403 TRIBUNAL CANTONAL ACH 86/10 - 108/2012 ZQ10.023046 C O U R D E S A S S U R A N C E S S O C I A L E S
Arrêt du 30 juillet 2012
Présidence de M. N E U , juge unique Greffière:MmePellaton
Cause pendante entre : L.________, à Villeneuve, recourant, représenté par Me Jean-Christophe Oberson, avocat à Lausanne, et SERVICE DE L'EMPLOI, Instance Juridique Chômage, à Lausanne, intimé.
Art. 68 LACI; art. 94 OACI
décembre 2008, son gain assuré ayant été arrêté à 4'650 francs. B.Le 10 novembre 2009, l’assuré a été engagé par la société P.________ AG, à Genève, pour une durée déterminée du 1 er décembre 2009 au 30 avril 2010 et pour un salaire horaire brut de 19 fr. 50 pris en compte par l’assurance-chômage au titre de gain intermédiaire. Il a été engagé par cette société à plein temps pour une durée indéterminée à compter du 1 er mars 2010, pour un salaire mensuel brut de 3'620 fr. versé treize fois l’an. C.Par demande du 23 février 2010, L.________ a sollicité, à compter du 1 er mars 2010, une nouvelle contribution aux frais de déplacement, cette fois pour se rendre de son domicile à Villeneuve jusqu’à son lieu de travail à Genève.
4 - financière au lieu de celui de l’ensemble des frais de déplacement. Bien que rendu attentif à une possible réforme de la décision attaquée à son détriment dans la mesure où l’erreur de calcul de l’ORP conduirait à une réduction du désavantage financier par rapport à son activité précédente, l’assuré a maintenu son opposition. D. Par décision du 14 juin 2010, le Service de l’emploi a rejeté l’opposition de l’assuré et confirmé la décision de l’ORP. Se fondant sur les art. 68 ss LACI (loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité ; RS 837.0), sur les art. 93 ss OACI (ordonnance du 31 août 1983 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité ; RS 837.02) ainsi que sur le cas d’application de la circulaire relative aux mesures du marché du travail (ci- après : circulaire MMT) éditée en janvier 2009 par le Secrétariat d’Etat à l’économie (ci-après : SECO), il a en substance considéré que, si l’assuré avait justifié de la contrainte de devoir utiliser son véhicule pour se rendre sur son lieu de travail, il ne subissait pas de désavantage financier dès lors que, entre les deux différences de calcul entre d’une part les revenus après déduction des charges de l’ancien (3'088 fr. 50) et du nouvel emploi (2'391 fr. 85), soit 696 fr. 65, et d’autre part la différence entre le total des frais futurs par 1'479 fr. et le total des frais anciens par 1'561 fr., soit zéro fr., seule la plus petite de ces deux différences devait être retenue, de sorte qu’il n’aurait droit à aucune contribution. A cet égard, le Service de l’emploi s’est rapporté à la méthode de calcul de la contribution aux frais tel qu’exposé au chiffre L36 de la circulaire MMT dans sa version éditée en janvier 2009. Prenant en compte les circonstances particulières du cas, le Service de l’emploi a toutefois renoncé à réformer la décision attaquée au détriment de l’assuré et confirmé l’octroi de la contribution mensuelle de 253 fr. 25 retenue par l’ORP. E. Par acte de son mandataire du 16 juillet 2010, l’assuré a recouru contre cette décision devant la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal. Estimant que le mode de calcul retenu par l’intimé ne reposait sur aucune base légale, il a conclu à la réforme en ce sens que la contribution mensuelle pour frais de déplacement soit arrêtée à 2'000 fr.,
5 - subsidiairement à 1'479 fr. 50, pour tenir compte du désavantage financier réellement subi, à savoir la différence entre le revenu mensuel futur et l’ancien revenu, après déduction des charges. Par ailleurs, il a fait valoir qu’il était choquant et arbitraire d’avoir alloué une contribution de 1'200 fr. pour se déplacer à Aclens, puis de la réduire à 200 fr. s’agissant de se rendre à Genève. Par réponse du 10 septembre 2010, l’intimé a conclu au rejet du recours. En substance, il a considéré qu’un lien de causalité devait exister entre la prise d’un emploi hors de la région de domicile et le désavantage financier subi, respectivement que le recourant ne pouvait pas faire compenser une simple différence de salaire entre son activité précédente et son activité actuelle par une contribution à des frais de déplacement. Par réplique du 4 octobre 2010, le recourant a confirmé ses conclusions, précisant que la contribution mensuelle de 2'000 fr. à laquelle il avait conclu correspondait à 200 km parcourus par jour, soit 4'000 km par mois, à raison de 50 centimes par kilomètre. Par duplique du 22 octobre 2010, l’intimé a précisé que, en application de l’art. 68 al. 3 LACI, soit la base légale fixant le principe déterminant du désavantage financier, ce sont les dépenses causées par la prise d’un emploi à l’extérieur qui doivent occasionner le désavantage financier à prendre en considération, et non pas la différence de revenu par rapport à l’activité précédente. Par déterminations du 8 décembre 2010, l’assuré a contesté le fait que l’intimé puisse déduire la méthode de calcul utilisée de la base légale invoquée, celle-ci renvoyant à retenir un désavantage financier résultant de la différence entre ancien et nouveau revenus nets, charges déduites, et non pas de la différence entre frais anciens et frais futurs. Une audience d’instruction a été tenue le 7 mars 2011. A cette occasion, les parties ont été entendues sur le fait que le mode de calcul
6 - des contributions litigieuses différait selon que l’on se rapporte au chiffre L35 de la circulaire MMT du SECO telle qu’éditée en 2006, confirmant ici le raisonnement du recourant, ou au chiffre L36 de la circulaire MMT dans sa version subséquente, en vigueur dès janvier 2009, confortant la décision rendue par l’intimé. Celui-ci a dès lors requis un bref délai afin d’interpeller le SECO sur cette question, le recourant se déclarant quant à lui disposé à réduire ses conclusions en ce sens que le montant de la contribution soit arrêté à 1'031 fr. 90, montant correspondant au désavantage financier calculé en application de l’art. 94 OACI et de la circulaire MMT en vigueur avant janvier 2009. Par acte du 17 mars 2011, l’intimé a produit et fait siennes les déterminations du SECO, reçues par courrier électronique du 15 mars
b) La valeur litigieuse – déterminée par le montant des contributions réclamées sur une période de six mois, soit du 1 er mars au 31 août 2010 –, est inférieure à 30'000 fr. Elle fixe ainsi la compétence du juge unique pour statuer (art. 94 al. 1 let. a LPA-VD [loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative ; RSV 173.36]).
3.a) Aux termes de l'art. 68 LACI, les travailleurs auxquels il n’a pas été possible d’attribuer un travail convenable dans la région de leur domicile peuvent bénéficier d’une contribution aux frais de déplacement quotidien ou aux frais de déplacement et de séjour hebdomadaires (al. 1, let. a). Les assurés concernés peuvent bénéficier des contributions durant six mois au plus pendant le délai-cadre (al. 2). Les contributions ne sont versées que dans la mesure où les dépenses causées à l’assuré par la prise d’un emploi à l’extérieur le désavantagent financièrement par rapport à son activité précédente (al. 3). Les art. 69 et 70 LACI traitent respectivement de la contribution aux frais de déplacement quotidien et de la contribution aux frais de déplacement et de séjour hebdomadaires.
Réputé préciser la notion de désavantage financier par rapport à l’activité précédente au sens de l’art. 68 al. 3 LACI, l’art. 94 OACI dispose, dans sa teneur avant le 1 er avril 2011, que l’assuré subit un tel désavantage « lorsque, dans sa nouvelle activité, son gain n’atteint pas, après déduction des dépenses nécessaires (frais de transport, de logement et de subsistance), le gain assuré obtenu avant le chômage (art. 23 al. 1 LACI), déduction faite des dépenses correspondantes ». Dans sa nouvelle teneur en vigueur à compter du 1 er avril 2011, l’art. 94 al. 1, par adjonction d’une lettre b, pose une seconde condition à la reconnaissance d’un désavantage financier, cumulative, en ce sens que « les dépenses nécessaires (frais de déplacement, de logement et de subsistance) doivent être plus élevées que les dépenses correspondantes avant le chômage ». L’art. 68 LACI n’a quant à lui subi aucune modification accompagnant l’entrée en vigueur de cette novelle. b) La définition du désavantage financier comme condition prescrite par l’art. 68 al. 3 LACI n’est pas livrée par les travaux préparatoires qui ont présidé à l’élaboration de cette norme. Ceux-ci se
Pour la doctrine, singulièrement pour Boris Rubin (Assurance- chômage, 2 e édition, ch. 7.5.3.4), l’art. 94 OACI, tel qu’explicitant le désavantage financier résultant de la comparaison des gains dans l’ancienne et la nouvelle activité, doit être compris en ce sens que l’on doit comparer deux gains apurés (c'est-à-dire diminués des frais de déplacement), l’un réalisé avant le chômage, l’autre perçu après, les contributions de l’assurance couvrant l’éventuelle différence si le gain pendant le chômage est inférieur à celui réalisé avant le chômage.
c) Le SECO, autorité de surveillance en matière d’assurance- chômage, livre également une définition et un mode d’évaluation du désavantage financier ainsi qu’un mode de calcul de la contribution pour frais de déplacement dans sa circulaire MMT. S’agissant de la définition du désavantage financier, il est simplement renvoyé à la teneur des art. 68 al. 3 LACI et 94 OACI. Par contre, s’agissant du mode de calcul de la contribution, la méthode diverge selon que l’on se rapporte à la circulaire éditée en 2009 ou à sa version antérieure. Avant janvier 2009, pour
11 - où elles permettent une application correcte des dispositions légales dans un cas d’espèce, mais dont il peut s’écarter s’il l’estime contraire à la loi ou à l’ordonnance (ATV 129 V 226, ATF 129 V 200, ATF 124 V 261, ATF 123 V 72). Par ailleurs, pour être compatible avec l’égalité de traitement, un changement de pratique administrative doit – de la même manière qu’un revirement de jurisprudence décidé par une autorité judiciaire – reposer sur des motifs objectifs, à savoir une connaissance plus approfondie de l’intention du législateur, un changement de circonstances extérieures ou l’évolution de conceptions juridiques (ATF 126 V 36, ATF 124 V 124). A cela s’ajoute que, si une nouvelle pratique est en règle générale applicable immédiatement à toutes les procédures pendantes ou futures, ce principe est limité par celui de la confiance qui impose à l’autorité, selon les circonstances, d’annoncer un changement de pratique avant de l’appliquer. Pour sa part, le Tribunal fédéral des assurances a renoncé à l’application immédiate d’une nouvelle jurisprudence lorsque celle-ci consacre un véritable revirement ou clarifie une question jusqu’alors résolue de manière divergente ; en revanche, il applique généralement immédiatement une jurisprudence précisant pour la première fois la portée d’une nouvelle disposition légale (ATF 131 V 312 ; TF I 411/06, consid. 4.1.1 et les références). c) En l’espèce, le fait d’avoir appliqué une circulaire éditée en janvier 2009 s’agissant de prestations revendiquées sur la période de mars à août 2010 paraît a priori conforme au principe selon lequel les règles applicables sont celles en vigueur au moment où l’état de fait juridiquement déterminant s’est produit. Toutefois, on doit constater que, sur l’objet du présent litige tel que circonscrit à la méthode de calcul de la contribution pour frais de déplacement, la circulaire de 2009 ne diffère en définitive de la précédente, éditée en 2006, que sur le seul point de la comparaison de deux montants : d’une part, l’administration prend en considération le désavantage financier (lequel ne pose pas problème dès lors que son mode de calcul, par comparaison des gains apurés des revenus antérieur et futur, est identique dans les deux circulaires
12 - successives), et d’autre part, elle est amenée à prendre en compte, non plus la somme des seuls frais futurs (frais afférents à la nouvelle activité) telle que retenue dans l’ancienne circulaire, mais le montant résultant de la différence entre les frais grevant le revenu antérieur et ceux grevant le nouveau revenu à l’extérieur. Or, il apparaît que ce nouveau critère de pondération – consistant à tenir pour déterminante la comparaison des dépenses nécessaires à l’obtention des revenus avant et après le chômage – est précisément celui introduit par l’art. 94 OACI dans sa nouvelle teneur, entré en vigueur avec effet au 1 er avril 2011 seulement. Ainsi, se cumulant désormais avec celle que retenait déjà l’art. 94 OACI dans son ancienne teneur, cette seconde condition, non seulement nouvelle, mais restrictive en tant qu’elle a pour effet de restreindre, sinon la reconnaissance du droit à la prestation, à tout le moins son montant par l’effet d’une double pondération, n’a à l’évidence trouvé de base réglementaire que postérieurement à la période d’indemnisation déterminante, respectivement qu’après la date à laquelle la décision dont est recours a été rendue. On en déduit que, en anticipant, dans sa circulaire de 2009, une modification réglementaire, qui s’avèrera certes voulue par le Conseil fédéral, mais qui n’est entrée en vigueur qu’en 2011, le SECO a modifié une pratique administrative sans encore disposer du fondement légal ou réglementaire dont l’intimé se réclame en procédure, fondement pourtant nécessaire dès lors qu’il s’agissait de restreindre l’ouverture d’un droit à des prestations par l’introduction d’une condition supplémentaire. Le fondement légal et réglementaire de la décision attaquée ainsi mis à mal, subsiste encore la question de savoir si, comme le soutiennent l’intimé et le SECO, la pratique administrative antérieure à janvier 2009 contrevenait manifestement à la loi ou à la volonté du législateur, au point de justifier qu’elle soit modifiée avant l’entrée en vigueur de l’art. 94 nouveau OACI. A cette question, il convient de répondre par la négative. Comme vu plus haut, la base légale, soit l’art. 68 al. 3 LACI, se borne à énoncer la condition d’un désavantage financier, sans que les travaux préparatoires circonscrivent ce concept juridique. Quant à l’art. 94 ancien OACI, réputé en assurer le cas d’application dans
13 - sa teneur au moment de la réalisation de l’état de fait déterminant, il est parfaitement clair quant à sa teneur, ne retenant alors pour critère que celui de la comparaison des gains apurés avant et après le chômage, le critère de la comparaison des dépenses nécessaires n’ayant été formellement introduit qu’à compter du 1 er avril 2011. Ainsi, la circulaire MMT antérieure à 2009 s’avérait conforme à la loi et à son règlement d’application, sans que l’on puisse isoler de critère objectif permettant de considérer que son application contrevenait dans son résultat à la volonté du législateur. On ne voit en effet pas que l’ancienne méthode de calcul ayant consisté à comparer le désavantage financier avec la somme des frais futurs, soit les frais auxquels l’assuré avait à faire face dans le cadre de l’activité pour laquelle il sollicitait précisément une aide financière, ait pu faire entorse au seul principe d’un désavantage financier induit par la prise d’un emploi à l’extérieur tel que l’art. 68 al. 3 LACI se borne à le mentionner. En définitive, au sens de la jurisprudence rappelée ci-dessus, on ne voit pas que la circulaire telle que modifiée dès 2009 – avec les conséquences qu’elle a induites, comme en l’espèce, en termes de restriction du montant des prestations – ait reposé sur des motifs objectifs, à savoir une connaissance plus approfondie de l’intention du législateur, un changement de circonstances extérieures ou l’évolution de conceptions juridiques justifiant clairement qu’elle soit appliquée, à tout le moins avant l’entrée en vigueur du nouvel art. 94 OACI le 1 er avril 2011. Partant, c’est à bon droit que, faute de base légale et réglementaire suffisante justifiant que l’on applique, avant le 1 er avril 2011, la méthode de calcul introduite par la circulaire de janvier 2009, le recourant se prévaut, pour la période litigieuse du 1 er mars au 31 août 2010, du cas d’application de la circulaire antérieure, celle-là même qui prévalait lorsqu’il a pu bénéficier, par décision du 6 juillet 2007, d’une contribution pour ses frais de déplacement à Aclens. d) Cela étant, cette circulaire prévoit que le montant de la contribution correspond au montant le moins élevé entre le désavantage financier d’une part, la somme des frais de déplacement, de logement et de repas dans le cadre de la nouvelle activité à l’extérieur d’autre part. Le
14 - montant des frais afférents à cette dernière activité, arrêté à 1'479 fr. 50, n’est à juste titre pas contesté. Le désavantage financier correspond quant à lui à la différence entre, d’une part, le gain apuré du revenu avant le chômage (4'650 fr. [gain assuré précédant la prise du nouvel emploi] – 1'561 fr. 50 [soit 1'236 fr. de frais de déplacement par voiture privée et 325 fr. 50 de frais de subsistance à l’extérieur, selon décision du 6 juillet 2007 entrée en force], soit au total 3'088 fr. 50) et d’autre part le gain apuré du revenu à la sortie du chômage (3'871 fr. 35 [salaire à Genève] – 1'479 fr. 50 [frais de déplacement et de séjour à Genève] , soit au total 2'391 fr. 85). Le montant du désavantage financier est ainsi de 696 fr. 65. Ce dernier montant étant le moins élevé, il correspond donc à la contribution mensuelle aux frais de déplacement à laquelle le recourant peut prétendre.
5.a) Il résulte des considérants qui précèdent que, fondé dans son principe, le recours doit être admis et la décision attaquée réformée en ce sens que la contribution mensuelle aux frais de déplacement du recourant pour la période du 1 er mars 2010 au 31 août 2010 est arrêtée à 696 fr. 65. b) La procédure étant gratuite, il n’y a pas lieu de percevoir d’émolument judiciaire. Par contre, en obtenant gain de cause avec le concours d’un mandataire professionnel, le recourant a droit à des dépens. Arrêtés à 2'000.- fr. compte tenu de la complexité du litige et du développement de la procédure, ils sont mis à la charge de l’autorité intimée, déboutée de ses conclusions (art. 61 let. a et g LPGA). Par ces motifs, le juge unique p r o n o n c e : I. Le recours est admis.
15 - II. La décision sur opposition rendue le 14 juin 2010 par le Service de l'emploi est réformée en ce sens que la contribution mensuelle aux frais de déplacement, due à L.________ pour la période du 1 er mars 2010 au 31 août 2010, est arrêtée à 696 fr. 65 (six cent nonante six francs et soixante cinq centimes). III. Le Service de l’emploi versera à L.________ une équitable indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens. IV. Il n’est pas perçu d’émolument judiciaire. Le juge unique : La greffière : Du L'arrêt qui précède est notifié à : -Me Jean-Christophe Oberson, avocat (pour L.________), -Service de l'emploi, Instance Juridique Chômage, -Secrétariat d'Etat à l'économie, par l'envoi de photocopies.
16 - Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours en matière de droit public devant le Tribunal fédéral au sens des art. 82 ss LTF (loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral ; RS 173.110), cas échéant d'un recours constitutionnel subsidiaire au sens des art. 113 ss LTF. Ces recours doivent être déposés devant le Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne) dans les trente jours qui suivent la présente notification (art. 100 al. 1 LTF). La greffière :