il s’ensuit que le recourant et les participants d’office à la procédure n’obtiennent pas gain de cause. Leurs recours sont rejetés. Au vu de l’issue de la procédure, les frais de procédure leur incombent (art. 108, al. 1 LPJA). Ces frais sont arrêtés forfaitairement à 1200 francs (art. 103, al. 2 LPJA en relation avec l’art.19, al. 1 OEmo14). Ils sont mis pour moitié à la charge du recourant et pour moitié à celle des participants d’office à la procédure, soit 600 francs pour l’un et 600 francs pour les autres. Il n’est pas alloué de dépens (art. 104, al. 1 en relation avec l’art. 108, al. 3 LPJA).
III. Décision
1. Les recours sont rejetés. La décision de la Préfecture du Jura bernois du 4 mars 2015 est modifiée comme suit :
« Ch. 4.2, Rétablissement de l’état conforme à la loi: Le requérant devra démolir l’agrandissement de son chemin d’accès, et remettre celui-ci dans l’état dans lequel il se trouvait antérieurement, d’ici au 31 mai 2016. (…) »
Pour le surplus, cette décision est confirmée.
2. Les frais de procédure, d’un montant total de 1200 francs, sont mis pour moitié à la charge du recourant et pour moitié à celle des participants d’office à la procédure, soit 600 francs pour l’un et 600 francs pour les autres. Les participants d’office à la procédure répondent solidairement du paiement de la part des frais de procédure qui leur incombe. La facture leur sera notifiée dès l’entrée en force de la présente décision.
3. Il n’est pas alloué de dépens.
IV. Notification
Me B.________, par courrier recommandé
Préfecture du Jura bernois, par courrier recommandé
Municipalité de La Neuveville, par courrier recommandé
Office des affaires communales et de l’organisation du territoire (OACOT), Unité francophone, pour information
Office des ponts et chaussées (OPC), Arrondissement III, Service pour le Jura bernois, pour information
DIRECTION DES TRAVAUX PUBLICS, DES TRANSPORTS ET DE L’ÉNERGIE
La directrice
B. Egger-Jenzer,
Conseillère d’Etat