Appellationsgericht
des Kantons Basel-Stadt
als Verwaltungsgericht Dreiergericht
VD.2022.44
URTEIL
vom 16. August 2022
Mitwirkende
Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur. André Equey, MLaw Manuel Kreis
und a.o. Gerichtsschreiberin BLaw Laura Wigger
Beteiligte
A____ Rekurrent
[...]
vertreten durch [...]
[...]
gegen
Kantonspolizei Basel-Stadt
Ressort Taxibüro,
Clarastrasse 38, 4005 Basel
Gegenstand
Rekurs gegen einen Entscheid des Justiz- und Sicherheitsdepartements
vom 29. November 2021
betreffend Verweigerung der Umwandlung einer kantonalen Taxibetriebsbewilligung
Sachverhalt
Mit Schreiben vom 3. Dezember 2019 ersuchte A____, geb. am [...] (nachfolgend: Rekurrent), das Ressort Taxibüro der Abteilung Verkehr der Kantonspolizei Basel-Stadt (nachfolgend: Taxibüro) um Umwandlung seiner altrechtlichen Taxihalterbewilligung A Nr. 8 in eine neurechtliche Taxibetriebsbewilligung Nr. 8. Mit Schreiben vom 16. Dezember 2019 verwarnte das Taxibüro den Rekurrenten aufgrund des von ihm mit seinem Gesuch eingereichten Administrativmassnahmen-Registerauszugs (ADMAS-Auszug) dahingehend, dass bei weiteren derartigen Vorkommnissen ein Entzug seiner kantonalen Taxifahrbewilligung drohen würde. In der Folge wurde ihm mit Schreiben vom 31. Dezember 2019 das rechtliche Gehör zur beabsichtigten Verweigerung der Umwandlung seiner Taxihalterbewilligung gewährt. Begründet wurde die beabsichtigte Verweigerung mit den gegen den Rekurrenten vorliegenden zwei Verlustscheinen aus den vergangenen fünf Jahren im Gesamtbetrag von CHF 9'966.15 und dem im Jahr 2019 erfolgten Entzug seines Führerausweises für einen Monat. Nach mit Schreiben vom 10. Januar 2020 erfolgter Stellungnahme des Rekurrenten verweigerte ihm das Taxibüro mit Verfügung vom 20. Januar 2020 die Umwandlung seiner altrechtlichen Taxihalterbewilligung A Nr. 8 in eine neurechtliche Taxibetriebsbewilligung Nr. 8 und auferlegte ihm für den Erlass dieser Verfügung eine Gebühr in der Höhe von CHF 200.–. Den durch den Rekurrenten gegen diese Verfügung erhobenen Rekurs wies das Justiz- und Sicherheitsdepartement Basel-Stadt (JSD) mit Entscheid vom 29. November 2021 kostenfällig ab.
Gegen diesen Entscheid des Justiz- und Sicherheitsdepartements richtet sich der mit Eingaben vom 10. Dezember 2021 und 31. Januar 2022 erhobene und begründete Rekurs des Rekurrenten an den Regierungsrat. Der Rekurrent beantragt die kosten- und entschädigungsfällige Aufhebung des besagten Entscheids sowie die Anweisung der Kantonspolizei Basel-Stadt (Taxibüro), seine Taxihalterbewilligung in eine Taxibetriebsbewilligung umzuwandeln. Diesen Rekurs hat der Regierungspräsident mit Schreiben vom 16. Februar 2022 dem Verwaltungsgericht zum Entscheid überwiesen. Das JSD beantragt mit seiner Vernehmlassung vom 12. April 2022 die kostenfällige Abweisung des Rekurses. Der Rekurrent hat darauf verzichtet, sich innert der ihm gesetzten Frist zu dieser Eingabe replicando zu äussern. Der vorliegende Entscheid ist unter Beizug der Akten auf dem Zirkulationsweg ergangen. Die Tatsachen und Parteivorbringen ergeben sich, soweit vorliegend von Belang, aus dem angefochtenen Entscheid und den nachfolgenden Erwägungen.
Erwägungen
1.1 Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung des vorliegenden Rekurses folgt aus dem Überweisungsbeschluss des Regierungspräsidenten vom 16. Februar 2022 sowie aus § 42 des Organisationsgesetzes (OG, SG 153.100) in Verbindung mit § 12 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100). Zuständig ist gemäss § 92 Abs. 1 Ziff. 11 des Gerichtsorganisationsgesetzes (GOG, SG 154.100) das Dreiergericht. Der Rekurrent ist als Adressat des angefochtenen Entscheids von diesem unmittelbar berührt und hat demnach ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Abänderung. Er ist deshalb gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert. Auf den frist- und formgerecht erhobenen Rekurs ist somit einzutreten.
1.2
1.2.1 Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach der allgemeinen Vorschrift von § 8 VRPG. Demnach hat es zu prüfen, ob die Vorinstanz den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt, öffentliches Recht nicht oder nicht richtig angewendet oder von dem ihr zustehenden Ermessen unzulässigen Gebrauch gemacht hat. Darüber hinaus ist das Verwaltungsgericht mangels einer entsprechenden gesetzlichen Vorschrift nicht befugt, über die Angemessenheit der angefochtenen Verfügung zu entscheiden und damit im Ergebnis sein eigenes Ermessen an Stelle desjenigen der zuständigen Verwaltungsbehörde zu setzen.
1.2.2 Dabei gilt im verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahren das Rügeprinzip. Das Gericht prüft einen angefochtenen Entscheid gestützt auf die Begründungsobliegenheit gemäss § 16 Abs. 2 Satz 1 VRPG nicht von sich aus unter allen in Frage kommenden Aspekten, sondern untersucht nur die rechtzeitig vorgebrachten konkreten Beanstandungen. Der Rekurrent hat seinen Standpunkt substantiiert vorzutragen und sich mit den Erwägungen im angefochtenen Entscheid auseinanderzusetzen (Wullschleger/Schröder, Praktische Fragen des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, in: BJM 2005 S. 277, 305; Stamm, Die Verwaltungsgerichtsbarkeit, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 477, 504; VGE VD.2020.75 vom 15. Oktober 2020 E. 1.2.2 und VD.2016.66 vom 20. Juni 2016 E. 1.3).
1.3 Art. 110 des Bundesgerichtsgesetzes (BGG, SR 173.110) schreibt den Kantonen in Konkretisierung der Rechtsweggarantie gemäss Art. 29a der Bundesverfassung (BV, SR 101) vor, dass die unmittelbaren Vorinstanzen des Bundesgerichts oder eine vorgängig zuständige andere richterliche Behörde den Sachverhalt frei prüft. Daraus folgt, dass im verwaltungsgerichtlichen Verfahren von Bundesrechts wegen auch neue Tatsachen und Beweismittel unterbreitet werden können (VGE VD.2017.261 vom 21. September 2018 E. 2.2, VD.2016.221 vom 16. November 2017 E. 1.2.2, VD.2015.133 vom 8. Dezember 2015 E. 4.3.1). Dementsprechend sind bei der Prüfung der materiellen Rechtmässigkeit eines verwaltungsrechtlichen Entscheids durch das kantonale Gericht die tatsächlichen Verhältnisse massgebend, wie sie im Zeitpunkt des Gerichtsentscheids herrschen (vgl. BGer 2C_42/2011 vom 23. August 2012 E. 5.3; VGE VD.2020.92 vom 2. Dezember 2020 E. 1.3 mit weiteren Hinweisen).
2.1 Wie die Vorinstanz erwogen hat und der Rekurrent explizit anerkennen lässt, ist das Erbringen von Taxidienstleistungen auf dem Gebiet des Kantons Basel-Stadt bewilligungspflichtig (§ 4 Abs. 1 des Gesetzes betreffend das Erbringen von Taxidienstleistungen vom 3. Juni 2015 [Taxigesetz, SG 563.200]). Die Bewilligungen werden jeweils auf schriftliches Gesuch hin erteilt, wenn die gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt sind. Sie können mit Auflagen verbunden werden. Die Bewilligungsbehörde kann das Fortbestehen der gesetzlichen Voraussetzungen einer Bewilligung überprüfen. Die Betroffenen sind dabei zur Mitwirkung verpflichtet (Abs. 3). Nach § 5 des Taxigesetzes sind Bewilligungen entschädigungslos zu entziehen, wenn die gesetzlichen Voraussetzungen zu deren Erteilung nicht oder nicht mehr bestehen. In leichten Fällen ist der Bewilligungsentzug anzudrohen und die Belassung der Bewilligung mit Auflagen zu verbinden.
Das Taxigesetz unterscheidet dabei zwischen der Taxibetriebsbewilligung (Art. 6), der Einsatzzentralenbewilligung (Art. 7) und der Taxifahrbewilligung (Art. 8). Die Taxifahrbewilligung ermächtigt zum Fahren eines zugelassenen Taxifahrzeuges. Deren Erteilung setzt neben der Handlungsfähigkeit einen guten strafrechtlichen und automobilistischen Leumund (Art. 8 Abs. 2 lit. a Taxigesetz), den Besitz der eidgenössischen Bewilligung zum berufsmässigen Personentransport (Art. 8 Abs. 2 lit. b Taxigesetz) sowie den in einer Prüfung abgelegten Ausweis über die zur Berufsausübung notwendigen kantonalrechtlichen und sprachlichen Kenntnisse sowie örtlichen Kenntnisse über Basel und Umgebung voraus (Art. 8 Abs. 2 lit. c Taxigesetz). Die Taxibetriebsbewilligung ermächtigt demgegenüber zur Führung eines Taxibetriebes und berechtigt den Inhaber oder die Inhaberin, mit dem zugelassenen Fahrzeug Taxifahrten anzubieten und durchzuführen sowie hierfür eine Kennlampe mit der Aufschrift «Taxi» zu verwenden, sich auf den öffentlichen Standplätzen aufzustellen und Taxifahrerinnen und Taxifahrer zu beschäftigen. Neben den Voraussetzungen der Handlungsfähigkeit sowie eines guten strafrechtlichen und automobilistischen wie auch finanziellen Leumunds (Art. 6 Abs. 5 lit. a Taxigesetz) und des Besitzes der eidgenössischen Bewilligung zum berufsmässigen Personentransport (Art. 6 Abs. 5 lit. c Taxigesetz), wird für die Erteilung einer Taxibetriebsbewilligung ein Geschäftssitz in der Schweiz (Art. 6 Abs. 5 lit. b Taxigesetz), die nachweisliche Durchführung regelmässiger Personentransporte in der Schweiz in den letzten zwei Jahren sowie der Besitz vergleichbarer Erfahrungen oder die Verfügung über eine bereits erteilte Taxibetriebsbewilligung des Kantons Basel-Stadt vorausgesetzt (Art. 6 Abs. 5 lit. d Taxigesetz). Zudem muss die Inhaberin oder der Inhaber einer durch den Kanton Basel-Stadt behördlich bewilligten Einsatzzentrale angeschlossen sein (Art. 6 Abs. 5 lit. e Taxigesetz) und Gewähr für die Einhaltung der geltenden Arbeitsschutzbestimmungen bieten (Art. 6 Abs. 5 lit. f Taxigesetz).
Das Taxigesetz wurde mit Beschluss des Grossen Rates vom 3. Juni 2015 totalrevidiert. Die damit aufgehobene Fassung vom 17. Januar 1996 sah bisher zwei Arten von Taxibetriebsbewilligungen vor. Sogenannte A-Bewilligungen, deren Inhaberinnen und Inhaber einer Einsatzzentrale angeschlossen sein mussten, erlaubten die Benutzung öffentlicher Standplätze. Demgegenüber erlaubten die sogenannten B-Bewilligungen nicht, sich auf öffentlichen Standplätzen aufzustellen und setzten im Gegenzug aber auch keinen Anschluss an eine Zentrale voraus (Ratschlag 12.0218.02 vom 26. März 2014 S. 4). Die bisher unlimitiert gültigen Bewilligungen werden neu für fünf Jahre erteilt (Ratschlag S. 15). Gemäss der Übergangsbestimmung in § 17 Abs. 3 Taxigesetz berechtigen bisherige Taxihalterbewilligungen der Kategorien A und B noch während drei Jahren nach Wirksamkeit dieses Gesetzes mit dessen Inkrafttreten am 1. Mai 2017 zur Weiternutzung. Sie werden auf schriftliches Gesuch hin in Taxibetriebsbewilligungen gemäss dem neuen Gesetz umgewandelt, sofern die Bewilligungsvoraussetzungen erfüllt sind. Die bisherigen Taxichauffeurbewilligungen behalten ihre Gültigkeit für die Dauer der regelmässigen Berufsausübung (§ 17 Abs. 3 Taxigesetz).
2.2 Dem Rekurrenten wurde am 30. Januar 2014 eine altrechtliche Taxihalterbewilligung A Nr. 8 erteilt (act. 6/1 [Akten Taxibüro] S. 213). Mit seinem «Gesuch um Taxibetriebsbewilligung» vom 4. Dezember 2019 beantragte der Rekurrent die «Umwandlung Taxihalterbewilligung(en) – bisherige Nr. 08». Unklar ist, ob diese altrechtliche Bewilligung nach dem Inkrafttreten des neuen Rechts umgewandelt worden ist. Diese Frage wurde von der Vorinstanz als irrelevant offengelassen. Jedenfalls wurde festgestellt, dass die bestehende Bewilligung für die Dauer des Verfahrens ihre Gültigkeit behalte (act. 6/1 [Akten Taxibüro] S. 29 f., 38, 113). Mit Verfügung vom 20. Januar 2020 verweigerte das Taxibüro dem Rekurrenten gestützt auf § 5 in Verbindung mit § 8 Taxigesetz die Umwandlung der Taxibetriebsbewilligung für den Kanton Basel-Stadt. Dabei wurde darauf verwiesen, dass gemäss einem Auszug aus dem Betreibungsregister aus den letzten fünf Jahren zwei Verlustscheine im Gesamtbetrag von CHF 9‘966.15 gegen den Rekurrenten vorlägen, weshalb sein finanzieller Leumund getrübt sei. Zudem sei ihm gemäss dem Auszug aus dem ADMAS-Register der Führerausweis vom 4. Januar bis 3. Februar 2019 entzogen worden, weshalb sein automobilistischer Leumund ebenfalls getrübt sei (act. 6/1 [Akten Taxibüro] S. 177 ff.).
3.1 Der Rekurrent machte gegenüber der Vorinstanz geltend, die Verfügung vom 20. Januar 2020 sei unklar und missverständlich hinsichtlich der Verwendung der Begriffe der altrechtlichen Taxihalter- sowie der neurechtlichen Taxibetriebsbewilligung. Die Vorinstanz hielt diesbezüglich fest, ob der Rekurrent zu diesem Zeitpunkt im Besitz einer alt- oder neurechtlichen Bewilligung war, sei irrelevant. Die Nicht-Erfüllung der Bewilligungsvoraussetzungen könne sowohl zur Nicht-Umwandlung einer altrechtlichen- wie auch zum Entzug einer bereits vorhandenen neurechtlichen Bewilligung führen (act. 1 [angefochtener Entscheid]). Mit seinem Rekurs stellt sich der Rekurrent nun auf den Standpunkt, dass es entgegen der Auffassung der Vorinstanz sehr wohl darauf ankomme, was in der angefochtenen Verfügung vom 20. Januar 2020 stehe. Fakt sei, dass er nach Inkrafttreten der neuen Fassung des Taxigesetzes während zweieinhalb Jahren im Besitz einer Taxihalterbewilligung verblieben sei. Noch am 16. Dezember 2019 sei er nach den neuen Bestimmungen verwarnt worden. Die verfügende Behörde habe jedenfalls schon lange vor dem 20. Januar 2020 Kenntnis von seinen beiden Verlustscheinen gehabt. Dabei komme es nicht darauf an, ob sich die Verwarnung auf die Taxifahrbewilligung oder die Taxibetriebs- bzw. -halterbewilligung beziehe. Massgebend sei zudem nicht, wie eine Verfügung «verstanden werden kann», sondern deren Wortlaut. Dieser beziehe sich klar auf die Verweigerung der Umwandlung der altrechtlichen Taxibewilligung.
3.2 Soweit sich der Rekurrent mit seinem Rekurs erneut auf die vor dem Ergehen des Entscheids erfolgte Verwarnung des Taxibüros vom 16. Dezember 2019 bezieht, kann er daraus nichts zu seinen Gunsten ableiten. Wie von der Vorinstanz zutreffend ausgeführt worden ist, bezieht sich diese Verwarnung explizit auf einen angedrohten Entzug der kantonalen Taxifahrbewilligung gemäss § 5 in Verbindung mit § 8 des Taxigesetzes und nicht auf die Taxibetriebsbewilligung resp. die altrechtliche Taxihalterbewilligung. Sie bezog sich auch mit keiner Zeile auf das hier zu beurteilende Gesuch des Rekurrenten vom 4. Dezember 2019 auf Umwandlung seiner Taxihalterbewilligung in eine Taxibetriebsbewilligung. Sie betrifft daher nicht den vorliegenden Streitgegenstand, weshalb der Rekurrent daraus nichts zu seinen Gunsten abzuleiten vermag.
4.1 Weiter rügt der Rekurrent eine Verletzung des Vertrauensschutzes. Soweit er sich noch im vorinstanzlichen Verfahren auf ein wohlerworbenes Recht bezogen habe, sei es ihm nicht um ein solches im streng rechtlichen Sinn gegangen. Wer während zweieinhalb Jahren nach Inkrafttreten revidierter Gesetzesbestimmungen seine Tätigkeit unter den neuen Bestimmungen habe weiter ausüben können, dürfe darauf vertrauen, dass für ihn rechtlich alles in Ordnung sei und müsse nicht damit rechnen, dass nach derart langer Zeit eine Bewilligung widerrufen, nicht verlängert oder entzogen werde, zumal sich in dieser Zeit die Verhältnisse nicht verändert hätten.
4.2 Der
Grundsatz von Treu und Glauben gemäss Art. 9 BV und § 10 der
Kantonsverfassung (KV BS, SG 111.100) verleiht einer Person Anspruch auf Schutz
des berechtigten Vertrauens in behördliche Zusicherungen oder sonstiges
bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten der Behörden. Voraussetzung dafür
ist, dass die Person, die sich auf den Vertrauensschutz beruft,
berechtigterweise auf diese Grundlage vertrauen durfte und gestützt darauf
nachteilige Dispositionen getroffen hat, die sie nicht mehr rückgängig machen
kann. Schliesslich scheitert die Berufung auf Treu und Glauben dann, wenn ihr
überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 8. Auflage, Zürich 2020, N 620 ff.; BGE 134 I 23
24. August 2017 E. 2.3.4.1, VD.2016.122 vom 20. Januar 2017 E. 3.2.1,
VD.2015.189 vom 17. Oktober 2016 E. 4.4.2, VD.2011.198 vom 9. Februar 2012
E. 4.3).
4.3 Entgegen der Auffassung des Rekurrenten hindert selbst die Duldung eines rechtswidrigen Zustandes eine Behörde nicht an dessen späteren Behebung (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 651; VGE VD.2021.112 vom 20. März 2022 E. 6.2). Die blosse Erteilung einer Bewilligung begründet daher regelmässig kein schutzwürdiges Vertrauen in deren Verlängerung (BGer 2C_69/2019 vom 4. November 2019 E. 5 mit Hinweis auf BGE 126 II 377 E. 3b und BGer 2C_599/2018 vom 8. Januar 2019 E. 5.2.3, 2D_37/2018 vom 29. Oktober 2018 E. 4.1). Da die altrechtlichen Taxihalterbewilligungen gemäss § 17 Abs. 1 Taxigesetz noch drei Jahre über das Inkrafttreten des neuen Rechts am 1. Mai 2017 hinaus Bestand hatten, war die zuständige Behörde auch nicht gehalten, zu einem früheren Zeitpunkt neu über die Voraussetzungen für eine Taxibetriebsbewilligung nach neuem Recht zu entscheiden. Vorliegend ist zudem auch die Behauptung unveränderter Verhältnisse unzutreffend. Dem Rekurrenten ist der Führerausweis erst für den Zeitraum vom 4. Januar bis zum 3. Februar 2019 entzogen worden. Erst damit lag bei ihm auch ein getrübter automobilistischer Leumund vor. Schliesslich legt der Rekurrent auch nicht dar, in welcher Weise er aufgrund seiner bisherigen Bewilligung Dispositionen getroffen hätte, die er nicht mehr rückgängig machen könnte.
4.4 Der Rekurrent vermag sich zur Begründung seines Standpunktes damit nicht auf den Vertrauensschutz gemäss Art. 9 BV und § 10 KV zu berufen.
5.1 Zur Begründung des Wegfalls der Voraussetzungen für eine Taxibetriebsbewilligung gemäss § 6 Abs. 5 lit. a und Abs. 6 Taxigesetz hat die Vorinstanz erwogen, dass beim Bestand von Verlustscheinen bezüglich des finanziellen Leumunds die Schuldenhöhe nicht in Bezug zum Jahresumsatz zu setzen sei. § 6 Abs. 6 lit. c Taxigesetz treffe eine eindeutige Unterscheidung zwischen Betreibungen und Verlustscheinen. Danach verfügten namentlich diejenigen Personen über keinen guten finanziellen Leumund, «gegen die Verlustscheine aus den letzten fünf Jahren oder Betreibungen von erheblichem Umfang» bestünden. Es müssten daher entweder Verlustscheine aus den letzten fünf Jahren oder aber alternativ Betreibungen von erheblichem Umfang gegen eine betroffene Person bestehen, damit auf das Fehlen eines guten finanziellen Leumunds geschlossen werden könne. Das Gesetz setze in Verbindung mit § 4 der Taxiverordnung (SG 563.210) mit dem Erfordernis des erheblichen Umfangs für Betreibungen eine höhere Hürde als beim Bestand von Verlustscheinen. Während auch unberechtigte Forderungen in Betreibung gesetzt werden könnten, könne die schuldnerische Partei die Rechtmässigkeit eines Verlustscheins durch Erhebung eines Rechtsvorschlags oder einer Aberkennungsklage nach Gewährung der provisorischen Rechtsöffnung bestreiten und überprüfen lassen. Aus diesem Grunde erscheine es ohne Weiteres als zulässig, bei Vorliegen von jedweden Verlustscheinen die Taxihalter- bzw. Taxibetriebsbewilligung zu entziehen (VGE VD.2013.188 vom 8. April 2014 E. 3.3.3). Die ratio legis des Erfordernisses eines guten finanziellen Leumunds sei die Sicherung der Bonität als wesentliches Kriterium für die Gewährleistung der öffentlichen Sicherheit im Taxigewerbe. Es könne so vermieden werden, dass überschuldete Taxibetreibende zur Einsparung von Kosten die Fahrzeuge nicht mehr richtig warteten oder ortsunkundige Fahrgäste übervorteilten. Zur Gewährleistung einer einwandfreien Betriebsführung dürfe es zu keinen finanziellen Engpässen kommen, die bei der Qualität der zu erbringenden Dienstleistungen oder der Organisation des Betriebes zu Einsparungen führen könnten. Dem präventiven und generellen Schutzgedanken der Anforderung eines guten finanziellen Leumunds entsprechend solle die Bewilligung bereits entzogen werden können, bevor sich die finanziellen Schwierigkeiten etwa in Form der Vernachlässigung des Unterhalts der Fahrzeuge oder durch unlautere Verlängerungen von Fahrten bemerkbar machten (VGE VD.2013.188 vom 8. April 2014 E. 3.3.2 mit weiteren Hinweisen).
Aufgrund des nachweislichen Bestandes von zwei Verlustscheinen aus den letzten fünf Jahren im Umfang von CHF 9'966.15 verfüge der Rekurrent daher im Sinne von § 6 Abs. 6 lit. c des Taxigesetzes auch über keinen guten finanziellen Leumund. Dass diese Verlustscheine nicht einen Viertel seines Jahresumsatzes ausmachten, sei dabei ebenso irrelevant wie der Umstand, dass nichts Nachteiliges über die Art und Weise, wie der Rekurrent bis anhin sein Gewerbe geführt habe, bekannt sei. Weiter wies die Vorinstanz darauf hin, dass der Rekurrent aus heutiger Warte betrachtet nun zusätzlich auch deswegen über keinen guten finanziellen Leumund verfüge, weil unterdessen zusätzlich offene Betreibungen in erheblichem Umfang gegen ihn bestünden. Wie aus dem neuesten, von ihm eingereichten Betreibungsregisterauszug vom 4. Oktober 2021 hervorgehe, habe das Sozialamt des Kantons Basel-Landschaft am 8. Juni 2021 seine Forderung im Betrage von CHF 12'350 und damit in der Höhe von gut einem Viertel seines Jahresumsatzes im Jahr 2020 mit einem «Total Ertrag» gemäss Erfolgsrechnung von CHF 47'216.75 in Betreibung gesetzt. Insofern verfüge er heute gleich in doppelter Hinsicht über keinen guten finanziellen Leumund und erfülle damit die Bewilligungsvoraussetzungen im Sinne von § 6 Abs. 5 lit. a und Abs. 6 lit. c des Taxigesetzes zweifelsohne nicht.
5.2 Demgegenüber hält der Rekurrent mit seinem Rekurs an seinem Standpunkt fest, dass der Wortlaut von § 6 Abs. 6 lit. c Taxigesetz keineswegs klar sei und sich das Erfordernis eines erheblichen Umfangs grammatikalisch durchaus auch auf die Verlustscheine und nicht bloss auf Betreibungen beziehen könne. Es gebe keinen objektiven Grund, den finanziellen Leumund beim Vorliegen von Verlustscheinen anders zu beurteilen, als wenn (erst) Betreibungen eingeleitet worden seien. Es sei daher nicht ersichtlich, warum die Kann-Bestimmung von § 4 der Taxiverordnung in Bezug auf die Höhe der Betreibungen nicht auch analog für die Beurteilung des finanziellen Leumunds beim Vorliegen von Verlustscheinen beigezogen werden solle. Die Schuldensituation sei in beiden Fällen die Gleiche. Weiter komme dem Ursprung der Schulden bei der Beurteilung der Bonität eines Gewerbes ein massgebliches Gewicht zu. Die Beurteilung, ob ein selbständig Erwerbender mit einer Einzelfirma sein Geschäft seriös betreiben könne, könne nicht von privaten, familienrechtlichen Schulden, sondern allein vom Bestand von Geschäftsschulden abhängen. Nur rein geschäftsspezifische Aspekte könnten allenfalls Einfluss auf die Qualität der Dienstleistungen haben. Schliesslich sei die Forderung des Sozialamts Basel-Landschaft «nicht ‘neu’, sondern eine ‘aufgewärmte’ aus alten Verlustscheinen». Insoweit bestehe «kein doppelt angeschlagener finanzieller Leumund».
5.3 In diesem Zusammenhang ist zunächst zwischen der Prüfung der Verwirklichung eines Widerrufsgrundes aufgrund des Wegfalls einer gesetzlichen Voraussetzung für eine Taxibetriebsbewilligung gemäss § 6 Abs. 5 und 6 Taxigesetz einerseits und der Prüfung der Verhältnismässigkeit eines gestützt darauf erfolgenden Widerrufs andererseits zu unterscheiden.
5.3.1 Gemäss § 6 Abs. 6 lit. c Taxigesetz besitzen namentlich Personen keinen guten Leumund im Sinne von Abs. 5 lit. a, «gegen die Verlustscheine aus den letzten fünf Jahren oder Betreibungen von erheblichem Umfang bestehen». Diese Bestimmung wird in § 4 Abs. 1 Taxiverordnung dahingehend konkretisiert, dass «bei offenen Betreibungen in der Gesamthöhe eines Viertels des durch den Taxibetrieb oder die Einsatzzentrale voraussichtlich erzielbaren Jahresumsatzes […] grundsätzlich von einem getrübten finanziellen Leumund auszugehen» ist. Diese gesetzliche Regelung ist bezüglich ihres Wortlautes tatsächlich nicht gänzlich klar und könnte rein grammatikalisch auch in dem vom Rekurrenten vertretenen Sinn verstanden werden. Tatsächlich aber unterscheiden sich Betreibungen, die sich auch auf bestrittene Forderungen beziehen können, von Verlustscheinsforderungen. Letztere können nur entstehen, wenn die Schuldnerin oder der Schuldner auf eine Bestreitung im Vollstreckungsverfahren verzichtet hat, oder die Bestreitung nicht erfolgreich gewesen ist. Betreibungen können sich dabei auch auf inzwischen getilgte Forderungen beziehen. Erst wo betriebene Forderungen auch im Vollstreckungsverfahren nicht haben erfüllt werden können, kommt es zur Ausstellung eines Verlustscheines. Insofern lassen sich aus Verlustscheinen andere Schlüsse auf die Bonität ziehen als bei blossen Betreibungen. Im Sinne einer teleogischen Auslegung erscheint daher zutreffend, dass das Gesetz für die Verweigerung oder den Widerruf einer Taxibetriebsbewilligung aufgrund von Betreibungen höhere Anforderungen stellt als beim Bestand von Verlustscheinen. Es erscheint daher mit den Erwägungen der Vorinstanz zutreffend, das Erfordernis eines erheblichen Umfangs in § 6 Abs. 6 lit. c Taxigesetz bloss auf offene Betreibungen, nicht aber auf Verlustscheinsforderungen zu beziehen. Soweit Verlustscheine aber keinen erheblichen Umfang aufweisen, mag dies auch unter der Geltung des neuen Rechts im Rahmen der Prüfung der Verhältnismässigkeit von Bedeutung sein und kann auf einen leichten Fall hinweisen, bei dem ein Bewilligungsentzug bloss anzudrohen ist (vgl. § 5 Abs. 1 Satz 2 Taxigesetz; zum alten Recht VGE VD.2014.17 vom 22. August 2014 E. 3.3.2.6).
5.3.2 Zutreffend erscheint dagegen der Hinweis des Rekurrenten auf die Natur seiner Schulden. Wie der Regierungsrat in seinem Ratschlag zum Taxigesetz ausführte, dürfe es zur Gewährleistung einer einwandfreien Betriebsführung «zu keinen finanziellen Engpässen kommen, die bei der Qualität der zu erbringenden Dienstleistungen oder der Organisation des Betriebes zu Einsparungen führen könnten» (Ratschlag S. 16). Daraus könnte mit der Vorinstanz der Schluss gezogen werden, dass die Natur einer Verschuldung bedeutungslos erscheinen müsste. Wie das Verwaltungsgericht aber festgestellt hat, ist im Rahmen der Verhältnismässigkeitsprüfung sowohl der Höhe der Verschuldung wie auch ihrer Natur Rechnung zu tragen. Hat eine Verschuldung «weitgehend einen familienrechtlichen, nicht aber einen geschäftlichen oder konsumbedingten Hintergrund», so lässt sie «nur bedingte Rückschlüsse auf das Geschäftsgebaren» eines Taxibetreibers oder einer Taxibetreiberin zu. «Obwohl auch eine Verschuldung aufgrund familienrechtlicher Verpflichtungen die Gefahr eines deshalb verminderten Unterhalts der betriebenen Fahrzeuge zur Verminderung der Ausgaben oder einer Übervorteilung ortsunkundiger Fahrgäste zur Erhöhung der Einnahmen zu begründen vermag, so erscheint diese Gefahr doch kleiner als bei einem aufgrund von Misswirtschaft überschuldeten Taxihalter». Dies wird dann unterstrichen, wenn die betroffene Person «im Unterschied zu anderen, überschuldeten Taxihaltern (vgl. z.B. VGE VD.2013.188 vom 8. April 2014 E. 3.3.5) sich keine Verletzungen von taxi- und strassenverkehrsrechtlichen Bestimmungen hat zu Schulden kommen lassen» (VGE VD.2014.17 vom 22. August 2014 E. 3.3.2.3). An dieser unter der Geltung des alten Taxigesetzes entwickelten Rechtsprechung ist auch unter der Geltung des neuen Rechts festzuhalten.
5.3.3 Was schliesslich die Höhe der Verschuldung betrifft, so ist zunächst der neuen, nach dem Erlass der angefochtenen Verfügung eingetretenen Verschuldung Rechnung zu tragen (vgl. oben E. 1.3). Zu beachten wäre dabei mit der Rüge des Rekurrenten auch, inwieweit sich mehrere Betreibungen auf identische Forderungen beziehen. Wie die Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung aber zutreffend darlegt, geht aus den eingereichten Auszügen aus dem Betreibungs- und Verlustscheinregister die behauptete Identität der Forderungen nicht hervor. Gemäss dem Auszug aus dem Betreibungsregister des Betreibungs- und Konkursamt Basel-Land in Liestal vom 2. Dezember 2019 bestanden ein Verlustschein über den Betrag von CHF 3'950.– zugunsten des kantonalen Sozialamts Basel-Landschaft, Unterhaltsbeiträge, und ein Verlustschein über den Betrag von CHF 6'016.15 zugunsten der Einwohnergemeinde Muttenz, Sozialberatung (act. 6/1 [Akten Taxibüro] S. 43). Der vom Rekurrenten eingereichte Auszug aus dem Betreibungsregister des Betreibungsamts Liestal vom 4. Oktober 2021 weist neben diesen beiden Verlustscheinen auch eine Pfändung für eine Forderung von CHF 12'350.– des kantonalen Sozialamts des Kantons Basel-Landschaft auf. Diese Forderung weist zwar den gleichen Gläubiger wie eine der beiden Verlustscheinsforderungen auf, die Höhe der betriebenen Forderung unterscheidet sich aber deutlich von jener der Verlustscheinsforderung. Wie die Vorinstanz zutreffend erwogen hat, trifft den Rekurrenten aufgrund seiner Mitwirkungsobliegenheit die Beweislast für seine Behauptung, es handle sich bei der neuen Betreibung um eine «aufgewärmte» Forderung. Soweit bestimmte Tatsachen für die Behörden nicht oder nur schwer zugänglich sind, ergibt sich diese Mitwirkungspflicht auch aus dem Grundsatz von Treu und Glauben. Die Parteien sind dann verpflichtet, bei der Sachverhaltsabklärung durch Auskunftserteilung oder Beibringen der Beweismittel mitzuwirken. Werden in einem Rekurs blosse Behauptungen aufgestellt, so ist das Gericht nicht verpflichtet, von sich aus eigene Nachforschungen anzustellen (VGE VD.2017.290 vom 15. Januar 2019 E. 3.2.2, VD.2014.107 vom 7. Januar 2015 E. 2.2.3, VD.2013.62 vom 10. März 2014 E. 2.3.2, VD.2013.46 vom 27. November 2013 E. 3.5, mit Hinweisen). Vorliegend hat der Rekurrent auch auf die Bestreitung der Identität der neuen Betreibung mit den bisherigen Verlustscheinen nichts zur Klärung der Frage beigetragen, hat er doch auf die Einreichung einer Replik verzichtet.
5.4
5.4.1 Weiter stellt sich der Rekurrent auf den Standpunkt, es sei eine rein virtuelle Frage, ob beim Vorliegen familienrechtlicher Forderungen eine Gefahr der Vernachlässigung des Fahrzeugunterhalts oder eine sonstige Gefahr in Bezug auf den Taxibetrieb bestehe. Sein Taxibetrieb sei über Jahre und auch unter Geltung der neuen Bestimmungen klaglos geführt worden. Es seien bei der Umwandlung einer bestehenden in eine neue Bewilligung sämtliche Umstände und nicht nur die privaten Finanzen eines Bewilligungsinhabers zu berücksichtigen. Die Möglichkeit, sich von einem Taxibetrieb anstellen zu lassen, bestehe zwar theoretisch, sei unter den gegenwärtigen Bedingungen aber illusorisch. Es sei für ihn eine Existenzfrage, weiterhin als selbständiger Taxihalter einer Erwerbstätigkeit nachzugehen. Sein privates Interesse an der Weiterführung seiner Tätigkeit überwiege auf jeden Fall das öffentliche Interesse an einem Entzug der Taxihalterbewilligung bzw. einer Nichtumwandlung in eine Taxibetriebsbewilligung.
5.4.2 Soweit der Rekurrent damit die Verhältnismässigkeit des Entscheids bestreitet, wird darauf sogleich zurückzukommen sein. Wie die Vorinstanz zutreffend erwogen hat, bildet die Bonität der Taxihalterinnen und -halter aber ein wichtiges Kriterium für die Gewährleistung der öffentlichen Sicherheit im Taxigewerbe. Das Risiko, dass überschuldete Taxihalterinnen und -halter zur Einsparung von Kosten die Fahrzeuge nicht mehr richtig warten oder ortsunkundige Fahrgäste übervorteilen, sind dabei nur zwei Beispiele der möglichen Folgen von finanziellen Schwierigkeiten, die mit den gesetzlichen Anforderungen an die Bonität der Inhaberinnen und Inhaber von Taxibetriebsbewilligungen vermieden werden sollen. Dem präventiven und generellen Schutzgedanken dieser Anforderungen entsprechend soll die Bewilligung entzogen werden, bevor sich die finanziellen Schwierigkeiten etwa in Form der Vernachlässigung des Fahrzeugunterhalts oder durch unlautere Verlängerungen von Fahrten bemerkbar machen (VGE VD.2014.17 vom 22. August 2014 E. 3.3.1, VD.2013.188 vom 8. April 2014 E. 3.3.2, VD.2010.126 vom 25. November 2011 E. 4.2.1, VD.2012.239 vom 11. Juni 2013 E. 4.2.1).
Es stellt sich aber die Frage, ob die angefochtene Massnahme zum Schutz dieses öffentlichen Interesses auch verhältnismässig erscheint.
6.1 Der Betrieb von Taxis fällt als privatwirtschaftliche Erwerbstätigkeit in den Schutzbereich der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV). Demnach muss jede Einschränkung des Rechts auf diese Berufsausübung über eine gesetzliche Grundlage verfügen, durch ein überwiegendes öffentliches Interesse gerechtfertigt sein und den Grundsatz der Verhältnismässigkeit respektieren (Art. 36 BV). Polizeiliche Massnahmen stellen den wichtigsten Anwendungsfall von Einschränkungen der Wirtschaftsfreiheit dar. Das kantonale Taxigesetz macht den Betrieb von Taxis aus polizeilichen Gründen von einer Bewilligung abhängig, die nur beim Vorliegen bestimmter Voraussetzungen erteilt wird (§§ 4 ff. Taxigesetz). Die Bewilligung zum Betrieb von Taxis ist eine Polizeierlaubnis, welche eine aus polizeilichen Gründen unter Bewilligungspflicht stehende Tätigkeit zulässt, wenn die zum Schutz der Polizeigüter aufgestellten gesetzlichen Voraussetzungen für die Ausübung dieser Tätigkeit erfüllt sind (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 2650). Der Betrieb von Taxis kommt in seiner Funktion und Bedeutung einem öffentlichen Dienst sehr nahe, bei welchem die Kundschaft mangels Prüfungs- oder Wahlmöglichkeit auf einen zuverlässigen, prompten, das Entgelt korrekt berechnenden Vertragspartner angewiesen ist (vgl. auch Ratschlag S. 3, 12). Dem entspricht auch, dass der Taxibetrieb gemäss § 1 Abs. 2 des Taxigesetzes soweit als möglich dem öffentlichen Verkehr gleichgesetzt ist. Die Bewilligungspflicht erweist sich daher als angemessenes Mittel zur gewerbepolizeilichen Aufsicht zum Schutz vor Missbräuchen seitens der Taxihalterinnen und -halter (so schon BGE 99 Ia 389 E. 3a; zum Ganzen: VGE VD.2015.95 vom 22. Dezember 2015 E. 3.1, VD.2014.17 vom 22. August 2014 E. 3.1, VD.2010.126 vom 25. November 2011 E. 3.1).
6.2 Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit verlangt, dass die Verwaltungsmassnahme zur Verwirklichung des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet und notwendig ist. Ausserdem muss der angestrebte Zweck in einem vernünftigen Verhältnis zu den Belastungen stehen, die der betroffenen Privatperson auferlegt werden (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 521 ff.). Im vorliegenden Zusammenhang gilt es zu beachten, dass die hier relevante Bewilligung nur für das Führen eines Taxibetriebs notwendig ist. Für das alleinige Führen eines Taxis ist lediglich eine Taxifahrbewilligung im Sinne von § 8 Taxigesetz und keine Taxibetriebsbewilligung erforderlich. Dabei gelten nach dem Gesagten (vgl. oben E. 2.1) für den Erhalt einer Taxibetriebsbewilligung höhere Anforderungen.
6.3 Nicht konkret bestritten ist die Eignung der Bewilligungsverweigerung für die Gewährleistung der Sicherheit im Taxigewerbe im Sinne der obigen Erwägungen. Bestritten ist dagegen deren Notwendigkeit und Verhältnismässigkeit im engeren Sinne respektive deren Angemessenheit.
Der Rekurrent weist mittlerweile einen Umfang der Verschuldung auf, welcher auch die Schwelle der Erheblichkeit gemäss der Konkretisierung von § 6 Abs. 6 lit. c des Taxigesetzes in § 4 der Taxiverordnung deutlich überschreitet und schon bald der Hälfte des jährlichen Betriebsertrages entspricht. Zu berücksichtigen ist im Rahmen der Verhältnismässigkeitsprüfung, dass es sich dabei nicht um Schulden aus dem Taxibetrieb, sondern um familienrechtliche Schulden handelt, welche – wie ausgeführt – nur bedingte Rückschlüsse auf das Geschäftsgebaren eines Taxibetreibers oder einer Taxibetreiberin zulassen. Zu beachten ist vorliegend aber, dass die auf familienrechtliche Verbindlichkeiten zurückgehende Verschuldung des Rekurrenten weiter anwächst, was wiederum Rückschlüsse auf sein Geschäftsgebaren und seinen Umgang mit Verbindlichkeiten erlaubt. Hinzu kommt, dass dem Rekurrenten daneben auch die Verletzung strassenverkehrsrechtlicher Bestimmungen zur Last gelegt werden musste. Wie den Akten entnommen werden kann (vgl. act. 6/1 [Akten Taxibüro] S. 217 und 161), liegt dem einmonatigen Führerausweisentzug ein zweifaches Missachten des Vortritts zu Grunde. Dem Auszug aus dem ADMAS-Register ist weiter zu entnehmen, dass der Rekurrent bereits 2016 wegen einer Geschwindigkeitsüberschreitung verwarnt werden musste. Diese Verletzungen des Strassenverkehrsrechts trüben nicht nur den automobilistischen Leumund des Rekurrenten, sie lassen auch auf eine die öffentliche Sicherheit gefährdende Art der Verkehrsteilnahme schliessen, welche gerade auch für die Führung eines Taxibetriebes von Bedeutung ist. Es besteht daher aufgrund der Trübung sowohl des finanziellen wie auch des automobilistischen Leumunds des Rekurrenten ein erhebliches öffentliches Interesse, ihn von der Führung eines Taxibetriebes auszuschliessen.
Dem steht ein gewichtiges privates Interesse des Rekurrenten an der Fortführung seines Gewerbes gegenüber. Dabei mag die von der Vorinstanz aufgezeigte Alternative, sich aufgrund der fortbestehenden Taxifahrbewilligung als Taxifahrer bei einem anderen Taxibetrieb anstellen zu lassen, möglicherweise aufgrund der Situation auf dem Taximarkt «theoretisch» sein, wie der Rekurrent ausführen lässt. Es darf dabei im Rahmen der Verhältnismässigkeitsprüfung aber auch beachtet werden, dass der Rekurrent mit seinem Betrieb in den Jahren 2019 und 2020 mit ausgewiesenen Gewinnen von bloss CHF 12'464.40 resp. 19'157.70 seinen Existenzbedarf offensichtlich nicht zu decken vermochte (vgl. act. 6/2 [Rekursakten] S. 128 ff.).
Insgesamt erweist sich der angefochtene Entscheid daher nicht als unverhältnismässig.
Aus dem Gesagten folgt, dass der Rekurs abzuweisen ist. Bei diesem Ausgang des Verfahrens trägt der Rekurrent in Anwendung von § 30 Abs. 1 VRPG dessen Kosten mit einer Gebühr von CHF 1'200.–.
Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):
://: Der Rekurs wird abgewiesen.
Der Rekurrent trägt die Gerichtskosten des verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahrens mit einer Gebühr von CHF 1'200.–, einschliesslich Auslagen.
Mitteilung an:
Rekurrent
Justiz- und Sicherheitsdepartement Basel-Stadt
Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt
APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT
Die a.o. Gerichtsschreiberin
BLaw Laura Wigger
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.
Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.