0.631.256.934.952

RS 11 120

Texte original

Sentence arbitrale concernant les importations en Suisse des produits des zones franches de la Haute‑Savoie et du Pays de Gex

du 1^erdécembre 1933 (État le 23 mars 1962)

I

Saisie d’un différend, surgi entre la France et la Suisse au sujet des zones franches de la Haute‑Savoie et du Pays de Gex, aux termes d’un compromis d’arbitrage intervenu entre ces deux Puissances, la Cour Permanente de Justice Internationale a rendu son arrêt en date du 7 juin 1932¹. Par cet arrêt, la Cour décide, entre autres, que le Gouvernement français doit reculer sa ligne de douane conformément aux stipulations du Protocole des Conférences de Paris du 3 novembre 1815, du Traité de Paris du 20 novembre 1815, du Traité de Turin du 16 mars 1816 et du Manifeste de la Cour des Comptes de Sardaigne du 9 septembre 1829, ce régime devant rester en vigueur tant qu’il n’aura pas été modifié par l’accord des Parties. D’autre part, l’arrêt dispose «qu’il y a lieu de prévoir, les zones franches étant maintenues, en faveur des produits des zones, une importation de marchandises en franchise ou à droits réduits à travers la ligne des douanes fédérales». En outre, dans son exposé des motifs, la Cour exprime l’avis que, si la Suisse, grâce au maintien en vigueur des traités cités plus haut, obtient les avantages économiques résultant des zones franches, elle doit, en retour, accorder, à titre de compensation, des avantages économiques aux habitants des zones.

Au cours des exposés oraux faits devant la Cour, l’agent du Gouvernement suisse a, au nom de son Gouvernement, déclaré ce qui suit:

«1. Par la note du 5 mai 1919 (annexe I à l’art. 435 du Traité de Versailles²), la Suisse s’est engagée, les zones franches de la Haute‑Savoie et du Pays de Gex étant maintenues, à ’régler d’une façon mieux appropriée aux conditions économiques actuelles les modalités des échanges entre les régions intéressées’.

2. Si l’arrêt de la Cour, conformément aux principes posés par l’ordonnance du 6 décembre 1930, oblige la France à installer son cordon douanier sur la ligne tracée par les stipulations des traités de 1815 et des autres actes complémentaires relatifs aux zones franches de la Haute‑Savoie et du Pays de Gex, la Suisse, sans réserve de ratification ultérieure, accepte ce qui suit:

1. La négociation franco‑suisse ayant pour objet d’assurer l’exécution de l’engagement énoncé au ch. 1 ci‑dessus, aura lieu, si la France en fait la demande dans le délai de douze mois à partir de la date de l’arrêt de la Cour, avec le concours et sous la médiation de trois experts.
2. A défaut d’accord entre les Parties et à la requête de la Partie la plus diligente, lesdits experts seront désignés parmi les ressortissants de pays autres que la Suisse et la France, par le juge exerçant actuellement les fonctions de Président de la Cour permanente de Justice Internationale en ce qui a trait à l’affaire des zones franches ou, en cas d’empêchement, par le Président de la Cour permanente de Justice Internationale, si ceux‑ci veulent bien y consentir.
3. Il appartiendra aux experts d’arrêter, avec effet obligatoire pour les Parties, dans la mesure où cela serait nécessaire faute d’accord entre celles‑ci, le règlement à établir en vertu de l’engagement pris par la Suisse (ch. 1 ci‑dessus). Les principes de droit posés par l’arrêt de la Cour lieront les experts pour autant que les Parties ne les autoriseraient pas, d’un commun accord, à y déroger.»

La Cour Permanente de Justice Internationale ayant, dans son arrêt du 7 juin 1932³, donné acte au Gouvernement suisse de cette déclaration, le Gouvernement fédéral l’a signalée à l’attention du Gouvernement français en lui demandant s’il entendait se rallier à la procédure ainsi proposée à la Cour par le Gouvernement fédéral. En réponse, l’Ambassade de France à Berne a informé le Gouvernement fédéral, par une note du 27 mai 1933, que le Gouvernement français acceptait la procédure dont il s’agit.

Par la suite, les Gouvernements français et suisse se sont mis d’accord pour demander aux soussignés d’assumer la mission d’expert, telle qu’elle est définie par la déclaration précitée. Les négociations franco‑suisses, ayant pour objet d’assurer J’exécution de l’engagement énoncé au par. 1 de cette déclaration, se sont ouvertes à Montreux‑Territet le 9 octobre 1933. Elles se sont poursuivies du 9 au 12 octobre et du 6 au 25 novembre 1933, avec le concours et la médiation de trois experts. Les délégations française et suisse ont été présidées respectivement par M. Coulondre, Ministre plénipotentiaire, Directeur‑adjoint des Affaires politiques et commerciales au Ministère des Affaires étrangères de France, et M. Comte, Inspecteur général des Douanes fédérales suisses.

II

Il n’a pas été possible d’arriver, au cours de ces négociations, à un accord des Parties sur l’ensemble des questions envisagées, à savoir les facilités que la Suisse doit offrir aux produits des zones franches à la suite du recul du cordon douanier français. Les experts‑arbitres ont été ainsi amenés à constater, au cours de la séance du 25 novembre 1933, que leurs efforts, tendant à concilier les vues des deux Parties, avaient échoué, et qu’il leur appartenait donc désormais d’arrêter, avec effet obligatoire pour celles‑ci, le règlement à établir en fonction de l’engagement assumé par la Suisse de «régler d’une façon mieux appropriée aux conditions économiques actuelles les modalités des échanges entre les régions intéressées».

Il convient cependant de constater que, sur trois points incidents, des échanges de vues ont eu lieu et que l’accord s’est réalisé entre la France et la Suisse, en marge de la négociation officielle devant les experts‑arbitres. Dans son arrêt du 7 juin 1932⁴la Cour avait déclaré que «le recul de la ligne des douanes ne préjuge pas du droit, pour le gouvernement français, de percevoir, à la frontière politique, des droits fiscaux n’ayant pas le caractère de droits de douane». La délégation française a fait connaître, dès le début des négociations, que son Gouvernement entendait maintenir le cordon fiscal sur la frontière politique, et que la question des taxes fiscales devait rester en dehors de la négociation. En ce qui concerne les modalités de la surveillance de la circulation des personnes et des marchandises à travers le cordon fiscal, des pourparlers se sont toutefois engagés entre les délégations, à la suite desquels le chef de la délégation française a fait, dans la séance du 9 novembre 1933, la déclaration suivante: «Pour l’aménagement et le fonctionnement du cordon fiscal, les autorités françaises compétentes entendent s’inspirer des principes posés par la Convention internationale pour la simplification des formalités douanières conclue à Genève le 3 novembre 1923⁵. Elles se proposent en particulier, dans toute la mesure du possible et conformément aux pratiques actuelles, a. de disposer et d’habiliter les postes fiscaux français substitués aux anciens bureaux de douane, de telle sorte qu’ils correspondent aux bureaux de douane suisses et que leurs heures d’ouverture concordent; b. de pratiquer les visites fiscales de façon que la circulation et le trafic ne soient point entravés; notamment au point où un tramway ou toute autre voiture publique franchit la frontière, la visite du fisc français se fera, chaque fois que les circonstances le permettront, à l’intérieur des voitures, sans obliger les voyageurs à en descendre, sauf perception de droits ou présomption de fraude. De même, conformément aux pratiques actuelles, les touristes et promeneurs franchissant la frontière politique entre la Suisse et les zones franches seront dispensés de toute taxe pour leurs provisions de route, les objets d’équipement et accessoires de sport en cours d’usage qui leur sont personnels et qu’ils transportent avec eux pour leurs excursions, en particulier les piolets, cordes, jumelles, appareils photographiques, skis, luges, patins, appareils thermos, bouilloire, matériel de campement, de cuisine de campagne et de repas en plein air, etc., en tant que lesdits touristes et promeneurs ne destinent pas ces objets au commerce. D’ailleurs, d’une manière générale, il n’est pas dans l’intention des autorités compétentes de modifier les facilités locales actuellement accordées. La délégation française croit savoir que les mêmes pratiques administratives sont actuellement suivies par l’Administration suisse; elle serait heureuse de recevoir l’assurance que ces pratiques seront maintenues.»

Prenant acte de cette déclaration, le chef de la délégation suisse a, à son tour, déclaré, dans la même séance, ce qui suit: «La délégation suisse remercie la délégation française de la déclaration qu’elle a bien voulu faire au nom du Gouvernement français au sujet du fonctionnement des postes fiscaux français à la frontière politique entre la Suisse et les zones franches de 1815–1816. Elle prend acte de cette déclaration. La délégation suisse s’empresse de déclarer à son tour que le Conseil fédéral entend également ne rien changer aux pratiques libérales et aux facilités en usage dans le fonctionnement de sa douane à la frontière politique de la Suisse et des zones franches de 1815–1816. En conséquence et comme l’a fait le Gouvernement français, le Conseil fédéral s’engage à appliquer, pour le franchissement de sa ligne douanière, les mêmes principes et les mêmes modalités que les principes et les modalités énoncés dans la déclaration de la délégation française pour le franchissement de la ligne fiscale française.»

Un autre point, sur lequel un accord est intervenu entre les Parties en marge de la négociation devant les experts‑arbitres, a trait à l’emplacement du cordon douanier français à partir du 1^erjanvier 1934 (c’est‑à‑dire à la délimitation intérieure des zones franches). Tout en faisant valoir que cette question restait en dehors de la négociation, la délégation française a fait connaître aux experts‑arbitres et à la délégation suisse le tracé du cordon douanier envisagé par le Gouvernement français. Des conversations officieuses se sont engagées entre les délégations, à la suite desquelles l’accord des deux Gouvernements sur la délimitation des zones a été constaté par un échange de notes, datées de Paris, 15/16 novembre 1933.

Finalement, les Parties ont manifesté leur accord, en ce qui concerne les mesures de contrôle, par une déclaration commune, faite au cours de la séance du 23 novembre et dont la teneur est la suivante: «§ 1 En règle générale, l’admission de produits bénéficiant de la franchise sans limitation de quantité sera subordonnée au dépôt préalable, par chaque exploitant, entre les mains du service des douanes françaises chargé du contrôle des zones franches, d’une déclaration fondamentale indiquant la nature de l’établissement, sa consistance, le détail des cultures, les moyens de production, le nombre des animaux, des ruches, etc., et, d’une manière générale, tous renseignements permettant de déterminer les quantités approximatives de produits que l’exploitation est susceptible de fournir. Cette déclaration sera contrôlée et visée par le service des douanes françaises et transmise par ses soins à l’administration des douanes suisses. Les produits importés en Suisse devront être accompagnés de certificats délivrés par le Service des douanes françaises et attestant que ces produits sont d’origine zonienne. Le Gouvernement français prendra les dispositions nécessaires pour que les expéditions faites en France de produits visés au présent paragraphe viennent en déduction des quantités admissibles en franchise à l’importation en Suisse. Le Gouvernement français pourra à cet effet assujettir ces marchandises au régime du compte ouvert ou à tout autre régime analogue. § 2 Les contingents institués ou prévus par le nouveau règlement⁶seront répartis entre les intéressés par les autorités françaises compétentes. Les produits admis en Suisse au bénéfice de contingents journaliers ou annuels, réserve faite du trafic de marché, devront être accompagnés de certificats de contingentement établis par le Service des douanes françaises. Ces certificats attesteront qu’il s’agit de produits d’origine zonienne et que l’importation en Suisse a lieu dans la limite des contingents globaux. § 3 En ce qui concerne le trafic de marché, l’administration des douanes françaises remettra chaque année à l’administration des douanes suisses un état faisant ressortir pour chaque exploitant le détail de l’exploitation afférent aux produits de ce trafic. Les importations seront accompagnées de certificats établis par les maires et attestant l’origine zonienne des produits, les noms et domicile des producteurs. § 4 Le Gouvernement français portera, dans le plus bref délai, à la connaissance du Gouvernement suisse, les mesures prises en vue de l’application des dispositions ci‑dessus. Il lui communiquera les modèles des titres destinés à assurer l’importation en Suisse, en franchise ou à droits réduits, des produits zoniens, ainsi que des spécimens des cachets et des signatures des agents qualifiés pour établir ces titres. § 5 Le Gouvernement français prendra les dispositions nécessaires pour sanctionner par des pénalités les abus ou tentatives d’abus qui pourraient être commis en vue de faire admettre en Suisse, au bénéfice de la Convention, des produits qui n’y auraient pas droit, et notamment le dépôt de déclarations inexactes, ainsi que l’utilisation ou la tentative d’utilisation frauduleuses des certificats d’origine ou de contingentement, ou de faux certificats. Demeurent réservées les sanctions pénales pouvant résulter de l’application de la législation suisse. § 6 Aucune formalité spéciale de contrôle ne sera exigée pour les marchandises exemptes de droits, d’après le tarif douanier suisse. Ces marchandises continueront d’être admises sous la seule justification de leur origine, si le Gouvernement suisse estime cette justification nécessaire. Il en sera de même, en principe, pour les produits faiblement taxés. § 7 Les produits admis en Suisse au bénéfice de facilités douanières pourront être importés par tous les bureaux de douane et postes de perception établis à la frontière des zones. Toutefois, dans le trafic de marché, l’importation pourra être limitée à un ou plusieurs bureaux désignés par l’importateur. § 8 Les dispositions qui précèdent ne portent pas atteinte aux mesures de vérification et de contrôle que le Gouvernement suisse jugerait nécessaire de prendre dans le cadre de sa législation. § 9 Chaque fois que la nécessité s’en fera sentir, les administrations compétentes des deux pays rechercheront les modifications à apporter d’un commun accord aux dispositions qui précèdent. Toutes les questions relatives aux formalités de contrôle pourront d’ailleurs être portées, dès sa constitution, devant la Commission franco-suisse de conciliation et de contrôle.»

Il convient de mentionner ici que les Parties ont déclaré que les deux Gouvernements s’entendront en vue de faciliter le trafic réciproque de réparations et de perfectionnement entre le territoire suisse et les zones franches.

Amenés à constater que les tentatives de conciliation entre les deux Parties n’avaient pas réussi, les experts‑arbitres ont dû procéder à l’arbitrage aux termes du par. 2.c de la déclaration faite devant la Cour par l’agent du Gouvernement suisse.

III

Comme il a été souligné déjà, la tâche des arbitres consiste à régler les conditions des échanges de marchandises entre les zones et la Suisse «d’une façon mieux appropriée aux conditions économiques actuelles». Le nouveau régime doit, selon une déclaration du Gouvernement fédéral, répétée à maintes reprises devant la Cour Permanente de Justice Internationale, et réaffirmée devant les experts‑arbitres par la délégation suisse, être un «régime plus libéral et juridiquement plus stable que par le passé». (Voir, par exemple, «Publications de la Cour», Série C, n^o17‑I, vol. II, page 886.)

Il incombe par conséquent aux arbitres d’établir un règlement pour l’importation des produits zoniens en Suisse⁷, caractérisé par une plus grande libéralité et une plus grande stabilité que par le passé. Il importe donc, en premier lieu, de se rendre compte des conditions dans lesquelles s’effectue actuellement cette importation, ainsi que de la portée des propositions faites par la délégation suisse dans le but de déterminer si celles‑ci correspondent à l’engagement pris par le Gouvernement fédéral.

Le régime appliqué jusqu’ici à l’importation des produits zoniens en Suisse comporte des facilités considérables. Ce régime qui diffère dans une certaine mesure pour les deux zones comprend:

1. le système de la franchise sans limitation de quantités et sous condition de justification d’origine pour un grand nombre de produits, par exemple l’écorce à tan, les mottes à brûler, le bois, les pierres à bâtir, les tuiles, les briques et la chaux;
2. le système dit de marché, permettant d’introduire en Suisse, en franchise, des produits originaires des zones, destinés au marché, tels que les légumes frais et le jardinage, les fruits frais, les pommes de terre, les volailles, les œufs frais, en règle générale jusqu’à concurrence de 5 quintaux par importation;
3. le système de l’admission en franchise de certains produits déterminés dans la limite de contingents fixés d’avance (vin, fromage et lait, pour lequel un contingent journalier de 25 300 litres a récemment été fixé);
4. le système de contingents, admis à droits fixés ou réduits (bétail, cuirs, peaux tannées).

Pour ce qui a trait à la stabilité du régime actuel il convient de signaler le fait que celui‑ci consistait à fixer dans chaque cas, pour tels ou tels produits, par convention ou par décision unilatérale du Conseil fédéral suisse, certains avantages ou certains contingents.

IV

De l’avis de la délégation française, le régime nouveau devrait, pour être plus libéral que par le passé, comporter, en principe, l’admission en franchise, en Suisse, de toute la production des zones; et, d’autre part, pour le rendre plus stable, il faudrait donner aux dispositions concernant ladite franchise un caractère permanent. La délégation suisse n’a pas soulevé d’objection à la proposition tendant à donner un caractère permanent au nouveau règlement.

Pour ce qui concerne l’étude de ces facilités, le gouvernement suisse a exprimé son avis, devant la Cour Permanente de Justice Internationale, en lui soumettant (1930) un projet de règlement détaillé. Au cours des négociations devant les experts-arbitres, la délégation suisse a déclaré qu’elle considérait toujours ce projet comme la solution la plus conforme à l’intérêt commun des populations suisses et françaises intéressées. Ce projet comporte l’admission en Suisse en franchise douanière de toute la part non exportée ailleurs et non consommée sur place de l’ensemble de la production agricole et industrielle des zones ou, autrement dit – aux termes mêmes employés par l’agent du Gouvernement fédéral auprès de la Cour Permanente – la franchise douanière pour «toute la part exportable en Suisse de la production zonienne». L’agent suisse s’est encore exprimé devant la Cour comme suit: «Dans le cadre de son projet, mais seulement dans ce cadre – c’est‑à‑dire sur la base du recul du cordon douanier français à la limite intérieure des zones franches –‑, la Suisse peut donner satisfaction à cet intérêt essentiel des agriculteurs des zones. Elle peut assumer la charge, elle peut accepter la lourde concurrence que représente pour sa propre agriculture l’obligation d’admettre en franchise, en principe, toute la production agricole des zones. Dans ces conditions, la Suisse peut le faire et il est juste qu’elle le fasse, parce que, ainsi que je l’ai déjà indiqué, elle continue à bénéficier elle‑même de l’existence de zones franches ouvertes autour de Genève et, notamment, au point de vue économique, du libre débouché que ce régime assure, avant tout, au commerce genevois.»

V

Le projet suisse de 1930 contient cependant une disposition selon laquelle les importations de Suisse dans les zones franches seraient exemptes de tous droits de douane ettaxes quelconques. Le Gouvernement suisse avait, devant la Cour, contesté à la France le droit de percevoir à sa frontière politique des droits et axes, même lorsqu’il ne s’agit pas de droits et de taxes sur l’importation ou l’exportation de marchandises, mais de droits et taxes qui frapperaient également les mêmes articles produits ou fabriqués en France. Il avait soutenu, en outre, que la taxe à l’importation était une taxe douanière déguisée. Sur ce point, la Cour a toutefois, dans son arrêt du 7 juin 1932⁸, déclaré, comme il a été déjà dit plus haut que «le recul de la ligne des douanes ne préjuge pas du droit, pour le Gouvernement français, de percevoir, à la frontière politique, des droits fiscaux n’ayant pas le caractère de droits de douane». Dans les motifs de l’arrêt, la Cour a dit en outre: «Quoi qu’il en soit, la Cour ne veut ni ne peut examiner si la perception à la frontière politique de telle ou telle taxe française serait contraire ou non aux obligations de la France. Elle croit devoir se borner à dire qu’en principe, une taxe qui est imposée du seul fait de l’importation ou de l’exportation à travers la frontière semble devoir être considérée comme une taxe de nature douanière et, partant, être soumise aux règles y relatives.»

Au cours des négociations devant les experts‑arbitres, il a été souligné par la délégation française – ainsi qu’il a été rappelé plus haut – que la France aurait, dans les zones, pleine liberté en matière de taxes fiscales et que la délégation n’était pas habilitée à élargir le terrain des négociations à des questions d’ordre fiscal. La délégation française a d’ailleurs fait connaître que le Gouvernement français estime toujours que la taxe à l’importation n’est pas une taxe de caractère douanier.

La délégation suisse a reconnu que le Gouvernement français, conformément à l’arrêt de la Cour, a pleine liberté en matière de taxes fiscales, dans les zones, à la condition que les taxes n’aient pas le caractère de droit de douane déguisé; cependant, de l’avis de la délégation suisse, la taxe à l’importation constituerait en réalité un droit de douane. D’autre part, elle a fait valoir que, si le cordon fiscal était maintenu à la frontière politique, les avantages revenant à la Suisse du fait du recul du cordon douanier s’en trouveraient fortement diminués. Les zones n’auraient, en raison de ce cordon fiscal, plus la même valeur en tant que débouché pour le commerce genevois. Il s’ensuivrait que la Suisse ne saurait raisonnablement être tenue d’accorder les mêmes facilités douanières aux habitants des zones que celles proposées dans l’hypothèse de la suppression du cordon fiscal à la frontière politique.

En ce qui concerne la question de savoir si l’existence du cordon fiscal, placé sur la frontière politique, devrait exercer une influence quelconque sur la fixation des facilités douanières que la Suisse est tenue d’offrir aux produits des zones, les arbitres sont arrivés à la conclusion que des raisons prépondérantes militent en faveur de la thèse selon laquelle il ne convient pas de maintenir une telle interdépendance entre le régime fiscal des zones et les facilités douanières accordées par la Suisse.

Il est à remarquer, tout d’abord, que les arbitres ne sont pas compétents pour approuver ou rejeter les diverses thèses concernant la nature de la taxe à l’importation.

La Suisse pourra, si sa thèse est fondée, revendiquer la suppression, dans les zones, de cette taxe, indépendamment du règlement des facilités douanières à accorder par elle. Il n’y a pas lieu de faire dépendre ce règlement, qui aura un caractère permanent, de la solution définitive de la question de la nature de la taxe à l’importation actuellement perçue par la France.

Il convient d’ajouter sur ce point que, s’il est vrai que la France est libre d’imposer des contributions indirectes n’ayant pas le caractère de droits de douane, mais susceptibles, éventuellement, d’entraver les exportations de Suisse en zone, la Suisse peut se prévaloir d’un droit analogue en ce qui concerne les exportations zoniennes en Suisse.

Enfin, il importe de faire observer que l’engagement de la Suisse de créer, pour les importations des zones en Suisse, un régime plus libéral, a été subordonné à la seule condition du maintien des zones conformément aux anciens traités. La Cour ayant constaté que les dispositions de ces traités ne comportent pas d’obligations au sujet du régime fiscal appliqué aux zones, il faut en conclure que l’engagement pris par la Suisse subsiste indépendamment de ce régime, fait d’ailleurs reconnu par la Suisse. Il est possible que la Suisse, en prenant ledit engagement, ait surestimé la valeur des zones en tant que débouché pour son commerce par suite de l’interprétation trop large qu’elle a voulu donner aux dispositions des anciens traités. Mais ce n’est pas une raison suffisante pour que les arbitres admettent une interdépendance entre les taxes fiscales actuellement perçues en France et les facilités douanières à accorder par la Suisse.

Les arbitres sont donc d’avis qu’il y a lieu de maintenir, pour le règlement de l’importation zonienne en Suisse, les principes énoncés par l’agent du Gouvernement fédéral devant la Cour et cités plus haut, sans tenir compte des taxes indirectes que la France, en vertu de ses droits souverains, jugerait bon de percevoir dans les zones.

VI

Dans son projet de 1930, le Gouvernement suisse a énoncé certaines autres restrictions en ce qui concerne la franchise douanière à accorder aux produits des zones. Selon l’article 7 dudit projet, la Suisse n’accorderait pas la franchise douanière illimitée, mais fixerait, pour l’importation en franchise, des «crédits d’importation» (selon la teminologie employée par la Suisse), sur la base de la production totale des zones, en tenant compte toutefois de la consommation locale des zones, d’une part, et, d’autre part, des exportations faites des zones ailleurs qu’en Suisse.

A l’appui du système des «crédits d’importation» (au lieu de l’importation illimitée en franchise) il a été invoqué devant la Cour permanente qu’il permet de fortifier le contrôle et d’empêcher les fraudes. A ce sujet, l’agent du Gouvernement suisse a déclaré devant la Cour ce qui suit: «Les crédits d’importation n’interviennent qu’ensuite, en quelque sorte comme un plafond, pour éviter le procédé – que le Gouvernement français lui‑même reconnaît dangereux – du certificat d’origine comme moyen de contrôle, et pour prévenir efficacement la fraude. Mais il va de soi que les crédits seront fixés largement; ils seront d’ailleurs – le projet suisse le dit expressément – sujets à révision périodique. Pour tenir compte des fluctuations que pourrait subir, comme il est dit dans la procédure écrite du Gouvernement français, l’‹exportation ailleurs qu’en Suisse›, on pourra envisager, par exemple, de fixer les crédits en tablant sur la moyenne des plus fortes importations effectuées des zones en Suisse pendant un certain nombre d’années normales, quitte à augmenter encore cette moyenne d’un certain pourcentage, quitte même à tenir compte éventuellement de tel ou tel besoin légitime, mais imprévu. Il n’est donc pas exact de prétendre, comme le fait le Gouvernement français, qu’avec le système proposé par notre projet, ’les agriculteurs des zones seraient dans l’impossibilité de placer (en Suisse) l’excédent de leurs récoltes dans les années d’abondance’. Par ailleurs, les crédits d’importation seront sujets à révision. Et, contrairement à ce qu’a cru pouvoir dire notre partie adverse, cette revision ne sera pas du tout arbitraire, puisque notre projet donne à la France la garantie d’une clause compromissoire.»

Au cours des négociations devant les experts‑arbitres la délégation suisse a maintenu le système des «crédits d’importation». Elle a, en outre, formulé plusieurs objections à l’importation illimitée en franchise. Si l’on ne fixait pas, pour les divers produits, une limitation des quantités maxima à admettre en franchise douanière, il serait à craindre, selon la délégation suisse, que certains produits agricoles en particulier, ne fissent l’objet d’une production intensifiée, revêtant même des formes industrielles, en vue de permettre aux producteurs zoniens de profiter des prix plus élevés payés sur le marché suisse. Cette situation serait cependant peu équitable et pourrait amener de graves inconvénients pour les cultivateurs suisses amenés à faire face à la concurrence des producteurs zoniens. Une autre considération a été émise pour justifier une certaine limitation de l’importation, allant plus loin que les principes généraux indiqués d’autre part comme idées directrices pour la fixation des crédits d’importation. Il a été souligné notamment que, pendant la crise actuelle, qui frappe si durement l’agriculture, les autorités suisses ont appliqué certaines mesures tendant à maintenir les prix des produits agricoles à un niveau plus élevé que celui qui résulterait du libre jeu des lois économiques. Ces mesures ont eu entre autres pour conséquence que le prix du lait en Suisse est considérablement plus élevé qu’il ne l’est dans les pays avoisinants, notamment en France. Selon l’opinion de la délégation suisse, il serait injuste que les habitants des zones, qui ne participent pas ou ne participent que dans une faible mesure aux sacrifices permettant le maintien des prix, profitent des prix élevés et soient ainsi amenés à augmenter fortement l’exportation en Suisse des produits dont il s’agit.

En raison de ces conditions spéciales, la délégation suisse a proposé que les contingents pour certains produits, à savoir le bétail et les produits de l’exploitation du bétail (le lait et le fromage), les cuirs et le vin, ne fussent pas fixés sur la base de la production totale exportable des zones, mais à un chiffre inférieur, tenant compte des conditions régnant sur le marché suisse et des mesures exceptionnelles prises en Suisse en vue du maintien du niveau des prix.

La délégation suisse a proposé, en outre, certains changements dans le système actuel, dit du marché. Ces changements impliquent surtout des restrictions. On a ainsi proposé, à côté du contingent par importation que comporte le régime du marché actuel, un crédit d’importation ou contingent annuel pour l’importation en franchise des marchandises en question, quantité globale qui ne devrait pas être dépassée. La délégation suisse a proposé aussi une forte limitation des quantités de certains produits importants, admis en franchise sous le bénéfice du régime du marché, à savoir les œufs, les volailles, le miel (pour ce qui concerne la zone gessienne), les poissons, les fleurs mortes. Parmi les marchandises bénéficiant actuellement du régime du marché, quelquesunes seraient écartées, parmi lesquelles le lait qui – ainsi qu’il a été dit plus haut – ne figure plus, depuis un certain temps déjà, sur la liste des produits admis sous le bénéfice du régime du marché et qui a été soumis à un contingent annuel. Les marchandises maintenues dans cette catégorie, seraient admises en franchise, comme par le passé, exclusivement selon le régime du marché. En ce qui concerne les produits de l’industrie et des arts et métiers d’origine zonienne, la délégation suisse a proposé de faire une distinction entre les établissements industriels en exploitation dans les zones franches le 10 novembre 1923, date à laquelle le cordon douanier français fut porté à la frontière politique, et ceux qui ont été créés après cette date. Aux produits en provenance des anciens établissements la franchise serait accordée dans la limite de crédits d’importation à déterminer d’après l’importation en Suisse de ces établissements avant l’installation du cordon douanier français à la frontière; tandis que les autres établissements ne jouiraient pas de cet avantage.

La délégation française a vivement critiqué le système des crédits d’importation qui comporterait une limitation de la franchise douanière non conforme à l’engagement pris par la Suisse d’établir un système plus libéral que par le passé et qui serait susceptible d’entraîner des inconvénients considérables. On risquerait en effet, à son avis, par suite de ces crédits, fixés au préalable pour une période assez prolongée, que le marché suisse, dans le cas d’une augmentation temporaire de la production zonienne en raison d’une récolte favorable, se trouve fermé à l’importation en franchise du surplus et aussi qu’il ne soit pas tenu compte, dans une mesure suffisante, du développement économique normal des zones. En ce qui concerne les principes régissant la détermination des crédits d’importation, la délégation française s’est, en outre, opposée à ce que l’on déduise au préalable la consommation locale et l’exportation ailleurs qu’en Suisse. Pour ce qui concerne la déduction de la consommation locale, la délégation a fait ressortir que les habitants des zones devraient être libres, s’ils le trouvaient économiquement avantageux, de vendre tel ou tel produit en Suisse et d’acheter ailleurs des marchandises du même genre pour leur consommation personnelle. On a fait remarquer, au surplus, que certaines marchandises, comme par exemple les légumes, ne pourraient être conservées très longtemps sans se gâter, et qu’il serait donc nécessaire d’en vendre immédiatement la plus grande partie, quitte à importer des légumes pour la consommation locale à d’autres périodes de l’année. Au sujet de la déduction de l’exportation effectuée ailleurs qu’en Suisse, la délégation française a fait ressortir les inconvénients résultant de la fixation à l’avance d’une telle déduction, laquelle ne laisserait pas aux habitants des zones une latitude suffisante pour exporter leurs produits en Suisse ou en France à leur propre gré, suivant les possibilités d’absorption des marchés. La délégation française a présenté un projet tendant à: «assurer aux zones un régime de franchises qui leur permette d’écouler, au mieux de leurs intérêts, leur production normale et seulement leur production normale vers l’un ou l’autre des deux marchés entre lesquels elles sont enclavées. Le fonctionnement de ce régime serait assuré par un système de comptes ouverts, tenus et contrôlés par la douane française pour chaque producteur zonien. Celui‑ci verrait s’imputer sur son compte ouvert toutes ses exportations au fur et à mesure qu’elles se produiraient, qu’elles soient à destination de la Suisse, de la France ou d’un pays tiers, et ses franchises prendraient fin quand son compte serait épuisé.»

La délégation française s’est efforcée, en outre, par une comparaison systématique entre les propositions suisses et le régime de fait actuellement en vigueur, à démontrer que ces propositions ne représentaient nullement un régime plus libéral. A cet égard, la délégation s’est référée au régime du marché actuel, en attirant l’attention d’une part, sur les diverses restrictions à ce régime, proposées par la Suisse, et, d’autre part, sur le fait qu’une limitation quantitative de l’importation en franchise, frappant tous les produits zoniens, constituerait une restriction plutôt qu’une plus grande libéralité relativement au régime d’exportation des zones.

Les experts‑arbitres, en vue de concilier les Parties, leur ont soumis les grandes lignes d’un accord sur l’ensemble du problème. Les Parties, après examen, ont cru pouvoir modifier leurs positions antérieures à certains égards. C’est ainsi que la délégation suisse, tout en maintenant par ailleurs sa position, a accepté la franchise douanière, sans limitation de quantités, pour un groupe de marchandises d’une importance secondaire et a renoncé aux «crédits d’importation» en ce qui concerne un autre groupe de produits qui devrait bénéficier du régime du marché. La délégation française, qui s’est ralliée, d’une façon générale, au projet de conciliation, a pour sa part modifié sa position en acceptant l’idée d’une «clause de sauvegarde», permettant des restrictions temporaires dans l’importation en franchise douanière des produits zoniens, à la suite de conditions exceptionnelles. En outre, la délégation française a accepté l’idée d’une application immédiate de ce régime exceptionnel, par le contingentement de certains produits pour une période initiale.

VII

Avant de procéder à l’examen des propositions et arguments divers, avancés de part et d’autre, il n’est pas sans intérêt de mentionner que la population des zones, dont la superficie est de 540 km², se monte à environ 30 000 habitants. La zone de Gex est un peu plus peuplée que la zone de la Haute‑Savoie. Les deux zones sont par excellence des régions agricoles. L’industrie n’y est que très peu développée; elle occupe dans la zone de la Haute‑Savoie moins de 400 personnes.

D’après un calcul fait par la chambre de commerce genevoise, la valeur des zones pour le commerce de Genève (commerce de gros et de détail, fabrication, trafic des entrepreneurs et trafic de perfectionnement) représenterait, pour 1933, un chiffre approximatif de 9¼ millions de francs. La valeur de l’exportation des zones en Suisse représenterait, pour 1933, environ 5 millions de francs (selon des indications françaises, basées sur la statistique douanière suisse).

Par ailleurs, l’importation en Suisse en franchise douanière de la production zonienne n’a qu’une importance relativement insignifiante pour l’économie nationale de la Suisse, vu la structure économique des zones, leur population peu nombreuse et leur étendue peu considérable.

De l’examen de l’économie générale du système qui régit, en fait et en droit, au moment actuel l’importation des produits zoniens en Suisse, il résulte que la Suisse applique et a appliqué dans le passé à cette importation un régime qui peut être équitablement qualifié de libéral. Il est à remarquer en particulier que le trafic spécial du marché permet une importation en franchise pratiquement illimitée de plusieurs des produits les plus importants des zones. La marge entre une importation en franchise douanière de toute la production zonienne et le système actuel est si faible qu’en matière de régime plus libéral on ne saurait en concevoir d’autre que celui qui consisterait à accorder la franchise douanière pour toute la production, une réserve étant cependant faite pour certains produits et certaines circonstances exceptionnels.

Les arbitres trouvent particulièrement peu conforme au but qui consiste à créer un régime plus libéral, la proposition de la délégation suisse, tendant à la généralisation du système du contingentement soit sous la forme de «crédits d’importation» soit sous celle de contingents proprement dits. Le contingentement, même sous la forme de crédits d’importation, implique, pour un grand nombre de produits, en comparaison avec le système actuel, des restrictions accrues, surtout en tenant compte du fait que la délégation suisse a proposé aussi la diminution des contingents de certains produits, jusqu’à présent importés sous le bénéfice du régime du marché. La généralisation du principe du système du contingentement des importations zoniennes en Suisse constitue, de l’avis des arbitres, un pas en arrière, lorsqu’on se propose d’élaborer un nouveau régime plus libéral que par le passé. Il semble d’ailleurs que la franchise illimitée ou pratiquement illimitée, accordée jusqu’ici à un grand nombre de produits, n’ait pas donné naissance à des inconvénients graves pour les producteurs suisses. Le régime du marché a évidemment été très avantageux pour les consommateurs genevois tout aussi bien que pour les habitants des zones. Il ne faut pas non plus perdre de vue qu’il est important également pour la Suisse que les habitants des zones soient satisfaits du régime établi et qu’ils considèrent le maintien des zones franches, non seulement comme un droit que tiennent les Suisses de traités passés il y a plus de cent ans, mais aussi comme représentant un arrangement favorable pour les zones elles‑mêmes. Il est probable aussi qu’après le recul du cordon douanier français et au fur et à mesure que les habitants des zones pourront écouler, en franchise, leurs produits en Suisse, ils y feront également leurs achats dans une plus grande mesure qu’ils ne le feraient autrement.

Pour les raisons déjà exposées, les arbitres estiment que le nouveau régime doit être plus libéral que celui qui a été proposé par la délégation suisse et que, partant, il convient d’éviter autant que possible des mesures de contingentement, même sous forme de «crédits d’importation».

S’inspirant des considérations énoncées plus haut, les arbitres, appelés à régler par eux‑mêmes, faute d’accord entre les Parties, le système applicable à partir du 1^erjanvier 1934 aux importations zoniennes en Suisse, ont établi un Règlement permanent⁹qui comporte comme points essentiels:

1. la franchise illimitée pour la totalité de la production de l’agriculture et des branches annexes, ainsi que pour les produits minéraux bruts;
2. l’importation en franchise des produits fabriqués ou manufacturés dans la limite de crédits d’importation;
3. une stipulation permettant, dans des conditions exceptionnelles, des restrictions temporaires au système de la franchise illimitée;
4. l’institution d’un organe de conciliation et de contrôle;
5. une procédure arbitrale.

1. En ce qui concerne la production de l’agriculture et des branches annexes, le principe fondamental du nouveau régime devra être la franchise illimitée pour l’importation en Suisse des produits zoniens. Il ne serait pas en soi déraisonnable de défalquer la consommation locale et, sous une forme ou sous une autre, les exportations déjà effectuées ou qui, d’après des prévisions certaines, auraient lieu ailleurs qu’en Suisse. Mais il semble superflu et peu pratique d’introduire un système permanent de «crédits d’importation» dans le seul but de sanctionner des exceptions au principe. En ce qui concerne la plupart des marchandises, une grande partie de la production est consommée dans les zones elles‑mêmes et l’expérience confirme cette situation si normale. D’autre part, une partie de la production continuera tout naturellement d’être exportée vers la France. Si on appliquait ce système de crédits d’importation, il serait d’ailleurs nécessaire, comme l’agent du Gouvernement fédéral l’a déclaré devant la Cour Permanente de Justice Internationale, dé «fixer les crédits en tablant sur la moyenne des plus fortes importations effectuées des zones en Suisse pendant un certain nombre d’années normales» et «d’augmenter encore cette moyenne d’un certain pourcentage» et finalement de tenir compte «de tel ou tel besoin légitime, mais imprévu». Du point de vue économique, il est rationnel que s’établissent des fluctuations dans le sens des courants commerciaux et le fait ne peut guère impliquer d’inconvénients considérables du point de vue de la Suisse.

2. Il convient cependant d’admettre que, pendant une période de crise, la franchise illimitée pourrait, en ce qui concerne quelques‑uns des produits agricoles zoniens les plus importants, entraîner sur le marché suisse des perturbations dont il faut équitablement tenir compte. Les arguments avancés à cet égard par la délégation suisse au sujet des produits laitiers, du vin et du bétail méritent sans doute d’être pris en considération, étant donné la crise agricole actuelle. Toutefois, il ne serait ni nécessaire, ni équitable de satisfaire les intérêts légitimes suisses en ayant recours à un système de contingentement général et permanent. Il a semblé aux arbitres que l’insertion au Règlement d’une stipulation permettant d’établir, dans des conditions exceptionnelles, des restrictions temporaires à l’importation de certains produits pourrait parer aux dangers découlant des perturbations économiques imprévues et donner en même temps au Règlement la souplesse qu’exige son caractère permanent.

3. En ce qui concerne les produits fabriqués ou manufacturés par les établissements industriels situés dans les zones franches, les arbitres ont cru devoir établir une limitation de la franchise douanière en tenant compte, d’une part, de la capacité de production actuelle de ces exploitations et du développement économique normal et, d’autre part, de la consommation des zones et des exportations ailleurs qu’en Suisse.

S’il est vrai que la délégation française a réclamé, en faveur des produits tant industriels qu’agricoles, la franchise douanière pour la totalité de la production zonienne, les deux délégations ont été unanimes à ne pas attribuer, dans les conditions actuelles, une très grande importance à la question des exportations industrielles. On sait que les industries sont peu développées dans les zones qui, selon toute vraisemblance, resteront des régions essentiellement agricoles. Les exportations industrielles des zones sont en outre orientées, en grande partie, vers l’intérieur de la France. Il y a donc lieu de penser que les relations commerciales entre Genève et les zones seront basées, à l’avenir comme par le passé, sur l’échange, par une agglomération urbaine, de produits industriels et de services divers contre les produits agricoles des régions campagnardes avoisinantes.

Si peu importants que soient les établissements industriels situés dans les zones, il pourrait advenir que, sous le bénéfice d’un régime spécial, de nouvelles industries viennent s’y établir dans le seul but d’écouler la totalité de leur production sur le marché suisse. C’est surtout pour parer à cette éventualité que les arbitres ont jugé nécessaire de fixer des crédits d’importation. Toutefois, ces crédits devraient être calculés assez largement pour ne pas entraver le développement économique normal des zones.

Au cas où des établissements agricoles industrialisés viendraient à s’installer en zone, l’importation en Suisse de leurs produits sera soumise aux règles prévues pour les produits industriels.

La délégation suisse n’a pas voulu étendre la franchise douanière aux produits des établissements industriels installés dans les zones depuis 1923, c’est‑à‑dire après l’établissement à la frontière politique du cordon douanier français, et cela pour le motif que ces établissements ont été créés sous le bénéfice d’un régime économique foncièrement différent de celui qui sera appliqué aux zones après le 1^erjanvier 1934.

Toutefois, elle a, au cours des négociations poursuivies avec la délégation française, consenti à admettre ces produits sous le régime de crédits d’importation. En fixant ces crédits, à défaut d’accord entre les Parties, les arbitres ont tenu compte des conditions dans lesquelles les industries s’étaient installées dans le territoire des zones.

4. Les Parties ont été unanimes à prévoir l’institution d’une commission mixte et le recours éventuel à l’arbitrage et se sont mises d’accord pour accepter à cet effet le texte qui figure aux art. 7 et 8 du Règlement¹⁰.

Tenant compte des circonstances actuelles, les arbitres estiment qu’il y a lieu de fixer, aux termes de l’article 4, lettre a, du Règlement et dès son entrée en vigueur, des limitations à la franchise douanière pour des produits importants.

En ce qui concerne la fixation des chiffres des contingents, les arbitres se sont efforcés, pour autant que les Parties ne sont pas arrivées à s’entendre, d’arriver à des moyennes équitables, s’inspirant des circonstances que traverse le marché suisse, des contingents actuellement fixés pour certains produits, ainsi que des desiderata énoncés de part et d’autre.

Mus par des considérations de même nature et animés du souci de ménager, autant que possible, les intérêts en jeu pendant la période de transition entre l’ancien et le nouveau régime, les arbitres ont cru devoir maintenir le régime du marché pour un nombre restreint de marchandises. En arrêtant cette restriction temporaire à l’importation en franchise illimitée, les arbitres sont partis du principe qu’il ne convenait pas de diminuer les avantages actuellement accordés pour les mêmes produits dans le cadre du régime du marché. Ils n’ont donc pas été à même de tenir compte des restrictions considérables que la délégation suisse avait proposé d’apporter à ce régime. D’un autre côté les modalités du régime ont été adaptées aux conditions nouvelles.

Il convient de faire remarquer ici que les Parties se sont mises d’accord sur la définition des animaux qui doivent être considérés comme originaires des zones, figurant dans une note ad art. 2 du Règlement.

En ce qui concerne la fixation des contingents industriels figurant à l’Annexe, les arbitres ont pu s’appuyer sur l’accord des Parties, sur la nomenclature et, pour certains produits, également sur les chiffres. Les chiffres au sujet desquels un accord n’est pas intervenu entre les Parties ont été fixés selon une méthode semblable à celle employée en vue de la fixation des contingents agricoles.

Etant donné surtout que la stabilité doit, aux termes mêmes de l’engagement pris par la Suisse, constituer un des caractères du nouveau régime, il a paru désirable de prévenir que des changements y soient apportés dès les premières années. Aussi, a‑t‑il été prévu à l’Annexe que les restrictions qu’elle apporte à la franchise douanière demeureront applicables pendant dix ans et qu’il ne pourra en être apporté d’autres au cours de cette période, qui marque d’ailleurs la durée de validité de ladite annexe. D’un autre côté, les arbitres n’ont pas cru devoir préjuger la question de savoir si, dans quelle mesure et pour combien de temps, il conviendra de restreindre la franchise douanière à l’expiration de ce délai. Ces points pourront être ultérieurement réglés sur la base des principes consacrés par le Règlement et des circonstances qui prévaudront alors.

Par ces motifs

les arbitres

arrêtent le Règlement et l’Annexe ci‑joints¹¹concernant les importations en Suisse des produits des zones franches.

Fait et signé le 1^erdécembre 1933, en trois exemplaires, dont deux seront Gouvernement français et au Gouvernement suisse.

Osten Undén John Baldwin J. Lopez Olivan Staffan Söderblom

Footnotes

1. RS 0.631.256.934.951 ↩

2. Le texte de cet article est publié en note au préambule de la décl. du 16 mars 1928 concernant l’abolition de la neutralité de la Savoie du Nord (RS 0.515.293.49 ). ↩

3. RS 0.631.256.934.951 ↩

4. RS 0.631.256.934.951 ↩

5. RS 0.631.121.1 ↩

6. RS 0.631.256.934.953 ↩

7. RS 0.631.256.934.953 ↩

8. RS 0.631.256.934.951 ↩

9. RS 0.631.256.934.953 ↩

10. RS 0.631.256.934.953 ↩

11. Ce règlement est publié auRS 0.631.256.934.953 ↩