W104 2100747-1•BVwG W104 2100747-1
W104 2100747-1Tribunal administratif fédéral3 mars 2016
beihilfefähige Fläche, Beihilfefähigkeit, Bescheidabänderung,<br/>Direktzahlung, einheitliche Betriebsprämie, Feststellungsantrag,<br/>Feststellungsbescheid, Flächenabweichung, Gutachten, INVEKOS,<br/>Irrtum, konkrete Darlegung, Konkretisierung, Kontrolle, Kürzung,<br/>Mehrfachantrag-Flächen, Mitwirkungspflicht, Prämienfähigkeit,<br/>Prämiengewährung, Revision zulässig, Rückforderung,<br/>Sachverständigengutachten, Unregelmäßigkeiten, Verjährung,<br/>Verjährungsfrist, Verschulden, Vollmacht, Zahlungsansprüche
W104 2100747-1/7E
IM NAMEN DER REPUBLIK!
Das Bundesverwaltungsgericht hat durch den Richter Dr. BAUMGARTNER als Einzelrichter über die Beschwerde von XXXX, BNr. XXXX, vertreten durch die Gheneff-Rami-Sommer Rechtsanwälte OG, gegen den Bescheid der Agrarmarkt Austria (AMA) vom 30.10.2013, AZ XXXX, betreffend Einheitliche Betriebsprämie 2008, zu Recht erkannt:
A)
Die Beschwerde wird gemäß § 28 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsverfahrensgesetz (VwGVG) abgewiesen.
B)
Die Revision ist gemäß Art. 133 Abs. 4 Bundes-Verfassungsgesetz (B-VG) zulässig.
ENTSCHEIDUNGSGRÜNDE:
I. Verfahrensgang
Der Beschwerdeführer stellte für das Antragsjahr 2008 einen Mehrfachantrag-Flächen und beantragte u.a. die Gewährung der Einheitlichen Betriebsprämie für das Antragsjahr 2008 für in den Beilagen Flächenbogen und Flächennutzung näher konkretisierte Flächen. Der Beschwerdeführer war Auftreiber auf die Alm mit der BNr. XXXX (XXXX), für die durch deren Bewirtschafter ebenfalls ein Mehrfachantrag gestellt wurde.
Mit Bescheid der AMA vom 30.12.2008, AZ XXXX, wurde dem Beschwerdeführer für das Antragsjahr 2008 eine Betriebsprämie in Höhe von EUR 5.654,62 gewährt. Dabei wurden 35,81 zugewiesene flächenbezogene Zahlungsansprüche, eine beantragte Fläche von 34,22 ha und eine ermittelte Fläche im Ausmaß von 34,22 ha zugrunde gelegt.
Am 27.9.2012 wurde auf der XXXX eine Vor-Ort-Kontrolle durchgeführt, bei der festgestellt wurde, dass im Jahr 2008 die Futterfläche statt der beantragten 277,9 nur 153 ha betrug, was für den Beschwerdeführer eine Flächendifferenz auf der Alm von 6,82 ha bedeutet.
Mit Abänderungsbescheid vom 28.5.2013, AZ XXXX, wurde der Bescheid nur dahingehend abgeändert, dass die dem Beschwerdeführer zur Verfügung stehenden Zahlungsansprüche auf mehrere Zahlungsanspruchsnummern aufgeteilt wurden.
Mit angefochtenem Abänderungsbescheid vom 30.10.2013 wurde dem Beschwerdeführer aufgrund des Ergebnisses der Vor-Ort-Kontrolle für das Antragsjahr 2008 eine Betriebsprämie in Höhe von nurmehr EUR 4.527,66 gewährt und eine Rückforderung von EUR 1.126,96 ausgesprochen, wobei 35,81 flächenbezogene Zahlungsansprüche, eine beantragte Fläche von 34,22 ha und eine ermittelte Fläche im Ausmaß von 27,40 ha zugrunde gelegt wurden. Die Differenzfläche betrage über 20 %, somit könnte keine Beihilfe gewährt werden. Da die vierjährige Verjährungsfrist verstrichen sei, wurde jedoch keine Flächensanktion verhängt.
Gegen diesen Bescheid erhob der Beschwerdeführer in offener Frist Berufung (nunmehr: Beschwerde). Darin wird ausgeführt, die beihilfefähige Fläche sei nach bestem Wissen und Gewissen und mit der nötigen Sorgfalt nach den örtlichen Verhältnissen ermittelt und nach den Vorgaben des Almleitfadens beantragt worden. Durch die Änderung des Messsystems ohne Veränderungen des Naturzustandes ab dem Herbstantrag 2010 und ohne Änderung der Bewirtschaftungsverhältnisse sei es zu Änderungen des Berechnungsergebnisses der relevanten Futterfläche gekommen. Es könne den Antragsteller kein Verschulden treffen, wenn die Behörde falsche Messsysteme verwendet. An einem abweichenden Ergebnis treffe ihn keine Schuld, da die Zahlung auf einen Irrtum der zuständigen Behörde zurückzuführen und für ihn nicht erkennbar gewesen sei. Der Beschwerdeführer habe weiters auf die Aktivitäten des Almobmannes vertrauen können. Eines anderen Verwalters habe er sich nicht bedienen können, es sei ihm nicht möglich gewesen, selbst die Futterflächen zu beantragen, da die Behörde in ihren Merkblättern und Arbeitsanweisungen keine derartige Möglichkeit vorsehe und es diesbezüglich kein Verfahren gebe. Der Almbewirtschafter habe sich bisher als zuverlässig und sorgfältig erwiesen und kenne die Verhältnisse auf der Alm wesentlich besser als er selbst. Ohne gegenteilige Anhaltspunkte dürfe er sich daher grundsätzlich auf die Angaben des Almbewirtschafters verlassen und sei nicht zu einer systematischen und vollständigen Überprüfung aller seiner Angaben und Vertretungshandlungen verpflichtet. Ein allfälliges Verschulden seines Vertreters könne nicht zu einer Bestrafung seinerseits durch die Anwendung der Kürzungs- und Ausschlussvorschriften führen. Eine Rückzahlungsverpflichtung bestehe wegen Verjährung nicht mehr. Das Ermittlungsverfahren sei mangelhaft, da die Behörde vor der Entscheidung in einem vorangeschalteten Ermittlungsverfahren die tatsächliche Almfutterfläche von sich aus in Form einer Vor-Ort-Kontrolle erheben hätte müssen. Beantragt wird die ersatzlose Aufhebung des Bescheids, andernfalls eine Bemessung der Rückzahlung nach Maßgabe der Berufungsgründe und keine Verhängung von Kürzungen und Ausschlüssen, ein Augenschein an Ort und Stelle, die Aussprache der Almreferenzfläche mit einem eigenen Feststellungsbescheid sowie dass der Berufung aufschiebende Wirkung zuerkannt wird.
Der Beschwerde liegt die Darstellung des Almbewirtschafters bei, in der zusätzlich dargestellt wird, dass bei einer Vor-Ort-Kontrolle im Jahr 2005 die Almfutterfläche von 277,9 ha bestätigt worden sei, worauf er dieses Almfutterflächenausmaß bis zum Jahr 2009 beantragt habe, da sich in der Zwischenzeit in der Natur keine Änderungen ergeben hätten. Aufgrund der Digitalisierung im Jahr 2010 habe sich eine Fläche von 239,66 ha in den Jahren 2010 bis 2012 ergeben. Die Verringerungen gegenüber der alten Vor-Ort-Kontrolle hätten sich aufgrund von Neubildungen von Schlägen mit unterschiedlichen NLNund Überschirmungsstufen ergeben. Das Ergebnis der Vor-Ort-Kontrolle 2012 von 117,85 ha sein unverständlich und, wie sich am Ergebnis der weiteren Vor-Ort-Kontrolle 2012 erweise, die wiederum ein höheres Futterflächenausmaß, nämlich 133,11 ha ergeben habe, falsch. Er halte fest, dass immer genug Futter vorhanden war (bei ca. 145 aufgetriebenen GVE sein sicher mehr als 1 ha Futterfläche zur Verfügung gestanden).
Der Beschwerdeführer war in der Folge anwaltlich vertreten. Die Rechtsvertretung übermittelte nach Übernahme des Mandats ergänzende Beschwerdeschriftsätze vom 17.12.2013 und vom 5.3.2014, in denen auch zusätzliche Anträge im laufenden Beschwerdeverfahren gestellt wurden.
Darin wird insgesamt ausgeführt, die behördlichen Mess- und Kontrollsysteme seien gänzlich unzureichend und dürften keine Grundlage für Sanktionen oder Rückforderungen zu Lasten des Einschreiters sein. Das Ergebnis der Digitalisierung wie auch das Ergebnis der Almfutterflächen sei im Rahmen der Digitalisierung von der Kammer und somit behördlich vorgegeben. Auffassungsunterschiede habe es keine gegeben. Hätte es solche gegeben, wäre der Einschreiter bzw. der Almobmann den behördlichen Vorgaben der Kammer gefolgt. Die Digitalisierung sei ein behördlicher Akt, der Almobmann konnte und musste sich daher darauf verlassen, es liege daher kein Verschulden beim Einschreiter oder Almobmann vor. Die Behörde hätte aufgrund ihres allfälligen Behördenirrtums die Rückforderungen/Sanktionen spätestens binnen Jahresfrist setzen müssen. Unabhängig davon sei es keinesfalls nachvollziehbar, dass bei einer Vor-Ort-Kontrolle im Jahr 2012 festgelegt werden könne, wie groß die Futterfläche im Jahr 2008 gewesen ist. Es wird daher der Antrag auf Einholung eines Sachverständigengutachtens zur Feststellung der tatsächlichen Futterfläche im Jahr 2008 gestellt. Die vierjährige Verjährungsfrist sei bereits abgelaufen, da die Beihilfe Mitte Dezember 2008 zur Auszahlung gebracht worden sei und daher bereits mit diesem Zeitpunkt die Verjährungsfrist zu laufen begonnen habe. Erst mit dem mit 30.10.2013 datierten Bescheid habe der Einschreiter von der zuständigen Behörde erfahren, dass die Beihilfe angeblich zu Unrecht gewährt worden sei. Die Behörde hätte außerdem die tatsächlichen Almfutterflächen von sich aus erheben müssen. Der Einschreiter habe einen Rechtsanspruch darauf, dass ihm im Rahmen des nunmehr laufenden Verwaltungsverfahrens sämtliche Unterlagen und Feststellungen und Ergebnisse in allen Details hinsichtlich der Vor-Ort-Kontrolle im Rahmen des Parteiengehörs zur Verfügung gestellt werden. Dies treffe auch auf die Prüfberichte zu, die als Sachverständigengutachten anzusehen seien. Es sei offenkundig, dass die Vor-Ort-Kontrolle gänzlich mangelhaft war, die die Prüfer hätten mehrere Fehler begangen. Die Behörde habe nicht dargelegt, wie gemessen wurde, wie viele Teile der Almen vermessen wurden, welche genaue Messmethode angewendet wurde usw. Es wird daher der Antrag gestellt, einen amtlichen Sachverständigen beizuziehen und diesen unter Beiziehung des Einschreiters mit der detaillierten Feststellung der Almfutterflächen durch Befundung vor Ort der gegenständlichen Alm unter Außerachtlassung des Almleitfadens zu beantragen. Der Almleitfaden sei gemeinschaftswidrig und gesetzwidrig. Dies deshalb, da der Almleitfaden auch Flächen, auf welchen vereinzelt Bäume (etwa Lärchen) stehen, als nicht weidefähige Flächen herausnehme. Auch Flächen, wo mehrere Bäume stünden, seien noch keine Wälder. Der Almleitfaden hingegen nehme bei einzelnen bzw. mehreren Bäumen eine Überschirmung an und damit eine entsprechende Reduktion der Futterflächen. Gemäß der einschlägigen Europarechtsnorm sei eine landwirtschaftliche Parzelle im Rahmen der flächenbezogenen Beihilferegelungen eine solche, wo die landwirtschaftliche Tätigkeit wie bei nicht baumbestandenen Parzellen im selben Gebiet möglich ist. Genau solches treffe jedoch auf Almflächen mit Baumbestand zu. Dies sei auch sinngemäß auf jene Flächen zu übertragen, bei welchen vereinzelt Felsen und Almrausch vorhanden sei. Die Behörde habe nicht begründet, wie ihre Feststellung der vorhandenen Prozentsätze an Futterfläche erfolgt sei. Die festgestellten Ergebnisse müssten jedenfalls reproduzierbar sein. Dies treffe im vorliegenden Fall jedoch nicht zu. Die Behörde sei verpflichtet, geeignete Mittel bei Messungen vom Flächen landwirtschaftlicher Parzellen anzuwenden, die mindestens eine gleichwertige Messgenauigkeit wie nach den einzelstaatlichen Vorschriften durchgeführte amtliche Messungen gewährleisten müssten. Was wirklich objektiv richtig ist, könne mit den derzeitigen (und ehemaligen) Digitalisierungsmethoden und derzeitigen (und ehemaligen) Messsystemen nicht festgestellt werden. Dies ergebe sich unter anderem auch daraus, dass bei gleichen Almflächen vom gleichen Kontrolleur innerhalb kurzer Zeitabstände unterschiedliche Kontrollergebnisse ohne sachliche Rechtfertigung vorkommen würden. Es bedürfe einer Kombination von Farbinfrarotbildern, fachkundigen Schattierungen entsprechender Referenzflächen für die unterschiedlichen Vegetationsformen und -stufen und einer Bewertung anhand der Karte "ÖK 1:50 000". Auch zu diesem Thema wird beantragt, ein Sachverständigengutachten einzuholen. Hinzu komme, dass nicht nachvollziehbar ist, ob die Behörde die vorhandene Neigung der jeweiligen Almfutterflächen berücksichtigt hat. Auf der Alm sei auch Lärchenbestand vorhanden, dies sei nicht berücksichtigt worden. Die im Bescheid vorgenommene Modulation sei nicht nachvollziehbar und auch nicht detailliert begründet. Die Aberkennung der aufschiebenden Wirkung sei zu Unrecht erfolgt und nicht sachgerecht begründet worden. Landschaftselemente seien rechtswidrigerweise nicht berücksichtigt worden. Die bescheidmäßige Feststellung der Zahlungsansprüche sei nicht erfolgt. Zum Beweis für die Unzulänglichkeit des österreichischen Messsystems wird eine Vernehmung von XXXX und XXXX beantragt. Beantragt wird, dass dem Einschreiter eine einheitliche Betriebsprämie 2008 im Gesamtausmaß auf Basis einer Gesamtfläche von zumindest 34,22 ha zugesprochen wird, d.h. zumindest in der Höhe von EUR 5.943,83.
Nach Vorlage der Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht ersuchte dieses die Behörde um Übermittlung von Darstellungen und Unterlagen. Mit Schreiben vom 11.5.2015 sowie mit e-mail vom 19.6.2015 nahm die AMA wie folgt Stellung:
Zu den ermittelten Flächendifferenzen zwischen Mehrfachantrag 2008 und Ergebnis der Vor-Ort-Kontrolle aus 2012 wies die Behörde zunächst auf die Anwendung des "pro rata-Systems" hin, bei dem je nach Überschirmungsgrad und unproduktiver Fläche Abzüge von der anzuerkennenden Futterfläche vorgenommen werden. Vom Landwirt liege für das Jahr 2008 keine Schlagdigitalisierung für die bewirtschaftete Alm vor. Bei der Vor-Ort-Kontrolle im Jahr 2012 sei jedoch aufgrund der Größe der Alm, der Höhenlage, der Exposition und des unterschiedlichen Bewuchses eine sehr differenzierte Schlagbildung vorgenommen worden, wie aus einer beigelegten Abbildung ersichtlich sei. Die Differenzfläche aus beantragter Futterfläche und der bei der Kontrolle festgestellten Futterfläche sei auf der gesamten Almfläche auf den zu geringen Abzug von nicht landwirtschaftlichen Flächen im Zuge der Beantragung zurückzuführen. Für das Jahr 2008 sei zusätzlich im Prüfbericht festgehalten, dass eine im Jahr 2012 abgezäunte Fläche im Ausmaß von 35,15 ha im Jahr 2008 beweidet wurde, so dass eine größere Gesamtfläche von 153 ha ermittelt worden sei. Bei differenzierter Schlagbetrachtung zeige sich, dass Teilflächen auch mit über 80 % Beschirmung festgestellt worden seien. Dies betreffe ebenso unproduktive Flächen wie Geröll-, Fels-, Schuttflächen, etc., die vom Antragsteller mit einem zu geringen Abzug berüchtigt berücksichtigt worden seien. Die AMA begründet sodann die Bewertung für jeden einzelnen Schlag in der Vor-Ort-Kontrolle 2012 detailliert. Dazu werden Fotos der Alm, wie sie im Jahr 2012 vorgefunden wurde, beigelegt.
Zum Vorbringen des Beschwerdeführers, er habe sich auf die Vor-Ort-Kontrolle 2005 verlassen können, bringt die AMA vor, bei dieser hätte für die Begehung der Almen lediglich die jeweilige Futterflächenbewertung des Landes Kärnten und Katasterpläne zur Verfügung gestanden. Die Ermittlung der Futterfläche habe somit ohne Unterstützung durch Orthofotos erfolgen müssen. Im Jahr 2012 sei das GIS der AMA Basis für die Antragstellung gewesen, dem Prüfer hätten für die Vor-Ort-Kontrolle zusätzlich Luftbilder der kompletten Alm zur Verfügung gestanden, wonach eine wesentlich differenzierte Betrachtung der Alm möglich geworden sei. Diese technische Weiterentwicklung zeige sich auch in der Antragstellung, es sei im Jahr 2005 auf einer Bruttofläche von 446,8 ha die Futterfläche von 300 ha beantragt worden, im Jahr 2012 hingegen auf einer Bruttofläche von lediglich 356,47 ha die Futterfläche von 239,66 ha. Sowohl die technische Weiterentwicklung als auch die rückläufige Futterflächenentwicklung auf der Alm rechtfertige die zu Grunde liegende Feststellung 2012 für den historischen Prüfbericht, zumal zusätzlich beweidete Flächen für die Vergangenheit berücksichtigt worden seien.
Zu den vom Beschwerdeführer vorgebrachten unterschiedlichen Ergebnissen zwischen den Kontrollen 2012 und 2013 wurde von der AMA vorgebracht, dass 2013 ein niederschlagsarmes, trockenes Jahr gewesen sein sei. Daraus entstehe ein erhöhter Weidedruck in schattigen, überschirmten Bereichen. Da der Landwirt im Gebiet der österreichischem Bundesforste keine Verfügungsgewalt über die Holznutzung habe, sei es besonders bei Schlägen die an der Grenze zu 50 % Beschirmung gelegen seien, selbst durch geringe Holzentnahme im Herbst 2012 zu einer Änderung der Kategorie von 30 % anrechenbare Futterfläche auf 70 % anrechenbare Futterfläche innerhalb eines Jahres gekommen. In der Stellungnahme wird sodann ein Beispiel angeführt. Dieser Stellungnahme angeschlossen ist ein Vergleich der Niederschläge 2012 und 2013 in den Sommermonaten.
Mit E-Mail vom 14.1.2016 übermittelte die AMA schließlich den Bescheid aus 2005, mit dem die Zahlungsansprüche erstmals festgesetzt wurden.
Diese Stellungnahmen und Unterlagen wurden gemeinsam mit dem Gutachten eines vermessungstechnischen Amtssachverständigen aus einem anderen Verfahren dem Beschwerdeführer zur Stellungnahme übermittelt und dieser wurde ersucht, für jedes einzelne von ihm monierte Antragsjahr darzustellen, inwieweit in diesem Antragsjahr die gleichen Grundflächen (mit Angabe der Grundstücknummer und ggf. einer planlichen Darstellung) wie im Jahr 2005 beantragt wurden, sodass er sich in Bezug auf die Antragstellung auf die Vor-Ort-Kontrolle 2005 berufen könne.
Dieser gab keine Stellungnahme ab.
II. Das Bundesverwaltungsgericht hat erwogen:
1. Feststellungen (Sachverhalt) samt Beweiswürdigung:
1.1. Zum beantragten und ermittelten Futterflächenausmaß
Der Beschwerdeführer war Auftreiber auf die Alm mit der BNr. XXXX (XXXX), auf bereits im Jahr 2005 eine Vor-Ort-Kontrolle stattfand. Bei dieser Vor-Ort-Kontrolle wurde festgestellt, dass auf einer Bruttofläche von 446,8 ha, auf der eine Futterfläche von 300 ha beantragt worden war, eine anrechenbare Futterfläche von 277,9 ha vorhanden war.
Für das Antragsjahr 2008 stellte der Beschwerdeführer einen Mehrfachantrag-Flächen und beantragte u.a. die Gewährung der Einheitlichen Betriebsprämie für das Antragsjahr 2008 für in den Beilagen Flächenbogen und Flächennutzung näher konkretisierte Flächen. Auch für die angeführte Alm wurde durch deren Bewirtschafter ein Mehrfachantrag gestellt, in dem bei einer Bruttofläche von 442,34 ha eine Futterfläche von 277,9 ha beantragt wurde.
Am 27.9.2012 wurde auf der XXXX eine Vor-Ort-Kontrolle durchgeführt, bei der festgestellt wurde, dass im Jahr 2008 die Futterfläche statt der beantragten 277,9 nur 153 ha betrug, was für den Beschwerdeführer eine Flächendifferenz auf der Alm von 6,82 ha bedeutet.
Dieser Sachverhalt ergibt sich aus dem Akt sowie aus den Stellungnahmen der AMA. Zwar macht der Beschwerdeführer in seiner Beschwerde allgemein die Unrichtigkeit des Ergebnisses der Vor-Ort-Kontrolle 2012 geltend, doch untermauert er dies nicht mit konkretem und substanziiertem Vorbringen zu einzelnen Schlägen. Der Beschwerdeführer hat nicht konkret dargetan, welche Fehler dem Prüforgan bei dieser Kontrolle in Bezug auf welche Flächen unterlaufen sein sollen. Dem Hinweis auf das andere Ergebnis der Vor-Ort-Kontrolle 2013 wurde von der Behörde mit einer plausiblen Argumentation zur Unterschiedlichkeit dieses Antragsjahres gegenüber dem Vorjahr auf Grund der großen Trockenheit begegnet, zu der sich der Beschwerdeführer nicht geäußert hat. Es steht daher fest, dass das Ergebnis der Vor-Ort-Kontrolle 2012 nicht zu beanstanden ist.
Es kann auch nicht festgestellt werden, dass die historische Umlegung des Prüfergebnisses auf das Antragsjahr mit Fehlern behaftet ist. Der Stellungnahme der Behörde, dass die Umlegung notwendig war, weil sie den Tatsachen entspricht, trat der Beschwerdeführer nicht mehr entgegen.
Nicht festgestellt werden konnte, dass die Antragstellung auf einem Behördenirrtum bei der Vor-Ort-Kontrolle 2005 beruht, da das Ausmaß der Bruttofläche der Alm in den Jahren 2005 und 2008 nicht ident war und vom Beschwerdeführer trotz Aufforderung keine Unterlagen beigebracht wurden, die belegen, dass in diesen beiden Antragsjahren dieselben Grundstücksflächen beantragt wurden.
1.2. Zu den Zahlungsansprüchen
Zur erstmaligen Festsetzung der Zahlungsansprüche wurde nach der Verordnung des BMLFUW, BGBl. II Nr. 336/2004 vorgegangen. Nach einem ordentlichen Ermittlungsverfahren wurden mit Bescheid der AMA vom 30.12.2005 die Zahlungsansprüche gemäß § 20 der Verordnung endgültig festgesetzt. Dieser Bescheid ist in Rechtskraft erwachsen. Dies ergibt sich aus der Stellungnahme der AMA und dem darin vorgelegten Bescheid.
1.3. Zum angewendeten Messsystem
In der Beschwerde wurden grundsätzliche Bedenken gegen das bei Vor-Ort-Kontrollen auf Almen in Österreich und auch bei der konkreten Kontrolle angewendete Messsystem erhoben. Dazu wurde vom Gericht im Verfahren zu einer anderen Alm folgendes Gutachten eines vermessungstechnischen Amtssachverständigen eingeholt:
"Zur Frage, ob die beihilfefähige Fläche bei der VorOrtKontrolle auf der XXX-Alpe mit Mitteln bestimmt wurde, die den auf Gemeinschaftsebene festgelegten technischen Normen entsprechen, wird folgende Stellungnahme abgegeben:
Beurteilung der nationalen Richtlinien im Vergleich zu den Richtlinien der EU
Die maßgeblichen, weiterführenden Regelungen der EU zu den im Auftrag angeführten VO (EG) Nr. 1122/2009 und VO (EG) Nr. 796/2004 finden sich hauptsächlich in Arbeitsdokumenten der Europäischen Kommission / Generaldirektion für Landwirtschaft und ländliche Entwicklung / Gemeinsame Forschungsstelle in Ispra (JRC-Ispra). (Siehe deren Internetseite) https://marswiki.jrc.ec.europa.eu
Diese Arbeitsdokumente werden laufend auf Basis von Rückmeldungen zu ihrer EU-weiten Anwendung (insbesondere aus den Kontrollen des EU-Rechnungshofes) und neuer wissenschaftlicher Erkenntnisse aktualisiert. (zB: Einführung des Pro Rata Systems mit der Revision vom 25.5.2010 als Möglichkeit zur Ermittlung der förderbaren Fläche bei extensiver (aber regional typischer) Bewirtschaftung)
Weitere Regelungen zur VorOrtKontrolle finden sich in der Arbeitsunterlage der EU-Kommission AGRI/60363/2005.
Die nationale Umsetzung in Österreich erfolgt auf Basis des MOG durch die INVEKOS-GIS VO und weiterführende Richtlinien der AMA wie
das "Handbuch für die digitale Flächenermittlung"
den "Almleitfaden"
Sie bestehen zum größten Teil aus unveränderten Übersetzungen der Dokumente der EU; selbst die Schemazeichnungen sind von dort 1 : 1 übernommen. Ergänzt wurden Informationen zur nationalen, edv-technischen Umsetzung, Präzisierungen für national relevante Nutzungsformen und repräsentative Beispiele aus Österreich.
Einen Widerspruch zu den Festlegungen der EU konnte ich nicht feststellen.
Auch die vorgeschriebenen Grundsätze für Vor-Ort-Kontrollen gem. Dok.AGRI/60363/2005 für
die Auswahl der Stichproben (Wahrscheinlichkeitsrechung und Risikoanalyse)
die persönlichen Anforderungen an die Kontrollorgane
den Umfang der Vor-Ort-Kontrollen
sind 1:1 in die Richtlinien der AMA übernommen worden. (und werden jährlich von der EU validiert)
Beurteilung der technischen Realisierung in Österreich
Die in Österreich angewandte Kombination von Digitalisierungen im Geografischen Informationssystem (GIS) auf Basis von Orthophotos (OP = differentiell entzerrte Luftbilder mit einem einheitlichen Maßstab) und terrestrischen Ergänzungsmessungen vor Ort wird in den oben angeführten Richtlinien der EU ausdrücklich empfohlen.
Die national zur Verfügung stehenden OP haben seit einigen Jahren folgende Kenngrößen:
Digitale Kamera mit 4 Farbkanälen (incl. Infrarot) *)
Bodenauflösung 0.20m *)
hochauflösendes Höhenmodell mit Rasterweite von 5m für die partielle Entzerrung
Lagegenauigkeit klar definierter Punkte besser als 1m
*) Nach meinem Wissen verwendet die AMA komprimierte Bilddaten mit einer Bodenauflösung von 0,25m. Der IR-Kanal kommt dort nicht zur Anwendung.
Die von der EU geforderten Werte von 2,5m für die absolute Lagegenauigkeit ausgewählter Kontrollpunkte und von 1,5m für die relative Genauigkeit zwischen den Punkten eines Flächenpolygons sind damit jedenfalls eingehalten.
Die Lagegenauigkeit und die radiometrische Qualität der in Österreich vorgehaltenen Unterlagen (in den analogen Hofkarten und im INVKOS-GIS) zählt unbestritten europaweit zu den Besten.
Kritisch hinterfragt in den Kontrollberichten des EU-Rechnungshofes wird lediglich das Befliegungsintervall von 3-Jahren - damit können die der VorOrtKontrolle zur Verfügung stehenden Luftbilder bis zu 5 Jahre alt sein. Dies ist im Almbereich weniger kritisch als bei jährlich wechselnder Fruchtfolge im Ackerbau. Für rückwirkende Flächenkorrekturen kann es sogar als Vorteil gesehen werden.
Die bei Ergänzungsmessungen vor Ort von der AMA eingesetzten Geräte (GPS (insbesondere, wenn das EGNOS-Referenzsignal zur Verfügung steht) und Laserentfernungsmesser) erzielen relative Genauigkeiten besser als 1m und entsprechen somit den Vorgaben der EU.
Anmerkungen aus vermessungstechnischer Sicht
Es ist grundsätzlich richtig, dass IR-Aufnahmen Vegetationsunterschiede differenzierter wiedergeben als RGB-Aufnahmen. Aber sie sind für den ungeübten Betrachter schwerer zu interpretieren und daher für die Antragstellung im eAMA oder für den Druck der Hofkarte weniger geeignet.
Ein Interpretationsschlüssel dient zur Beschreibung typischer Musterflächen im Bild (haben dort einheitliche Erscheinungsform), deren tatsächliche Vegetation zusätzlich in der Natur genau erhoben und dokumentiert wird. Durch Analogieschluss (gleiche Flächen im Bild haben die gleiche Vegetation) erfolgt dann die Luftbildinterpretation im GIS; (die Gesamtfläche der Musterflächen verhält sich üblicherweise zur beurteilten Gesamtfläche etwa wie 1 :
100). In den Richtlinien zur VOK hingegen wird ein Feldbegang für mindestens 50% der Flächen gefordert - ein zusätzlicher Interpretationsschlüssel ist daher nicht gerechtfertigt und würde keine Qualitätssteigerung bringen. Lediglich für die nachhaltige Dokumentation der Entscheidungen wäre er von Vorteil.
Die Forderung nach optimierten Befliegungszeitpunkten ist unrealistisch, da die möglichen Flugtage in der alpinen Region durch Schnee, Dunst an den Bergkämmen... ohnehin schon sehr eingeschränkt sind.
Der in Österreich gewählte Weg einer regelmäßigen, von BMLFUW, den Bundesländern und dem BEV kofinanzierten Befliegung, ist nach meiner Einschätzung sowohl technisch wie auch kostenmäßig optimal.
Mit diesen Vorschriften ist gewährleistet, dass nur einwandfreie GPS-Messungen Verwendung finden.
Die Lagegenauigkeit dieser Karte und die Qualität der dort wiedergegebenen Höheninformationen sind deutlich schlechter als die von der AMA eingesetzten Hilfsmittel. Sie ist daher für die Futterflächenermittlung kein Gewinn.
Für einen ersten Überblick über die generelle Lage, die Erschließung und die Höhenverhältnisse der Alm sowie zur Orientierung im Gelände ist sie hingegen bestens geeignet.
Im Punkt 23 der Beschwerde des YYY wird eingewandt, dass die Hangneigung der Futterflächen nicht berücksichtigt wird. Alle flächenbezogenen Förderungssysteme sowie auch Kataster und Grundbuch verwenden verebnete Flächen. Dies ist auch in den INVEKOS-Richtlinien der EU so vorgesehen. ("ebene Flächen im jeweiligen Referenzsystem des Landes"
Aktuelle Entwicklungen, die zukünftig zur Objektivierung der Futterflächenermittlung beitragen können:
Die betroffenen Flächen können aus dem Digitalen Geländehöhenmodell (DHM) automatisch ermittelt werden
Die in solchen Auswertungen der Bodenbedeckung übliche Kategorie der "verbuschten Fläche", mit Vegetation höher als 0,5m und niedriger als 3m, könnte recht gut die mit Latschen, Krummerlen, Sträuchern und Farnen bewachsenen Flächen beschreiben.
Dieses Verfahren ist aber erst in Entwicklung und noch nicht im operativen Einsatz.
Zusammenfassend komme ich zum Schluss, dass die für die VorOrtKontrolle maßgeblichen Richtlinien, die verwendeten Instrumente und Hilfsmittel, sowie die Regelungen für deren Einsatz geeignet sind, ein Messergebnis zu gewährleisten, das den Vorgaben der EU entspricht."
Fest steht auf Grund dieses Gutachtens, zu dem der Beschwerdeführer nicht Stellung genommen hat, dass die für die Vor-Ort-Kontrolle maßgeblichen Richtlinien, die verwendeten Instrumente und Hilfsmittel, geeignet sind, ein Messergebnis zu gewährleisten, das den Vorgaben der EU entspricht. Dies umfasst das GIS-System der AMA mit Schlagbildung und Polygonisierung, der Einsatz des Lasers, die Feldbegehung und die technische Entsprechung der Lasergeräte der AMA allgemein.
Fest steht auch, dass das angewendete "Pro-Rata-System", wonach die Gewährung einer Beihilfe in Österreich auch für baumbestandene Flächen auf Almen dadurch ermöglicht wird, dass die gesamte als Futterfläche prinzipiell taugliche Almfläche beihilfefähig ist, davon jedoch in gröberen Schritten die möglichst präzise abgeschätzte nicht futterfähige Fläche pauschal abgezogen wird, eine zulässige Möglichkeit ist, die tatsächliche Futterfläche auf Almen mit vertretbarem Aufwand zu bestimmen. Die Zulässigkeit dieses Systems wird in den einschlägigen Arbeitsdokumenten der EU-Kommission bestätigt. Dies ergibt sich aus dem Gutachten.
2.1. Anwendbare Rechtsvorschriften:
Zur Zuständigkeit:
Gemäß Art. 131 Abs. 2 B-VG erkennt das Verwaltungsgericht des Bundes über Beschwerden in Rechtssachen in Angelegenheiten der Vollziehung des Bundes, die unmittelbar von Bundesbehörden besorgt werden.
Gemäß § 6 Marktordnungsgesetz 2007 (MOG 2007), BGBl. I Nr. 55/2007 i. d.g.F., ist die AMA zuständige Marktordnungs-, Interventions- und Zahlstelle im Sinne dieses Bundesgesetzes, soweit sich nicht der Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft im Interesse der Wahrung des Gesamtzusammenhangs und der Wirtschaftlichkeit der Verwaltung durch Verordnung Angelegenheiten der Vollziehung des gemeinschaftlichen Marktordnungsrechts vorbehält.
Gemäß § 1 AMA-Gesetz, BGBl. 376/1992 i.d.g.F., können Angelegenheiten, soweit diese durch Bundesgesetz oder durch Verordnungen, die auf Grund von Bundesgesetzen erlassen werden, an die AMA übertragen werden, von der AMA unmittelbar als Bundesbehörde besorgt werden.
Gemäß § 6 Bundesverwaltungsgerichtsgesetz (BVwGG), BGBl. I Nr. 10/2013 i.d.F. BGBl. I Nr. 122/2013, entscheidet das Bundesverwaltungsgericht durch Einzelrichter, sofern nicht in Bundes- oder Landesgesetzen die Entscheidung durch Senate vorgesehen ist.
Gemäß § 17 VwGVG sind, soweit in diesem Bundesgesetz nicht anderes bestimmt ist, auf das Verfahren über Beschwerden gemäß Art. 130 Abs. 1 B-VG die Bestimmungen des Allgemeinen Verwaltungsverfahrensgesetzes (AVG) mit Ausnahme der §§ 1 bis 5 sowie des IV. Teiles, und jene verfahrensrechtlichen Bestimmungen in Bundes- oder Landesgesetzen sinngemäß anzuwenden, die die Behörde in dem dem Verfahren vor dem Verwaltungsgericht vorangegangenen Verfahren angewendet hat oder anzuwenden gehabt hätte.
Gemäß § 28 Abs. 2 VwGVG hat das Verwaltungsgericht über Beschwerden gemäß Art. 130 Abs. 1 B-VG dann in der Sache selbst zu entscheiden, wenn der maßgebliche Sachverhalt feststeht oder die Feststellung des maßgeblichen Sachverhalts durch das Verwaltungsgericht selbst im Interesse der Raschheit gelegen oder mit einer erheblichen Kostenersparnis verbunden ist.
Gemäß § 24 Abs. 4 VwGVG kann von der Durchführung einer mündlichen Verhandlung abgesehen werden, wenn die Akten erkennen lassen, dass die mündliche Erörterung eine weitere Klärung der Rechtssache nicht erwarten lässt, und einem Entfall der Verhandlung weder Art. 6 Abs. 1 der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten, BGBl. Nr. 210/1958 (MRK), noch Art. 47 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (GRC), ABl. Nr. C 83 vom 30.3.2010 S. 389, entgegenstehen.
In der Sache selbst:
Art. 10, 36, 43 und 44 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 des Rates vom 29. September 2003 mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe und zur Änderung der Verordnungen (EWG) Nr. 2019/93, (EG) Nr. 1452/2001, (EG) Nr. 1453/2001, (EG) Nr. 1454/2001, (EG) Nr. 1868/94, (EG) Nr. 1251/1999, (EG) Nr. 1254/1999, (EG) Nr. 1673/2000, (EWG) Nr. 2358/71 und (EG) Nr. 2529/2001, ABl. L 270 vom 21.10.2003, S. 1 (im Folgenden: VO [EG] 1782/2003) lauten in ihrer zum Antragszeitpunkt geltenden Fassung auszugsweise:
"Artikel 10
Modulation
(1) Alle in einem Mitgliedstaat einem Betriebsinhaber in einem Kalenderjahr zu gewährenden Direktzahlungen werden jedes Jahr bis 2012 um folgende Prozentsätze gekürzt:
(2) Die Beträge, die sich aus der Anwendung der Kürzungen gemäß Absatz 1 nach Abzug der Gesamtbeträge im Sinne des Anhangs II ergeben, stehen als zusätzliche Gemeinschaftsförderung für Maßnahmen im Rahmen der Programmplanung für die ländliche Entwicklung zur Verfügung, die nach der Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 aus dem EAGFL, Abteilung Garantie, finanziert werden. [...]"
"Artikel 36
Zahlungen
(1) Die Beihilfen im Rahmen der Betriebsprämienregelung werden auf der Grundlage der Zahlungsansprüche nach Kapitel 3 für eine entsprechende Hektarzahl beihilfefähiger Flächen im Sinne des Artikels 44 Absatz 2 gezahlt.
(...)."
"Artikel 43
Bestimmung der Zahlungsansprüche
(1) Unbeschadet des Artikels 48 erhält ein Betriebsinhaber einen Zahlungsanspruch je Hektar Fläche, der sich in der Weise berechnet, dass der Referenzbetrag durch den Dreijahresdurchschnitt der Hektarzahl aller Flächen geteilt wird, für die im Bezugszeitraum ein Anspruch auf Direktzahlungen nach Anhang VI bestand.
Die Gesamtzahl der Zahlungsansprüche ist gleich der genannten durchschnittlichen Hektarzahl.
In dem in Artikel 37 Absatz 2 genannten Fall ist jedoch die Gesamtzahl der Zahlungsansprüche gleich der durchschnittlichen Hektarzahl desselben Zeitraums, die für die Festlegung der Referenzbeträge verwendet wird; auf diese Zahlungsansprüche findet
Artikel 42 Absatz 6 Anwendung.
[...]
(4) Die Zahlungsansprüche pro Hektar werden nicht geändert,
sofern nichts anderes geregelt ist."
"Artikel 44
Nutzung der Zahlungsansprüche
(1) Jeder Zahlungsanspruch gibt zusammen mit je einem Hektar beihilfefähiger Fläche Anspruch auf Zahlung des mit dem Zahlungsanspruch festgesetzten Betrags.
(2) Eine "beihilfefähige Fläche" ist jede landwirtschaftliche Fläche des Betriebs, die als Ackerland oder Dauergrünland genutzt wird, ausgenommen die für Dauerkulturen, Wälder oder nicht landwirtschaftliche Tätigkeiten genutzten Flächen.
(3) Der Betriebsinhaber meldet die Parzellen an, die der beihilfefähigen Fläche für jeden Zahlungsanspruch entsprechen. Außer im Falle höherer Gewalt oder außergewöhnlichen Umständen stehen diese Parzellen dem Betriebsinhaber für einen Zeitraum von mindestens zehn Monaten zur Verfügung, beginnend an einem von den Mitgliedstaaten festzulegenden Zeitpunkt, der jedoch nicht vor dem 1. September des Kalenderjahres liegt, das dem Jahr, in dem der Antrag auf Gewährung der einheitlichen Betriebsprämie gestellt wurde, vorausgeht.
(4) Die Mitgliedstaaten können unter ordnungsgemäß begründeten Umständen den Betriebsinhaber ermächtigen, seine Anmeldung zu ändern, sofern er die seinen Zahlungsansprüchen und den Bedingungen für die Gewährung der einheitlichen Betriebsprämie für die betreffende Fläche entsprechende Hektarzahl einhält."
Art. 2, 8, 11, 30, 50, 73 und 77 der Verordnung (EG) Nr. 796/2004 der Kommission vom 21. April 2004 mit Durchführungsbestimmungen zur Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen, zur Modulation und zum integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem gemäß den Verordnungen (EG) Nr. 1782/2003 und (EG) Nr. 73/2009 des Rates sowie mit Durchführungsbestimmungen zur Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen gemäß der Verordnung (EG) Nr. 479/2008 des Rates, ABl. L 141 vom 30.4.2004, S. 18, im Folgenden VO (EG) 796/2004, lauten in ihrer zum Antragszeitpunkt geltenden Fassung auszugsweise:
"Artikel 2
Definitionen
(2) "Dauergrünland": Flächen, die durch Einsaat oder auf natürliche Weise (Selbstaussaat) zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt werden und mindestens fünf Jahre lang nicht Bestandteil der Fruchtfolge des landwirtschaftlichen Betriebs sind;
(2a) "Gras oder andere Grünfutterpflanzen": alle Grünpflanzen, die herkömmlicherweise in natürlichem Grünland anzutreffen oder normalerweise Teil von Saatgutmischungen für Grünland oder Wiesen in dem Mitgliedstaat sind (unabhängig davon, ob die Flächen als Viehweiden genutzt werden). Die Mitgliedstaaten können Kulturpflanzen einschließen, die in Anhang IX der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 aufgeführt sind; [...]
(22) "Ermittelte Fläche": Fläche, die allen in den Vorschriften für die Beihilfegewährung festgelegten Voraussetzungen genügt; im Rahmen der Betriebsprämienregelung ist die beantragte Fläche nur zusammen mit der entsprechenden Zahl von Zahlungsansprüchen
als ermittelte Fläche zu betrachten;"
"Artikel 8
Allgemeine Grundsätze in Bezug auf die landwirtschaftlichen Parzellen
1. Eine Parzelle, die mit Bäumen bestanden ist, gilt als landwirtschaftliche Parzelle im Rahmen der flächenbezogenen Beihilferegelungen, sofern die landwirtschaftlichen Tätigkeiten im Sinne von Artikel 51 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 bzw. die beabsichtigten Kulturen unter vergleichbaren Bedingungen wie bei nicht baumbestandenen Parzellen in demselben Gebiet möglich sind.
2. In Bezug auf Futterflächen gelten folgende Grundsätze:
(a)-Werden Futterflächen gemeinsam genutzt, so teilen die zuständigen Behörden diese fiktiv entsprechend dem Umfang der Nutzung durch die einzelnen Betriebsinhaber oder entsprechend deren Nutzungsrechten auf diese auf. [...]"
"Artikel 11
Einreichung des Sammelantrags
(1) Ein Betriebsinhaber kann im Rahmen der flächenbezogenen Beihilferegelungen nur einen Sammelantrag pro Jahr einreichen.
[...]
(2) Der Sammelantrag ist bis zu einem von den Mitgliedstaaten auf spätestens 15. Mai des Jahres festzusetzenden Termin einzureichen. Estland, Lettland, Litauen, Finnland und Schweden können den Termin auf spätestens 15. Juni festsetzen.
[...]."
"Artikel 30
Bestimmung der Flächen
(1) Die Flächen der landwirtschaftlichen Parzellen werden mit Mitteln bestimmt, die nachweislich eine Messgenauigkeit gewährleisten, welche derjenigen, wie sie von der auf Gemeinschaftsebene festgelegten geltenden technischen Norm vorgeschrieben wird, zumindest gleichwertig ist.
Es wird eine Toleranzmarge festgelegt mit einem auf den Parzellenumfang angewendeten Pufferwert von höchstens 1,5 m. Die Höchsttoleranz für die einzelnen landwirtschaftlichen Parzellen darf jedoch einen Absolutwert von 1,0 ha nicht überschreiten.
Die Toleranzmarge nach Unterabsatz 2 gilt nicht für Ölbaumparzellen, deren Fläche entsprechend Anhang XXIV Nummern 2 und 3 der Verordnung (EG) Nr. 1973/2004 in Oliven-GIS-ha berechnet wird.
(2) Die Gesamtfläche einer landwirtschaftlichen Parzelle kann berücksichtigt werden, sofern sie nach den gebräuchlichen Normen des Mitgliedstaats oder der betreffenden Region ganz genutzt wird. Andernfalls wird die tatsächlich genutzte Fläche berücksichtigt.
Für Regionen, in denen bestimmte Landschaftsmerkmale, insbesondere Hecken, Gräben oder Mauern, traditionell Bestandteil guter landwirtschaftlicher Anbau- oder Nutzungspraktiken sind, können die Mitgliedstaaten festlegen, dass die entsprechende Fläche als Teil der vollständig genutzten Fläche gilt, sofern sie eine von den Mitgliedstaaten zu bestimmende Gesamtbreite nicht übersteigt. Diese Breite muss der in der betreffenden Region traditionell üblichen Breite entsprechen und darf zwei Meter nicht überschreiten. Die Mitgliedstaaten können nach vorheriger Mitteilung an die Kommission eine größere Breite als zwei Meter zulassen, wenn die betreffenden Flächen für landwirtschaftliche Kulturpflanzen bei der Festsetzung der Erträge der betreffenden Regionen berücksichtigt wurden.
(3) Über die Bestimmungen des Absatzes 2 hinaus sind alle Landschaftsmerkmale, die in den in Anhang III der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 aufgeführten Rechtsakten genannt oder Bestandteil des in Artikel 5 und Anhang IV derselben Verordnung bezeichneten guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustands sein können, Teil der Gesamtfläche der landwirtschaftlichen Parzelle.
"Artikel 50
Berechnungsgrundlage in Bezug auf die angemeldeten Flächen
1. Liegt im Fall von Beihilfeanträgen im Rahmen der flächenbezogenen Beihilferegelungen, ausgenommen die Beihilfen für Stärkekartoffeln, Saatgut und Tabak gemäß Titel IV Kapitel 6, 9 bzw. 10c der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003, die ermittelte Fläche einer Kulturgruppe über der im Beihilfeantrag angegebenen Fläche, so wird bei der Berechnung des Beihilfebetrags die angegebene Fläche berücksichtigt.
2. Ergibt sich bei einem Beihilfeantrag im Rahmen der Betriebsprämienregelung eine Abweichung zwischen den angemeldeten Zahlungsansprüchen und der angemeldeten Fläche so wird, unbeschadet der gemäß den Artikeln 51 und 53 vorzunehmenden Kürzungen und Ausschlüsse aufgrund der tatsächlich ermittelten Fläche, für die Berechnung der Zahlung die niedrigere der beiden Größen zugrunde gelegt.
3. Liegt im Fall von Beihilfeanträgen im Rahmen der flächenbezogenen Beihilferegelungen, ausgenommen die Beihilfen für Stärkekartoffeln, Saatgut und Tabak gemäß Titel IV Kapitel 6, 9 bzw. 10c der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003, die im Sammelantrag angegebene Fläche über der ermittelten Fläche derselben Kulturgruppe, so wird die Beihilfe, unbeschadet der gemäß den Artikeln 51 und 53 vorzunehmenden Kürzungen und Ausschlüsse, auf der Grundlage der für diese Kulturgruppe ermittelten Fläche berechnet. [...]"
"Artikel 73
Rückforderung zu Unrecht gezahlter Beträge
1. Bei zu Unrecht gezahlten Beträgen ist der Betriebsinhaber zur Rückzahlung dieser Beträge zuzüglich der gemäß Absatz 3 berechneten Zinsen verpflichtet.
2. Die Mitgliedstaaten können beschließen, den zu Unrecht gezahlten Betrag wiedereinzuziehen, indem sie den entsprechenden Betrag von Vorschüssen oder Zahlungen abziehen, die der betreffende Betriebsinhaber nach Erlass des Rückforderungsbescheids im Rahmen der Beihilferegelungen gemäß den Titeln III und IV der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 erhält. Der Betriebsinhaber kann diesen Betrag jedoch zurückzahlen, ohne den Abzug abzuwarten.
3. Die Zinsen werden für den Zeitraum zwischen der Übermittlung des Rückforderungsbescheids an den Betriebsinhaber und der tatsächlichen Rückzahlung bzw. dem Abzug berechnet. Der anzuwendende Zinssatz wird nach Maßgabe der einschlägigen nationalen Rechtsvorschriften festgesetzt, darf jedoch nicht niedriger sein als der bei der Rückforderung von Beträgen nach einzelstaatlichen Vorschriften geltende Zinssatz.
4. Die Verpflichtung zur Rückzahlung gemäß Absatz 1 gilt nicht, wenn die Zahlung auf einen Irrtum der zuständigen Behörde oder einer anderen Behörde zurückzuführen ist, der vom Betriebsinhaber billigerweise nicht erkannt werden konnte. Bezieht sich der Irrtum auf Tatsachen, die für die Berechnung der betreffenden Zahlung relevant sind, so gilt Unterabsatz 1 nur, wenn der Rückforderungsbescheid nicht innerhalb von zwölf Monaten nach der Zahlung übermittelt worden ist.
5. Die Verpflichtung zur Rückzahlung gemäß Absatz 1 gilt nicht, wenn zwischen dem Tag der Zahlung der Beihilfe und dem Tag, an dem der Begünstigte von der zuständigen Behörde erfahren hat, dass die Beihilfe zu Unrecht gewährt wurde, mehr als zehn Jahre vergangen sind. Der in Unterabsatz 1 genannte Zeitraum wird jedoch auf vier Jahre verkürzt, wenn der Begünstigte in gutem Glauben gehandelt hat.
6. Für Beträge, die aufgrund von Kürzungen und Ausschlüssen gemäß den Bestimmungen des Artikels 21 und des Titels IV zurückgezahlt werden müssen, gilt eine Verjährungsfrist von vier Jahren.
7. Die Absätze 4 und 5 gelten nicht bei Vorschüssen."
"TEIL III
MODULATION
Artikel 77
Berechnungsgrundlage für die Kürzung
Der Kürzungsbetrag im Sinne von Artikel 10 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 hat als Berechnungsgrundlage die den Betriebsinhabern zustehenden Direktzahlungen vor Anwendung der Kürzungen oder Ausschlüsse im Rahmen dieser Verordnung oder - im Fall der in Anhang I der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 aufgeführten, aber nicht unter die Titel III oder IV derselben Verordnung fallenden Beihilferegelungen - im Rahmen der hierfür geltenden spezifischen Vorschriften."
Gemäß § 3 Abs. 1 der Verordnung des Bundesministers für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft über die Einhaltung der anderweitigen Verpflichtungen und über das integrierte Verwaltungs- und Kontrollsystem im Bereich der Direktzahlungen (INVEKOS-Umsetzungs-Verordnung 2008), BGBl. II Nr. 31/2008, ist der Sammelantrag (Mehrfachantrag-Flächen) von allen Betriebsinhabern, die Direktzahlungen beziehen, abzugeben. Der Sammelantrag ist für das jeweilige Kalenderjahr bis 15. Mai unter Verwendung eines von der AMA aufzulegenden Formblattes einzureichen. Gleichzeitig sind vom Antragsteller sämtliche für die Erledigung seines Antrages erforderlichen Nachweise zu erbringen. Entsprechende Unterlagen sind dem jeweiligen Antrag beizulegen. Der Antrag hat zusätzlich zu den Angaben, die in den in § 1 genannten Rechtsakten gefordert sind, folgende Angaben zu enthalten:
1. Name/Firma, Geburtsdatum und Anschrift des Antragstellers,
2. Betriebsnummer; verfügt der Antragsteller über mehrere Betriebsnummern, so hat er die Hauptbetriebsnummer zu kennzeichnen,
3. Bankverbindung und Namenskonto bei einem Kreditinstitut,
4. Angabe der Flächen, getrennt nach ihrer Nutzung als
a) Ackerflächen mit Ausnahme jener Flächen, für die eine gesonderte Nutzung gemäß lit. c) bis o) anzugeben ist,
b) Dauergrünlandflächen,
[...].
Gemäß Abs. 2 sind die Flächen nach Lage und Größe in ha mit zwei Dezimalstellen kaufmännisch gerundet, Katastralgemeinde und Grundstücksnummer anzugeben.
§ 13 INVEKOS-Umsetzungs-Verordnung 2008 lautet:
"Feststellungsbescheid
§ 13. Die AMA kann Feststellungsbescheide erlassen, wenn eine Partei wegen der Strittigkeit oder Unsicherheit von Rechtsverhältnissen oder rechtserheblichen Tatsachen - wie insbesondere das Vorliegen eines oder mehrerer Betriebe oder das Bestehen von Zahlungsansprüchen - Gefahr läuft, Nachteile zu erleiden."
Gemäß § 3 der Verordnung des Bundesministers für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft über eine auf ein geographisches Informationssystem gestützte Flächenidentifizierung (INVEKOS-GIS-Verordnung), BGBl. II Nr. 335/2004, bedeuten:
1. Feldstück: eine eindeutig abgrenzbare und in der Natur erkennbare Bewirtschaftungseinheit mit nur einer Nutzungsart gemäß § 7, die zur Gänze innerhalb oder außerhalb des benachteiligten Gebietes liegt.
2. Grundstück: jener Teil einer Katastralgemeinde, der im Grenzkataster oder im Grundsteuerkataster als solcher mit einer eigenen Nummer bezeichnet ist.
3. Grundstücksanteil am Feldstück: jener Flächenanteil eines Grundstückes, der zu einem bestimmten Feldstück gehört.
4. Schlag: eine zusammenhängende Fläche auf einem Feldstück, die für eine Vegetationsperiode mit nur einer Kultur bewirtschaftet wird oder auf der jegliche Kultur fehlt.
Gemäß § 5 der INVEKOS-GIS-Verordnung erfolgen Flächenangaben zum Feldstück, Grundstücksanteil am Feldstück und Schlag ausgehend von der ermittelten Grundstücksfläche. Das Ausmaß der Fläche ist jeweils für die tatsächlich genutzte Fläche zu ermitteln. Nicht beihilfefähige Flächen wie insbesondere für Weg- oder Gebäudeflächen sind von der Grundstücksfläche abzuziehen, ebenso Hecken, Gräben, Gehölze oder Mauern. Landschaftsmerkmale im Sinne des Art. 30 der Verordnung (EG) Nr. 796/2004 gelten unbeschadet beihilfenspezifischer Regelungen dann als Teil der tatsächlich genutzten Fläche, wenn sie insbesondere eine Breite von zwei Metern oder im Verhältnis zur Gesamtfläche des Feldstücks eine signifikante Größe nicht überschreiten.
Gemäß § 8 INVEKOS-GIS-Verordnung ist die Hofkarte eine unter Einsatz computergestützter geographischer Informationstechniken erstellte kartographische Unterlage. Dabei sind auf Orthophotobildern von den landwirtschaftlich genutzten Flächen eines Betriebs jedenfalls ersichtlich gemacht:
1. der graphische Datenbestand der einzelnen Grundstücke laut DKM (Grenzen, Nummern, Nutzungslinien und Nutzungssymbole);
2. die Feldstücksgrenzen aufgrund von Digitalisierungen im Auftrag des Antragstellers bzw. bei deren Fehlen ein Vorschlag für eine Feldstücksbildung anhand der letzten Antragstellung vor Erstellung der Hofkarte.
Die Hofkarte dient dem Antragsteller gemäß § 9 Abs. 1 als Hilfsmittel bei der Ermittlung von Lage und Ausmaß beihilfenrelevanter Flächen. Die Hofkarte ist gemäß Abs. 2 von der Agrarmarkt Austria für Vor-Ort-Kontrollen heranzuziehen.
Gemäß § 10 INVEKOS-GIS-Verordnung übermittelt die Agrarmarkt Austria allen Antragstellern, die zum letzten vor der Erstellung der Hofkarte liegenden Antragstermin einen Sammelantrag (Mehrfachantrag-Flächen) gestellt haben, einen Ausdruck der Hofkarte. Gemäß Abs. 2 ist ein elektronischer Zugriff des Antragstellers auf die Daten der Hofkarte samt Internetapplikation sicherzustellen (INVEKOS-GIS).
Art. 4 Abs. 1 bis 3 INVEKOS-GIS-Verordnung 2011, BGBl. II Nr. 330/2011, lautet:
"§ 4. (1) Referenzparzelle im Sinne des Art. 6 der Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 ist das Feldstückspolygon, das aus Grundstücksanteilen besteht.
(2) Soweit eine Referenzparzelle bei Almen oder Hutweiden sowohl produktive Flächen als auch unproduktive Flächen aufweist, gilt als Referenzfläche die Summe der zur Beweidung geeigneten Teilflächen mit einheitlichem Bewuchs unter Abzug von Ödland und überschirmten Flächen nach Maßgabe des Ödland- oder Überschirmungsgrades.
(3) Zur Referenzparzelle zählen auch:
a) Flächen, die zwar aktuell nicht landwirtschaftlich genutzt werden, jedoch spätestens nach drei Jahren und mit geringem Aufwand wieder landwirtschaftlich genutzt werden (sonstige Flächen);
b) Landschaftselemente gemäß Art. 34 Abs. 3 der Verordnung (EG) Nr. 1122/2009; davon Landschaftselemente, die in den in Anhang II der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 aufgeführten Rechtsakten genannt sind, unter der Voraussetzung, dass der Antragsteller im Rahmen seiner Mitwirkungspflicht diese Eigenschaft nachweist;
c) Traditionelle Charakteristika gemäß Art. 34 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1122/2009, wenn sie eine Breite von zwei Metern nicht überschreiten sowie
d) Landschaftselemente und sonstige natürliche Merkmale mit einer Größe von weniger als einem Ar, wenn deren Gesamtausmaß 6 % der Referenzfläche nicht überschreitet; bei Almen und Hutweiden gilt dies nur für Teilflächen, bei denen kein Abzug von Ödland und überschirmten Flächen zu erfolgen hat.
Lit. b bis d gelten ungeachtet einer digitalen Erfassung der Landschaftselemente im Landschaftselementelayer."
2.2. Daraus folgt für die eingebrachte Beschwerde:
1. Im vorliegenden Fall wurde im Hinblick auf das Antragsjahr 2008 eine Differenz zwischen beantragter und ermittelter von über 20 % der ermittelten Fläche festgestellt. Sie ist zum Großteil auf Flächendifferenzen auf der betroffenen Alm zurückzuführen.
Aus diesem Grund wäre der Auszahlungsbetrag gemäß Art. 51 VO (EG) 796/2004 völlig entfallen. Von der Sanktion - Streichung der gesamten Beihilfe - wurde jedoch von der Behörde aufgrund des von ihr angenommenen Verstreichens der vierjährigen Verjährungsfrist abgesehen. Somit ist durch das erkennende Gericht nicht auf jene Ausführungen der Beschwerde einzugehen, welche sich mit dem Verschulden des Antragstellers und somit mit der - nicht verhängten - Sanktion befassen.
2. Grundsätzlich ist darauf zu verweisen, dass Art. 58 VO (EU) 1306/2013 und ähnlich bisher Art. 9 der VO (EG) 1290/2005 die Mitgliedstaaten verpflichten, im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik alle Rechts- und Verwaltungsvorschriften sowie alle sonstigen Maßnahmen zu erlassen, um einen wirksamen Schutz der finanziellen Interessen der Union zu gewährleisten, insbesondere auch zu Unrecht gezahlte Beträge zuzüglich Zinsen wiedereinzuziehen und wenn notwendig entsprechende rechtliche Schritte einzuleiten. Dies wurde auch in Art. 73 Abs. 1 VO (EG) 796/2004 festgelegt. Aus Vorgängerbestimmungen leitete der Europäische Gerichtshof das unbedingte Gebot der Rückforderung von zu Unrecht gewährten Prämien, auch aus den Vorjahren, ab (EuGH 19.11.2002, Rs C-304/00 Strawson (Farms) Ltd. und J.A. Gagg Sons, Rn 64). Dies hat zur Folge, dass aktuelle Kontrollergebnisse nicht unberücksichtigt bleiben dürfen. Auch der Verwaltungsgerichtshof hat zuletzt in seinem Erkenntnis vom 9.9.2013, 2011/17/0216, neuerlich ausgesprochen, dass die Verwaltungsbehörden insbesondere berechtigt und verpflichtet sind, die dem Unionsrecht entsprechenden Konsequenzen zu ziehen und die Bescheide, mit denen die Betriebsprämien in einer bestimmten Höhe (aber entgegen dem Unionsrecht) zuerkannt worden sind, abzuändern.
Durchbrochen wird dieses Gebot durch den in Art. 73 Abs. 4 VO (EG) 796/2004 geregelten Grundsatz des Vertrauensschutzes und durch den Entfall der Rückforderung, wenn ein Behördenirrtum vorliegt, der vom Betriebsinhaber billigerweise nicht erkannt werden konnte. Es liegt jedoch kein Behördenirrtum vor, weil fehlerhafte Flächenangaben in die Sphäre des Antragstellers fallen. Ausgehend von dem Grundsatz, dass den Antragsteller die Verantwortung für die Richtigkeit der von ihm beantragten Flächenausmaße trifft, ist es an ihm gelegen, in Zweifelsfällen die beihilfefähige Fläche selbst oder durch Beauftragte, allenfalls auch unter Beiziehung von Sachverständigen zu ermitteln. Dies ist ständige Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes (vgl. VwGH 7.10.2013, 2013/17/0541). Dass der Beschwerdeführer dahingehende besondere Anstrengungen unternommen hat, wurde von ihm nicht belegt.
Dem Beschwerdeführer ist darin Recht zu geben, dass die Funktion, die die Landwirtschaftskammern bei Digitalisierung und Antragstellung erfüllt haben, wohl eine behördliche Funktion darstellte (vgl. § 2 Abs. 3 INVEKOS-Umsetzungsverordnung, wonach für die "Vollziehung" der einschlägigen Rechtsakte die Marktordnungsstelle AMA zuständig ist, als Einbringungsstelle für den Sammelantrag allerdings die für den Betriebssitz des Betriebsinhabers örtlich zuständigen Landwirtschaftskammern auf Bezirksebene).
Er übersieht aber, dass der Antragsteller im Rahmen seiner Mitwirkungspflicht verpflichtet war, wahrheitsgemäße und detaillierte Angaben zum tatsächlichen Zustand der beantragten Fläche in der Natur zu machen. Die Hofkarte stellte dafür nur ein Hilfsmittel des Antragstellers dar. Nur in dem Fall, dass die Landwirtschaftskammer den Antragsteller angesichts richtiger Tatsachen falsche Auskunft gegeben hätte, fiele dies in die Sphäre der Behörde. Dafür besteht aber kein Anhaltspunkt.
Wenn sich die Beschwerde auf frühere Futterflächenfeststellungen, insbesondere die Vor-Ort-Kontrolle 2005 beruft, so führt dieses Vorbringen die Beschwerde nicht zum Erfolg: Dadurch, dass sich die Bruttofläche der Alm in den Antragsjahren 2005 und 2008 nicht deckt und der Beschwerdeführer auch nicht angeführt hat, in Bezug auf welche Grundstücke er sich konkret auf die Richtigkeit der Vor-Ort-Kontrolle 2005 verlassen und deshalb einen fehlerhaften Antrag gestellt hat (VwGH 27.1.2012, 2011/17/0223), kann kein Behördenirrtum erkannt werden.
3. Ein Irrtum der Behörde liegt auch nicht aufgrund einer Änderung des Messsystems bzw. der Messgenauigkeit, weil es ab dem Mehrfach-Antrag-Flächen 2011 zu einer Umstellung des Messsystems von dem bis dahin geltenden System unter anderem mit 30 %-Schritten ("Almleitfaden 2000") zur verpflichtenden digitalen Flächenermittlung unter anderem mit 10-%-Schritten gekommen sei, vor. Es trifft auch nicht zu, dass sich die relevante Futterfläche allein durch die Änderung des Messsystems ohne Veränderungen des Naturzustandes und ohne Änderungen der Bewirtschaftungsverhältnisse geändert hat:
Nach den oben angeführten Rechtsvorschriften ist nur die tatsächlich genutzte Futterfläche beihilfefähig. Mit Bäumen bestandene Flächen können nur insoweit beantragt werden, als auf ihnen die Nutzung der Futterfläche unter denselben Bedingungen möglich ist wie auf Flächen, die nicht baumbestanden sind. Zur Erleichterung der Berechnung nach diesen beiden Kriterien stellte die AMA im Jahr 2000 einen Leitfaden zur Verfügung, der die Ermittlung der Futterfläche auf Almen erleichtern sollte ("Almleitfaden"). In diesem Leitfaden wurde zur Erleichterung der Feststellung des Überschirmungsgrades, also der unproduktiven Fläche unter Bäumen, eine Abschätzung in Prozentschritten vorgeschlagen. Für die Feststellung der nach Abzug der überschirmten Flächen noch verbleibenden unproduktiven Flächen, wie beispielsweise mit Pflanzen bewachsene Flächen, die keine Grünfutterpflanzen sind, oder Geröllflächen und Gewässer, wurde keine spezielle Vorgangsweise vorgeschlagen. Jeder Antragsteller blieb dennoch verpflichtet, nur die beihilfefähigen Flächen zu beantragen. Darauf wurde im Almleitfaden auch hingewiesen (vgl. Pkt. 4 des Almleitfadens "Praktische Ermittlung der Almfutterfläche").
Im Jahr 2010 stellte die AMA über die Bezirksbauernkammer für die Berechnung des sogenannten LN-Faktors (=die nicht landwirtschaftliche Nutzfläche) zusätzlich ein Berechnungsmodell zur Verfügung, bei dem nach Abschätzung des Überschirmungsgrades die Abschätzung der übrigen unproduktiven Fläche in 10 %-Schritten erfolgen konnte. Dies stellte die Zurverfügungstellung eines zusätzlichen Hilfsmittels für die Antragsteller dar, aber keine Änderung eines Messsystems oder einer Messgenauigkeit. Eine verbesserte Messgenauigkeit erfolgte naturgemäß mit der verpflichtenden Digitalisierung im Jahr 2010 und erfolgt laufend mit der Verbesserung der Luftbildqualität. Die Ergebnisse der Vor-Ort-Kontrolle 2012 beruhen nicht (ausschließlich) auf einem verbesserten Luftbild, sondern insbesondere auf einer Begutachtung der Alm vor Ort.
Wie das Beschwerdeverfahren ergeben hat, entspricht das auf österreichischen Almen im Allgemeinen und bei der konkreten Vor-Ort-Kontrolle angewendete Messsystem den Erfordernissen des Art. 30 Abs. 1 und 2 VO (EG) 796/2004. Insbesondere war und ist auch die Verwendung eines "Pro-Rata-Systems" zulässig, in dem die beihilfefähige Futterfläche bestmöglich abgeschätzt und mithilfe eines nach Prozentsätzen abgestuften Pauschalsystems ermittelt wird. Dies ergibt sich nicht nur aus den Arbeitsdokumenten der EU, auf die durch Art. 30 VO (EG) 796/2004 verwiesen wird, sondern mittlerweile auch aus der ausdrücklichen Aufnahme dieses Systems in die für Beitragsjahre ab 2015 geltende Rechtsvorschrift des Art. 10 (samt Erwägungsgrund 13) der VO (EU) 640/2014.
Obwohl der Verwaltungsgerichtshof in ständiger Rechtsprechung an der Verwendung des Almleitfadens keinen Anstoß nimmt (vgl. zuletzt VwGH 29.5.2015, 2012/17/0198: "Ausgehend von dem von der Behörde herangezogenen Almleitfaden sind die dort festgelegten Kriterien ausschlaggebend, anhand derer die im Rahmen der Vor-Ort-Kontrolle zu überprüfenden Flächen beurteilt werden"), hatte sich das erkennende Gericht aufgrund des Beschwerdevorbringens mit der Rechtsqualität des Almleitfadens auseinanderzusetzen. Es ist davon auszugehen, dass diese Unterlage nicht mehr und nicht weniger darstellt, als seine Bezeichnung nahelegt: Er stellt einen Leitfaden für eine Almfutterflächenermittlung dar, die den Landwirten und den Prüforganen eine gewisse schematisierte Vorgangsweise mit einigermaßen vertretbarem Aufwand ermöglicht. Es steht dem Landwirt frei, die Almfutterfläche selbst nach anderen Kriterien zu ermitteln, solange diese Ermittlungsmethode die realiter zur Verfügung stehende Futterfläche präziser abbildet.
Selbst wenn man jedoch zum Schluss gelangen würde, dass der Almleitfaden eine nicht gehörig kundgemachte Verordnung darstellt, so wäre diese vom Gericht gem. Art. 89 B-VG nicht anzuwenden (Mayer/Muzak, B-VG, 341). Da dem Gericht aber keine andere Methode zur Verfügung steht, mit der die Ermittlung der Almfutterfläche mit vertretbarem Aufwand möglich wäre und auch der Beschwerdeführer selbst keine andere derartige geeignete Methode angewendet hat, müsste wiederum auf die im Leitfaden vorgeschlagenen Methoden zurückgegriffen werden und das Ergebnis der Vor-Ort-Kontrolle in deren Licht geprüft werden.
Dabei muss in Kauf genommen werden, dass die Einstufung der so ermittelten Flächen subjektive Elemente enthält und die Wiederholbarkeit entsprechender Kontrollen durch subjektive Einschätzungen der Kontrollorgane beeinträchtigt werden kann. Dies betrifft auch den Zeitpunkt der Kontrolle, der Einfluss auf den Wuchs der Grünfutterpflanzen und die Annahme des Futterdargebots durch die Tiere haben kann. Diesen schwer über das Jahr hin objektivierbaren Elementen kann nur durch sorgfältige Dokumentation und Begründung durch die Antragsteller und die Kontrollorgane begegnet werden.
4. Nach Art. 30 Abs. 2 VO (EG) 796/2004 können die Mitgliedstaaten bestimmten, dass bestimmte Landschaftsmerkmale, die traditionell Bestandteil guter landwirtschaftlicher Anbau- oder Nutzungspraktiken sind, auf die Nutzfläche angerechnet werden. Dabei dürfen diese aber eine von dem Mitgliedstaat zu bestimmende Gesamtbreite nicht übersteigen. Die Verordnung bedenkt hier insbesondere Hecken, Gräben oder Mauern. Darüber hinaus sind nach Art. 30 Abs. 3 Landschaftsmerkmale, die in bestimmten, dem Umwelt- und Landschaftsschutz dienenden EU-Verordnungen genannt sind oder Bestandteil des guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustands sein können, Teil der Gesamtfläche der landwirtschaftlichen Parzelle. Diese Bestimmungen schließen Landschaftselemente auf Almen nicht aus. Dabei ist aber zu bedenken, dass das auf den gegenständlichen Fall anwendbare unionsrechtliche Regelwerk für die Besonderheiten der Almen auch keine Vorkehrungen trifft. Art. 8 dieser Verordnung legt allgemein fest, dass mit Bäumen bestandene Flächen nur insoweit beantragt werden können, als auf ihnen die Nutzung der Futterfläche unter denselben Bedingungen möglich ist wie auf Flächen, die nicht baumbestanden sind. Die Arbeitsunterlage der Kommission vom 9.3.2005, AGRI/60363/2005, legt diese Bestimmung dahingehend aus, dass eine Baumdichte von 50 Bäumen/ha eine Anerkennung als Futterfläche in der Regel ausschließt. Ausnahmen sind danach von den Mitgliedstaaten im Vorhinein festzulegen.
Die Gewährung einer Beihilfe ist, wie bereits erläutert, in Österreich auch für baumbestandene Flächen auf Almen dadurch möglich, dass die gesamte als Futterfläche prinzipiell taugliche Almfläche beihilfefähig ist, davon jedoch in gröberen Schritten die möglichst präzise abgeschätzte nicht futterfähige Fläche pauschal abgezogen wird ("Pro-Rata-System").
Gleichzeitig scheint aber die zusätzliche - präzise - Ermittlung bestimmter Landschaftselemente in diesem System nicht möglich zu sein, da diese Methode damit arbeitet, dass gerade nicht einzelne Elemente in Abzug bzw. Anrechnung gebracht werden. Wie der Wortlaut der Verordnung nahelegt, ist bei den Landschaftsmerkmalen an genau abgrenz- und messbare, sich von der umgebenden Futterfläche deutlich abhebende Elemente gedacht. Selbst Wege, Gebäude oder Teiche, die scharf abgrenzbar sind, bilden bei den Almen Teil der Referenzparzelle und werden nicht von vornherein ausgeschieden, selbst ihre Berücksichtigung erfolgt pauschal im Rahmen des Pro-Rata-Systems. Es ist das Wesen einer Alm, dass sie - im Gegensatz zum klassischen Heimbetrieb - aus einer Vielzahl an Elementen besteht, die die Berglandschaft strukturieren und in besonderer und eigenartiger Weise gestalten. So sind üblicherweise etwa Einzelbäume, Baumgruppen und Vernässungszonen mit vielgestaltigem Bewuchs vorhanden. Gerade die regelmäig anzutreffenden Einzelbäume und Baumgruppen werden im Rahmen des Pro-Rata-Systems beim Überschirmungsgrad in großzügiger Weise berücksichtigt, wenn etwa bei einem Überschirmungsprozentsatz von bis zu 20% dennoch 100% Futterfläche anerkannt werden. Dies übersteigt den in Österreich nunmehr allgemein festgelegten Prozentsatz von 6% bei Weitem. Soweit aber darüber hinaus nach Art. 30 Abs. 3 VO (EG) 796/2004 einzelne Elemente, die nach den angeführten Rechtsvorschriften dem Natur- und Landschaftsschutz dienen, dennoch berücksichtigbar wären, läge es jedenfalls am Antragsteller, das Bestehen solcher Elemente möglichst präzise ins Treffen zu führen und diese zu verorten.
§ 4 Abs. 3 lit. d INVEKOS-GIS-V 2011, BGBl. II Nr. 330/2011, i. d.g.F., wonach Landschaftselemente bei Almen und Hutweiden nur auf Teilflächen berücksichtigt werden können, bei denen kein Abzug von Ödland und überschirmten Flächen zu erfolgen hat, spiegelt diese Überlegungen wieder. Zwar ist diese Verordnung gem. ihrem § 10 auf den Antrag des Beschwerdeführers noch nicht anzuwenden, doch ist darin ein Grundsatz verankert worden, der durch die weitgehende Unmöglichkeit einer Kombination des Pro-Rata-Systems mit der Anrechnung von Landschaftselementen bedingt ist. Dieser Grundsatz ist nicht auf die Antragsjahre ab 2012 beschränkt.
Da auch der Beschwerdeführer nicht konkret vorbringt, welche Landschaftselemente im angefochtenen Bescheid nicht berücksichtigt wurden und in welcher Weise diese zu berücksichtigen gewesen wären, ist die Vorgangsweise der Behörde in diesem Punkt nicht zu beanstanden.
5. Aus Art. 10 VO (EG) 1782/2003 ergibt sich, dass alle in einem in einem Mitgliedstaat einem Betriebsinhaber im Jahr 2008 gewährten Direktzahlungen um 5 % zu kürzen sind. Die vorgenommene Modulation ist daher nicht zu beanstanden.
6. Daraus ergibt sich aber, dass der Beschwerdeführer den zu Unrecht an ihn gewährten Beihilfebetrag jedenfalls zurückzuerstatten hat.
Daran ändert auch nichts, dass die fehlerhaften Flächenangaben nicht vom Beschwerdeführer selbst, sondern vom Almbewirtschafter in seinem Mehrfachantrag-Flächen gemacht wurden. Wie der Beschwerdeführer in seiner Beschwerde samt Judikaturnachweis selbst anführt, ist der Almbewirtschafter Verwalter und Prozessbevollmächtigter des Almauftreibers, der u.a. auch zur Antragstellung für den Auftreiber bevollmächtigt ist. Seine Handlungen sind dem Beschwerdeführer daher zuzurechnen (VwGH 17.6.2009, 2008/17/0224).
7. Nach den angeführten Rechtsvorschriften erfolgt die Auszahlung der Einheitlichen Betriebsprämie auf Grundlage eines Antrages des Beihilfeempfängers. Aus den rechtlichen Vorgaben ergibt sich lediglich die Festsetzung des Höchstmaßes an beihilfefähiger Fläche (Referenzparzelle) durch die Zahlstelle oder durch von dieser beauftragte Einrichtungen. Diese erfolgte jedoch unter verpflichtender Mitwirkung durch den Antragsteller und befreit diesen nicht von der Verpflichtung, richtige und vollständige Angaben zu machen. Wie der Europäische Gerichtshof (EuGH) in seinem Urteil in der Rechtssache C-304/00 vom 19.11.2002 festgestellt hat, sind die Behörden nicht verpflichtet und auch gar nicht in der Lage, die Richtigkeit sämtlicher Angaben in den bei ihnen eingereichten Beihilfeanträgen zu überprüfen. Die Kontrollen vor Ort erstrecken sich nur auf eine signifikante Stichprobe. Umso weniger können die Behörden dazu verpflichtet sein, die tatsächliche beihilfefähige Fläche in jedem einzelnen Fall vorweg selbst zu ermitteln. Vielmehr wurde im Fall des Beschwerdeführers eine Vor-Ort-Kontrolle durchgeführt und das Ergebnis vor Bescheiderlassung dem Beschwerdeführer zur Stellungnahme übermittelt. Sämtliche Daten und Unterlagen, die Grundlage für die Gewährung der Beihilfe darstellen, standen dem Almbewirtschafter jederzeit online im Rahmen der Internet-Applikation INVEKOS-GIS zur Verfügung.
8. Das Vorbringen der Verjährung ist wie folgt zu beurteilen:
Die hier anzuwendende VO (EG) 796/2004 enthält in Art. 73 Abs. 5 spezielle Verjährungsbestimmungen. Danach gilt die Verpflichtung zur Rückzahlung von zu Unrecht gezahlten Beiträgen nicht, wenn zwischen dem Tag der Zahlung der Beihilfe und dem Tag, an dem der Begünstigte erfahren hat, dass die Beihilfe zu Unrecht gewährt wurde, mehr als 10 Jahre bzw. bei gutem Glauben mehr als 4 Jahre vergangen sind. Durch die 2012 durchgeführte Vor-Ort-Kontrolle wurde die Verjährungsfrist aber unterbrochen (VwGH 29.5.2015, 2012/17/0198), sodass nicht einmal die vierjährige Verjährungsfrist für die Rückforderung abgelaufen ist.
9. Im System der einheitlichen Betriebsprämie setzt aufgrund der Zahlungsansprüche jedes Antragsjahr auf das Berechnungsergebnis des Vorjahres auf. Wurde aber über die Zuweisung oder den Verfall von Zahlungsansprüchen rechtskräftig entschieden, so ist es der Beschwerdeinstanz versagt, diese im Rahmen der Prüfung eines Folgejahres wieder aufzugreifen (vgl. VwGH 18.5.2009, 2009/17/0051; BVwG 6.8.2014, W118 2000829). Auf das Argument in der Beschwerdeergänzung, die Unterschiedlichkeit der Werte der Zahlungsansprüche der Betroffenen führe zu einer Unsachlichkeit und Gleichheitswidrigkeit, war daher nicht einzugehen, da die ursprüngliche Zuteilung von Zahlungsansprüchen im Jahr 2005 in Rechtskraft erwachsen ist.
Zum Beschwerdevorbringen, dass sich, hätte im Jahr 2004 die AMA die richtige - geringere - Fläche festgestellt, damit ein höherer Wert der Zahlungsansprüche einhergegangen und damit der Gesamtbetrag gleich geblieben wäre, womit sich für den Beschwerdeführer bis aktuell kein anderes Ergebnis ergeben hätte: Wie oben unter Pkt. 8. dargestellt, wird das Recht und die Verpflichtung der Behörde zur Rückforderung von Beihilfen durch die Verjährungsbestimmung des Art. 73 Abs. 5 VO (EG) 796/2004 begrenzt. Geht die Behörde von gutem Glauben des Beschwerdeführers aus, so ist sie nicht verpflichtet oder berechtigt, eine Neuberechnung über vier Jahre nach der Vor-Ort-Kontrolle hinaus in die Vergangenheit hinein vorzunehmen (vgl. EuGH 19.11.2002, Rs C-304/00 Strawson (Farms) Ltd. und J.A. Gagg Sons). Dies gilt aber auch für die Zuteilung von Zahlungsansprüchen, wenn sich diese im Nachhinein als fehlerhaft herausstellt (vgl. EuGH 2.7.2015, Rs C-648/13 Johannes Demmer).
10. Zum Beweisantrag, es mögen dem Antragsteller sämtliche Unterlagen und Feststellungen und Ergebnisse in allen Details übermittelt werden, ist festzustellen, dass sämtliche Daten und Unterlagen, die Grundlage für die Gewährung der Beihilfe darstellen, dem Landwirt oder dem Almobmann als seinem Vertreter online im Rahmen der Internet-Applikation INVEKOS-GIS zur Verfügung stehen, soweit diese nicht ohnehin persönlich zugestellt werden (§ 10 INVEKOS-GIS-Verordnung).
11. Ein Rechtsanspruch auf bescheidmäßige Festsetzung der Referenzfläche ist den europarechtlichen Rechtsgrundlagen nicht zu entnehmen (ausführlich dazu BVwG 21.5.2014, GZ W118 2007172). Nach ständiger Rechtsprechung des VwGH sind die Verwaltungsbehörden befugt, im Rahmen ihrer örtlichen und sachlichen Zuständigkeit auch Feststellungsbescheide zu erlassen, sofern hiefür entweder eine diesbezügliche ausdrückliche gesetzliche Anordnung vorliegt, oder ein im öffentlichen Interesse begründeter Anlass dazu gegeben oder aber die Feststellung im rechtlichen Interesse einer Partei erforderlich ist und die Verwaltungsvorschriften nicht anderes bestimmen; ein Feststellungsbescheid ist jedenfalls dann nicht zulässig, wenn die für die Feststellung maßgebende Rechtsfrage im Rahmen eines anderen gesetzlich vorgezeichneten Verwaltungsverfahrens zu entscheiden ist, wobei insbesondere auch die Möglichkeit der Erlassung eines Leistungsbescheides der Zulässigkeit eines Feststellungsbescheides entgegensteht; vgl. aus der jüngsten Vergangenheit VwGH 23.01.2014, 2013/07/0133 unter Verweis auf VwGH 25.04.1996, 95/07/0216.
Hinsichtlich der gesetzlichen Anordnung zur Erlassung von Feststellungsbescheiden könnte naheliegender Weise an erster Stelle auf § 13 INVEKOS-Umsetzungs-Verordnung 2008 verwiesen werden. In diesem Zusammenhang ist wiederum auf das Erkenntnis des VwGH vom 16.5.0211, 2011/17/0007 zu verweisen. In diesem Erkenntnis kam der VwGH im Wesentlichen zu dem Schluss, dass die angeführte Bestimmung lediglich eine Präzisierung der Rechtsprechung des VwGH zur Zulässigkeit von Feststellungsbescheiden darstellen kann.
Eine auf die Festlegung der Referenzfläche folgende Antragstellung ist zwingende Voraussetzung für die Gewährung von Prämien. Sie ist für den Beschwerdeführer nicht nur möglich, sondern vielmehr unumgänglich. Die Beschreitung des Rechtswegs vor den Verwaltungsbehörden bzw. den Gerichten durch den Beschwerdeführer im Sinn der Rechtsprechung des VwGH ist auch zumutbar, vgl. zu diesem Kriterium aus der jüngsten Vergangenheit m.w.N. etwa VwGH 14.10.2013, 2013/12/0042.
Ein derartiger Feststellungsbescheid könnte darüber hinaus nicht im gerichtlichen Verfahren erlassen werden, da das Gericht nur auf Grundlage des vom Bescheid umfassten Verfahrensgegenstandes entscheiden kann.
12. Von der Durchführung einer mündlichen Verhandlung konnte abgesehen werden, da über die Beschwerde ausschließlich auf Grund der Aktenlage entschieden werden konnte. Das Gericht konnte aufgrund des schriftlichen Vorbringens entscheiden, ohne dass dies eine Verletzung von Art. 6 Abs. 1 MRK oder Art. 47 GRC bedeutet hätte (VwGH 20.3.2014, 2013/07/0146). Auch der EuGH setzt offensichtlich voraus, dass die Flächenermittlung im Rahmen des Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems (INVEKOS) primär auf Basis der vorliegenden Orthofotos zu erfolgen hat (vgl. EuGH Urteil vom 27. Juni 2013,C-93/12, Agrokonsulting).
Die Revision ist gemäß Art. 133 Abs. 4 B-VG zulässig, weil zur Berücksichtigung von Landschaftselementen im Pro-Rata-System noch keine Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes vorliegt. Im Übrigen weicht die gegenständliche Entscheidung von der bisherigen Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes nicht ab noch fehlt es an einer Rechtsprechung des VwGH (siehe die unter 2.2. angeführte umfangreiche Rechtsprechung des VwGH und des EuGH zu den in der Beschwerde angesprochenen Punkten).
Es war daher spruchgemäß zu entscheiden.
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