TRIBUNAL CANTONAL
ACH 123/18 - 157/2019
ZQ18.032529
COUR DES ASSURANCES SOCIALES
Arrêt du 17 septembre 2019
Composition : Mme Brélaz Braillard, présidente
Mme Berberat et M. Piguet, juges Greffière : Mme Chaboudez
Cause pendante entre :
O.________, à [...], recourante, représentée par Me Matthieu Genillod, avocat à Lausanne,
et
Service de l'emploi, Instance juridique chômage, à Lausanne, intimé.
Art. 42 et 43 LACI
E n f a i t :
A. Par avis du 2 février 2018, la société O.________ SA (ci-après : l’entreprise ou la recourante), à [...], a annoncé au Service de l’emploi, Instance juridique chômage (ci-après : le SDE ou l’intimé) deux interruptions de travail pour cause d’intempéries au cours du mois de janvier 2018. La première concernait des travaux de maçonnerie et bétonnage à N., prévus sur 19 jours avec une équipe de trois personnes, qui n’avaient pas pu être effectués du 8 au 31 janvier 2018 en raison de températures inférieures à 5 degrés et de la pluie. Le second avis portait sur des travaux maçonnerie et bétonnage également, qui auraient dû être réalisés par quatre personnes durant 19 jours sur un chantier à la gare de Q., et qui avaient dû être interrompus du 8 au 31 janvier 2018 en raison de températures inférieures à 5 degrés et de pluie.
Par courrier du 7 mars 2018, le SDE a invité l’entreprise à fournir des documents attestant l’existence des chantiers en question, à indiquer précisément quel était le nombre de jours qu’auraient encore duré les chantiers, dès le premier jour d’interruption de travail, pour que les travaux soient terminés, et pour quels motifs il n’avait pas été possible de travailler sur ces chantiers les 29 et 30 janvier 2018.
En date du 26 mars 2018, l’entreprise a transmis les devis concernant les chantiers en question et précisé qu’elle avait dû interrompre le travail de ses collaborateurs car la température des supports était inférieure à 5 degrés. Le chantier de N.________ concernait la rénovation intérieure et extérieure de l’immeuble sis aux 56 et 56bis [...].
Par décision du 29 mars 2018, le SDE a donné son accord à ce que la caisse de chômage verse à O.________ SA l’indemnité en cas d’intempéries pour le mois de janvier 2018 selon les avis transmis le 2 février 2018, pour autant que les autres conditions du droit soient remplies.
B. Par avis datés du 5 mars 2018 et reçus par la caisse de chômage le 6 mars 2018, l’entreprise a annoncé deux nouvelles interruptions de travail pour cause d’intempéries relatives aux mêmes chantiers, pour le mois de février 2018. Les travaux de maçonnerie et bétonnage n’avaient pas pu être effectués du 19 février au 28 février 2018 en raison de températures trop basses. Ils concernaient trois personnes sur le chantier de N.________ et quatre personnes sur celui de Q.________. L’entreprise a indiqué que le nombre de jours de travail jusqu’à l’achèvement du mandat était de 8 jours, pour chacun des deux chantiers.
Par décision du 18 avril 2018, le SDE s’est opposé au versement des indemnités en cas d’intempéries pour le mois de février 2018. Il a constaté que l’annonce de l’interruption de travail pour cause d’intempéries avait été déposée avec un jour de retard, de sorte que le droit à l’indemnité devait être repoussé d’un jour également. Après avoir rappelé que les indemnités en cas d’intempéries ne pouvaient être accordées que pour la durée maximum du chantier, le SDE a constaté qu’au vu de la durée indiquée pour les chantiers en question dans les annonces relatives au mois de janvier 2018 et du nombre de jours d’interruption de travail annoncés pour ce mois-là, il ne pouvait plus être versé d’indemnités pour le mois de février 2018 en rapport avec ces deux chantiers.
Par décision du 1er mai 2018, annulant et remplaçant celle du 18 avril 2018, le SDE a fait opposition au versement des indemnités en cas d’intempéries pour le mois de février 2018, au motif qu’il ne pouvait plus être versé d’indemnités pour le mois de février 2018 en lien avec les deux chantiers, au vu de la durée de ceux-ci et des jours d’interruption annoncés en janvier 2018.
L’entreprise s’est opposée à cette décision le 22 mai 2018, transmettant une attestation établie le 17 mai 2018 par X.________ SA, qui confirmait qu’O.________ SA n’avait pas pu travailler sur le chantier de N.________ en janvier et février 2018 pour des raisons de températures insuffisantes.
Le 24 mai 2018, O.________ SA a également produit une attestation concernant un chantier à [...].
Par courrier du 24 mai 2018, le SDE a imparti à l’entreprise un délai au 7 juin 2018 pour fournir des informations, attestées par le maître d’ouvrage, relatives au nombre de jours nécessaires pour terminer chacun des chantiers, à Q.________ et à N.________, à partir du 8 janvier 2018, si les conditions météorologiques étaient favorables.
L’entreprise a transmis au SDE, le 19 juin 2018, un courriel du 13 juin 2018, dans lequel Z.________ SA confirmait que les travaux à l’extérieur de la gare de Q.________ avaient dû être arrêtés pendant les mois de janvier et février 2018 à cause des intempéries (froid extrême et chute de neige).
Par décision sur opposition du 16 juillet 2018, le SDE a rejeté l’opposition formée par O.________ SA et confirmé la décision attaquée. Il a retenu que les deux chantiers devaient chacun durer 19 jours et qu’aucune autre information n’avait été transmise sur la durée prévue des chantiers, malgré les demandes en ce sens. Il était par conséquent vraisemblable que si le temps avait été favorable, les chantiers litigieux auraient été terminés à la fin du mois de janvier 2018, si bien que c’était à juste titre que le SDE s’était opposé à la demande d’indemnités pour le mois de février 2018.
C. Le 26 juillet 2018, O.________ SA a formé recours contre cette décision sur opposition, concluant à son annulation et à l’admission des avis d’annonces pour le mois de février 2018. Elle a fait valoir que selon le contrat relatif au chantier de Q., les travaux devaient débuter en juillet 2017 et se terminer « mi-avril » selon l’exécution du planning mis en place. Cette dernière avait toutefois pris du retard pour différentes raisons, comme des motifs techniques ou relevant d’autres sociétés œuvrant sur les chantiers et des aléas météorologiques. Ce chantier impliquait quatre ouvriers de la société durant les mois de janvier et février 2018. Les travaux du chantier de N. devaient débuter vers le 10 octobre 2017 et se terminer vers mi-avril 2018. Le processus de réalisation des travaux avait également été retardé pour différents motifs. Ce chantier impliquait trois ouvriers de la société pendant les mois de janvier et février 2018. L’entreprise a précisé que les chantiers ne devaient pas se terminer à la date indiquée sur les avis d’interruption de travail, dans lesquelles elle avait uniquement mentionné la période d’arrêt de travail. L’entreprise a produit une facture relative au chantier de N.________, datée du 16 mai 2018, et différents devis relatifs aux deux chantiers.
Dans sa réponse du 29 août 2018, le SDE a préavisé le rejet du recours et souligné que malgré ses demandes, l’entreprise n’avait jamais produit une attestation du maître d’ouvrage indiquant le nombre de jours nécessaires pour terminer le chantier à partir du 8 janvier 2018, si les conditions météorologiques avaient été favorables. Il convenait donc de s’en tenir aux premières déclarations de l’entreprise, à savoir à l’indication de 19 jours figurant sur les annonces relatives au mois de janvier 2018, de sorte que les chantiers auraient dû être terminés à la fin du mois de janvier 2018 si le temps avait été clément.
Dans une attestation du 11 février 2019, la société X.________ SA mentionnait que « les travaux entrepris l’hiver passé, s’il n’y avait pas eu d’intempéries à compter du 8 janvier 2018 auraient pris près de 40 jours de travail pour terminer le chantier ».
Dans sa duplique du 8 mars 2019, le SDE a maintenu sa position. Il s’est étonné de la production tardive des deux attestations et a constaté que le chantier de Q.________ aurait dû se terminer fin janvier 2018, de sorte qu’aucune indemnité ne pouvait être versée pour le mois de février 2018. En ce qui concernait le chantier de N.________, le SDE a relevé que la durée de 40 jours n’avait jamais été évoquée par la recourante auparavant.
E n d r o i t :
a) La LPGA (loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales ; RS 830.1) est, sauf dérogation expresse, applicable en matière d’assurance-chômage (art. 1 al. 1 LACI [loi fédérale du 25 juin 1982 sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité ; RS 837.0]). Les décisions sur opposition et celles contre lesquelles la voie de l’opposition n’est pas ouverte peuvent faire l’objet d’un recours auprès du tribunal des assurances compétent (art. 56 al. 1 LPGA, 100 al. 3 LACI et 128 al. 2 OACI [ordonnance fédérale du 31 août 1983 sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité ; RS 837.02]), dans les trente jours suivant leur notification (art. 60 al. 1 LPGA).
b) En l’occurrence, déposé en temps utile auprès du tribunal compétent (art. 93 let. a LPA-VD [loi cantonale vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative ; BLV 173.36]) et respectant les autres conditions formelles prévues par la loi (art. 61 let. b LPGA notamment), le recours est recevable.
Le litige porte sur le point de savoir si c’est à juste titre que le SDE s’est opposé au versement d’indemnités pour intempéries à la société O.________ SA pour le mois de février 2018.
L’art. 42 al. 1 LACI dispose que les travailleurs qui exercent leur activité dans des branches où les interruptions de travail sont fréquentes en raison des conditions météorologiques ont droit à l'indemnité en cas d'intempéries lorsqu’ils sont tenus de cotiser à l'assurance ou qu'ils n'ont pas encore atteint l'âge minimum de l'assujettissement aux cotisations AVS (let. a) ; et qu’ils subissent une perte de travail à prendre en considération selon l’art. 43 LACI (let. b). Le Conseil fédéral détermine les branches, dans lesquelles l'indemnité peut être versée (al. 2). N'ont pas droit à l'indemnité, les personnes énumérées à l'art. 31 al. 3 LACI (al. 3).
Le Conseil fédéral a fait usage de la délégation législative prévue à l’art. 42 al. 2 LACI en édictant l’art. 65 OACI. En vertu de l’alinéa premier de cette disposition, l'indemnité en cas d'intempéries peut être notamment versée dans la branche du bâtiment et du génie civil, de la charpenterie, de la taille de pierre et des carrières (let. a).
Aux termes de l’art. 43 al. 1 LACI, pour que la perte de travail soit prise en considération, il faut qu'elle soit exclusivement imputable aux conditions météorologiques (let. a) ; que la poursuite des travaux soit techniquement impossible en dépit de mesures de protection suffisantes, engendre des coûts disproportionnés ou ne puisse être exigée des travailleurs (let. b) et qu'elle soit annoncée par l'employeur conformément aux règles prescrites (let. c). Les trois conditions prévues à l’art. 43 al. 1 LACI doivent être remplies cumulativement (Boris Rubin, Commentaire de la loi sur l’assurance-chômage, Bâle 2014, n° 6 ad art. 43, p. 401).
a) S’agissant de la lettre a, elle soumet le droit à l’indemnité en cas d’intempéries à une condition de causalité directe entre les conditions de temps défavorables et les pertes de travail dans les entreprises touchées (Rubin, op. cit., n° 7 ad art. 43, p. 401). L’art. 43a let. a LACI précise notamment que la perte de travail n'est pas prise en considération lorsqu'elle n'est imputable qu'indirectement aux conditions météorologiques (perte de clientèle, retard dans l'exécution des travaux).
L’indemnité en cas d’intempéries ne peut être versée que pour la période qui correspond à la durée des travaux commandés. Si la durée d’une perte de travail litigieuse dépasse celle qui aurait été nécessaire pour effectuer le travail concerné dans de bonnes conditions météorologiques, on ne peut plus parler de perte de travail imputable exclusivement aux conditions météorologiques. L’entreprise ne doit pas se trouver mieux lotie que si elle n’avait pas été touchée par de mauvaises conditions météorologiques (TF 8C_834/2017 du 20 mars 2019 consid. 1.3 ; Rubin, op. cit., n° 10 ad art. 43, p. 401 ; Bulletin LACI-INTEMP du Secrétariat d’Etat à l’économie [SECO], ch. C2).
b) La condition de l’impossibilité technique de poursuivre le travail est reconnue notamment lorsqu’il est impossible d’utiliser certains matériaux en raison des conditions atmosphériques ou lorsque la continuation des travaux créerait un risque de dommage important (Rubin, op. cit., n° 11 ad art. 43, p. 402).
c) Le Conseil fédéral a réglé la procédure d’avis à l’art. 69 OACI, selon la délégation contenue à l’art. 45 al. 1 LACI. L'employeur est tenu d'aviser l'autorité cantonale, au moyen de la formule du SECO, de la perte de travail due aux intempéries, au plus tard le cinquième jour du mois civil suivant (art. 69 al. 1 OACI).
La procédure d'avis (art. 45 al. 1 LACI) doit être distinguée de l'exercice du droit à l'indemnité (art. 47 LACI). L'annonce et l'exercice du droit sont toujours soumis à des délais spécifiques. L'avis constitue la première démarche de l'employeur (déclaration d'arrêt de travail). Cet avis est envoyé à l'autorité cantonale compétente, qui doit tout d'abord vérifier les conditions du droit à l'indemnité en cas d'intempéries, puis statuer. Quant au droit, il s'exerce dans un deuxième temps et auprès de la caisse de chômage, laquelle est chargée de procéder à diverses vérifications spécifiques avant de calculer l'étendue de l'indemnisation et de verser les prestations (Rubin, op. cit., n° 3 ad art. 45, p. 410 s., et jurisprudence citée).
Conformément à son devoir de collaboration (art. 28 LPGA), l’employeur doit répondre à toutes les questions du formulaire d’avis afin que l’autorité cantonale soit en mesure de vérifier si les conditions du droit à l’indemnité sont remplies (Rubin, op. cit., n° 6 ad art. 45, p. 411 s. ; Bulletin LACI-INTEMP ch. G3).
Lorsque les indications de l’employeur ou les documents requis sont incomplets, l’autorité cantonale impartit à l’employeur un délai raisonnable pour compléter le dossier. Elle lui précisera de quels renseignements et documents elle doit disposer et le rendra attentif aux conséquences d’une négligence de sa part. Si l’employeur, sans excuse valable, ne satisfait pas à son obligation de renseigner et de collaborer, l’autorité cantonale se prononcera en l’état du dossier ou, si elle n’est pas en mesure de se prononcer faute d’indications ou de documents, décidera de ne pas entrer en matière (art. 40 et 43 LPGA ; Bulletin LACI-INTEMP ch. G3).
En l’occurrence, le SDE a refusé son accord au versement d’indemnités pour intempéries à la recourante pour le mois de février 2018, au motif qu’il n’était pas établi que les travaux prévus sur les chantiers concernés auraient continué au cours du mois de février 2018 s’ils n’avaient pas été interrompus pour des raisons météorologiques en janvier 2018. L’intimée se réfère notamment aux indications qu’O.________ SA a mentionnées dans ses avis d’interruption de travail relatifs au mois de janvier 2018, où elle a noté, pour chacun des chantiers, « 19 jours » comme durée nécessaire jusqu’à l’achèvement du mandat.
Dans ses écritures, la recourante fait valoir qu’il s’agissait-là de la durée d’arrêt de travail pour cause d’intempéries et nullement de la période de fin des travaux.
Avec sa réplique, la recourante a finalement produit les attestations demandées par le SDE concernant la date de fin des travaux dans l’hypothèse où les conditions météorologiques auraient été favorables.
En ce qui concerne le chantier de Q., Z. SA indique qu’à partir du 8 janvier 2018, les travaux auraient normalement dû être finalisés dans les trois semaines, à savoir fin janvier 2018. Dans la mesure où l’indemnité pour intempéries ne permet de couvrir que la durée des travaux commandés, c’est à juste titre que le SDE s’est opposé au versement de telles indemnités à la recourante en lien avec le chantier de Q.________ pour le mois de février 2018. L’inverse aurait en effet conduit à indemniser la recourante pour une période plus grande que celle pendant laquelle les travaux devaient être réalisés.
S’agissant du chantier de N., la société X. SA a attesté que les travaux entrepris, s’il n’y avait pas eu d’intempéries à compter du 8 janvier 2018, auraient duré près de 40 jours pour terminer le chantier. Dans sa détermination du 8 mars 2019, le SDE s’étonne d’une telle durée, au motif qu’elle n’a jamais été évoquée par la recourante auparavant. L’entreprise a en effet noté que les chantiers devaient durer 19 jours dans les avis d’interruption de travail relatifs au mois de janvier 2018, mais a ensuite expliqué dans son recours qu’il s’agissait-là de la durée de l’interruption et non de la durée restante du chantier. C’est d’ailleurs ce que le SDE avait pressenti, puisqu’il avait expressément interrogé l’entreprise sur ce point, par courrier du 7 mars 2018. Bien que l’entreprise n’ait pas répondu à cette question dans son courrier du 26 mars 2018, il faut néanmoins relever que dans les avis d’interruption de travail relatifs au mois de février 2018, elle a de nouveau indiqué le nombre de jours qui correspondait à la durée de l’interruption, persévérant dans son erreur de compréhension. Cela étant, même en admettant qu’il s’agissait d’une erreur, des incertitudes demeurent sur la durée et la nature exacte de ce chantier. O.________ SA a certes produit des attestations établies par X.________ SA à ce sujet, mais celles-ci comportent diverses incohérences. Dans le document rédigé le 17 mai 2018, cette société confirme que les employés d’O.________ SA n’ont pas pu travailler sur le chantier de N.________ « en janvier et février 2018 » en raison de températures insuffisantes, alors que l’avis d’intempéries relatif au mois de février 2018 ne concerne que la période du 19 au 28 février, ce qui laisse à supposer que le chantier a pu avancer du 1er au 18 février 2018. La seconde attestation émanant de X.________ SA, datée du 11 février 2019, indique dans l’en-tête « [...] 58 N.________ » alors que le chantier concerne les numéros 56 et 56bis. Ce document a par ailleurs été établi à [...], à savoir au siège d’O.________ SA et non à celui de X.________ SA, et comporte en outre une erreur dans l’écriture du nom du signataire. Quoi qu’il en soit, il faut surtout constater que cette attestation mentionne une durée de travail restant de près de 40 jours à compter du 8 janvier 2018 pour terminer le chantier, mais ne permet pas d’établir qu’il s’agit de travaux extérieurs, dépendants des conditions météorologiques. Selon le devis relatif à ce chantier, établi le 26 septembre 2017, une grande partie des travaux concernait la rénovation intérieure des appartements situés dans l’immeuble. Il n’apparaît pas vraisemblable que les travaux extérieurs prévus (piquage des crépis existants et application d’un nouveau crépis, lavage pression des façades, isolation et étanchéité d’une terrasse, création d’un escalier extérieur et application d’une résine sur les dalles de balcons) aient duré 40 jours. Selon la facture du 16 mai 2018, il semble que d’autres travaux extérieurs ont finalement été exécutés, à savoir le remplacement des gouttières et descentes d’eau, des volets, des fenêtres et portes-fenêtres, le remplacement des balustrades des balcons, la mise en place d’une main courante sur le nouvel escalier et des travaux en toiture. On ignore cependant quand ces travaux ont été réalisés et tout porte à croire qu’ils ont été faits lors d’une deuxième étape puisque les photos du chantier figurant sur le site internet d’O.________ SA montrent clairement que les fenêtres n’avaient pas encore été changées au moment où les travaux de façades étaient terminés.
Les pièces au dossier apparaissent dès lors insuffisantes pour pouvoir statuer en toute connaissance de cause sur un éventuel droit de la recourante à des indemnités pour intempéries pour la période du 19 au 28 février 2018. Il convient donc de renvoyer la cause à l’intimé, à qui il appartient en premier lieu d’instruire, afin qu’il interpelle les sociétés O.________ SA et X.________ SA pour qu’elles transmettent des informations claires et précises, preuves à l’appui, sur la date de début des travaux sur le chantier de N.________, sur la nature exacte des travaux qui devaient encore être réalisés sur ce chantier à compter du 8 janvier 2018, sur les travaux qui ont apparemment pu être faits du 1er au 18 février 2018, et sur le moment auquel les travaux extérieurs non prévus initialement dans le devis ont été décidés et exécutés.
Le recours doit être par conséquent partiellement admis. La décision sur opposition du 16 juillet 2018 est annulée en tant qu’elle porte sur la demande d’indemnités pour intempéries pour le chantier de N., et la cause renvoyée à l’intimé pour instruction complémentaire dans le sens des considérants puis nouvelle décision. La décision sur opposition du 16 juillet 2018 est confirmée pour le surplus, en particulier s’agissant de l’opposition du SDE au versement d’indemnités pour intempéries à la recourante pour le mois de février 2018 en lien avec le chantier de Q..
a) Il n’y a pas lieu de percevoir de frais judiciaires, la procédure étant gratuite (art. 61 let. a LPGA).
b) Le recourant qui obtient partiellement gain de cause avec l’assistance d’un mandataire qualifié a, en principe, droit à des dépens réduits (art. 61 let. g LPGA). Des dépens peuvent toutefois être refusés au recourant qui obtient gain de cause, mais qui aurait pu éviter le dépôt d’un recours en agissant plus diligemment en procédure administrative (Jean Métral, in Anne-Sylvie Dupont/Margit Moser-Szeless [édit.], Commentaire romand, Loi sur la partie générales des assurances sociales, Bâle 2018, n° 99 ad art. 61, p. 761, et jurisprudence citée).
Il faut constater en l’occurrence que malgré son obligation de collaborer, O.________ SA n’a produit les attestations requises qu’en février 2019 alors que le SDE les lui avait demandées par écrit le 7 mars 2018 puis le 24 mai 2018, et à plusieurs reprises par téléphone selon la décision sur opposition du 16 juillet 2018. Au vu du manque de diligence de la recourante, il y a lieu de renoncer à lui octroyer des dépens réduits, étant par ailleurs précisé que son mandataire n’est intervenu qu’au stade de la réplique.
Par ces motifs, la Cour des assurances sociales prononce :
I. Le recours est partiellement admis.
II. La décision sur opposition rendue le 16 juillet 2018 par le Service de l’emploi, Instance juridique chômage, est annulée en tant qu’elle porte sur la demande d’indemnités pour intempéries pour le chantier de N., et la cause renvoyée à l’intimé en vue d’une instruction complémentaire dans le sens des considérants puis d’une nouvelle décision. La décision sur opposition du 16 juillet 2018 est confirmée en tant qu’elle concerne le chantier de Q..
III. Il n’est pas perçu de frais judiciaires, ni alloué de dépens.
La présidente : La greffière :
Du
L'arrêt qui précède, dont la rédaction a été approuvée à huis clos, est notifié à :
Secrétariat d’Etat à l’économie,
par l'envoi de photocopies.
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours en matière de droit public devant le Tribunal fédéral au sens des art. 82 ss LTF (loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral ; RS 173.110), cas échéant d'un recours constitutionnel subsidiaire au sens des art. 113 ss LTF. Ces recours doivent être déposés devant le Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne) dans les trente jours qui suivent la présente notification (art. 100 al. 1 LTF).
La greffière :