BVwG W227 2141925-1

• Dokumenttyp: Entscheidungstext
• Entscheidungsdatum: 17.01.2017
• ECLI: ECLI:AT:BVWG:2017:W227.2141925.1.00

Spruch

W227 2141925-1/4Z

BESCHLUSS

Das Bundesverwaltungsgericht hat durch die Richterin Mag. Karin WINTER in der Beschwerdesache der XXXX gegen den Bescheid des Board der Agentur für Qualitätssicherung und Akkreditierung Austria (AQ Austria) vom 10. Dezember 2015, Zl. V/123/2015, beschlossen:

A)

Gemäß Art. 139 Abs. 1 Z 1 B-VG i.V.m. Art. 89 Abs. 2 und Art. 135 Abs. 4 B-VG wird an den Verfassungsgerichtshof der Antrag gestellt, die Richtlinie für Verfahren zur Meldung grenzüberschreitender Studien gemäß § 27 Hochschul-Qualitätssicherungsgesetz (HS-QSG), beschlossen in der 23. Sitzung des Board der Agentur für Qualitätssicherung und Akkreditierung Austria am 6. November 2014, kundgemacht auf der Internetseite der Agentur für Qualitätssicherung und Akkreditierung Austria, als gesetzwidrig aufzuheben.

B)

Die Revision ist gemäß Art. 133 Abs. 9 B-VG i.V.m. § 25a Abs. 3 VwGG nicht zulässig.

Begründung

BEGRÜNDUNG

I. Sachverhalt

1. Die Beschwerdeführerin beantragte die Erteilung einer Bestätigung gemäß § 27 Abs. 5 HS-QSG hinsichtlich der Erbringung von Leistungen als Kooperationspartner bei der Durchführung des Studienangebotes der XXXX betreffend die Studiengänge "XXXX" und "XXXX".

2. Das Board der AQ Austria erteilte mit "Bestätigung gemäß § 27 Abs. 5 HS-QSG" vom 10. Dezember 2015, Zl. V/123/2015, die beantragte Bestätigung gemäß § 27 Abs. 5 HS-QSG unter folgenden, auf die Richtlinie für Verfahren zur Meldung grenzüberschreitender Studien gemäß § 27 HS-QSG gestützten "Auflagen":

"Prüfkriterien gemäß Kap. III Abs 34 Z 2 - Rechtsverbindliche Regelungen

1. Das XXXX weist bis neun Monate nach Zugang der Entscheidung eine rechtsverbindliche Regelung der Bewertungskriterien für das Interview und das Portfolio nach.

2. Das XXXX weist bis neun Monate nach Zugang der Entscheidung eine Prüfungsordnung nach, die auch zu dem angewendeten Prüfungsmodus passt und somit die Einreichung von Coursework regelt.

3. Das XXXX weist bis neun Monate nach Zugang der Entscheidung nach, dass die Mitsprache von Lehrenden in den Studiengang betreffenden akademischen Angelegenheiten rechtsverbindlich geregelt ist.

Prüfkriterien gemäß Kap. III Abs 34 Z 3 lit b - Studienangebot

4. Das XXXX weist bis neun Monate nach Zugang der Entscheidung nach, dass die tatsächliche studentische Arbeitsbelastung ("Workload") in den von ihr durchgeführten Teilen des Studiengangs den Vorgaben des Curriculums entspricht.

Prüfkriterien gemäß Kap. III Abs 34 Z 3 lit c - Studienangebot

5. Das XXXX weist bis neun Monate nach Zugang der Entscheidung nach, dass Studienorganisation und Arbeitspensum des angebotenen berufsbegleitenden Studiengangs mit einer Berufstätigkeit (v.a. Vollzeit-Berufstätigkeit) vereinbar sind.

Prüfkriterien gemäß Kap. III Abs 34 Z 4 lit b - Personal

6. Das XXXX weist bis neun Monate nach Zugang der Entscheidung nach, dass das dem Studium zugeordnete hauptberufliche wissenschaftliche Personal mindestens eine Vollzeitkraft, die die erforderliche facheinschlägige Qualifikation für eine Berufung auf eine Professur aufweist, sowie mindestens zwei weitere, mindestens promovierte Personen mit mindestens 50%-igem Beschäftigungsausmaß umfasst.

Prüfkriterien gemäß Kap. III Abs 34 Z 6 - Infrastruktur

7. Das XXXX weist bis neun Monate nach Zugang der Entscheidung die Einrichtung einer angemessenen Bibliothek mit englischsprachiger Fachliteratur, Fachmagazinen und audiovisuellen Medien nach.

Prüfkriterien gemäß Kap. III Abs 34 Z 7 – Information.

8. Das XXXX weist bis neun Monate nach Zugang der Entscheidung nach, dass sie die Studierenden hinreichend über die das Studium der von ihr durchgeführten Teile des Studiengangs betreffenden Bestimmungen informiert. Sie informiert die Studierenden insbesondere darüber, dass mit der Aufnahme des Studiengangs in das Verzeichnis gemäß § 27 Abs. 6 keine Feststellung der Gleichwertigkeit mit österreichischen Studien und entsprechenden österreichischen akademischen Graden verbunden ist.

Die Bestätigung ist bis zum 9. Dezember 2021 gültig."

Eine Grundlage für die Erteilung der "Bestätigung gemäß § 27 Abs. 5 HS-QSG" war der Ergebnisbericht, welcher auf Gutachten basierte, die auf Grund der Richtlinie für Verfahren zur Meldung grenzüberschreitender Studien gemäß § 27 HS-QSG erstellt wurden.

3. Gegen diese Bestätigung erhob die Beschwerdeführerin fristgerecht Beschwerde und führte darin mit näherer Begründung im Wesentlichen aus, warum das Board der AQ Austria nicht berechtigt sei, bei der Erteilung einer Bestätigung gemäß § 27 Abs. 5 HS-QSG Auflagen vorzusehen. Die Beschwerdeführerin beantragte, die Bestätigung dahingehend abzuändern, dass diese ohne die genannten Auflagen erteilt werde bzw. in eventu, die Auflagen aufzuheben und die Angelegenheit zur neuerlichen Entscheidung an das Board der AQ Austria zurückzuverweisen.

II. Zur Bescheidqualität der "Bestätigung gemäß § 27 Abs. 5 HS-QSG" vom 10. Dezember 2015, Zl. V/123/2015

Gemäß Art. 130 Abs. 1 Z 1 B-VG erkennen die Verwaltungsgerichte über Beschwerden gegen den Bescheid einer Verwaltungsbehörde wegen Rechtswidrigkeit.

Ausgehend von Inhalt und Form des als "Bestätigung gemäß § 27 Abs. 5 HS-QSG" bezeichneten Schreibens des Board der AQ Austria vom 10. Dezember 2015, Zl. V/123/2015, gelangt das Bundesverwaltungsgericht zur Auffassung, dass diese Erledigung als Bescheid zu qualifizieren ist und damit einen beim Bundesverwaltungsgericht mittels Beschwerde zu bekämpfenden Rechtsakt darstellt. Dies aus folgenden Gründen:

Die näheren Vorschriften, welche Bestandteile ein Bescheid einer Verwaltungsbehörde aufzuweisen hat, finden sich in den §§ 58 ff AVG. Gemäß § 58 Abs. 1 AVG ist jeder Bescheid ausdrücklich als solcher zu bezeichnen und hat Spruch und Rechtsmittelbelehrung zu enthalten. Erledigungen, die weder nach Form noch nach Inhalt darauf schließen lassen, dass damit die Behörde in einer der Rechtskraft fähigen Weise über konkrete Rechtsverhältnisse abgesprochen hat, sind keine Bescheide. Ob ein Bescheid vorliegt, ist ausschließlich nach objektiven Gesichtspunkten zu beurteilen, also danach, ob für jedermann erkennbar ist, dass es sich um einen Bescheid handelt und daher auch, welcher Behörde das betreffende Schriftstück zuzurechnen ist, unabhängig von der subjektiven Kenntnis des Adressaten dieses Schriftstückes. Handelt es sich nach dem Inhalt um Mitteilungen, die keinen autoritativen Abspruch enthalten, kann diesen Schreiben kein Bescheidcharakter zugemessen werden. Hinweise, Mitteilungen und Belehrungen können mangels eines rechtserzeugenden oder rechtsfeststellenden Inhaltes nicht als verwaltungsrechtliche Bescheide angesehen werden (vgl. VwGH 30.10.2015, Ra 2015/03/0051).

Nach der ständigen Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes kann auf die ausdrückliche Bezeichnung als Bescheid nur dann verzichtet werden, wenn sich aus dem Spruch eindeutig ergibt, dass die Behörde normativ, also entweder rechtsgestaltend oder rechtsfeststellend, eine Angelegenheit des Verwaltungsrechtes entschieden hat. Der normative Inhalt muss sich aus der Formulierung der behördlichen Erledigung ergeben (vgl. bspw. VwGH 18.9.2012, 2012/11/0170, m.w.N., sowie 21.12.2012, 2012/17/0473). Mangelt es an der für einen Bescheid vorgesehenen Form, muss deutlich erkennbar sein, dass die Behörde dennoch den – objektiv erkennbaren – Willen hatte, gegenüber einer individuell bestimmten Person die normative Erledigung einer konkreten Verwaltungsangelegenheit vorzunehmen. Lässt der Inhalt einer behördlichen Erledigung Zweifel über den Bescheidcharakter entstehen, ist die ausdrückliche Bezeichnung als Bescheid für den Bescheidcharakter der Erledigung essentiell. Nur dann, wenn der Inhalt einer behördlichen Erledigung, also ihr Wortlaut und ihre sprachliche Gestaltung, keinen Zweifel darüber aufkommen lässt, dass die Behörde die Rechtsform des Bescheides gewählt hat, ist die ausdrückliche Bezeichnung als Bescheid nach der für sich allein gesehen unabdingbaren Norm des § 58 Abs. 1 AVG für das Vorliegen eines Bescheides nicht wesentlich (vgl. etwa VwGH 23.10.2008, 2008/03/0147; 30.9.2010, 2010/03/0116, sowie 21.10.2010, 2007/03/0134, jeweils m.w.N.).

Aus verfassungsrechtlicher Sicht ist dem Gesetzgeber in diesem Sinne verwehrt, Erledigungen einer Verwaltungsbehörde, welche die Rechtssphäre individuell bezeichneter Personen gestalten oder feststellen, also eine Verwaltungsangelegenheit rechtsverbindlich entscheiden, die Bescheidqualität vorzuenthalten (vgl. auch VfSlg. 13.223/1992 und 13.699/1994). Der Gesetzgeber ist ferner verfassungsrechtlich verpflichtet, für derartige, inhaltlich als Bescheide zu qualifizierende Erledigungen – formell – Verfahrensmerkmale vorzusehen, welche die Erkennbarkeit dieser Verwaltungsakte sicherstellen sowie ihre Anfechtbarkeit im (damals) administrativen Instanzenzug (nunmehr vor den Verwaltungsgerichten) und schließlich vor dem Verwaltungsgerichtshof und dem Verfassungsgerichtshof gestatten (vgl. VfSlg. 11.590/1987). Der Begriff des Bescheides ist demnach vor dem Hintergrund seiner rechtsstaatlichen Funktion, insbesondere Rechtsschutz gegenüber der Verwaltung zu gewährleisten, zu verstehen (so auch VfSlg. 14.803/1997). Zur Erreichung dieses Zwecks ist es nach VfSlg. 11.590/1987 wesentlich, dass die Erledigung jener Behörde zugerechnet werden kann, von der sie tatsächlich veranlasst wurde. Hingegen sind danach weder die Unterschrift noch die sonstige Erkennbarkeit eines die Erledigung der Verwaltungsangelegenheit genehmigenden Organwalters verfassungsrechtlich notwendige Voraussetzungen oder Bestandteile eines Bescheides.

Gemäß § 25 Abs. 1 HS-QSG ist das Board der AQ Austria hinsichtlich bestimmter Anträge die zur Entscheidung berufende zuständige Behörde. Aus der als "Bestätigung gemäß § 27 Abs. 5 HS-QSG" bezeichneten Schreibens des Board der AQ Austria vom 10. Dezember 2015 mit der Zl. V/123/2015 ist ableitbar, dass diese vom Board der AQ Austria stammt und sich an die Beschwerdeführerin richtet.

Mit der "Bestätigung gemäß § 27 Abs. 5 HS-QSG" vom 10. Dezember 2015 erlangt die Beschwerdeführerin einerseits die Berechtigung zur Durchführung der Kooperation, andererseits wird sie zur Erfüllung der erteilten Auflagen (bei sonstigem Entzug der Berechtigung) verpflichtet. Diese normative Anordnung erfüllt aus der Sicht des Bundesverwaltungsgerichts die Anforderungen, die an den Spruch eines Bescheides gerichtet sind. Die Bestätigung ist auch ausschließlich an die Beschwerdeführerin gerichtet und soll die Rechtsstellung einer einzelnen, klar individualisierten juristischen Person gestalten. Damit ist davon auszugehen, dass es sich – analog zum Akkreditierungsverfahren gemäß § 25 HS-QSG – um einen Bescheid (und nicht etwa um eine Verordnung) des Board der AQ Austria handelt. Weiters ist der Organwalter namentlich genannt, der die Bestätigung erlassen hat. Diese wurde der Beschwerdeführerin auch rechtmäßig zugestellt. Die Bezeichnung als Bescheid und die Rechtsmittelbelehrung fehlen zwar, das Fehlen derartiger Elemente macht einen Bescheid aber nicht absolut nichtig (vgl. etwa VwGH 30.5.1988, 87/12/0103; 23.10.1996, 96/03/0257; 18.11.2003, 2003/03/0085; 24.3.2004, 2003/09/0153).

Aus diesen Gründen ist die angefochtene "Bestätigung gemäß § 27 Abs. 5 HS-QSG" vom 10. Dezember 2015 als ein der Anfechtung beim Bundesverwaltungsgericht zugänglicher Bescheid zu qualifizieren. Die dagegen eingebrachte Beschwerde ist daher zulässig.

III. Zur Rechtsqualität der Richtlinie für Verfahren zur Meldung grenzüberschreitender Studien gemäß § 27 HS-QSG als Verordnung im Sinne von Art. 139 B-VG

Nach der ständigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes ist für die Qualifikation eines Rechtsaktes als Verordnung im Sinne des Art. 139 B-VG weder seine Bezeichnung noch der formelle Adressatenkreis, noch die Art seiner Veröffentlichung bestimmend. Vielmehr kommt es auf den normativen Gehalt des Verwaltungsaktes, also darauf, ob er im Hinblick auf seinen Inhalt und seinen gesetzlichen Hintergrund Rechte und Pflichten für die Allgemeinheit oder einen nach Gattungsmerkmalen bezeichneten Personenkreis begründet, an (vgl. etwa VfSlg. 8647/1979, 11.472/1987, 11.624/1988, 13.632/1993, 17.137/2004). Eine Verordnung ist in diesem Sinne eine von einer Verwaltungsbehörde erlassene, generelle Rechtsvorschrift mit einem Mindestmaß an Publizität, um rechtliche Existenz zu erlangen (vgl. etwa VfSlg. 6422/1971, 6945/1972, 7086/1973,7281/1974, 7375/1974, 8350/1978, 8351/1958, 8997/1980 und 9247/1981), und zwar so, dass die Normadressaten von ihrem Inhalt Kenntnis erlangen können (vgl. VfSlg. 2828/1955, 4320/1962, 9535/1982; vgl. auch VfSlg. 11.624/1988, wonach es ausreicht, dass der in Frage stehende behördliche Akt faktisch bekannt und von den Normadressaten zur Kenntnis genommen wurde).

Auf dieser Ebene der Prüfung kommt es zunächst auf die Rechtmäßigkeit der Norm nicht an (vgl. VfSlg. 5536/1967, 12.574/1990; VfGH 11.12.2002, V 104/01 u.a.).

Aus der Sicht des Bundesverwaltungsgerichts ist vor dem Hintergrund des in der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes entwickelten Rechtsschutzkonzeptes und dem daraus für den Gesetzgeber abgeleiteten "Rechtstypenzwang" (vgl. dazu VfSlg. 1685/1948, 3820/1960, 3892/1961, 14.295/1995, 17.018/2003) geboten, die Richtlinie für Verfahren zur Meldung grenzüberschreitender Studien gemäß § 27 HS-QSG als Verordnung im Sinne von Art. 139 B-VG zu qualifizieren: Die Richtlinie für Verfahren zur Meldung grenzüberschreitender Studien gemäß § 27 HS-QSG ist an einen nach generell-abstrakten Merkmalen umschriebenen Personenkreis adressiert und entfaltet für diesen Personenkreis normative Wirkung, indem Rechte (z.B. Erteilung einer beantragten Bestätigung auf Grundlage einer Evaluierung, welche für sechs Jahre gültig ist; vgl. Kapitel III Punkt 7 der Richtlinie) begründet werden. Sie wurde vom Board der AQ Austria erlassen, wobei dem Board der AQ Austria gemäß § 25 Abs. 1 HS-QSG – auf den Anlassfall bezogen – zumindest abstrakte Behördeneigenschaft zukommt. Die Richtlinie für Verfahren zur Meldung grenzüberschreitender Studien gemäß § 27 HS-QSG wurde auf der Internetseite der AQ Austria veröffentlicht und erlangte somit ein Mindestmaß an Publizität (vgl. auch VfGH 9.6.2011, B 747/10, wonach die verfassungskonforme Kundmachungsform im Internet nicht angezweifelt wurde).

IV. Präjudizialität und Anfechtungsumfang

Gemäß der ständigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes umfasst der Prüfungsmaßstab der "Gesetzwidrigkeit" nach Art. 139 Abs. 1 B-VG auch die Verfassungsmäßigkeit einer Verordnung (siehe VfSlg. 16.242/2001; VfGH 10.12.2012, V 22/12 u.a.). Ebenso darf nach der ständigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes ein Antrag im Sinne des Art. 139 B-VG nur dann wegen mangelnder Präjudizialität zurückgewiesen werden, wenn es offenkundig unrichtig (denkunmöglich) ist, dass die – angefochtene – Verordnungsbestimmung eine Voraussetzung der Entscheidung des antragstellenden Gerichts im Anlassfall bildet (vgl. etwa VfSlg. 14.464/1996, 15.293/1998, 16.632/2002, 16.925/2003).

Der Beschwerdeführerin wurde die beantragte Bestätigung gemäß § 27 Abs. 5 HS-QSG unter auf die Richtlinie für Verfahren zur Meldung grenzüberschreitender Studien gemäß § 27 HS-QSG gestützten "Auflagen" erteilt. Die angefochtene Richtlinie für Verfahren zur Meldung grenzüberschreitender Studien gemäß § 27 HS-QSG wurde daher im Verfahren vor dem Board der AQ Austria als Grundlage für den erlassenen Bescheid herangezogen – das Bundesverwaltungsgericht hat die Rechtmäßigkeit des in Rede stehenden verwaltungsbehördlichen Handelns zu überprüfen. Aus diesem Grund hat auch das Bundesverwaltungsgericht die angefochtene Richtlinie für Verfahren zur Meldung grenzüberschreitender Studien gemäß § 27 HS-QSG anzuwenden – die Richtlinie für Verfahren zur Meldung grenzüberschreitender Studien gemäß § 27 HS-QSG ist daher präjudiziell im Sinne des Art. 89 Abs. 2 i.V.m. Art. 135 Abs. 4 i. V.m. Art. 139 Abs. 1 Z 1 B-VG.

Letztlich ist der Umfang einer auf ihre Verfassungsmäßigkeit hin zu prüfenden und allenfalls aufzuhebenden Gesetzesbestimmung derart abzugrenzen, dass die mit der aufzuhebenden Gesetzesstelle in untrennbarem Zusammenhang stehenden Bestimmungen auch erfasst werden (vgl. VfSlg. 13.965/1994 m.w.N., 16.542/2002, 16.911/2003). Ein untrennbarer Zusammenhang ist anzunehmen, wenn sich die Frage der Verfassungsmäßigkeit der vom Verfassungsgerichtshof anzuwendenden Bestimmungen nicht ohne Mitberücksichtigung weiterer Bestimmungen beantworten lässt, insbesondere deshalb, weil sich ihr (gegebenenfalls verfassungsrechtlich bedenklicher) Inhalt erst mit Blick auf diese weiteren Bestimmungen erschließt. Ein solcher Zusammenhang kann sich aber auch daraus ergeben, dass diese weiteren Bestimmungen durch die Aufhebung der verfassungsrechtlich bedenklichen Normen einen völlig veränderten Inhalt erhielten (vgl. VfSlg. 8155/1977, 8461/1978 u.v.a.).

Nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts ist für die Bereinigung der – wie unter Punkt V. dargelegt wird – verfassungswidrigen Rechtslage die Aufhebung der Richtlinie für Verfahren zur Meldung grenzüberschreitender Studien gemäß § 27 HS-QSG zur Gänze notwendig, weil die darin enthaltenen Bestimmungen in untrennbarem Zusammenhang zu einander stehen und mehrfach auf einander Bezug nehmen. Die verfassungsrechtlichen Bedenken des Bundesverwaltungsgerichts richten sich somit gegen die Gesamtheit der Richtlinie für Verfahren zur Meldung grenzüberschreitender Studien gemäß § 27 HS-QSG. Sollte der Verfassungsgerichtshof zum Ergebnis gelangen, dass durch die Aufhebung "mehr aus dem Rechtsbestand ausgeschieden wird, als Voraussetzung für den Anlassfall bildet", so wird auf die jüngste Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes verwiesen, wonach eine zu weite Fassung eines Antrags diesen nicht in jedem Fall unzulässig macht. Soweit alle vom Antrag erfassten Bestimmungen präjudiziell sind oder der Antrag mit solchen untrennbar zusammenhängende Bestimmungen erfasst, führt dies – ist der Antrag in der Sache begründet – im Fall der Aufhebung nur eines Teils der angefochtenen Bestimmungen im Übrigen zu seiner teilweisen Abweisung (vgl. VfGH 8.10.2014, G 83/2014 u.a.; 9.12.2014, G 136/2014 u.a.; 10.3.2015, G 203/2014 u.a.). Umfasst der Antrag auch Bestimmungen, die im Verfahren vor dem antragstellenden Gericht nicht präjudiziell sind, führt dies – wenn die angefochtenen Bestimmungen insoweit trennbar sind – im Hinblick auf diese Bestimmungen zur partiellen Zurückweisung des Antrags und nicht mehr zur Zurückweisung des gesamten Antrags (VfGH 9.12.2014, G 136/2014 u. a.; 10.3.2015, G 203/2014 u.a.).

Darüber hinaus ist darauf zu verweisen, dass der Verfassungsgerichtshof gemäß Art. 139 Abs. 3 erster Satz B-VG eine Verordnung nur insoweit als gesetzwidrig aufheben darf, als ihre Aufhebung ausdrücklich beantragt wurde oder als er sie in der bei ihm anhängigen Rechtssache anzuwenden hätte. Gelangt der Verfassungsgerichtshof jedoch zur Auffassung, dass die ganze Verordnung der gesetzlichen Grundlage entbehrt, so hat er die ganze Verordnung als gesetzwidrig aufzuheben (Art. 139 Abs. 3 Z 1 B-VG; VfSlg. 17.967/2006, 20.000/2015, u.a.).

Im vorliegenden Fall der Richtlinie für Verfahren zur Meldung grenzüberschreitender Studien gemäß § 27 HS-QSG ist § 27 HS-QSG nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts keine spezielle Ermächtigung zur Erlassung einer Verordnung zu entnehmen (dazu im Detail unter Punkt "V. Verfassungsrechtliche Bedenken"). Aus diesem Grund ist nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts für den Verfassungsgerichtshof wohl bereits aus diesem Grund eine Vorgehensweise nach Art. 139 Abs. 3 Z 1 B-VG geboten.

V. Verfassungsrechtliche Bedenken

Verfassungswidrigkeit wegen Verstoß gegen Art. 18 Abs. 2 B-VG

Gemäß Art. 18 Abs. 2 B-VG kann jede Verwaltungsbehörde innerhalb ihres Wirkungsbereiches "auf Grund der Gesetze" Verordnungen erlassen. Das bedeutet, dass eine Verordnung bloß präzisieren darf, was in den wesentlichen Konturen bereits im Gesetz selbst vorgezeichnet wurde (vgl. Ringhofer, Die Österreichische Bundesverfassung, 1979, 82, sowie VfSlg. 11.639/1988 m.w.N., VfSlg. 14.314/1995, 14.630/1996, 14.895/1997, 15.354/1998).

Die Bedenken des Bundesverwaltungsgerichts richten sich gegen die Kompetenz des Board der AQ Austria zur Erlassung einer Verordnung.

§ 27 HS-QSG, BGBl. I Nr. 74/2011, in der Fassung BGBl. I Nr. 46/2015, lautet:

"Grenzüberschreitende Studien

§ 27. (1) Bildungseinrichtungen, die in ihrem jeweiligen Herkunfts- bzw. Sitzstaat als postsekundär im Sinne des § 51 Abs. 2 Z 1 UG anerkannt sind, dürfen in Österreich ihre Studien durchführen, soweit diese in ihrem Herkunfts- bzw. Sitzstaat anerkannte Ausbildungen im Sinne des § 51 Abs. 2 Z 1 UG darstellen und diese Studien und akademischen Grade mit österreichischen Studien und akademischen Graden vergleichbar sind. Die Durchführung der Studien ist zu melden. Die Studien an Universitäten nach UG und der Universität für Weiterbildung Krems nach DUK-Gesetz 2004, am Institute of Science and Technology - Austria gemäß dem Bundesgesetz über das Institute of Science and Technology - Austria, BGBl. I Nr. 69/2006, und die Studien an öffentlichen und privaten Pädagogischen Hochschulen oder private Studienangebote nach Hochschulgesetz 2005, BGBl. I Nr. 30/2006 sowie Lehrgänge zur Weiterbildung nach FHStG, unterliegen auf Grund der genannten Bundesgesetze, die Studien an Privatuniversitäten und die Fachhochschul-Studiengänge aufgrund der Akkreditierung nach §§ 23 und 24 keiner Meldepflicht. Das Anbieten von Studien, welche mit österreichischen Studien nicht vergleichbar sind, ist unzulässig. Bildungseinrichtungen, die in ihrem jeweiligen Herkunfts- bzw. Sitzstaat nicht als postsekundär im Sinne des § 51 Abs. 2 Z 1 UG anerkannt sind, dürfen Studien in Österreich nicht anbieten.

(2) Mit der Meldung sind Urkunden vorzulegen, aus denen hervorgeht, dass die Bildungseinrichtung in ihrem jeweiligen Herkunfts- bzw. Sitzstaat als postsekundär im Sinne des § 51 Abs. 2 Z 1 UG anerkannt ist sowie die Rechtsgrundlage dieser Anerkennung und der Anerkennung des jeweiligen Studiums im Herkunfts- bzw. Sitzstaat.

(3) Meldestelle ist die Agentur für Qualitätssicherung und Akkreditierung Austria.

(4) Soferne die in Abs. 1 und 2 angeführten Nachweise nicht vorgelegt werden oder die dort genannten Voraussetzungen nicht erfüllt sind, ist die Aufnahme des Studienbetriebs bzw. das Anbieten der betreffenden Studien in Österreich nicht zulässig.

(5) Sofern ausländische Studien in Zusammenarbeit mit österreichischen Bildungseinrichtungen angeboten werden sollen, benötigen diese vor Aufnahme des Studienbetriebs eine Bestätigung der Agentur für Qualitätssicherung und Akkreditierung Austria, mit der sichergestellt wird, dass die an der österreichischen Bildungseinrichtung angebotenen Leistungen bzw. Anteile an den ausländischen Studien internationalen akademischen Standards entsprechen. Die Bestätigung wird auf der Grundlage einer externen Evaluierung durch die Agentur für Qualitätssicherung und Akkreditierung Austria gemäß internationaler Standards erteilt. § 20 findet auf das Verfahren zur Ausstellung der Bestätigung sinngemäß Anwendung.

(6) Die Meldestelle hat ein Verzeichnis der gemeldeten Bildungseinrichtungen und Studien zu führen und auf dem neuesten Stand zu halten. Die Bundesministerin oder der Bundesminister ist darüber regelmäßig zu informieren.

(7) Mit der Aufnahme in das Verzeichnis gemäß Abs. 6 ist keine Feststellung der Gleichwertigkeit mit österreichischen Studien und entsprechenden österreichischen akademischen Graden verbunden. Die Studien und akademischen Grade gelten als solche des Herkunfts- bzw. Sitzstaates der Bildungseinrichtung."

Aus der Sicht des Bundesverwaltungsgerichts ist § 27 HS-QSG keine spezielle Verordnungsermächtigung zu entnehmen, auf Grund derer das Board der AQ Austria zur Erlassung einer Richtlinie für Verfahren zur Meldung grenzüberschreitender Studien gemäß § 27 HS-QSG befugt wäre.

So hat der Verfassungsgerichtshof in seinem Erkenntnis VfSlg. 14.473/1996 ("Austro-Control GmbH") ausgeführt, dass bloß "vereinzelte Aufgaben" zur hoheitlichen Besorgung an ausgegliederte Rechtsträger übertragen werden dürfen. Er hat dabei jene Aufgaben, die dem ausgegliederten Unternehmen übertragen wurden und jene, die bei den staatlichen Organen verblieben sind, gegeneinander abgewogen und kam zu dem Schluss, dass die Ausgliederung verfassungsrechtlich zulässig war, weil keine Kernaufgaben übertragen wurden und bei Gesamtbetrachtung gewichtige Aufgaben bei den staatlichen Organen verblieben sind. Hiebei war von besonderem Gewicht, dass "vor allem auch alle im LFG [Luftfahrtgesetz] vorgesehenen Verordnungserlassungskompetenzen beim zuständigen Bundesminister" verblieben. Daraus folgt, dass die Übertragung der Befugnis zur Erlassung genereller Normen an einen Beliehenen verfassungsrechtlich besonders sensibel ist. Dennoch hat die Verfassung die Übertragung der Verordnungserlassung an einen Beliehenen nicht schlechthin ausgeschlossen. Bewegt sich eine solche Übertragung der Aufgaben jedoch in einem Kerngebiet der Staatsaufgaben, so ist dies verfassungsrechtlich nicht mehr gedeckt.

Aus der Judikatur des Verfassungsgerichtshofes folgt aber, dass die übertragenen Aufgaben im Gesetz bezeichnet werden müssen. Soll der ausgegliederte Rechtsträger (also auch die AQ Austria bzw. in weiterer Folge das Board der AQ Austria; vgl. § 3 HS-QSG, speziell § 3 Abs. 2 HS-QSG; § 9 Abs. 1 HS-QSG) daher auch Verordnungen erlassen dürfen, so ist diese Aufgabe in einer speziellen Verordnungsermächtigung zu bezeichnen. Eine Verordnungserlassung unter bloßer Berufung auf Art. 18 Abs. 2 B-VG steht einem Beliehenen nach der Judikatur des Verfassungsgerichtshofes nicht zu (vgl. VfSlg. 16.995/2003; in diesem Sinne auch Hattenberger, Zur Grenzziehung zwischen Verordnung und Nicht-Verordnung, ZfV 2001, S. 546 [563]).

Aus der Sicht des Bundesverwaltungsgerichts ist auch keiner anderen Bestimmung des Hochschul-Qualitätssicherungsgesetzes eine spezielle Verordnungsermächtigung zu entnehmen, wonach das Board der AQ Austria jene Inhalte, welche in der Richtlinie für Verfahren zur Meldung grenzüberschreitender Studien gemäß § 27 HS-QSG geregelt sind, in Form einer Verordnung hätte erlassen dürfen.