Landesverwaltungsgericht Niederösterreich LVwG-AV-1382/001-2015

• Dokumenttyp: Entscheidungstext
• Entscheidungsdatum: 11.04.2016
• ECLI: ECLI:AT:LVWGNI:2016:LVwG.AV.1382.001.2015

Begründung

IM NAMEN DER REPUBLIK

Das Landesverwaltungsgericht Niederösterreich hat durch Dr. Raunig über die Bescheidbeschwerde von Frau ***, als Zustellbevollmächtigte und Herrn ***, als stellvertretender Zustellbevollmächtigter des Initiativantrages „Anordnung einer Volksbefragung zum Projekt der Umgestaltung des Hauptplatzes – geplante Straßenführung“, gegen die Beschwerdevorentscheidung des Gemeinderates der Marktgemeinde *** vom 03.12.2015, GZ: ***, nach Vorlageantrag, zu Recht erkannt:

1. Der Bescheidbeschwerde wird gemäß § 28 Abs. 1 i.V.m. Abs. 2 Verwaltungsgerichtsverfahrensgesetz (VwGVG) insoweit stattgegeben, als dass die Beschwerdevorentscheidung des Gemeinderates vom 03.12.2015, GZ: ***, aufgehoben wird.

2. Gegen dieses Erkenntnis ist gemäß § 25a Verwaltungsgerichtshofgesetz 1985 (VwGG) eine ordentliche Revision nach Art. 133 Abs. 4 Bundes-Verfassungsgesetz (B-VG) nicht zulässig.

Entscheidungsgründe:

Mit Schriftsatz vom 06.10.2015, brachten Frau *** als Zustellbevollmächtigte sowie ***, als stellvertretender Zustellbevollmächtigter des Initiativantrages „Anordnung einer Volksbefragung zum Projekt Umgestaltung Hauptplatz – geplante Straßenführung“ (im Folgenden kurz: „Initiativantrag“) Bescheidbeschwerde direkt beim Landesverwaltungsgericht Niederösterreich ein.

Die Bescheidbeschwerde richte sich gegen die auf einem Initiativantrag basierende Abhaltung einer Volksbefragung, deren Fragestellung unrechtmäßigerweise nicht dem Initiativantrag entspreche. Es sei die Anordnung einer Volksbefragung zum Projekt „Umgestaltung Hauptplatz – geplante Straßenführung“ mit der Entscheidungsmöglichkeit zwischen zweier Alternativen beantragt worden:

a) Beibehaltung der derzeitigen Regelung

Der bestehende Straßenverlauf werde weitergeführt - es werden keine Änderungen vorgenommen

b) Umgestaltung Hauptplatz – Verkehrsführung neu

Die enge Gemeindestraße werde in eine zweispurige Durchzugsstraße umfunktioniert, die bestehende, breite Durchzugsstraße werde zur Sackgasse.

Alternative a) sei die von der Bürgermeisterin und der Gemeinderatsmehrheit geplante Variante. Alternative b) sei die vom Initiativantrag vorgeschlagene Variante.

Diese Vorgabe für die Fragestellung aus dem Initiativantrag mit zwei Alternativen sei mittels Zusatzantrages der Bürgermeisterin die Fragestellung mit einer einzigen Alternative grundlegend abgeändert worden. Die vom Initiativantrag vorgeschlagene Variante b) sei aus der Fragestellung ersatzlos eliminiert worden. Die neue Fragestellung orientiere sich in keiner Weise am Antrag des Initiativantrages. Sie reduziere vielmehr die Fragestellung auf die von der Bürgermeisterin und der Gemeinderatsmehrheit geplante Variante und klammere die zur Debatte gestellte Alternative völlig aus. Damit werde aber nicht irgendein beliebiger Nebenteil des Initiativantrages, sondern dessen Kern ersatzlos eliminiert.

Die von der Gemeinderatsmehrheit beantragte und beschlossene Formulierung der Fragestellung widerspreche § 63 Abs. 2 NÖ Gemeindeordnung. Entgegen der formulierten Fragestellung und der Behauptung im suggestiven Einleitungssatz sei der Umbau nämlich noch gar nicht begonnen worden. Die vom Gemeinderat formulierte Fragestellung suggeriere entgegen der tatsächlichen Faktenlage, dass der Umbau bereits begonnen habe und bereits Umbaukosten angefallen seien und dass nur noch die Frage einer bloßen Fertigstellung eines bereits begonnenen Umbaus offen sei. Die Faktenwidrigkeit dieser beschlossenen Fragestellung mache die Fragestellung zu einer unzulässigen Suggestivfrage. Sie widerspreche somit der ständigen Rechtsprechung des VfGH.

Die Fragestellung der Bürgermeisterin sei mittels Zusatzantrages eingebracht worden. Sie sei zuvor weder im Gemeindevorstand behandelt worden, noch sei die Fragestellung in der Vorbereitungsmappe für die Gemeinderatssitzung aufgelegen. In dieser Vorbereitungsmappe für die Gemeinderatssitzung habe es nur den eingebrachten Initiativantrag ohne Vermerk der Frau Bürgermeisterin über eine erfolgte Prüfung dieses Antrages gegeben.

Eine Bürgerinformation vom 04.09.2015 der Volkspartei ***, Gemeindeparteiobfrau ***, gebe bereits den Termin der Volksbefragung mit 18.10.2015 an. In der Gemeinderatssitzung vom 03.09.2015 sei kein Termin genannt und es gebe auch keine offizielle Bekanntgabe des Termins durch die Frau Bürgermeisterin.

Der Gemeinderatsbeschluss sei als Bescheid anzusehen, weil er einen nach außen tretenden Akt einer Verwaltungsbehörde darstelle, der im Bereich der Hoheitsverwaltung form- und verfahrensgebunden den Antrag erledige, also auch einen individuell bestimmten Adressaten anspreche. Weiters habe der Gemeinderatsbeschluss Rechtserzeugungsfunktion und Normativität. Denn die Verwaltungsbehörde entscheide über den Antrag, setze eine Volksbefragung an und lege die Fragestellung fest.

Diese Rechtsansicht entspreche auch dem Rechtsstaatlichkeitsprinzip, wonach derlei Akte auch ohne Bezeichnung als Bescheid als ebensolche anzusehen seien, da sich der Rechtschutz daran knüpfe.

Auch eine systematische Interpretation der NÖ Gemeindeordnung, insbesondere des § 16a Abs. 1, weise auf die Bescheidqualität des hier vorliegenden Aktes hin. Sofern dem Antrag aus formellen Mängeln nicht entsprochen werde, sei darüber mit Bescheid abzusprechen. In der gegenständlichen Causa jedoch seien alle Voraussetzungen erfüllt gewesen, dennoch sei dem Antrag inhaltlich nicht entsprochen worden.

Im Sinne des Rechtsstaatsgrundsatzes sei der vorliegende Gemeinderatsbeschluss als Bescheid zu betrachten, gegen den mit Bescheidbeschwerde gemäß Art. 130 Abs. 1 Z 1 B-VG vorgegangen werden könne.

Der Bescheidbeschwerde wurden der Initiativantrag, das Sitzungsprotokoll der Gemeinderatssitzung vom 03.09.2015 sowie ein Email von *** vom 19.11.2014 beigelegt.

Das Landesverwaltungsgericht Niederösterreich übermittelte am 09.10.2015 gegenständliche Bescheidbeschwerde gemäß § 6 Allgemeines Verwaltungsverfahrensgesetz 1991 (AVG) an die Marktgemeinde ***.

Der Gemeinderat der Marktgemeinde *** erließ am 03.12.2015, GZ: ***, eine Beschwerdevorentscheidung, mit welcher der Gemeinderat gemäß § 14 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsverfahrensgesetz (VwGVG) die Beschwerde als unzulässig zurückgewiesen hat. Der Gemeinderat führt in der Beschwerdevorentscheidung zusammengefasst aus, dass im gegenständlichen Fall ursprünglich die Beschwerde fälschlicherweise direkt beim Landesverwaltungsgericht eingebracht worden sei und von diesem an den Gemeinderat der Marktgemeinde *** weitergeleitet worden sei. Die Beschwerde sei am 09.10.2015 bei der Marktgemeinde *** eingelangt. Gemäß § 14 Abs. 1 VwGVG stehe es der belangten Behörde frei, innerhalb der Frist von zwei Monaten ab dem Tage des Einlangens der Beschwerde eine Beschwerdevorentscheidung zu erlassen. Von dieser Möglichkeit habe der Gemeinderat Gebrauch gemacht.

Gemäß Art. 130 Abs. 1 Z 1 B-VG erkennen die Verwaltungsgerichte über Beschwerden gegen den Bescheid einer Verwaltungsbehörde wegen Rechtswidrigkeit. Beschwerden können – wie aus Art. 130 Abs. 1 Z 1 B-VG hervorgehe – nur gegen Bescheide und nicht auch gegen andere Verwaltungsakte erhoben werden. Die Frage, die durch die Volksbefragung zu entscheiden sei, sei zusammen mit der Anordnung der Volksbefragung – vom Gemeinderat festzusetzen.

Der Verfassungsgerichtshof habe im Erkenntnis VfSlg. 19.648/2012 festgehalten, dass die Anordnung der Volksbefragung sowie die Festlegung des Wortlautes der Fragestellung als Verordnung des Gemeinderates anzusehen seien, welche mit der Ausschreibung der Volksbefragung und durch den Bürgermeister kundgemacht werden. Der gegenständlichen Beschwerde gemäß Art. 130 Abs. 1 Z 1 B-VG, die sich gegen einen Beschluss des Gemeinderates der Marktgemeinde *** richte, mit dem der Wortlaut der Fragestellung festgelegt werde, fehle somit ein tauglicher Anfechtungsgegenstand, weshalb spruchgemäß zu entscheiden gewesen sei.

Am 28.12.2015 langte gegenständliche Bescheidbeschwerde samt Beschwerdevorentscheidung und Vorlageantrag beim Landesverwaltungsgericht Niederösterreich ein.

Das Landesverwaltungsgericht Niederösterreich hat hiezu Folgendes erwogen:

Nachstehender Sachverhalt steht fest:

Mit Schriftsatz vom 29.06.2015, langte (am selben Tag) beim Gemeindeamt *** der Initiativantrag „Antrag einer Volksbefragung zum Projekt „Umgestaltung-Hauptplatz – geplante Straßenführung“, ein. Der Antrag wurde von der Beschwerdeführerin, als Zustellbevollmächtigte, unter Anschluss der Unterschriftenlisten, eingebracht.

Es erfolgte eine Prüfung der Behandlung durch die Bürgermeisterin. Es lag kein Grund zur Zurückweisung vor, weshalb der Antrag in die Tagesordnung der Gemeinderatssitzung vom 03.09.2015 aufgenommen wurde.

In der Gemeinderatssitzung vom 03.09.2015 wurde dieser Initiativantrag als Tagesordnungspunkt Nr. 37) behandelt und beschlussmäßig einstimmig angenommen. Ebenso wurde in selbiger Sitzung der Zusatzantrag der Bürgermeisterin bezüglich der Fragestellung mehrstimmig vom Gemeinderat angenommen.

Die Kundmachung dieser Anordnung erfolgt durch Anschlag an der Amtstafel am 07.09.2015.

Gegen diese Anordnung brachte die Beschwerdeführerin - als Zustellbevollmächtigte - Beschwerde direkt beim Landesverwaltungsgericht Niederösterreich ein und wurde diese in weiterer Folge an den Gemeinderat der Marktgemeinde *** weitergeleitet. Die Beschwerde langte am 09.10.2015 bei der Marktgemeinde *** ein.

Der Gemeinderat erließ am 03.12.2015 eine Beschwerdevorentscheidung und wies die Beschwerde als unzulässig zurück.

Dagegen wurde Vorlageantrag mit Schriftsatz vom 15.12.2015 erhoben und der gesamte Verwaltungsakt dem Landesverwaltungsgericht Niederösterreich vorgelegt.

Die gesamten oben angeführten Feststellungen zum bisherigen Verfahren betreffend den Initiativantrag, basieren auf den - im vorgelegten Akt - befindlichen Schriftstücken, aus denen sich der entscheidungsrelevante Sachverhalt zweifelsfrei ergibt. Im Akt befindlich sind unter anderem der Initiativantrag, das Sitzungsprotokoll der Gemeinderatssitzung vom 03.09.2015, die Bescheidbeschwerde, die Beschwerdevorentscheidung des Gemeinderates und der diesbezügliche Vorlageantrag, sodass obiger Sachverhalt mangels Zweifel an der Richtigkeit dieser Unterlagen bedenkenlos konstatiert werden konnte.

Dass die Anordnung betreffend die Durchführung einer Volksbefragung samt der dazugehörigen Fragestellung durch Anschlag am 07.09.2015 kundgemacht wurden, konnte auf Grundlage der eingeholten Auskunft durch das erkennende Gericht direkt beim Gemeindeamt festgestellt werden.

In rechtlicher Hinsicht war zu erwägen:

Gemäß § 16 Abs. 2 NÖ Gemeindeordnung 1973 (NÖ GO) haben Gemeindemitglieder ein Initiativrecht. Ein Initiativantrag muss ein bestimmtes Begehren enthalten, das Organ an das es gerichtet ist und den Namen sowie die Adresse eines Zustellbevollmächtigten und dessen Vertreter.

Ein solcher Antrag ist gemäß § 16a Abs. 1 NÖ GO beim Gemeindeamt einzubringen. Sofern die Behandlung des Antrages unterbleibt, hat der Bürgermeister diesbezüglich einen Bescheid zu erlassen. Sofern der Initiativantrag in den Wirkungsbereich des Gemeinderates fällt, hat der Bürgermeister gemäß § 16a Abs. 2 NÖ GO dafür zu sorgen, dass die Behandlung unter Einhaltung der Geschäftsordnungsbestimmungen in die Tagesordnung der nächstmöglichen Sitzung des zuständigen Organes aufgenommen wird. Nach dieser Bestimmung soll zwecks Interesses des Rechtsschutzes von Initiativen nicht eine Mitteilung bzw. eine Benachrichtigung ergehen, sondern ist ein Bescheid vom Bürgermeister zu erlassen. Dies sofern eben ein solcher Initiativantrag einen Mangel aufweist.

Gemäß § 16b NÖ GO hat der Gemeinderat die Volksbefragung bei Unterstützung der Initiative von mehr als 10 % aller Wahlberechtigten anzuordnen. Der Zustellbevollmächtigte ist gemäß Abs. 2 vom Ergebnis der Behandlung des Initiativantrages durch den Bürgermeister zu verständigen.

Gemäß § 44 Abs. 1 NÖ GO fasst der Gemeinderat in Sitzungen seine Beschlüsse.

Im vorliegenden Fall wurde der Initiativantrag beim Gemeindeamt eingebracht. Ausgehend von den Feststellungen, erfolgte eine Prüfung der Behandlung durch die Bürgermeisterin gemäß § 16 NÖ GO. Ein Zurückweisungsgrund lag nicht vor, weshalb der Antrag in die Tagesordnung der Gemeinderatssitzung vom 03.09.2015 aufgenommen wurde. In gegenständlicher Sitzung wurde der Antrag beschlussmäßig einstimmig angenommen. Ebenso wurde in selbiger Sitzung der Zusatzantrag der Bürgermeisterin bezüglich der entsprechenden Fragestellung mehrstimmig vom Gemeinderat angenommen. Das Ergebnis der Gemeinderatssitzung – insbesondere die Anordnung der Durchführung einer Volksbefragung samt der dazugehörigen Fragestellung – wurden durch Anschlag an der Amtstafel am 07.09.2015 kundgemacht.

Den Rechtsausführungen in der Beschwerdevorentscheidung unter Bezugnahme auf die Rechtsprechung des VfGH (vgl. Erkenntnis 19.648/2012), ist insoweit beizupflichten, als dass der VfGH bereits mehrfach festgehalten hat, dass die Anordnung einer Volksbefragung und die Festlegung des Wortlautes der Fragestellung gemäß § 63 NÖ GO mit Verordnung des Gemeinderates erfolgen. Der VfGH sieht in seinen darauffolgenden Erkenntnissen keine Veranlassung, von dieser Rechtsansicht, dass es sich hiebei um eine Verordnung des Gemeinderates handelt (vgl. VfGH 13.09.2013, V50/2013) und nicht lediglich um einen Beschluss (vgl. idS VfGH 20.06.2012, V23/12-WIII-1/11), abzuweichen.

Obgleich der Beschwerdeführerin hinsichtlich ihrer Ausführungen in der Bescheidbeschwerde bezüglich der allgemeinen „Bescheid-Merkmale“ grundsätzlich beizupflichten ist, ergibt sich für das erkennende Gericht unter Berücksichtigung der obigen Judikatur des VfGH, dass es sich bei der (kundgemachten) Anordnung der Volksbefragung und der Fragestellung eben nicht um einen Bescheid, sondern vielmehr um eine Verordnung handelt.

Das hat wiederrum zur Konsequenz, dass gegen eine Verordnung keine Bescheidbeschwerde nach Art. 130 Abs. 1 Z 1 B-VG erhoben werden kann. Verordnungen und sonstige generelle Rechtsakte der Verwaltung, bilden keinen zulässigen Beschwerdegegenstand nach Art. 130 Abs. 1 Z 1 B-VG.

Vor diesem Hintergrund hätte aber der Gemeinderat nicht gemäß § 14 VwGVG eine Beschwerdevorentscheidung erlassen dürfen, geht doch aus dem Gesetzeswortlaut eindeutig hervor, dass es nur bei Beschwerden gemäß Art. 130 Abs. 1 Z 1 B-VG, der Behörde frei stehe, eine Beschwerdevorentscheidung zu erlassen.

Daran vermag auch der Umstand nichts zu ändern, dass ein Rechtsmittel mit der Bezeichnung: „Bescheidbeschwerde nach Art. 130 Abs. 1 Z 1 B-VG“ eingebracht wurde.

Zumal kein Bescheid erlassen wurde, konnte keine Bescheidbeschwerde eingebracht werden und in weiterer Folge auch keine Beschwerdevorentscheidung – gestützt auf § 14 VwGVG – erlassen werden.

Da aber dennoch eine Beschwerdevorentscheidung erlassen wurde, war auch der Vorlageantrag an sich berechtigt, kann doch gemäß § 15 VwGVG jede Partei binnen zwei Wochen nach Zustellung der Beschwerdevorentscheidung, bei der Behörde den Antrag stellen, dass die Beschwerde dem Verwaltungsgericht zur Entscheidung vorgelegt wird.

Ausgehend von obigen Ausführungen – dass eine Beschwerdevorentscheidung nicht auf Grundlage des § 14 VwGVG erlassen hätte werden dürfen – war der Beschwerde stattzugeben und die Beschwerdevorentscheidung, welche auch den Überprüfungsgegenstand dieses Verfahrens bildete, aufzuheben.

Der Vollständigkeit halber ist nach anzumerken, dass die Beschwerdeführerin zwar zutreffend darauf verweist, dass der Bürgermeister im Falle des Vorliegens von Mängeln gemäß § 16a Abs. 1 NÖ GO einen Bescheid zu erlassen hat. Gesetzlich ist aber nicht determiniert, dass ein solcher auch dann zu erlassen ist, wenn kein Mangel vorliegt. Vielmehr ergibt sich im Umkehrschluss aus dem Gesetz, dass eben nur bei Mängel ein Bescheid zwecks Eröffnung eines ausreichenden Rechtschutzes zu erlassen ist, in anderen Fällen hingegen nicht, sodass die Anordnung der Volksbefragung und die dazugehörige Fragestellung nach Ansicht des erkennenden Gerichtes auch vor diesem Hintergrund eben nicht als Bescheid zu qualifizieren und damit auch keiner Bescheidbeschwerde iSd Art. 130 Abs. 1 Z 1 B-VG zugänglich sind.

Es war somit spruchgemäß zu entscheiden.

Zur Unzulässigkeit der ordentlichen Revision:

Die ordentliche Revision ist nicht zulässig, da im gegenständlichen Verfahren keine Rechtsfrage zu lösen war, der im Sinne des Art. 133 Abs. 4 B-VG grundsätzliche Bedeutung zukommt, insbesondere weil die Entscheidung nicht von der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes abweicht, eine solche Rechtsprechung fehlt oder die zu lösende Rechtsfrage in der bisherigen Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes nicht einheitlich beantwortet wird.