Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht Dreiergericht

VD.2021.253

URTEIL

vom 25. Mai 2022

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur. André Equey,

Prof. Dr. Ramon Mabillard

und Gerichtsschreiberin MLaw Marion Wüthrich

Beteiligte

A____ Rekurrent

[...]

vertreten durch [...], Advokat,

und/oder [...], Advokat,

[...]

gegen

Präsidialdepartement Basel-Stadt Rekursgegnerin

Generalsekretariat, Marktplatz 9, 4001 Basel

vertreten durch [...], Rechtsanwalt,

[...]

Gegenstand

Rekurs gegen eine Verfügung des Präsidialdepartements

vom 28. Oktober 2021

betreffend Freistellung

Sachverhalt

Am 16. November 2016 schlossen der Kanton Basel-Stadt (nachfolgend: Kanton), vertreten durch den damaligen Vorsteher des Präsidialdepartements (nachfolgend: PD), und A____ (nachfolgend: Rekurrent) einen öffentlich-rechtlichen Arbeitsvertrag (nachfolgend: Arbeitsvertrag) ab. Der Rekurrent wurde als Direktor des B____ (nachfolgend: B____) angestellt. Das Arbeitsverhältnis begann am 1. Juni 2017 und war unbefristet. Am 14. Januar 2020 schlossen der Kanton, vertreten durch die damalige Vorsteherin des PD, und der Rekurrent eine Vereinbarung (Rekursbeilage 19; nachfolgend: Vereinbarung) ab. Diese enthält in Ziff. 1 unter anderem die folgende Regelung: «Das Arbeitsverhältnis endet ohne Kündigung spätestens per 31. März 2022. […] Der Arbeitgeber ist, falls er es im Interesse des B____ bzw. des Präsidialdepartements für erforderlich erachtet, berechtigt, den Arbeitnehmer einseitig bis zum Ende des Arbeitsverhältnisses (31. März 2022) freizustellen, d.h. von der Pflicht zur Arbeitsleistung zu befreien. Eine entsprechende Freistellung soll jedoch grundsätzlich frühestens nach Abschluss der Supervision bzw. nach deren Abbruch erfolgen. Der Arbeitnehmer erklärt sich damit ohne Vorbehalt einverstanden. Die Parteien würden sich zu diesem Zeitpunkt um eine gemeinsam abgesprochene Kommunikation bemühen.» Anlässlich einer Sitzung vom 6. August 2020 sprach die damalige Vorsteherin des PD unter Berufung auf die Vereinbarung mündlich per sofort die Freistellung des Rekurrenten aus (nachfolgend: mündliche Freistellung). Am 15. September 2020 erliess die Vorsteherin des PD eine Feststellungsverfügung (nachfolgend: Feststellungsverfügung) mit dem folgenden Dispositiv: «Die Vereinbarung vom 14. Januar 2020 (Ziffer 1 Abs. 2; Befreiung von der Pflicht zur Arbeit) wurde in zulässiger Weise umgesetzt.»

Seit dem 6. August 2020 hat der Rekurrent seine Funktion als Direktor des B____ nicht mehr ausgeübt. Seit dem 12. Oktober 2020 wird das B____ von C____ als interimistischem Direktor geleitet ([...]).

Der Rekurrent beantragte mit Gesuch vom 7. August 2020 bei der Personalrekurskommission (nachfolgend: PRK) die Feststellung, dass die mündliche Freistellung nichtig sei. Mit Eingabe vom 17. August 2020 meldete der Rekurrent bei der PRK gegen die mündliche Freistellung vorsorglich Rekurs an. Er beantragte, die mündliche Freistellung sei aufzuheben und er sei als Direktor des B____ weiter zu beschäftigen. Das PD machte mit Stellungnahme vom 10. September 2020 geltend, die PRK habe auf die Eingaben vom 11. und 31. August nicht einzutreten, wobei es damit offensichtlich das Gesuch vom 7. August 2020 und die Rekursanmeldung vom 17. August 2020 meinte. Mit Eingabe vom 23. September 2020 beantragte der Rekurrent in Ergänzung der mit seinem Gesuch vom 7. August 2020 gestellten Anträgen, eventualiter sei die Feststellungsverfügung aufzuheben. Mit Entscheid vom 23. November 2020 (nachfolgend: Entscheid der PRK) stellte die PRK in Gutheissung des Gesuchs vom 7. August 2020 und des Rekurses vom 17. August 2020 fest, dass die mündliche Freistellung nichtig sei (Ziff. 1 des Dispositivs), und trat sie auf das «Begehren um Feststellung der Nichtigkeit der Feststellungsverfügung» nicht ein (Ziff. 2 des Dispositivs). Da der Rekurrent (als Eventualbegehren) nicht die Feststellung der Nichtigkeit der Feststellungsverfügung, sondern deren Aufhebung beantragt hat, ist davon auszugehen, dass die Formulierung der PRK auf einem Versehen beruht, und ist der Entscheid nach Treu und Glauben dahingehend zu verstehen, dass die PRK auf das Rechtsbegehren um Aufhebung der Feststellungsverfügung nicht eingetreten ist (VGE VD.2020.262 und VD.2021.12 vom 13. April 2021 E. 1.2.3). Schliesslich sprach die PRK dem Rekurrenten zu Lasten des PD eine Parteientschädigung zu (Ziff. 3 des Dispositivs).

Am 25. September 2020 meldete der Rekurrent gegen die Feststellungsverfügung beim Regierungsrat Rekurs an. Das Justiz- und Sicherheitsdepartement (nachfolgend: JSD) sistierte das Rekursverfahren am 30. September 2020 bis zum Entscheid der PRK über die Zuständigkeitsfrage. Es hob die Sistierung am 17. Dezember 2020 auf und setzte dem Rekurrenten eine Frist zur Einreichung der Rekursbegründung. Der Rekurrent beantragte mit Rekursbegründung vom 18. Januar 2021 die Feststellung der Nichtigkeit der Feststellungsverfügung (Rechtsbegehren 1) und der mündlichen Freistellung (Rechtsbegehren 2). Eventualiter sei die Feststellungsverfügung aufzuheben (Rechtsbegehren 3). Am 27. Januar 2021 überwies das JSD den Rekurs gegen die Feststellungsverfügung dem Verwaltungsgericht zum Entscheid. Mit Vernehmlassung vom 9. März 2021 beantragte das PD, der Rekurs sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.

Am 22. Dezember 2020 erhob das PD gegen den Entscheid der PRK Rekurs beim Verwaltungsgericht. Das PD beantragte in erster Linie die Aufhebung der Ziff. 1 und 3 des Dispositivs des Entscheids der PRK (Rechtsbegehren 1). Weiter beantragte das PD, es sei festzustellen, dass die PRK zur Behandlung der vorliegenden Streitsache nicht zuständig sei (Rechtsbegehren 2) und dass die Behandlung der vorliegenden Angelegenheit gestützt auf die Feststellungsverfügung im Verfahren vor dem Regierungsrat weiterzuführen sei (Rechtsbegehren 3). In verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragte das PD sinngemäss, dem Rekurs gegen die Feststellung der Nichtigkeit der mündlichen Freistellung sei zunächst superprovisorisch und alsdann definitiv die aufschiebende Wirkung zu erteilen respektive die Freistellung des Rekurrenten sei in dieser Weise aufrechtzuerhalten. Der Verfahrensleiter des Verwaltungsgerichts erkannte dem Rekurs gegen den Entscheid der PRK einstweilen die aufschiebende Wirkung zu und stellte für den Fall eines begründeten Gesuchs des Rekurrenten um Entzug der aufschiebenden Wirkung einen neuen Entscheid über die Frage der aufschiebenden Wirkung in Aussicht (Verfügung vom 28. Dezember 2020). Mit Vernehmlassung vom 28. Januar 2021 beantragte der Rekurrent, der Rekurs gegen den Entscheid der PRK sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Eventualiter sei festzustellen, dass die Vereinbarung zufolge Willensmängeln teilungültig sei, subeventualiter, dass die gesamte Vereinbarung zufolge Willensmängeln ungültig sei. In verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragte der Rekurrent, dem Rekurs gegen den Entscheid der PRK sei die aufschiebende Wirkung zu entziehen und das PD sei anzuweisen, ihn umgehend wieder in seine Funktion als Direktor des B____ einzusetzen. Der Verfahrensleiter wies das Gesuch des Rekurrenten, dem Rekurs die aufschiebende Wirkung zu entziehen und das PD anzuweisen, ihn umgehend wieder in seine Funktion als Direktor des B____ einzusetzen, ab und erkannte dem Rekurs weiterhin die aufschiebende Wirkung zu (Verfügung vom 5. Februar 2021).

Anfang Februar 2021 endete die Amtszeit der bisherigen Vorsteherin des PD und trat ihr Nachfolger sein Amt an.

Mit Urteil VGE VD.2020.262 und VD.2021.12 vom 13. April 2021 hob das Verwaltungsgericht in teilweiser Gutheissung des Rekurses des PD vom 22. Dezember 2020 Ziff. 1 des Entscheids der PRK auf und trat es sowohl auf das Gesuch des Rekurrenten vom 7. August 2020 als auch auf den Rekurs des Rekurrenten vom 17. August 2020 nicht ein. Im Übrigen wies es den Rekurs des PD ab, soweit es darauf eintrat. In teilweiser Gutheissung des Rekurses des Rekurrenten vom 25. September 2020 hob das Verwaltungsgericht die Feststellungsverfügung auf und stellte es fest, dass die mündliche Freistellung nichtig sei. Im Übrigen wies es den Rekurs des Rekurrenten ab. Sowohl für das verwaltungsgerichtliche Rekursverfahren betreffend den Entscheid der PRK als auch für das verwaltungsgerichtliche Rekursverfahren betreffend die Feststellungsverfügung verpflichtete es das PD zur Bezahlung einer Parteientschädigung an den Rekurrenten. Die Aufhebung von Ziff. 1 des Entscheids der PRK sowie das Nichteintreten auf das Gesuch vom 7. August 2020 und den Rekurs vom 17. August 2020 begründete das Verwaltungsgericht damit, dass die PRK für die Beurteilung des Gesuchs um Feststellung der Nichtigkeit der mündlichen Freistellung und den Rekurs gegen diese Feststellung nicht zuständig sei (VGE VD.2020.262 und VD.2021.12 vom 13. April 2021 E. 2-6). Die mündliche Freistellung erachtete das Verwaltungsgericht als nichtig, weil es sich dabei um eine (Gestaltungs-)Verfügung handle und diese entgegen dem gesetzlichen Schriftformerfordernis bloss mündlich eröffnet worden sei (VGE VD.2020.262 und VD.2021.12 vom 13. April 2021 E. 4.4 und 8.1 f.). Den Grund für die Aufhebung der Feststellungsverfügung sah das Verwaltungsgericht darin, dass das Erfordernis der Subsidiarität gegenüber einer Gestaltungsverfügung nicht erfüllt gewesen sei und die sinngemässe Feststellung, die Vorsteherin des PD habe mit der Information vom 6. August 2020 den Rekurrenten gestützt auf die Vereinbarung in zulässiger Weise freigestellt, unrichtig sei (VGE VD.2020.262 und VD.2021.12 vom 13. April 2021 E. 9). Das Urteil des Verwaltungsgerichts erwuchs am 22. Mai 2021 in Rechtskraft.

Mit Schreiben vom 8. Juli 2021 gewährte der Vorsteher des PD dem Rekurrenten das rechtliche Gehör zu einer geplanten Freistellungsverfügung. Mit Stellungnahme vom 30. Juli 2021 machte der Rekurrent geltend, die Voraussetzungen für seine Freistellung seien nicht erfüllt, weshalb davon abzusehen sei. Zudem brachte er vor, der Vorsteher des PD sei befangen, und beantragte er, dass der Vorsteher des PD in den Ausstand trete. Mit Schreiben vom 17. September 2021 informierte der Vorsteher des Gesundheitsdepartements (nachfolgend: GD) als Stellvertreter des Vorstehers des PD den Rekurrenten, dass der Vorsteher des PD in den Ausstand getreten sei und er die Verfahrensführung übernommen habe. Mit Verfügung vom 28. Oktober 2021 (nachfolgend: Freistellungsverfügung) erkannte der Vorsteher des GD als Stellvertreter des Vorstehers des PD, dass der Rekurrent bis zum 31. März 2022 von der Arbeitsleistung beim B____ freigestellt werde, dass er bis zu diesem Zeitpunkt sämtliche Ferien zu beziehen und allfällige Überstunden zu kompensieren habe und einer allfälligen Beschwerde (richtig: Rekurs) die aufschiebende Wirkung entzogen werde.

Am 8. November 2021 meldete der Rekurrent gegen die Freistellungsverfügung vom 28. Oktober 2021 (im Betreff wird fälschlicherweise die Feststellungsverfügung vom 15. September 2020 genannt) beim Regierungsrat Rekurs an mit dem Antrag auf vollumfängliche Aufhebung der angefochtenen Verfügung, dem Eventualantrag auf Feststellung der Rechtswidrigkeit der angefochtenen Verfügung und dem Verfahrensantrag, die aufschiebende Wirkung des Rekurses sei wiederherzustellen und der Rekurrent sei unverzüglich wieder als Direktor des B____ einzusetzen. Am 12. November 2021 überwies das JSD den Rekurs dem Verwaltungsgericht zum Entscheid. Mit Verfügung vom 25. November 2021 wies der verfahrensleitende Appellationsgerichtspräsident den sinngemässen Verfahrensantrag, dem Rekurs die aufschiebende Wirkung zuzuerkennen und den Rekurrenten unverzüglich wieder als Direktor des B____ einzusetzen, ab. Mit Rekursbegründung vom 29. November 2021 (nachfolgend: Rekursbegründung) wiederholte der Rekurrent seine Anträge und seinen Verfahrensantrag. Da der Rekurrent den wiederholten Verfahrensantrag nicht begründet und keinen Umstand genannt hatte, der Anlass für eine Wiedererwägung der Verfügung vom 25. November 2021 hätte bieten können, trat der verfahrensleitende Appellationsgerichtspräsident auf den wiederholten Verfahrensantrag mit Verfügung vom 2. Dezember 2021 nicht ein. Mit Vernehmlassung vom 3. Februar 2022 beantragte das PD, der Rekurs sei unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten des Rekurrenten abzuweisen. Am 4. April 2022 replizierte der Rekurrent und hielt abgesehen vom Verfahrensantrag an seinen Rechtsbegehren fest.

Am 3. September 2021 reichte der Rekurrent beim Regierungsrat eine Rechtsverzögerungsbeschwerde (richtig: Rechtsverzögerungsrekurs; nachfolgend: Rechtsverzögerungsrekurs) ein. Mit Beschluss vom 27. September 2021 überwies das JSD den Rechtsverzögerungsrekurs dem Verwaltungsgericht zum Entscheid. Der Rekurrent beantragte mit seinem Rechtsverzögerungsrekurs, es sei festzustellen, dass das Verfahren zum Erlass einer Verfügung betreffend das weitere personalrechtliche Vorgehen gegenüber dem Rekurrenten seitens des PD zu Unrecht verzögert werde (Antrag 1). Zudem sei der Rekurrent mit sofortiger Wirkung wieder in die Funktion als Direktor des B____ einzusetzen und sei ihm die Ausübung dieser Funktion zu ermöglichen (Antrag 2). Schliesslich sei dem Rekurrenten «für das Verfahren der Rechtsverzögerungsbeschwerde eine angemessene Entschädigung zuzusprechen» (Antrag 3). Mit Vernehmlassung vom 2. November 2021 beantragte der Vorsteher des GD als Stellvertreter des Vorstehers des PD, das Verfahren betreffend den Rechtsverzögerungsrekurs sei infolge Gegenstandslosigkeit abzuschreiben (Antrag 1). Eventualiter sei auf den Rechtsverzögerungsrekurs nicht einzutreten (Antrag 2). Subeventualiter sei Antrag 1 des Rechtsverzögerungsrekurses abzuweisen und sei auf Antrag 2 des Rechtsverzögerungsrekurses nicht einzutreten. Die Kosten des Verfahrens seien dem Rekurrenten aufzuerlegen und es sei ihm keine Parteientschädigung zuzusprechen (Antrag 4). Mit Replik vom 26. November 2021 beantragte der Rekurrent, es sei festzustellen, dass das Verfahren zum Erlass einer Verfügung betreffend das weitere personalrechtliche Vorgehen gegenüber dem Rekurrenten seitens des PD zu Unrecht verzögert worden sei (Rechtsbegehren 1), unter o/e Kostenfolge zu Lasten des PD (Rechtsbegehren 2).

Die weiteren Tatsachen und Einzelheiten der Parteistandpunkte ergeben sich, soweit sie für das vorliegende Urteil von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen. Der vorliegende Rekurs gegen die Freistellungsverfügung (VD.2021.253) und der Rechtsverzögerungsrekurs (VD.2021.216) werden vom Verwaltungsgericht in zwei getrennten Verfahren beurteilt. Die Urteile ergingen auf dem Zirkulationsweg.

Erwägungen

1. Formelles

1.1 Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung des vorliegenden Rekurses ergibt sich aus dem Überweisungsbeschluss des Justiz- und Sicherheitsdepartements vom 12. November 2021 sowie aus § 42 des Organisationsgesetzes (OG, SG 153.100) und § 12 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100). Zum Entscheid ist das Dreiergericht berufen (§ 88 Abs. 2 in Verbindung mit § 92 Abs. 1 Ziff. 11 des Gerichtsorganisationsgesetzes [GOG, SG 154.100]).

1.2

1.2.1

1.2.1.1 Zum Rekurs an das Verwaltungsgericht ist vorbehältlich besonderer Rekursrechte berechtigt, wer durch den angefochtenen Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat (§ 13 Abs. 1 VRPG). Diese Legitimationsvoraussetzungen entsprechen denjenigen von Art. 48 Abs. 1 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021) und Art. 89 Abs. 1 des Bundesgesetzes über das Bundesgericht (BGG, SR 173.110). Der Rekurrent muss durch den angefochtenen Entscheid stärker als jedermann betroffen sein und in einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache stehen. Sein Interesse kann rechtlicher oder tatsächlicher Natur sein. Um schutzwürdig zu sein, muss das Interesse zudem aktuell sein. Dies ist dann der Fall, wenn die Anfechtung für den Rekurrenten sowohl beim Einreichen des Rekurses als auch im Zeitpunkt der Urteilsfällung eine praktische Bedeutung hat und die Gutheissung seines Rechtsmittels ihm einen gegenwärtigen und praktischen Nutzen einträgt in dem Sinn, dass dadurch der Eintritt eines wirtschaftlichen, ideellen, materiellen oder anderweitigen Nachteils verhindert wird. Wenn der Nachteil auch bei Gutheissung des Rekurses nicht mehr behoben werden könnte, fehlt es an einem aktuellen praktischen Interesse. Dies ist beispielsweise dann der Fall, wenn der angefochtene Akt im Zeitpunkt des Urteils keine Rechtswirkung mehr entfalten kann, weil das Ereignis, auf das er sich bezieht, bereits stattgefunden hat. Kein ausreichendes Rechtsschutzinteresse besteht auch dann, wenn die Interessen in einem anderen Verfahren gewahrt werden können (VGE VD.2020.245 vom 18. Februar 2021 E. 1.2.1.1, mit zahlreichen Hinweisen). Unter Vorbehalt abweichender spezialgesetzlicher Bestimmungen verleiht insbesondere der Zweck der Vorbereitung eines Staatshaftungsverfahrens einem Rechtsuchenden keinen Anspruch darauf, dass auf seinen Rekurs gegen eine Verfügung trotz Entfallens des aktuellen und praktischen Rechtsschutzinteresses eingetreten wird (vgl. BGer 8C_596/2017 vom

1. März 2018 E. 5.3.4). Mit dem Erfordernis des aktuellen Rechtsschutzinteresses wird sichergestellt, dass dem Gericht nur konkrete und nicht bloss theoretische oder abstrakte Rechtsfragen unterbreitet werden (VGE VD.2020.245 vom 18. Februar 2021 E. 1.2.1.1, mit Hinweisen). Fehlt das aktuelle Rechtsschutzinteresse bei der Einreichung des Rekurses, so ist auf diesen nicht einzutreten; fällt es im Verlauf des Rekursverfahrens dahin, so wird das Verfahren als gegenstandslos abgeschrieben (VGE VD.2020.245 vom
2. Februar 2021 E. 1.2.1.2, mit Hinweisen).

1.2.1.2 Wenn sich der gerügte Eingriff jederzeit wiederholen kann, seine rechtzeitige Überprüfung auf dem Rekursweg jedoch wegen der Dauer des Verfahrens kaum je möglich und deshalb kein endgültiger Entscheid in Grundsatzfragen herbeizuführen ist, verzichtet das Verwaltungsgericht ausnahmsweise auf das Erfordernis des aktuellen Interesses (VGE VD.2020.245 vom 18. Februar 2021 E. 1.2.1.4 mit Nachweisen). Das Bundesgericht verzichtet zumindest dann auf das Erfordernis des aktuellen praktischen Rechtsschutzinteresses, wenn sich die mit der Beschwerde aufgeworfenen Fragen unter gleichen oder ähnlichen Umständen jederzeit wieder stellen können, eine rechtzeitige Überprüfung im Einzelfall kaum je möglich wäre und die Beantwortung wegen deren grundsätzlichen Bedeutung im öffentlichen Interesse liegt (BGE 142 I 135 E. 1.3.1 S. 143, 139 I 206 E. 1.1 S. 208; BGer 2C_329/2021 vom 21. September 2021 E. 4.5.1, 2C_1052/2016 und 2C_1053/2016 vom 26. April 2017 E. 1.3).

1.2.2

1.2.2.1 Der Rekurrent ist als Adressat der angefochtenen Verfügung von dieser unmittelbar berührt. Im Zeitpunkt der Einreichung des Rekurses hatte er auch ein aktuelles schutzwürdiges Interesse an ihrer Aufhebung oder Abänderung. Da Streitgegenstand des vorliegenden Rekursverfahrens bloss die Freistellung des Rekurrenten bis zum 31. März 2022 ist, ist sein aktuelles Rechtsschutzinteresse aber am 1. April 2022 entfallen.

1.2.2.2 Im vorliegenden Fall geht es insbesondere um die Frage, ob und wenn ja unter welchen Voraussetzungen im öffentlichen Personalrecht des Kantons Basel-Stadt Freistellungen ausserhalb des Anwendungsbereichs von § 25 des Personalgesetzes (PG, SG 162.100) zulässig sind (vgl. insbesondere unten E. 3.3 und 3.7 f.). Dabei handelt es sich um Grundsatzfragen, die sich unter ähnlichen Umständen jederzeit wieder stellen können und deren Beantwortung im öffentlichen Interesse liegt. Falls die damalige Vorsteherin des PD bereits im Zeitpunkt der nichtigen mündlichen Freistellung eine formgültige schriftliche Gestaltungsverfügung erlassen hätte, wäre eine rechtzeitige Überprüfung im vorliegenden Fall aufgrund der langen Dauer der Freistellung von mehr als eineinhalb Jahren ausnahmsweise möglich gewesen. Da die subsidiäre gesetzliche Kündigungsfrist ab dem zweiten Anstellungsjahr bloss drei Monate beträgt und vertraglich maximal eine Kündigungsfrist von sechs Monaten vereinbart werden kann (§ 28 Abs. 1 und 2 PG), dürften Freistellungen im Zusammenhang mit der Auflösung des Arbeitsverhältnisses in der Regel aber deutlich weniger lange dauern. Daher wäre eine rechtzeitige Überprüfung durch das Verwaltungsgericht kaum je möglich. Aus den vorstehenden Gründen ist im vorliegenden Fall ausnahmsweise auf das Erfordernis des aktuellen Rechtsschutzinteresses zu verzichten und trotz dessen Wegfall auf den Rekurs einzutreten.

1.3 Streitgegenstand ist das in der angefochtenen Verfügung geregelte oder zu regelnde Rechtsverhältnis, soweit es angefochten wird (VGE VD.2017.17 vom 18. Mai 2017 E. 2.1; Schwank, Das verwaltungsinterne Rekursverfahren des Kantons Basel-Stadt, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 435, 444; Wullschleger/Schröder, Praktische Fragen des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, in: BJM 2005 S. 277, 285). Der Streitgegenstand wird durch das Anfechtungsobjekt begrenzt. Der Streitgegenstand darf sich im Lauf des Rechtsmittelzugs nicht erweitern (VGE VD.2017.17 vom 18. Mai 2017 E. 2.1; Stamm, Die Verwaltungsgerichtsbarkeit, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 477, S. 505). Streitgegenstand des verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahrens kann nur sein, was bereits Gegenstand des vorinstanzlichen Verfahrens gewesen ist oder hätte sein sollen. Gegenstände, über welche die Vorinstanzen weder entschieden haben noch hätten entscheiden müssen, sind vom Verwaltungsgericht nicht zu behandeln (VGE VD.2017.17 vom 18. Mai 2017 E. 2.1, VD.2016.60 vom 30. September 2016 E. 1.4). Soweit Sachanträge über die vor der letzten Verwaltungsinstanz gestellten Begehren hinausgehen, bleiben sie vom Verwaltungsgericht unberücksichtigt (§ 19 VRPG; VGE VD.2017.17 vom 18. Mai 2017 E. 2.1; Stamm, a.a.O., S. 477, 505). Entsprechend tritt das Verwaltungsgericht auf erstmals bei ihm gestellte Anträge nicht ein (VGE VD.2017.17 vom 18. Mai 2017 E. 2.1; Stamm, a.a.O., S. 477, 505).

1.4 Gemäss § 16 Abs. 2 VRPG hat die Rekursbegründung Anträge, Angaben der Tatsachen und Beweismittel sowie kurze Rechtserörterungen zu enthalten (VGE VD.2019.78 vom 27. Mai 2020 E. 1.3, VD.2018.129 vom 5. November 2018 E. 2.1, VD.2017.253 vom 18. Juni 2018 E. 1.2.2; Stamm, a.a.O., S. 477, 505). In der Begründung ist substanziiert darzulegen, inwiefern und weshalb die angefochtene Verfügung fehlerhaft sein und antragsgemäss aufgehoben oder abgeändert werden soll. Dazu hat sich der Rekurrent mit den Erwägungen der Vorinstanz genau auseinanderzusetzen. Die Begründung muss somit nicht nur substanziiert, sondern auch sachbezogen sein (VGE VD.2020.265 vom 26. November 2021 E. 4.2.1, VD.2019.78 vom 27. Mai 2020 E. 1.3, VD.2018.129 vom 5. November 2018 E. 2.1; vgl. Stamm, a.a.O., S. 477, 504; Wullschleger/Schröder, a.a.O., S. 277, 305). Im Übrigen gilt im Verwaltungsgerichtsverfahren das Rügeprinzip (VGE VD.2019.78 vom 27. Mai 2020 E. 1.3, VD.2018.129 vom 5. November 2018 E. 2.1, VD.2017.17 vom 18. Mai 2017 E. 3.1.1; Stamm, a.a.O., S. 477, 504). Das Verwaltungsgericht prüft einen angefochtenen Entscheid gestützt auf die Begründungsobliegenheit gemäss § 16 Abs. 2 VRPG nicht von sich aus unter allen in Frage kommenden Aspekten, sondern untersucht nur die rechtzeitig vorgebrachten konkreten Beanstandungen (VGE VD.2019.78 vom 27. Mai 2020 E. 1.3, VD.2018.129 vom 5. November 2018 E. 2.1, VD.2017.17 vom 18. Mai 2017 E. 3.1.1; Wullschleger/Schröder, a.a.O., S. 277, 305). Die Rügen sind dabei innert der Begründungsfrist mit der Rekursbegründung zu erheben. Versäumtes kann mit der Replik nicht mehr nachgeholt werden (VGE VD.2019.78 vom 27. Mai 2020 E. 1.3, VD.2018.129 vom 5. November 2018 E. 2.1, VD.2016.221 vom 16. November 2017 E. 1.2.1). Zusätzliche Vorbringen sind in der Replik nur noch insoweit zulässig, als erst die Rekursvernehmlassung der Vorinstanz dazu Anlass gegeben hat (VGE VD.2019.78 vom 27. Mai 2020 E. 1.3, VD.2018.129 vom 5. November 2018 E. 2.1, VD.2016.221 vom 16. November 2017 E. 1.2.1).

1.5

1.5.1 Art. 110 BGG schreibt den Kantonen in Konkretisierung der Rechtsweggarantie gemäss Art. 29a der Bundesverfassung (BV, SR 101) vor, dass die unmittelbaren Vorinstanzen des Bundesgerichts oder eine vorgängig zuständige andere richterliche Behörde den Sachverhalt frei prüft. Daraus folgt, dass im verwaltungsgerichtlichen Verfahren von Bundesrechts wegen auch neue Tatsachen und Beweismittel unterbreitet werden können (VGE VD.2019.78 vom 27. Mai 2020 E. 1.4, VD.2017.261 vom 21. September 2018 E. 2.2, VD.2016.221 vom 16. November 2017 E. 1.2.2). Bis zu welchem Zeitpunkt im Verfahren diese vorgebracht werden dürfen, regelt das Bundesrecht indessen nicht. Es ist vielmehr Sache des anwendbaren kantonalen Verfahrensrechts, hierüber die erforderlichen Bestimmungen aufzustellen (BGer 2C_52/2014 vom 23. Oktober 2014 E. 5.2, 2C_961/2013 vom 29. April 2014 E. 3.4, 2C_354/2009 vom 30. Juni 2010 E. 3.1; VGE VD.2019.78 vom 27. Mai 2020 E. 1.4, VD.2017.261 vom 21. September 2018 E. 2.2, VD.2016.221 vom 16. November 2017 E. 1.2.2). Gemäss § 18 VRPG gilt zwar auch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren grundsätzlich die Untersuchungsmaxime. Danach hat das Gericht unabhängig von Beweisanträgen der Parteien «die materielle Wahrheit von Amtes wegen zu erforschen». Dieser Grundsatz wird aber durch die prozessuale Mitwirkungspflicht der Parteien begrenzt (VGE VD.2019.78 vom 27. Mai 2020 E. 1.4, VD.2017.261 vom 21. September 2018 E. 2.2, VD.2016.221 vom 16. November 2017 E. 1.2.2). In Anwendung von § 16 Abs. 2 VRPG müssen daher nach feststehender Praxis des Verwaltungsgerichts bereits mit der Rekursbegründung alle Sachverhaltsvorbringen erhoben und belegt werden (VGE VD.2019.78 vom 27. Mai 2020 E. 1.4, VD.2017.261 vom 21. September 2018 E. 2.2, VD.2016.221 vom 16. November 2017 E. 1.2.2). In späteren Eingaben kann die rekurrierende Partei keine Noven mehr vorbringen, es sei denn, die neuen Tatsachen oder Beweismittel hätten sich erst später ereignet oder seien erst später bekannt geworden oder es habe zu den betreffenden Vorbringen vorher kein Anlass bestanden (VGE VD.2016.221 vom 16. November 2017 E. 1.2.2; VGE 765/2007 vom 7. November 2008 E. 5; Wullschleger/Schröder, a.a.O., S. 307). Nach der jüngeren Praxis des Verwaltungsgerichts sind sogar nur noch echte Noven zulässig (VGE VD.2016.96 vom 5. November 2016 E. 4.4.6, VD.2015.133 vom 8. Dezember 2015 E. 4.3.1, VD.2014.99 vom 21. Mai 2015 E. 1.3.2). Auch echte Noven können jedoch nicht unbeschränkt vorgebracht werden. Wenn das verwaltungsgerichtliche Rekursverfahren in die Phase der Urteilsberatung übergegangen ist, muss den Verfahrensbeteiligten grundsätzlich das Vorbringen echter und unechter Noven verwehrt sein. In der Phase der Urteilsberatung muss der Prozessstoff abschliessend so fixiert sein, dass das Gericht die Sache gestützt darauf sorgfältig beraten und zügig ein Urteil fällen kann. In dieser Phase darf es nicht mehr möglich sein, dass die Verfahrensbeteiligten mit einer Noveneingabe einen Unterbruch der Urteilsberatung erzwingen. Wenn das Urteil des Verwaltungsgerichts mittels eines Zirkulationsbeschlusses herbeigeführt wird, beginnt die Phase der Urteilsberatung spätestens im Zeitpunkt, in dem der verfahrensleitende Appellationsgerichtspräsident seinen Antrag in Zirkulation setzt.

1.5.2 Am [...] 2022 wurde ein Bericht der Geschäftsprüfungskommission des Grossen Rates des Kantons Basel-Stadt zum B____ vom [...] 2022 publiziert. Am 19. Mai 2022 (Eingang beim Verwaltungsgericht am 20. Mai 2022) reichte der Rekurrent eine Noveneingabe ein. Damit beantragt er die Berücksichtigung des Berichts vom [...] 2022 sowie die Edition eines vertraulichen schriftlichen Statements der mit dem Konfliktklärungsprozess beauftragten Beraterinnen vom 9. Juli 2020 und eines Berichts eines externen Experten betreffend Vorfälle angeblicher sexueller Belästigungen, die im Bericht erwähnt werden. Im vorliegenden Fall begann die Zirkulation am [...] 2022. Damit wurde der Bericht der Geschäftsprüfungskommission vom [...] 2022 nach dem Beginn der Phase der Urteilsberatung publiziert und erfolgte die Noveneingabe ebenfalls nach dem Beginn der Beratungsphase. Folglich ist auf die Noveneingabe vom 19. Mai 2022 nicht einzutreten und hat das Verwaltungsgericht den Bericht der Geschäftsprüfungskommission vom [...] 2022 sowie das Statement und den Bericht, die darin erwähnt werden, nicht zu berücksichtigen.

1.6 Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach der allgemeinen Bestimmung von § 8 VRPG. Demnach prüft das Gericht insbesondere, ob die Vorinstanz das öffentliche Recht nicht oder nicht richtig angewandt, den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt oder von dem ihr zustehenden Ermessen einen unzulässigen Gebrauch gemacht hat (VGE VD.2018.164 vom 9. August 2019 E. 1.3, VD.2017.150 vom 14. Mai 2018 E. 1.3).

1.7 Im Fall von Streitigkeiten über zivilrechtliche Ansprüche und Verpflichtungen im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK, SR 0.101) findet gemäss § 25 Abs. 2 VRPG eine mündliche Verhandlung statt, sofern die Parteien nicht darauf verzichten. Der Verzicht auf den Anspruch auf eine mündliche öffentliche Verhandlung gemäss Art. 6 Ziff. 1 EMRK kann ausdrücklich oder stillschweigend erfolgen (BGE 134 I 331 E. 2.1 S. 333; VGE VD.2018.12 vom 22. Mai 2018 E. 1.4, VD.2016.54 vom 16. Dezember 2016 E. 1.3, VD.2011.204 vom 13. März 2013 E. 1.2). Entsprechendes gilt für den Verzicht im Sinn von § 25 Abs. 2 VRPG (VGE VD.2018.12 vom 22. Mai 2018 E. 1.4, VD.2017.90 vom 21. Dezember 2017 E. 1.3, VD.2017.147 vom 3. Dezember 2017 E. 1.4). Da die Parteien auch stillschweigend auf ihren Anspruch auf eine mündliche öffentliche Verhandlung verzichten können, haben sie in jenen Verfahren, für die das anwendbare Prozessrecht eine solche nicht zwingend vorschreibt, einen Verfahrensantrag auf Durchführung einer mündlichen öffentlichen Verhandlung zu stellen. Wenn sie dies unterlassen, wird angenommen, sie hätten auf die Ausübung ihres Anspruchs auf eine mündliche öffentliche Verhandlung verzichtet (BGE 134 I 331 E. 2.3 S. 333; VGE VD.2018.12 vom 22. Mai 2018 E. 1.4, VD.2016.112 vom 12. Januar 2017 E. 1.3, VD.2016.54 vom 16. Dezember 2016 E. 1.3). Ein Antrag auf Durchführung einer mündlichen öffentlichen Verhandlung ist in der Regel verspätet, wenn er nicht während des ordentlichen Schriftenwechsels gestellt wird (VGE VD.2018.12 vom 22. Mai 2018 E. 1.4, VD.2016.54 vom 16. Dezember 2016 E. 1.3; vgl. BGE 134 I 331 E. 2.3.2 S. 334 f.). Mit Verfügung vom 11. Februar 2022 wies der Verfahrensleiter den Rekurrenten darauf hin, dass Verzicht auf die Durchführung einer Parteiverhandlung angenommen werde und der Entscheid unter Vorbehalt allfälliger Beweisabnahmen auf dem Zirkulationsweg erfolge, wenn der Rekurrent nicht innert Frist bis zum 25. Februar 2022 die Durchführung einer mündlichen Parteiverhandlung beantrage. Der Rekurrent stellte keinen entsprechenden Antrag und reichte am 4. April 2022 eine schriftliche Replik ein. Damit hat er auf seinen Anspruch auf eine mündliche öffentliche Verhandlung verzichtet.

1.8 Der Rekurrent macht geltend, dass sein Personaldossier, das sich in den Akten des Verwaltungsverfahrens befindet, die das PD dem Gericht vorgelegt hat, Dokumente enthalte, die im Personaldossier, das er am 6. Mai 2020 erhalten habe, gefehlt hätten, und beantragt einen Vergleich zwischen dem am 6. Mai 2020 ausgehändigten Personaldossier und seinem aktuellen Personaldossier (Replik Ziff. 14). Diese Rüge und dieser Antrag gehen an der Sache vorbei. Am 17. Mai 2021 und damit vor der Gewährung des rechtlichen Gehörs betreffend die Freistellungsverfügung händigte das PD dem Rechtsvertreter des Rekurrenten dessen Personaldossier nochmals aus. Damit ist es von vornherein irrelevant, ob das am 6. Mai 2020 ausgehändigte Personaldossier vollständig gewesen ist oder nicht. Betreffend das am 17. Mai 2021 ausgehändigte Personaldossier erhebt der Rekurrent nur die unbegründete Rüge, die Weisung vom 20. September 2019 habe darin gefehlt (vgl. dazu unten E. 2.8.4). Schliesslich beanstandet der Rekurrent, auch in den Akten des Verwaltungsverfahrens, die das PD dem Gericht vorgelegt hat, fehlten zahlreiche Dokumente, die in das Personaldossier gehört hätten. Als Beispiele nennt er aber bloss «die Weisungen von aRP D____ zur Zensur des Jahresberichts 2018 vom April und Mai 2019», «die Weisung im Krankenstand, den Sachverhalt zum E____ zu klären», und «die angeblich vorhandenen – bestrittenen – Klagen von Mitarbeitenden» (Replik Ziff. 14). Bereits mit E-Mail vom 2. Juni 2021 machte der Rekurrent geltend, die «Weisung zur Zensur des Jahresberichts 2018» fehle in seinem Personaldossier. Mit E-Mail vom 10. Juni 2021 erklärte das PD, es sei ihm nicht klar, was für ein Dokument der Rekurrent damit anspreche, und ersuchte es ihn um nähere Informationen. Der Rekurrent macht nicht geltend, dass er dem PD solche erteilt hätte, und substanziiert die Umschreibung abgesehen von der Angabe zweier Monate auch in der Replik nicht weiter. Zudem begründet er nicht ansatzweise, weshalb die angeblichen Weisungen Bestandteil seines Personaldossiers sein sollten. Damit bleibt die Rüge der Unvollständigkeit des Personaldossiers diesbezüglich unbegründet. Die Rüge bezüglich der Weisung betreffend das «E____» entbehrt jeglicher Relevanz (vgl. dazu unten E. 2.9). Zur Substanziierung der Feststellung, dass sich die Situation im B____ gebessert habe, erklärt das PD in seiner Vernehmlassung zwar, dass die Beschwerden über unzulässige Verhaltensweisen massiv abgenommen hätten (Vernehmlassung Ziff. 140 und 160). Schriftliche Beschwerden gegen den Rekurrenten hat das PD damit aber nicht behauptet. Damit besteht auch kein Hinweis auf Beschwerden, die das PD im Personaldossier des Rekurrenten hätte ablegen können. Insgesamt besteht damit kein Anlass zur Annahme, das Personaldossier oder die Akten seien unvollständig. Im Übrigen legt der Rekurrent nicht ansatzweise dar, weshalb eine allfällige Unvollständigkeit relevant sein sollte.

2. Auseinandersetzungen, Konflikte und Unruhe im B____ und seinem Umfeld

2.1

2.1.1 Gemäss den Feststellungen in der angefochtenen Verfügung kam es im B____ unter der Führung des Rekurrenten zu erheblichen Auseinandersetzungen, die insbesondere den Mitarbeitenden im B____ geschadet hätten (angefochtene Verfügung E. 2c S. 6 und E. 3 S. 8 f.). Der Rekurrent bestreitet dies (vgl. Rekursbegründung Ziff. 104 f.).

2.1.2 Gemäss dem der Vereinbarung vom 14. Januar 2020 beigelegten Memorandum des PD vom gleichen Tag wollte der Rekurrent «seine Tätigkeit beim B____ trotz bestehender Schwierigkeiten fortsetzen» und hielt er «die Schwierigkeiten für lösbar». «Von Seiten des Präsidialdepartements [bestanden] zumindest Zweifel, ob [der Rekurrent] die Ursachen und die Schwere der bestehenden Problematik sachgerecht beurteilt. Man [sei] jedoch bereit, einer weiteren Zusammenarbeit mit Unterstützung durch Supervision eine Chance einzuräumen» (Memorandum vom 14. Januar 2020 [Rekursbeilage 19] S. 1). «Die Äusserungen [des Rekurrenten] im Zusammenhang mit der Inventarisierungs-Thematik [hätten] zu Irritationen und zu öffentlichen Reaktionen von Seiten von Museumsmitarbeitenden geführt. Das Verhältnis zwischen [dem Rekurrenten] und zumindest einem Teil der Belegschaft [sei] deswegen sowie auch aufgrund weiterer Spannungsfelder derzeit belastet» (Memorandum vom 14. Januar 2020 [Rekursbeilage 19] S. 3). Gemäss der Vereinbarung (Ziff. 5) hat der Rekurrent das Memorandum zur Kenntnis genommen und ist er damit einverstanden. Aus den zitierten Passagen des Memorandums kann geschlossen werden, dass am B____ eine schwierige Situation und ein Konflikt zwischen dem Rekurrenten und nicht der Geschäftsleitung angehörenden Mitarbeitenden bestanden hat, für die der Rekurrent zumindest mitverantwortlich gewesen ist.

2.1.3 Am 14. Januar 2020 vereinbarten die Parteien, dass die Wiederaufnahme der Tätigkeit durch den Rekurrenten zur Gewährleistung einer positiven Entwicklung im Umfeld des B____ mit diversen Massnahmen (Coaching, Konfliktklärung/abgeleitete Massnahmen zur Lösung, Feedback-Gruppe) begleitet werden sollte (Vereinbarung Ziff. 5). Solche Massnahmen wären unnötig gewesen und daher nicht vereinbart worden, wenn es im B____ und seinem Umfeld keine erheblichen Konflikte gegeben hätte, in die der Rekurrent zumindest involviert gewesen ist.

2.1.4 Gemäss dem Memorandum vom 14. Januar 2020 werden mit dem Coaching und dem Konfliktklärungsprozess die folgenden Ziele angestrebt: Die Geschäftsleitung des B____ funktioniert, unter den Mitarbeitenden herrscht Ruhe und das Verhältnis zur Museumsleitung ist intakt, das Verhältnis unter den Museumsdirektoren ist spannungsfrei und die Zusammenarbeit mit dem Departement ist konfliktfrei. «Die Zielsetzung des Coachings soll[e] darin bestehen, zusammen mit [dem Rekurrenten] frühzeitig Konfliktpotential seiner Handlungen zu erkennen und gemeinsam das Vertrauen zu den relevanten Bezugspersonen, d.h. zu Mitarbeitenden, Geschäftsleitung, Museumsdirektoren, PD (wieder) aufzubauen bzw. zu stärken» (Memorandum vom 14. Januar 2020 [Rekursbeilage 19] S. 2). Von Seiten PD besteh[e] die Erwartung, dass sich [der Rekurrent] konstruktiv auf die Coaching-Begleitung [einlasse] und die Begleitung [nutze], um die Wirkung seines Verhaltens inskünftig stärker zu reflektieren. […] Von Seiten PD besteh[e] die Erwartung, dass sich [der Rekurrent] konstruktiv auf den Konfliktklärungsprozess und die abgeleiteten Massnahmen zur Lösung [einlasse], um die belastete Situation zu bereinigen. Wesentlich erschein[e] dabei, dass im Rahmen der Konfliktklärung eine Basis für die gemeinsame konstruktive Zusammenarbeit mit allen Mitarbeitenden des B____ gefunden [werde]. Der Mediationsprozess soll[e] zu einer konstruktiven Integration auch von kritischen Mitarbeitenden führen» (Memorandum vom 14. Januar 2020 [Rekursbeilage 19] S. 3 f.). In der auch vom Rekurrenten unterzeichneten Coaching Vereinbarung vom 14. Januar 2020 [Rekursbeilage 19] wurden die folgenden Ziele formuliert: Beruhigung der Situation im B____, gute und konstruktive Zusammenarbeit auf der Ebene Geschäftsleitung, Bereinigung der Konflikte zwischen Museumsleitung und der Belegschaft, möglichst spannungsfreie Gestaltung des Verhältnisses zu den anderen Museumsdirektorin/-direktoren, konstruktive und spannungsfreie Gestaltung der Zusammenarbeit mit den Verantwortlichen auf Seiten PD. Da Ziele für ein Coaching und einen Konfliktklärungsprozess nur bei entsprechenden Handlungsbedarf formuliert werden, ist davon auszugehen, dass in den erwähnten Bereichen Defizite bestanden haben.

2.1.5 Die Parteien vereinbarten, dass das PD die Belegschaft des B____ anlässlich einer Informationsveranstaltung zu Beginn der Woche vom 13. Januar 2020 darüber informiere, dass der Wiedereinstieg des Rekurrenten durch Coaching-Massnahmen unterstützt werde und mit der gesamten Belegschaft Gespräche im Rahmen eines Konfliktklärungsprozesses stattfinden würden. Das Ziel bestehe darin, die Situation im B____ nach innen und aussen zu beruhigen und zu einer konstruktiven Zusammenarbeit zu finden (Vereinbarung Ziff. 9). Aus dieser vereinbarten Kommunikation ist zu schliessen, dass im B____ Unruhe, eine ungenügende Zusammenarbeit und Konflikte, in die der Rekurrent zumindest involviert gewesen ist, geherrscht haben.

2.1.6 Gemäss dem von der Personalleiterin des PD erstellten Protokoll wies der Rechtsvertreter des Rekurrenten anlässlich einer Sitzung vom 11. Oktober 2019 darauf hin, dass die Schuld an der damaligen Situation nicht ausschliesslich dem Rekurrenten zuzuweisen sei (Rekursbeilage 16 S. 2). Mit Schreiben vom 20. Dezember 2019 machte der Rechtsvertreter des Rekurrenten geltend, diese Darstellung sei falsch, weil er nur gesagt habe, dass das, was er bisher gehört habe, sehr einseitig gewesen sei, und beide Seiten Fehler gemacht hätten (Rekursbeilage 17 S. 3). Selbst wenn bloss auf die vom Rechtsvertreter des Rekurrenten behauptete Aussage abgestellt würde, hätte der Rekurrent damit zugestanden, dass auch er Fehler begangen hat.

2.1.7 Aus den vorstehenden Gründen besteht kein Zweifel, dass es im B____ unter der Führung des Rekurrenten entsprechend den Feststellungen in der angefochtenen Verfügung zu erheblichen Auseinandersetzungen gekommen ist, dass im B____ unter der Führung des Rekurrenten Unruhe geherrscht hat, dass es im B____ und seinem Umfeld erhebliche Konflikte gegeben hat, in die der Rekurrent zumindest involviert gewesen ist, dass der Rekurrent für die schwierige Situation im B____ und seinem Umfeld zumindest mitverantwortlich gewesen ist und dass die vorstehend erwähnten Probleme nicht nur die Geschäftsleitung, sondern insbesondere auch andere Mitarbeitende des B____ betroffen haben. Wie sich aus den nachstehenden Erwägungen ergibt, sind die Vorbringen des Rekurrenten nicht geeignet, die Richtigkeit der vorstehenden Feststellungen in Frage zu stellen.

2.2 Der Rekurrent macht geltend, unter seiner Leitung habe es seines Wissens wegen ihm weder beim PD, noch bei der Ombudsstelle, noch beim Verband des Personals öffentlicher Dienste (VPOD) noch bei sonst einer Instanz irgendwelche Beschwerden von Mitarbeitenden des B____ gegeben (Rekursbegründung Ziff. 105). Aus diesen Behauptungen des Rekurrenten kann selbst bei Wahrunterstellung nicht geschlossen werden, die vorstehend (vgl. oben E. 2.1) festgestellten Probleme hätten nicht bestanden oder der Rekurrent sei dafür nicht zumindest mitverantwortlich gewesen.

2.3

2.3.1 Im Vorwort des Jahresberichts 2019 des B____ ([...]; nachfolgend Jahresbericht 2019) erklärte der Präsident der Kommission zum B____, F____ (nachfolgend: F____), die ausserordentlichen Leistungen des B____ im Jahr 2019 seien dem Rekurrenten zu verdanken. Er habe mit unermüdlichem Einsatz und trotz Widerständen und medialem Druck mit seinem Team vollbracht, was sie sich von seiner Berufung nach Basel versprochen hätten (vgl. Jahresbericht 2019 S. [...]). Da sich das Vorwort insbesondere auch an Donatorinnen, Gönner, Leihgeberinnen und Kooperationspartner richtet (vgl. Jahresbericht 2019 S. [...]), erscheint es denkbar, dass die Bewertung der Leistungen des Rekurrenten etwas euphorisch ausgefallen ist. Immerhin hat aber auch die damalige Vorsteherin des PD dem Rekurrenten anlässlich einer Sitzung vom 11. Oktober 2019 inhaltlich herausragende Leistungen attestiert (Sitzungsprotokoll vom 11. Oktober 2019 [Rekursbeilage 16] S. 1). Selbst wenn von ausserordentlichen oder inhaltlich herausragenden Leistungen des Rekurrenten ausgegangen wird, können im B____ und seinem Umfeld jedoch Unruhe und erhebliche Konflikte geherrscht haben, für die der Rekurrent zumindest mitverantwortlich gewesen ist. Insbesondere schliessen entsprechende Leistungen Schwierigkeiten bei der Zusammenarbeit und Mängel bei der Kommunikation, wie sie von der Vorsteherin des PD anlässlich der Sitzung vom 11. Oktober 2019 geltend gemacht worden sind (vgl. Sitzungsprotokoll vom 11. Oktober 2019 [Rekursbeilage 16] S. 1 f.) keineswegs aus.

2.3.2 Die positiven Äusserungen auf den weiteren vom Rekurrenten zitierten Seiten des Jahresberichts 2019 (Rekursbegründung Ziff. 11, mit Verweis auf Jahresbericht 2019 S. 9 f., 140 und 145) betreffen nicht den Rekurrenten persönlich. Falls es sich um Lob über den Rekurrenten handelte, wäre dieses im Übrigen als reines Selbstlob zu qualifizieren, weil der Rekurrent Herausgeber und einer von zwei Redaktoren des Jahresberichts ist (Jahresbericht 2019 S. [...]) und einen der zitierten Texte sogar ausdrücklich als Autor gezeichnet hat (Jahresbericht 2019 S. [...]).

2.4 Wie sich die Medien über den Rekurrenten geäussert haben, ist entgegen seiner Ansicht (vgl. Rekursbegründung Ziff. 11) unerheblich, weil nicht erstellt ist, dass sie über die für eine fundierte Beurteilung erforderlichen Kenntnisse verfügt haben. Im Übrigen nennt der Rekurrent für seine Behauptung, die Medien hätten sich nur positiv über ihn geäussert, bloss einen Zeitungsbeitrag vom 5. August 2020 (Rekursbeilage 5). Ein einziger Beitrag ist zum Beweis dieser Behauptung offensichtlich nicht geeignet. Im Übrigen attestiert der erwähnte Zeitungsbeitrag dem Rekurrenten zwar Erfolge im Bereich der Drittmittel und der Erträge aus den Eintrittsgebühren und befasst sich mit der Frage der Ermittlung der Besucherzahlen, äussert sich aber nicht zu den übrigen Aspekten der Tätigkeit des Rekurrenten.

2.5 Der Rekurrent scheint glauben machen zu wollen, die damalige Vorsteherin des PD habe in einem Interview vom 14. Juli 2020 (Rekursbeilage 6) erklärt, seit dem Jahr 2019 habe es am B____ keinen Konflikt mehr gegeben (vgl. Rekursbegründung Ziff. 11). Eine solche Tragweite kann der Äusserung der Vorsteherin nicht beigemessen werden. Im erwähnten Interview machte eine Kandidatin für das Regierungspräsidium geltend, es bestehe eine Diskrepanz zwischen der Qualität der Kulturinstitutionen und deren öffentlichen Wahrnehmung, und erklärte sie wörtlich: «2019 war zwar erfolgreich für die Museen, aber in der Öffentlichkeit war die Wahrnehmung eine negative – beispielsweise der Konflikt am B____.» Die Vorsteherin des PD antwortete darauf: «Das war früher. 2019 war sehr erfolgreich.» Diese Antwort kann sich ohne weiteres bloss auf die öffentliche Wahrnehmung beziehen. Bereits deshalb kann daraus nicht geschlossen werden, es hätten intern keine Konflikte bestanden.

2.6 Im Kontext der im Dezember 2017 veröffentlichten Museumsstrategie Basel-Stadt wurde die Durchführung von Betriebsanalysen der fünf staatlichen Museen angeordnet. Die Bedeutung der Betriebsanalyse B____ für das vorliegende Verfahren wird dadurch erheblich relativiert, dass ihr Ziel darin bestanden hat, Transparenz bezüglich der Leistung sowie Finanzierung zu erreichen, um eine angemessene und nachvollziehbare Festlegung von Leistungsvereinbarung und Globalbudget zu gewährleisten und sie bereits in der Zeit von Dezember 2018 bis April 2019 erfolgt ist (vgl. [...]; nachfolgend: Abschlussbericht Betriebsanalyse S. 3). Damit standen das Verhalten und die Leistungen der Mitarbeitenden sowie allfällige Konflikte jedenfalls nicht im Zentrum der Analyse und können dieser keine Informationen zur Situation nach April 2019 entnommen werden. Gemäss dem Abschlussbericht bewerte zwar der überwiegende Anteil der interviewten Mitarbeitenden des B____ die neue Direktion positiv. Im Bericht wird aber auch festgehalten, dass die Bewertung der Unternehmens- und Führungskultur unter den Mitarbeitenden zweigeteilt ausgefallen sei und ein Teil der interviewten Mitarbeitenden die neue Direktion negativ beurteilt habe. Zudem dürfte das Ergebnis kaum repräsentativ sein, weil wohl nur gut 20 Mitarbeitende interviewt worden sind (vgl. Abschlussbericht Betriebsanalyse S. 3 und 54). Jedenfalls kann dem Bericht keineswegs entnommen werden, nur ganz wenige Mitarbeitende des B____ hätten eine schlechte Stimmung behauptet und geschürt (vgl. dazu Rekursbegründung Ziff. 12). Weiter ist dem Abschlussbericht zwar zu entnehmen, dass aufgrund früherer Personalentscheidungen Unruhen bestanden haben. Dass diese Personalentscheidungen vor dem Stellenantritt des Rekurrenten gefällt worden sind, lässt sich dem Bericht aber nicht entnehmen. Wie es sich damit verhält, kann offenbleiben. Jedenfalls kann aus dem Bericht entgegen der Darstellung des Rekurrenten (Rekursbegründung Ziff. 11 und 105) nicht geschlossen werden, es habe nur noch infolge früherer Personalentscheidungen Unruhen gegeben. Im Bericht wurden als weitere Schwächen diffuse Zuständigkeiten und Kompetenzen zwischen Abteilungen sowie Störungen der Zusammenarbeit zwischen Abteilungen aufgrund persönlicher Befindlichkeiten festgestellt (Abschlussbericht Betriebsanalyse S. 52). Es erscheint naheliegend, dass auch daraus Konflikte entstanden sind.

2.7 Der Rekurrent behauptet, trotz seiner guten Leistungen sei er durch die damalige Vorsteherin des PD und die von ihr implementierte Co-Leitung der Abteilung [...] wiederholt mit schwierigen Situationen konfrontiert worden, weshalb sich das Arbeitsklima für ihn zunehmend verschlechtert habe (Rekursbegründung Ziff. 12). Aus diesen unsubstanziierten Behauptungen kann der Rekurrent nichts zu seinen Gunsten ableiten. Zudem gehört es zu den Aufgaben eines leitenden Angestellten mit einem entsprechend hohen Lohn wie dem Rekurrenten (im Zeitpunkt des Abschlusses des Arbeitsvertrags vom 27. November 2017 Lohnklasse [...], Stufe [...], Monatsgehalt CHF [...] brutto zuzüglich 13. Monatslohn pro rata [Rekursbeilage 3 im Verfahren VGE VD.2020.262]), auch schwierige Situationen zu meistern.

Der Rekurrent behauptet, verschiedene Personen hätten ihm zugetragen, dass eine der beiden Co-Leiterinnen der Abteilung [...] gegenüber Dritten erklärt habe, dass er [...]. Der Rekurrent habe dies der damaligen Vorsteherin des PD als diskriminierende Äusserung gemeldet, ohne dass etwas unternommen worden sei (Rekursbegründung Ziff. 12). Die damalige Vorsteherin des PD erklärte, dass gemäss ihrer Abklärung keine solche Aussage gemacht worden sei (Sitzungsprotokoll vom 11. Oktober 2019 [Rekursbeilage 16] S. 2). Angaben dazu, wann die Co-Leiterin der Abteilung [...] die Äusserung wem gegenüber gemacht haben soll und von wem er davon erfahren haben will, ist der Rekurrent vollständig schuldig geblieben. Es ist auch nicht Sache des Verwaltungsgerichts, ohne irgendwelche näheren Angaben dazu, welche Informationen sich wo befinden sollen, im als Beweismittel erwähnten Fernsehbeitrag vom 28. November 2018 mit einer Dauer von 29 Minuten nach allfälligen Hinweisen auf entsprechende Äusserungen zu suchen. Daher kann der Rekurrent mangels Substanziierung und Beweises nichts aus seiner Behauptung betreffend diskriminierende Äusserungen ableiten.

Weiter beanstandet der Rekurrent, dass er ab Sommer 2019 für die angeblich schlechte Stimmung im B____ verantwortlich gemacht worden sei, obwohl das B____ im Rahmen einer Mitarbeiterumfrage im Präsidialdepartement und damit auch an den fünf staatlichen Museen aus dem Jahr 2018 unter diesen Museen am besten abgeschnitten habe. Zum Beweis beantragt er die Edition dieser Mitarbeiterumfrage (Rekursbegründung Ziff. 12). Selbst bei Wahrunterstellung der diesbezüglichen Behauptungen des Rekurrenten beweist die Mitarbeiterumfrage aus dem Jahr 2018 offensichtlich nicht, dass im Sommer 2019 im B____ keine schlechte Stimmung geherrscht hat. Der Beweisantrag ist daher mangels Entscheidrelevanz abzuweisen.

2.8

2.8.1 Der Rekurrent behauptet, die Arbeitssituation im B____ sei bereits vor seinem Stellenantritt äussert angespannt gewesen. Wenige Mitarbeitende, namentlich drei Kuratorinnen, hätten bereits seine Vorgängerin, H____, aus dem Amt vertrieben und ihn bereits vor seinem Stellenantritt bekämpft. Der Rekurrent habe gegen diese Mitarbeitenden personalrechtlich vorgehen wollen, nachdem sie in der G____ einen tatsachenwidrigen Leserbrief veröffentlicht hätten (Rekursbegründung Ziff. 13 f.). Mit Weisung vom 20. September 2019 habe die damalige Vorsteherin des PD dem Rekurrenten jedoch untersagt, irgendwelche personalrechtlichen Massnahmen gegenüber Mitarbeitenden des B____ zu ergreifen (Rekursbegründung Ziff. 14 und 32). Im Personaldossier des Rekurrenten, welches das PD im Sommer 2021 herausgegeben habe, sei diese Weisung nicht enthalten (Rekursbegründung Ziff. 14).

2.8.2 Für seine Behauptungen, drei Kuratorinnen hätten seine Vorgängerin aus dem Amt vertrieben und ihn bereits vor seinem Stellenantritt bekämpft, ist der Rekurrent jegliche Substanziierung und jeglichen Beweis schuldig geblieben. Der als Beweismittel eingereichte Medienbeitrag vom 17. Mai 2015 (Rekursbeilage 7) stützt die Darstellung des Rekurrenten nicht. Das Protokoll der Besprechung vom 21. Juli 2020 (Rekursbeilage 8) stellt kein taugliches Beweismittel dar, weil es vom Rechtsvertreter des Rekurrenten verfasst worden ist und bezüglich der vorstehend erwähnten Thematik nur unsubstanziierte Behauptungen des Rekurrenten und seines Rechtsvertreters wiedergibt (Rekursbeilage 8 S. 2 f. und 6).

2.8.3 Die Behauptung, Mitarbeitende bzw. drei Kuratorinnen des B____ hätten in der G____ einen tatsachenwidrigen Leserbrief veröffentlicht, ist mangels Substanziierung und Beweises ebenfalls nicht zu berücksichtigen. Der anwaltlich vertretene Rekurrent genügt diesbezüglich seiner Begründungs- und Mitwirkungspflicht (vgl. dazu oben E. 1.4 f.) nicht, indem er bloss pauschal auf einen Medienbeitrag ([...]) verweist und nicht einmal eine Kopie des beanstandeten Leserbriefs einreicht. Zudem wird die Behauptung des Rekurrenten auch durch den eingereichten Medienbericht nicht belegt. In der G____ behauptete ein Journalist, 62 % der Exponate des B____ seien nicht auffindbar (vgl. [...]; [...]; [...]). In der G____ wurde in der Rubrik «Einspruch» ein mit «Team des B____» gezeichneter Beitrag publiziert. Dieser Beitrag soll gemäss dem Medienbericht vom [...] von Kuratorin I____ im Namen ihres Teams bzw. von Kuratorin I____ sowie zehn Kolleginnen und Kollegen, die nicht namentlich genannt werden wollten, verfasst worden sein (Rekursbeilage 9). Im Beitrag des Teams des B____ wird geltend gemacht, die in der G____ aufgestellte Behauptung, zwei Drittel der Museumsobjekte seien unauffindbar, stimme nicht. Das B____ betreue rund 250'000 Objekte, die einzeln oder in Konvoluten in seiner digitalen Sammlungsdatenbank erfasst seien. Jedem Datensatz sei die alte, analoge Inventarkarte angehängt. Bei 40 % der Datensätze befinde sich auf der Hauptseite ein Standorteintrag. Bei den übrigen rund 60 % brauche es für die Ermittlung des Standorts einen weiteren Klick auf die eingescannte Inventarkarte oder einen Gang an die thematisch geordneten Rollschrankanlagen in einem der acht Depots des B____. Im Medienbeitrag vom [...], macht derselbe Journalist, der die kritisierte Behauptung aufgestellt hat, geltend, die Angaben im Beitrag der Mitarbeitenden des B____ stünden im Widerspruch zum Ergebnis der Betriebsanalyse und zu einem der G____ vorliegenden Strategiepapier (Rekursbeilage 9). Dabei soll es sich um einen vom Rekurrenten verfassten Bericht «[...]» aus dem Jahr 2017 handeln (vgl. [...]).

Die Behauptung, zwischen den Angaben der Mitarbeitenden des B____ und dem Ergebnis der Betriebsanalyse bestehe ein Widerspruch, ist falsch. Gemäss dem Abschlussbericht zur Betriebsanalyse fehlt zwar bei 62 % der inventarisierten Objekte die Standortangabe (Abschlussbericht Betriebsanalyse S. 14). Damit kann aber ohne weiteres entsprechend der Darstellung der Mitarbeitenden des B____ bloss gemeint sein, dass die Standortangaben auf der Hauptseite der digitalen Sammlungsdatenbank fehlen. Dass die Objekte wegen der fehlenden Standortangaben nicht auffindbar seien, kann dem Abschlussbericht zur Betriebsanalyse nicht entnommen werden. Aufgrund des Zeitungsberichts ist es offensichtlich, dass der Journalist aus den Angaben im Strategiepapier die gleichen Fehlschlüsse gezogen hat wie aus denjenigen in der Betriebsanalyse. So behauptet er, nur die 3'000 [...], die über einen vollständigen, wissenschaftlich korrekten Eintrag in der Datenbank verfügten, seien auffindbar ([...]), obwohl gemäss den nachvollziehbaren Ausführungen im Beitrag der Mitarbeitenden des B____ ein solcher Eintrag nicht Voraussetzung für die Ermittlung des Standorts der Objekte ist.

Beim Bericht des Rekurrenten vom 5. November 2017 «[...]» (Replikbeilage 70), beim [...]konzept des Rekurrenten vom 28. Februar 2018 (Replikbeilage 71) und bei der Stellungnahme des Rekurrenten vom 14. Oktober 2019 (Replikbeilage 67), die der Rekurrent erst mit der Replik eingereicht hat, handelt es sich um unzulässige Noven (vgl. oben E. 1.5). Im Übrigen sind die Dokumente vom 5. November 2017 und 28. Februar 2018 offensichtlich nicht geeignet, den Stand der Inventarisierung im September 2019 zu beweisen. Selbst wenn sich dieser seit der Erstellung der Dokumente nicht verändert hätte, könnte daraus aber bloss geschlossen werden, dass der Stand der Inventarisierung etwas schlechter als im Beitrag des Teams des B____ dargestellt gewesen ist. Davon, dass die Mehrzahl der Objekte nicht auffindbar gewesen sei, könnte aber auch aufgrund der Angaben in den vom Rekurrenten erstellten Dokumenten keine Rede sein. Die vom Rekurrenten selbst verfasste Stellungnahme ist zudem von vornherein nicht geeignet, die Unrichtigkeit der Behauptungen der Mitarbeitenden des B____ zu beweisen.

2.8.4 Das PD gesteht zu, dass die damalige Vorsteherin des PD dem Rekurrenten am 20. September 2019 die Weisung erteilt hat, keine personalrechtlichen Massnahmen gegenüber Mitarbeitenden des B____ anzuordnen, und dass sich diese Weisung nicht im Personaldossier des Rekurrenten befindet (vgl. Vernehmlassung Ziff. 31, 60 f., 99 und 136). Mit seiner Vernehmlassung ediert es die Weisung (Vernehmlassungsbeilage 6). Damit ist der Antrag des Rekurrenten auf Edition seines Personaldossiers gegenstandslos und ist das PD seinem Antrag auf Edition der Weisung freiwillig nachgekommen. Der Grund für die Weisung bestand darin, dass der Rekurrent beabsichtigte, gegen Mitarbeitende des B____ personalrechtlich vorzugehen (Vernehmlassung Ziff. 31). Gemäss der Begründung der Weisung herrschte bei den Mitarbeitenden des B____ grosse Unruhe und Verunsicherung und stand die Beruhigung der Mitarbeitenden im Vordergrund. Daher sollten derzeit keine personalrechtlichen Massnahmen gegen Mitarbeitende des B____ angeordnet werden. Die Weisung wurde von der damaligen Vorsteherin des PD zwecks Wahrnehmung der Fürsorgepflicht gegenüber den Mitarbeitenden des B____ im Interesse der Beruhigung der Situation erlassen (Weisung vom 20. September 2019 [Vernehmlassungsbeilage 6]). Aufgrund dieser Begründung ist der Erlass der Weisung nachvollziehbar. Da der Vorwurf des Rekurrenten gegenüber den für den Leserbrief verantwortlichen Mitarbeitenden unbegründet ist (vgl. oben E. 2.8.3), ist es zwecks Wahrnehmung der Fürsorgepflicht insbesondere geboten gewesen, personalrechtliche Massnahmen gegenüber diesen Mitarbeitenden zu untersagen. Entgegen der Ansicht des Rekurrenten ist nicht ersichtlich, weshalb Weisungen betreffend den operativen Bereich der Führung des B____ in jedem Fall mit § 6 des Gesetzes über die Museen des Kantons Basel-Stadt (Museumsgesetz, SG 451.100) unvereinbar sein sollten. Gemäss dieser Bestimmung sind die staatlichen Museen Dienststellen des zuständigen Departements und kommt ihnen im Rahmen der gesetzlichen Vorschriften und der entsprechenden Ausführungsvorschriften inhaltliche, organisatorische, personelle und finanzielle Selbständigkeit zu. Die Selbständigkeit einer Dienststelle eines Departements kann aber nicht unbeschränkt sein. Insbesondere für die inhaltliche und finanzielle Selbständigkeit ergibt sich dies bereits eindeutig aus § 9 des Museumsgesetzes, gemäss dem die Globalbudgets der Museen vom Grossen Rat zu beschliessen sind und dieser im Sinn eines Leistungsauftrags die Definition und die Wirkungsziele der Produktgruppen der Museen beschliesst. Letztlich kann die Frage, ob Weisungen im Autonomiebereich des B____ zulässig sind, aber offenbleiben, weil der Rekurrent für den vorliegenden Fall auch aus einem Verstoss gegen § 6 des Museumsgesetzes nichts zu seinen Gunsten ableiten könnte. Wie das PD zu Recht geltend macht (Vernehmlassung Ziff. 31), ist die Weisung vom 20. September 2019 entgegen der Ansicht des Rekurrenten (Rekursbegründung Ziff. 14; Replik Ziff. 98 und 100) nicht Bestandteil des Personaldossiers, weil sie den operativen Bereich der Führung des B____ betrifft (Vernehmlassung Ziff. 31). Der in keiner Art und Weise begründeten oder belegten Auffassung des Rekurrenten (vgl. Replik Ziff. 100), jede Weisung, die der Arbeitgeber dem Arbeitnehmer persönlich betreffend seine Arbeitstätigkeit im Rahmen seines Arbeitsverhältnisses erteilt, sei zwingend im Personaldossier abzulegen, kann nicht gefolgt werden. Angesichts der Zahl und Häufigkeit der Weisungen, die gewissen Arbeitnehmenden erteilt werden, wäre eine solche Forderung auch unpraktikabel.

2.8.5 Im Übrigen wären die Behauptungen des Rekurrenten betreffend Mitarbeitende, die ihn angeblich bekämpft haben sollen, und der Vorfall mit dem «E____» (vgl. dazu unten E. 2.9) für die Beurteilung des vorliegenden Rekurses ohnehin nicht entscheidend. Dabei ist namentlich zu berücksichtigen, dass der Grund für die Unmöglichkeit, den Konfliktklärungsprozess sinnvoll weiterzuführen, insbesondere darin bestanden hat, dass die Geschäftsleitung zerstritten gewesen ist (vgl. unten E. 4.4), und der Rekurrent nicht einmal behauptet, die erwähnten Mitarbeitenden hätten der Geschäftsleitung angehört. Jedenfalls im Jahr 2019 und in der Zeit von Januar bis und mit August 2020 war denn auch keine Kuratorin Mitglied der Geschäftsleitung des B____ ([...]). Die Äusserungen des Rekurrenten im Zusammenhang mit der Inventarisierungs-Thematik und damit auch mit dem «E____» stellten gemäss dem Memorandum nur einen von mehreren Gründen dafür dar, dass das Verhältnis zwischen dem Rekurrenten und zumindest einem Teil der Belegschaft des B____ belastet war (vgl. Memorandum vom 14. Januar 2020 S. 3).

2.9 Am 13. September 2019 erteilte die damalige Vorsteherin des PD dem Rekurrenten eine schriftliche Weisung (Rekursbeilage 10). Darin schrieb sie, «wir beziehen uns auf unsere Abklärungen bezüglich Ihrer Aussage in der Presse/Radiointerview, dass das ‘E____’ nicht auffindbar sei. Die Rücksprache mit den zuständigen Mitarbeitenden hat ergeben, dass der Standort der [...] immer bekannt war und mit entsprechendem Standortvermerk in der Datenbank festgehalten ist.» Die damalige Vorsteherin des PD machte geltend, die Aussage des Rekurrenten habe dem Ruf des B____ und seiner Mitarbeitenden sowie des gesamten PD stark geschadet. Sie forderte den Rekurrenten auf, seine unzutreffende Aussage umgehend richtig zu stellen, und wies ihn an, gleichentags eine entsprechende Medienmitteilung zur Richtigstellung der Sachlage zu veranlassen. Dabei sollte es sich um ein Schreiben an die G____ handeln. Der Rekurrent macht geltend, er habe nie gesagt, dass das «E____» nicht auffindbar sei, sondern dass man es drei Tage lang habe suchen müssen (Rekursbegründung Ziff. 15 f.). Dies ist zwar korrekt. In einem Beitrag des J____ ([...]) ist zu hören, wie der Rekurrent anlässlich der Vorstellung der Betriebsanalyse erklärt, sie hätten festgestellt, dass Objekte nicht in dem Depot gewesen seien, in dem sie hätten sein sollen, sondern in einem anderen. Die damalige Vorsteherin des PD sagt, das sei nicht gut. Der Rekurrent fährt fort, es sei nicht gut, wenn man drei Tage nach einem «E____» suchen müsse. Dies ändert aber nichts daran, dass die Richtigkeit der Aussage des Rekurrenten nicht belegt ist, und dass in jedem Fall Anlass für eine Richtigstellung bestanden hat. Die Behauptung in der vom Rekurrenten selbst verfassten Stellungnahme vom 14. Oktober 2019 (Replikbeilage 67 S. 2) genügt zum Beweis einer dreitätigen Suche nicht. Im Übrigen hätte selbst dann Anlass für eine Richtigstellung bestanden, wenn die Aussagen des Rekurrenten der Wahrheit entsprochen hätten. Wie vorstehend dargelegt, wurde in mehreren Medienberichten aus der Angabe im Abschlussbericht Betriebsanalyse, bei 62 % der inventarisierten Objekte fehle die Standortangabe, der Schluss gezogen, 62 % der Exponate des B____ seien nicht auffindbar (vgl. oben E. 2.8.3). Zudem wurde die Aussage des Rekurrenten gemäss dem erwähnten Beitrag des J____ in den Medien so aufgenommen, dass das «E____» verschwunden sei. Eine solche Darstellung in den Medien war geeignet, den Ruf des B____ und seiner Mitarbeitenden sowie des PD erheblich zu beeinträchtigen. Die Rüge, in den Akten des Verwaltungsverfahrens, die das PD dem Gericht vorgelegt hat, fehle die Weisung, den Sachverhalt betreffend das «E____» zu klären (Replik Ziff. 14), entbehrt jeglicher Relevanz. Der Rekurrent hat das Schreiben des damaligen Rechtsvertreters des PD vom 3. Oktober 2019, mit dem er unter anderem gebeten worden ist, seine Sicht der Dinge betreffend das Thema des «E____» darzulegen, selbst als Rekursbeilage 12 eingereicht und damit offensichtlich längst über dieses Aktenstück verfügt. Da es den operativen Bereich der Führung des B____ betrifft, ist das Schreiben vom 3. Oktober 2019 zudem nicht Bestandteil des Personaldossiers (vgl. oben E. 2.8.4; vgl. zur Weisung vom 20. September 2019 Vernehmlassung Ziff. 31).

2.10 Der Rekurrent macht geltend, die damalige Vorsteherin des PD habe ihre Fürsorgepflicht ihm gegenüber verletzt, indem sie ihm wiederholt unstatthaft kurze Fristen gesetzt habe, teilweise sogar in Zeiten attestierter Arbeitsunfähigkeit und während der Ferienzeit (Rekursbegründung Ziff. 17). Die eine in den vom Rekurrenten eingereichten Dokumenten erwähnte Frist betrug eine Woche. Innert dieser Frist sollte der Rekurrent entgegen der Darstellung im Schreiben seines Rechtsvertreters vom 7. Oktober 2019 keine Nachweise beibringen, sondern bloss seinen eigenen Kenntnisstand betreffend zwei Sachverhalte erläutern (vgl. dazu auch Vernehmlassung Ziff. 38). Während der zwei letzten Tage der Frist war er nur noch zu 50 % krankgeschrieben und damit zur Abgabe der Erläuterungen offensichtlich in der Lage. Die andere in den vom Rekurrenten eingereichten Dokumenten erwähnte Frist betrug bloss einen Tag und betraf die Einreichung der Redetexte des Rekurrenten für die Eröffnungsfeiern zweier Ausstellungen («[...]» sowie «[...]»). Falls der Rekurrent die Reden nicht bereits geschrieben hatte, war diese Frist tatsächlich zu kurz. Der unsubstanziierte Einwand des PD, die kurze Frist sei der Situation geschuldet gewesen (Vernehmlassung Ziff. 38), überzeugt nicht. Die frühesten im Jahresbericht 2019 erwähnten Daten betreffend die beiden Ausstellungen sind der Preview vom 8. Oktober 2019 sowie die Vernissage und der Medienrundgang vom 15. Oktober 2019 (vgl. [...]). Unter diesen Umständen ist es nicht nachvollziehbar, weshalb eine Einreichung der Redetexte bis 4. September 2019 erforderlich gewesen sein soll. Mit Schreiben vom 7. Oktober 2019 erklärte der Rechtsvertreter des Rekurrenten, dieser habe die Frist aufgrund seiner Arbeitsunfähigkeit nicht wahren können, und stellte er die Texte für den 9. Oktober 2019 in Aussicht. Dass das PD diese Überschreitung der angesetzten Frist nicht akzeptiert hätte, behauptet der Rekurrent nicht . Damit ist auch insoweit keine relevante Pflichtverletzung des PD oder seiner damaligen Vorsteherin zu erkennen (vgl. zu den vorstehenden Feststellungen Rekursbeilagen 12-14).

2.11 Weiter rügt der Rekurrent, die damalige Vorsteherin des PD habe ihm mehrmals Weisungen erteilt, die in Anbetracht der Selbständigkeit des B____ gemäss § 6 des Museumsgesetzes unzulässig gewesen seien (Rekursbegründung Ziff. 17). Die einzigen Weisungen, die aus den vom Rekurrenten als Beweismittel für seine Behauptung eingereichten Dokumenten hervorgehen, haben darin bestanden, dass der Rekurrent alle Redetexte für die Eröffnungsfeiern zweier Ausstellungen dem PD einreichen sollte, damit eine Abstimmung möglich war, und dass er im Rahmen der genannten Veranstaltungen Aussagen zu betrieblichen Fragen des B____, insbesondere zu den Themen der Betriebsanalyse und der Inventarisierung, unterlassen sollte (Rekursbeilage 13). Gemäss § 6 des Museumsgesetzes sind die staatlichen Museen und damit auch das B____ Dienststellen des zuständigen Departements und kommt ihnen im Rahmen der gesetzlichen Vorschriften und der entsprechenden Ausführungsvorschriften inhaltliche, organisatorische, personelle und finanzielle Selbständigkeit zu (vgl. oben E. 2.8.4). Ob die beiden erwähnten Weisungen mit dieser Selbständigkeit vereinbar gewesen sind, kann offenbleiben. Jedenfalls haben die bloss die Kommunikation anlässlich zweier öffentlicher Anlässe betreffenden Weisungen den Rekurrenten offensichtlich in keiner Art und Weise an der Führung des B____ gehindert. Die Geschäftsprüfungskommission des Grossen Rates vertritt in ihrem Bericht vom [...] 2020 zwar die Ansicht, die damalige Vorsteherin des PD und die Co-Leitung der Abteilung [...] hätten mit konkreten Weisungen derart stark in die Arbeit des Rekurrenten eingegriffen, dass nicht mehr von einer inhaltlichen, organisatorischen und personellen Selbständigkeit des B____ gesprochen werden könne (Rekursbeilage 15 S. 14). Mangels Angaben zum Inhalt der beanstandeten Weisungen kann jedoch nicht beurteilt werden, ob die Ansicht der Geschäftsprüfungskommission richtig ist. Im Übrigen könnte der Rekurrent daraus für den vorliegenden Fall ohnehin nichts zu seinen Gunsten ableiten.

2.12 Gemäss der Darstellung des Rekurrenten wies ihn die damalige Vorsteherin des PD anlässlich eines Gesprächs vom 6. Januar 2020 an, in der Woche vom 6. bis 13. Januar 2020 nicht in sein Büro im B____ zu gehen, und wurden die Mitarbeitenden des B____ dahingehend informiert, dass er in dieser Woche von zuhause aus arbeite. Diese Information sei unwahr gewesen. Mit dem Vorgehen des PD bzw. seiner Vorsteherin sei der Rekurrent öffentlich desavouiert und demontiert worden und habe der Arbeitgeber seine Fürsorgepflicht gegenüber dem Rekurrenten verletzt. In seinem Schreiben vom 7. Januar 2020 scheint der Rekurrent die geltend gemachte Verletzung der Fürsorgepflicht zudem damit begründen zu wollen, dass die Wiederaufnahme seiner beruflichen Tätigkeit aus medizinischen Gründen wichtig gewesen sei (vgl. Rekursbegründung Ziff. 19; Rekursbeilage 18). Weshalb die behauptete Information der Mitarbeitenden unwahr gewesen sein sollte, ist nicht nachvollziehbar. Im Übrigen wurde die vom Rekurrenten befürchtete Beeinträchtigung seines Ansehens gerade vermieden, indem die behauptete Weisung, das Büro nicht aufzusuchen, gegenüber den Mitarbeitenden angeblich nicht erwähnt wurde. Das PD macht daher zu Recht geltend, dass die Information der Mitarbeitenden über die Arbeitstätigkeit des Rekurrenten situationsadäquat und im Interesse des Rekurrenten gewesen ist (Vernehmlassung Ziff. 40). Die Behauptung, eine Verzögerung seiner Rückkehr in sein Büro um eine Woche und eine Information der Mitarbeitenden des B____ hätten zu einer «öffentlichen Desavouierung und Demontage» des Rekurrenten geführt, entbehrt jeglicher Grundlage. Selbst unter Wahrunterstellung der Behauptung des Rekurrenten, die Wiederaufnahme seiner beruflichen Tätigkeit sei aus medizinischen Gründen wichtig gewesen und er habe ohne Zugang zu seinem Büro im B____ nicht bzw. nur sehr eingeschränkt arbeiten können (Rekursbeilage 18 S. 1 f.), ist auch nicht ersichtlich, weshalb eine blosse Verzögerung der Rückkehr in sein Büro im B____ um eine Woche ernsthafte Auswirkungen auf seinen Gesundheitszustand gehabt haben sollte. Insgesamt erscheint der Vorwurf einer Fürsorgepflichtverletzung damit unbegründet. Im Übrigen ist nicht ersichtlich und wird vom Rekurrenten nicht dargelegt, weshalb die geltend gemachten Pflichtverletzungen für die Beurteilung des vorliegenden Rekurses wesentlich sein sollten.

2.13 Der Rekurrent war wegen Krankheit vom [...] bis [...] 100 % arbeitsunfähig, vom [...] bis [...] 50 % arbeitsunfähig, vom [...] bis [...] 100 % arbeitsunfähig, vom [...] bis [...] 50 % arbeitsunfähig und vom [...] bis [...] 25 % arbeitsunfähig (ärztliche Zeugnisse vom [...] [Akten des PD]; vgl. auch Vereinbarung Vorbemerkung; Memorandum vom 14. Januar 2020 [Rekursbeilage 19] S. 1). Der Rekurrent behauptet unter Verweis auf Ziff. 13 ff. der Rekursbegründung (vgl. dazu oben E. 2.8 ff.), das vom PD während Monaten systematisch geschaffene Arbeitsklima habe bei ihm im Zeitraum von [...] bis [...] zu einer (teilweisen) krankheitsbedingten Arbeitsunfähigkeit geführt (Rekursbegründung Ziff. 20). Das PD bestreitet dies (Vernehmlassung Ziff. 41 f.). Wie sich aus den vorstehenden Erwägungen ergibt (vgl. oben E. 2.8 ff.), ist zumindest ein erheblicher Teil der Vorwürfe, die der Rekurrent in Ziffer 13 ff. der Rekursbegründung erhebt, unbelegt oder unbegründet. Selbst wenn seine Vorwürfe jedoch belegt und begründet wären, hätte er einen Kausalzusammenhang zwischen dem beanstandeten Verhalten der Vorsteherin und von Mitarbeitenden des PD und seiner krankheitsbedingten Arbeitsunfähigkeit nicht ansatzweise belegt, obwohl es gestützt auf seine Begründungs- und Mitwirkungspflicht (vgl. dazu oben E. 1.4 f.) ihm oblegen hätte, entsprechende Beweismittel beispielsweise in Form von ärztlichen Zeugnissen vorzulegen. Damit könnte der behauptete Zusammenhang ohnehin nicht berücksichtigt werden.

3. Grundlage und Voraussetzungen der Freistellung

3.1

3.1.1 Am 14. Januar 2020 schlossen der Kanton, vertreten durch die damalige Vorsteherin des PD, und der Rekurrent eine Vereinbarung ab. Die Vorsteherin des PD war Anstellungsbehörde des Rekurrenten und als solche Vertreterin des Kantons als Arbeitgeber (vgl. VGE VD.2020.262 und VD.2021.12 vom 13. April 2021 E. 8.3.1 f.). Diese enthält in Ziff. 1 unter anderem die folgende Regelung: «Das Arbeitsverhältnis endet ohne Kündigung spätestens per 31. März 2022. […] Der Arbeitgeber ist, falls er es im Interesse des B____ bzw. des Präsidialdepartements für erforderlich erachtet, berechtigt, den Arbeitnehmer einseitig bis zum Ende des Arbeitsverhältnisses (31. März 2022) freizustellen, d.h. von der Pflicht zur Arbeitsleistung zu befreien. Eine entsprechende Freistellung soll jedoch grundsätzlich frühestens nach Abschluss der Supervision bzw. nach deren Abbruch erfolgen. Der Arbeitnehmer erklärt sich damit ohne Vorbehalt einverstanden. Die Parteien würden sich zu diesem Zeitpunkt um eine gemeinsam abgesprochene Kommunikation bemühen.» Damit schlossen die Parteien eine Aufhebungsvereinbarung, indem sie sich auf eine Aufhebung des Arbeitsverhältnisses einigten, und räumten sie dem Arbeitgeber vertraglich das (Gestaltungs-)Recht ein, den Rekurrenten durch eine einseitige Anordnung bis zum Ende des Arbeitsverhältnisses freizustellen (VGE VD.2020.262 und VD.2021.12 vom 13. April 2021 E. 4.3.1 und 4.5.7).

3.1.2

3.1.2.1 Der Rekurrent macht geltend, der Arbeitgeber habe nach seiner eigenen Darstellung in der Vernehmlassung beim Abschluss der Vereinbarung das primäre Ziel gehabt, das Arbeitsverhältnis per 22. März 2022 zu beenden und bis zu diesem Zeitpunkt nach seinem Gutdünken und unter Wegbedingung rechtsstaatlicher Fundamentalprinzipien wie dem Anspruch auf rechtliches Gehör den Rekurrenten jederzeit freizustellen. Nach dem Willen des Rekurrenten habe der Vertragsinhalt hingegen in der Ausgestaltung des Wiedereinstiegsprozesses, der Wiederaufnahme der Arbeitstätigkeit und der nachträglichen Befristung des Arbeitsverhältnisses mit der Chance der Weiterführung als unbefristetes Arbeitsverhältnis bei Bewährung bestanden. Damit habe im Hauptpunkt des Vertrags Dissens vorgelegen (Replik Ziff. 25 und 159-161; vgl. ferner Replik Ziff. 115 und 120). Dieser Einwand des Rekurrenten ist offensichtlich unbegründet.

3.1.2.2 Ein verwaltungsrechtlicher Vertrag entsteht durch übereinstimmende Willenserklärungen der Parteien. Dabei finden die Vorschriften des Schweizerischen Obligationenrechts (OR, SR 220) als subsidiäres öffentliches Recht analog Anwendung, soweit das öffentliche Recht keine eigenen Bestimmungen enthält (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Auflage, Zürich 2020, N 1342; Richli/Bundi, in: Wiederkehr/Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Band I, Bern 2012, N 2989). Der Vertrag ist abgeschlossen und zustande gekommen, wenn betreffend alle wesentlichen Vertragspunkte Konsens vorliegt (vgl. Gauch/Schluep/Schmid, Schweizerisches Obligationenrecht Allgemeiner Teil, Band I, 10. Auflage, Zürich 2014, N 233, 308 f., 321 f. und 330; Müller, in: Berner Kommentar, 2018, Art. 1 OR N 149, 156, 192 f. und 200 sowie Art. 2 OR N 10 und 12). Die wesentlichen Vertragspunkte umfassen die objektiv wesentlichen Vertragspunkte und die subjektiv wesentlichen Vertragspunkte (Gauch/Schluep/Schmid, a.a.O., N 331; Kut, in: Furrer/Schnyder [Hrsg.], Handkommentar zum Schweizer Privatrecht, 3. Auflage, Zürich 2016, Art. 1 OR N 29). Objektiv wesentlich sind die vertragstypenbestimmenden Merkmale, Leistung und Gegenleistung sowie die Parteien (Schwenzer/Fountoulakis, Schweizerisches Obligationenrecht Allgemeiner Teil, 8. Auflage, Bern 2020, N 29.03) oder die Punkte, die einer Regelung durch die Parteien selbst bedürfen, weil sonst eine Lücke offenbliebe, die weder durch Gesetz noch durch Gewohnheits- oder Richterrecht geschlossen werden könnte (Gauch/Schluep/Schmid, a.a.O., N 335; Huguenin, Obligationenrecht Allgemeiner und Besonderer Teil, Zürich 2012, N 259). Subjektiv wesentlich sind die Punkte, deren Regelung für beide Parteien oder für eine Partei für die andere erkennbar unabdingbare Voraussetzung für den Vertragsabschluss ist (vgl. Gauch/Schluep/Schmid, a.a.O., N 341; Schwenzer/Fountoulakis, a.a.O., N 29.03). Die Beweislast für die subjektive Wesentlichkeit eines Vertragspunkts trägt die Partei, die sich darauf beruft (Kut, a.a.O., Art. 1 OR N 31; vgl. Huguenin, a.a.O., N 260; Müller, a.a.O., Art. 2 OR N 33 f.). Ob ein Konsens vorliegt, ist durch Auslegung der Willenserklärungen zu entscheiden (Gauch/Schluep/Schmid, a.a.O., N 309; Schwenzer/Fountoulakis, N 29.01). Wenn jede Partei den wirklichen Willen der anderen Partei erkannt und diese damit tatsächlich richtig verstanden hat und die so verstandenen Erklärungsinhalte übereinstimmen, liegt ein natürlicher oder tatsächlicher Konsens vor und gilt das von den Parteien subjektiv übereinstimmend Gewollte. Hat eine Partei den wirklichen Willen der anderen Partei nicht erkannt und diese damit nicht tatsächlich richtig verstanden, so ist die Willenserklärung nach dem Vertrauensprinzip auszulegen (vgl. dazu unten E. 3.6.3.2). Wenn der auf diese Weise ermittelte objektive Sinn der Erklärung mit dem Sinn der Gegenerklärung übereinstimmt, liegt ein normativer oder rechtlicher Konsens und ein Vertrag mit diesem objektiven Sinn vor (vgl. Gauch/Schluep/Schmid, a.a.O., N 206, 209, 212 ff., 229, 310 ff. und 315 ff.; Schwenzer/Fountoulakis, a.a.O., N 27.41, 29.02 f. und 29.06). Der erforderliche Konsens in den wesentlichen Punkten liegt auch dann vor, wenn ein Teil dieser Punkte von einem tatsächlichen und ein anderer von einem rechtlichen Konsens gedeckt ist (Gauch/Schluep/Schmid, a.a.O., N 321). Dissens ist nichts anderes als die Negation des Konsenses und liegt vor, wenn weder ein natürlicher noch ein normativer Konsens besteht (Gauch/Schluep/Schmid, a.a.O., N 325; Schwenzer/ Fountoulakis, a.a.O., N 29.07). Ein Dissens, der keinen wesentlichen Vertragspunkt betrifft, verhindert das Zustandekommen des Vertrags grundsätzlich nicht (vgl. Gauch/Schluep/Schmid, a.a.O., N 326; Müller, a.a.O., Art. 1 OR N 223 und 249). Materiellrechtlich geht der tatsächliche Konsens dem normativen vor. Methodisch kann bei einem Streit, ob ein Konsens vorliegt, allerdings vom mittels Auslegung nach dem Vertrauensprinzip festgestellten normativen Konsens ausgegangen werden. Eine Partei, die sich darauf beruft, dass eine Vertragspartei eine Willenserklärung abweichend von ihrem objektiven Sinn verstanden und die andere Vertragspartei dies erkannt hat, trägt dafür die Beweislast. Solange dieser Beweis nicht erbracht ist, bleibt es beim normativen Konsens (vgl. Jungo, in: Zürcher Kommentar, 3. Auflage 2018, Art. 8 ZGB N 361 ff.; vgl. ferner Gauch/Schluep/Schmid, a.a.O., N 324, Walter, in: Berner Kommentar, 2012, Art. 8 ZGB N 497).

3.1.2.3 Zunächst ist klarzustellen, dass das Arbeitsverhältnis gemäss der Vereinbarung spätestens per 31. März 2022 endet. Bei dem in der Vernehmlassung des PD in Ziff. 24 genannten – und vom Rekurrenten in der Replik übernommenen (vgl. Replik Ziff. 25) – «Endtermin per 22. März 2022» handelt es sich offensichtlich um einen Schreibfehler. Noch in Ziff. 22 seiner Vernehmlassung hielt das PD unter Hinweis auf das Urteil des Appellationsgerichts ausdrücklich fest, dass «mit der Vereinbarung die Aufhebung des Arbeitsvertrages per 31. März 2022 beabsichtigt war».

Bei Auslegung nach dem Vertrauensprinzip besteht kein Zweifel, dass die Parteien über alle in der von beiden Parteien unterzeichneten Vertragsurkunde geregelten Punkte der Vereinbarung zumindest einen normativen Konsens erzielt haben.

Gemäss dem eindeutigen Wortlaut der Vereinbarung umfasst diese insbesondere die Befristung des Arbeitsverhältnisses sowie die Regelung der Wiederaufnahme der Arbeit des Rekurrenten (vgl. insb. Vereinbarung Vorbemerkung Abs. 3, Ziff. 1 Abs. 1, Ziff. 3 und Ziff. 5 f.). Dafür, dass die Regelung eines dieser beiden Punkte nicht dem wirklichen Willen einer der beiden Parteien entsprochen hätte, besteht kein Hinweis. In seiner Vernehmlassung (Ziff. 43) erklärt das PD zwar, «[d]ie Vereinbarung vom 14. Januar 2020 sollte nicht die Wiederaufnahme der Tätigkeit des Rekurrenten im B____ regeln, sondern die Beendigung.» Damit will es aber offensichtlich nur zum Ausdruck bringen, dass seiner Ansicht nach die Beendigung des Arbeitsverhältnisses und nicht die Regelung der Wiederaufnahme der Arbeit des Rekurrenten den Hauptinhalt der Vereinbarung darstellt (vgl. Vernehmlassung Ziff. 44 und 46). Dementsprechend erklärt das PD ausdrücklich, dass die Vereinbarung auch die Wiederaufnahme der Tätigkeit des Rekurrenten regelt (Vernehmlassung Ziff. 45). Der Rekurrent macht geltend, der primäre Zweck der Vereinbarung habe in seiner Wiedereingliederung und Beschäftigung als Direktor des B____ bestanden (vgl. Replik Ziff. 63). Er gesteht aber ausdrücklich zu, dass die nachträgliche Befristung des Arbeitsverhältnisses ebenfalls Gegenstand der Vereinbarung gewesen ist (Replik Ziff. 25, 64 f. und 160 f.). Damit ist davon auszugehen, dass die Vereinbarung nach dem wirklichen Willen beider Parteien sowohl die Befristung des Arbeitsverhältnisses als auch die Regelung der Wiederaufnahme der Arbeit des Rekurrenten enthält und insoweit ein natürlicher Konsens besteht. Im Übrigen bestünde diesbezüglich jedenfalls ein normativer Konsens, weil ein allfälliger vom objektiven Sinn abweichender wirklicher Wille einer Partei für die andere nicht erkennbar gewesen wäre. Welcher der beiden Punkte (Befristung des Arbeitsverhältnisses oder Regelung der Wiederaufnahme der Arbeit) den Hauptinhalt oder den primären Zweck der Vereinbarung darstellt, ist für die Frage des Konsenses und des Zustandekommens des Vertrags unerheblich.

Der Rekurrent macht sinngemäss geltend, die Chance der unbefristeten Weiterführung seines Arbeitsverhältnisses bei Bewährung habe einen wesentlichen Vertragspunkt dargestellt (vgl. Replik 25 und 160). Soweit mit der Chance der unbefristeten Weiterführung des Arbeitsverhältnisses bei Bewährung bloss die Möglichkeit gemeint ist, dass die Parteien im Fall der Bewährung des Rekurrenten in Abweichung von ihrem übereinstimmenden Willen zur Zeit des Abschlusses der Vereinbarung in einem späteren Zeitpunkt eine Weiterführung des Arbeitsverhältnisses als unbefristetes hätten vereinbaren können, hat entgegen der Darstellung des Rekurrenten Konsens bestanden. Die erwähnte Möglichkeit wurde in Ziff. 2 der Vereinbarung ausdrücklich vorbehalten. Diese lautet folgendermassen: «Sollten die Parteien zu einem späteren Zeitpunkt in Abweichung zu vorliegender Vereinbarung (Ziffer 1 hiervor) eine weitere Beschäftigung des Arbeitnehmers über den genannten Termin hinaus wünschen, so wird eine entsprechende Fortsetzung des Arbeitsverhältnisses durch die Parteien mittels entsprechender schriftlicher Vereinbarung geregelt.» Dafür, dass der objektive Sinn dieser Bestimmung nicht dem wirklichen Willen einer der beiden Parteien entsprochen hat, besteht kein Hinweis. Damit ist insoweit von einem natürlichen Konsens auszugehen. Im Übrigen wäre ein allfälliger abweichender wirklicher Wille einer Partei für die andere nicht erkennbar gewesen, weshalb zumindest ein normativer Konsens vorläge. Falls der Rekurrent jedoch geltend machen will, die Bereitschaft des Arbeitgebers, das Arbeitsverhältnis im Fall seiner Bewährung über Ende März 2022 hinaus weiterzuführen, habe einen wesentlichen Vertragspunkt dargestellt, kann ihm nicht gefolgt werden. Um einen objektiv wesentlichen Vertragspunkt handelt es sich dabei offensichtlich nicht. Mangels entsprechender Indizien ist aber auch nicht erstellt, dass eine entsprechende Bereitschaft des Arbeitgebers für den Rekurrenten eine unabdingbare Voraussetzung für den Abschluss der Vereinbarung dargestellt hat. Im Übrigen spricht insbesondere der folgende Umstand dagegen, dass der Rekurrent der Bereitschaft des Arbeitgebers zur Fortführung des Arbeitsverhältnisses eine entsprechende Bedeutung beigemessen hat: Gemäss der eigenen Darstellung des Rekurrenten bestand der Grund für sein Einverständnis mit der Befristung des Arbeitsverhältnisses darin, dass sich die Zusammenarbeit mit der damaligen Vorsteherin des PD als schwierig erwiesen habe und in der damaligen Form nicht mehr auf unbestimmte Zeit vorstellbar gewesen sei (Rekursbegründung Ziff. 25). Schliesslich wäre für den Arbeitgeber auch nicht erkennbar gewesen, dass seine Bereitschaft, das Arbeitsverhältnis im Fall der Bewährung des Rekurrenten unbefristet weiterzuführen, für den Rekurrenten eine unabdingbare Voraussetzung für den Abschluss der Vereinbarung dargestellt hätte. Aus Ziff. 2 der Vereinbarung ergibt sich vielmehr auch für den Rekurrenten erkennbar, dass der Arbeitgeber im Zeitpunkt des Abschlusses der Vereinbarung eine Fortsetzung des Arbeitsverhältnisses über den 31. März 2022 hinaus unabhängig von der Frage der Bewährung des Rekurrenten nicht gewünscht hat. Aus den vorstehenden Gründen hat die Bereitschaft des Arbeitgebers, das Arbeitsverhältnis im Fall der Bewährung des Rekurrenten über Ende März 2022 hinaus weiterzuführen, auch keinen subjektiv wesentlichen Vertragspunkt dargestellt.

Gemäss seiner Vernehmlassung (Ziff. 91) unterliess es das PD, den Rekurrenten korrekt anzuhören, und glaubte es, «gestützt auf den Vereinbarungstext zur Freistellung ohne Weiterungen berechtigt zu sein.» Diese Ausführungen können dahingehend verstanden werden, dass der Arbeitgeber davon ausgegangen ist, Ziff. 1 Abs. 2 der Vereinbarung erlaube die Freistellung des Rekurrenten ohne korrekte Gewährung des rechtlichen Gehörs. Daraus kann jedoch nicht geschlossen werden, es habe ein Dissens vorgelegen. Der Rekurrent behauptet nicht, die Vertragsparteien hätten im Zeitpunkt des Abschlusses der Vereinbarung die allfällige Differenz zwischen ihren wirklichen Willen erkannt. Er macht vielmehr sinngemäss geltend, er habe den geltend gemachten Dissens erst bei der Lektüre der Vernehmlassung des PD entdeckt (vgl. Replik Ziff. 25). Falls der Arbeitgeber tatsächlich davon ausgegangen sein sollte, Ziff. 1 Abs. 2 der Vereinbarung erlaube die Freistellung des Rekurrenten ohne korrekte Gewährung des rechtlichen Gehörs, fehlte es daher zwar an einem natürlichen Konsens, wäre aber das Vorliegen eines normativen Konsenses zu prüfen. Weder aus dem Wortlaut der Vereinbarung noch aus den Umständen ist ersichtlich, dass mit der Vereinbarung der Anspruch des Rekurrenten auf rechtliches Gehör hätte eingeschränkt werden sollen. Bei Auslegung nach dem Vertrauensprinzip durften und mussten daher beide Parteien die Vereinbarung dahingehend verstehen, dass sie das PD nicht von der Pflicht gemäss Art. 29 Abs. 2 BV befreit, dem Rekurrenten im Fall der Freistellung das rechtliche Gehör korrekt zu gewähren. Damit hat diesbezüglich zumindest ein normativer Konsens bestanden. Im Übrigen hätte ein Dissens betreffend die Frage des Anspruchs auf rechtliches Gehör nichts daran geändert, dass das PD gemäss Art. 29 Abs. 2 BV verpflichtet gewesen wäre, bei einer Freistellung dem Rekurrenten das rechtliche Gehör korrekt zu gewähren. Eine diesbezügliche vertragliche Regelung konnte daher für den Rekurrenten keine unabdingbare Voraussetzung für den Abschluss der Vereinbarung darstellen. Dass die Befreiung von der Pflicht zur korrekten Gewährung des rechtlichen Gehörs für den Arbeitgeber eine solche dargestellt hätte, behauptet der Rekurrent nicht und trifft offensichtlich nicht zu. Damit stellt der Anspruch auf rechtliches Gehör im Fall der Freistellung keinen wesentlichen Vertragspunkt dar. Daher wäre die Vereinbarung auch dann zustande gekommen, wenn betreffend die Frage, ob das PD dem Rekurrenten bei einer Freistellung das rechtliche Gehör zu gewähren hat, ein Dissens vorgelegen hätte. Die vorstehenden Erwägungen beanspruchten sinngemäss auch für den Fall Geltung, dass der Arbeitgeber die Vereinbarung dahingehend verstanden haben sollte, dass sie die Freistellung ohne Beachtung des Willkürverbots, des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit oder eines anderen Grundsatzes rechtsstaatlichen Handelns erlaube (vgl. dazu unten E. 3.5 und 3.7 f.).

Aus den vorstehenden Erwägungen folgt, dass bezüglich aller wesentlichen Vertragspunkte Konsens bestanden hat und die Vereinbarung damit zustande gekommen ist.

3.2

3.2.1 Wenn der geordnete Vollzug der Aufgaben gefährdet ist, kann die Anstellungsbehörde gemäss § 25 Abs. 1 PG vorsorgliche Massnahmen anordnen. Namentlich kann sie unter Beibehaltung des bisherigen Lohnanspruchs die Änderung des Aufgabengebiets am selben oder an einem anderen Arbeitsplatz oder die Freistellung verfügen. Vorsorgliche Massnahmen haben zum Zweck, die Wirksamkeit einer erst später zu treffenden definitiven Anordnung sicherzustellen. Sie sind demnach akzessorisch zum Hauptverfahren. Sie können zwar auch vor Einleitung eines Hauptverfahrens angeordnet werden. Dieses sollte jedoch so rasch als möglich folgen (VGE VD.2020.262 und VD.2021.12 vom 13. April 2021 E. 4.5.3; Kölz/Häner/Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Auflage, Zürich 2013, N 559). Dementsprechend bestimmt § 13 Abs. 2 VPG, dass eine vorsorgliche Massnahme im Sinn von § 25 PG entweder durch eine definitive Massnahme im Sinn von § 24 PG ersetzt oder aber aufgehoben werden muss (VGE VD.2020.262 und VD.2021.12 vom 13. April 2021 E. 4.5.3).

3.2.2 Vorsorgliche Massnahmen gemäss § 25 PG knüpfen nach der Praxis des Verwaltungsgerichts an einen persönlichen Vorwurf gegenüber dem betroffenen Mitarbeiter an, der bei genügender Schwere zur Kündigung führen kann. Sie werden deshalb als disziplinarische Massnahmen qualifiziert (VGE VD.2020.262 und VD.2021.12 vom 13. April 2021 E. 4.5.4, VD.2017.262 vom 24. August 2018 E. 3.2.3.2, VD.2015.157 vom 4. Februar 2016 E. 2.1, VD.2014.78 vom 20. Mai 2015 E. 2.1). Einen persönlichen Vorwurf in diesem Sinn bildet der Vorhalt eines pflichtwidrigen Verhaltens oder einer mangel­haften Leistung des Mitarbeiters (VGE VD.2020.262 und VD.2021.12 vom 13. April 2021 E. 4.5.4, VD.2019.176 vom 5. Mai 2020 E. 3.1). In seinem Urteil vom 13. April 2021 stellte das Verwaltungsgericht gestützt auf die damals vorliegenden Akten fest, es bestehe kein Hinweis darauf, dass die mündliche Freistellung vom 6. August 2020 an einen persönlichen Vorwurf gegenüber dem Rekurrenten anknüpfen würde (VGE VD.2020.262 und VD.2021.12 vom 13. April 2021 E. 4.5.6). Diese Feststellung schliesst entgegen der Ansicht des Rekurrenten (vgl. Rekursbegründung Ziff. 99) nicht aus, dass im vorliegenden verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahren gestützt auf die damals noch nicht vorliegende Begründung der Freistellungsverfügung vom 28. Oktober 2021 oder zusätzliche Akten festzustellen ist, dass die Freistellungsverfügung an einen persönlichen Vorwurf gegenüber dem Rekurrenten anknüpft. Die Behauptung des Rekurrenten, das Verwaltungsgericht habe in seinem Urteil vom 13. April 2021 festgestellt, dass ihm kein persönlicher Vorwurf bzw. keine Pflichtverletzungen oder ungenügenden Leistungen nachgewiesen werden könnten (Rekursbegründung Ziff. 166), ist aktenwidrig (vgl. VGE VD.2020.262 und VD.2021.12 vom 13. April 2021 E. 4.5.6). Wie sich bereits aus dem Urteil des Verwaltungsgerichts vom 13. April 2021 ergibt, kann die Freistellungsverfügung aber auch im Fall, dass sie an einen persönlichen Vorwurf gegenüber dem Rekurrenten anknüpft, nicht als Verfügung gemäss § 25 PG qualifiziert werden. Bei der Freistellung gemäss § 25 Abs. 1 PG handelt es sich um eine vorsorgliche Massnahme. Eine solche wird im Hinblick auf eine später zu treffende definitive Anordnung erlassen (vgl. oben E. 3.2.1). Im vorliegenden Fall ergibt sich bereits aus der Vereinbarung, dass das Arbeitsverhältnis ohne Kündigung spätestens per 31. März 2022 endet. Irgendeine andere künftige Anordnung steht nicht zur Diskussion. Damit fehlt es im vorliegenden Fall an einer später zu treffenden definitiven Anordnung. Aus diesem Grund kann es sich bei der mündlichen Freistellung nicht um eine vorsorgliche Massnahme im Sinn von § 25 PG handeln (vgl. VGE VD.2020.262 und VD.2021.12 vom 13. April 2021 E. 4.5.7).

3.3

3.3.1 Von der vorsorglichen Freistellung im Sinn von § 25 PG zu unterscheiden ist die im Anschluss an die Auflösung des Arbeitsverhältnisses gestützt auf das Weisungsrecht gemäss Art. 12 Abs. 1 PG angeordnete Freistellung (VGE VD.2020.262 und VD.2021.12 vom 13. April 2021 E. 4.5.5; vgl. VGE VD.2019.134 vom 28. November 2019 E. 3.2.1; Merker/Conradin/Häggi Furrer, Öffentliches Personalrecht des Wirtschaftsraums Nordwestschweiz, in: Bürgi/Bürgi-Schneider [Hrsg.], Handbuch öffentliches Personalrecht, Zürich 2017, Kapitel 4, S. 433 ff. N 276 f. und 280; Meyer/Weihrauch/Hafner/Reimann, a.a.O., S. 191; Nötzli, in: Portmann/Uhlmann [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar BPG, Bern 2013, Art. 12 N 58 und 60). Schliesslich kommt auch eine vereinbarte Freistellung in Betracht (VGE VD.2020.262 und VD.2021.12 vom 13. April 2021 E. 4.5.5; vgl. Nötzli, a.a.O., Art. 12 N 60 und 63). Wenn das Arbeitsverhältnis auf einem öffentlich-rechtlichen Arbeitsvertrag beruht (vgl. § 9 PG), ist auch die Vereinbarung einer Freistellung des Mitarbeiters öffentlich-rechtlicher Natur. Damit handelt es sich um einen verwaltungsrechtlichen Vertrag (vgl. VGE VD.2020.262 und VD.2021.12 vom 13. April 2021 E. 4.4.3 und 4.5.5). Die Zulässigkeit eines solchen setzt voraus, dass eine Rechtsnorm den Vertrag als Handlungsform vorsieht, dafür Raum lässt oder ihn jedenfalls nicht ausschliesst, dass der Vertrag nach Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung, die er im Einzelfall konkretisiert, die geeignetere Handlungsform ist als die Verfügung sowie dass der Inhalt des Vertrags nicht gegen eine gültige Rechtsnorm (Verfassung, Gesetz oder Verordnung) verstösst und auf einer gesetzlichen Grundlage beruht (vgl. BGE 136 I 142 E. 4.1 S. 146 f., 136 II 415 E. 2.6.1 S. 425; Richli/Bundi, a.a.O., 2964 f., 2969 f. und 2973 Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Auflage, Bern 2014, § 33 N 20 f., 24 f. und 29 f.). Der Vertrag ist die geeignetere Handlungsform, wenn ein zulässiges Motiv für die Wahl dieser Handlungsform vorliegt und sich die Verfügung nicht aus einem anderen Grund als die geeignetere Handlungsform erweist (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 1310; Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 33 N 24). Sachliche Motive für die Wahl der Vertragsform können unter anderem in der Gleichordnung des Gemeinwesens und des Privaten bei der Begründung und während der Dauer des Rechtsverhältnisses (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 1319) und in der einvernehmlichen Beilegung eines verwaltungsrechtlichen Konflikts bestehen (vgl. Richli/Bundi, a.a.O., N 2970; Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 33 N 27). Die Anforderungen an die Normdichte und die Normstufe der gesetzlichen Grundlage können bei verwaltungsrechtlichen Verträgen geringer sein als bei Verfügungen. Daher können mittels eines verwaltungsrechtlichen Vertrags auch Rechte vereinbart werden, die mittels einer Verfügung nicht begründet werden könnten (vgl. BGE 136 I 142 E. 4.1 f. S. 146 f.; Richli/Bundi, a.a.O., N 2969 und 2975; Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 33 N 30).

3.3.2 Das PG regelt die Freistellung nicht abschliessend und lässt damit insbesondere Raum für eine gestützt auf das Weisungsrecht einseitig angeordnete oder für eine vertraglich vereinbarte Freistellung (VGE VD.2020.262 und VD.2021.12 vom 13. April 2021 E. 4.5.5; vgl. zum Bundespersonalgesetz [BPG, SR 172.220.1] Nötzli, a.a.O., Art. 12 N 60). Der Einwand des Rekurrenten, die in einem Kommentar zum BPG vertretene Auffassung, dass dieses für solche Freistellungen Raum lasse, sei nicht auf das PG übertragbar, weil dieses anders als das BPG mit § 25 Abs. 1 eine ausdrückliche Regelung der Freistellung enthalte (Rekursbegründung Ziff. 60), ist unbegründet. Die geltende Fassung des BPG enthält mit Art. 25 Abs. 2 lit. b eine ausdrückliche Regelung der Freistellung. In der kommentierten und bis am 30. Juni 2013 geltenden Fassung des BPG (nachfolgend aBPG) fand sich ein Art. 26. Gemäss Art. 26 Abs. 1 aBPG traf der Arbeitgeber die notwendigen vorsorglichen Massnahmen, wenn der geordnete Vollzug der Aufgaben gefährdet war. War der Vollzug von Aufgaben durch Gründe gefährdet, die in der angestellten Person lagen, so konnte der Arbeitgeber gemäss Art. 26 Abs. 2 aBPG insbesondere das Arbeitsverhältnis mit dieser Person einstellen sowie den Lohn und weitere Leistungen kürzen oder streichen. Bei dieser Einstellung des Arbeitsverhältnisses handelte es sich in der Sache um eine vorsorgliche Freistellung, für die anstelle der Terminologie des Gesetzes auch der Begriff der Freistellung verwendet wurde (vgl. Helbling, in: Portmann/Uhlmann [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar BPG, Bern 2013, Art. 26 N 30 ff.; Nötzli, a.a.O., Art. 12 N 56 f.). Betreffend die Regelung der Freistellung entsprach damit das aBPG weitgehend dem PG. Mit § 25 Abs. 1 PG hat der Gesetzgeber die Freistellung nur für den Sonderfall geregelt, dass sie als vorsorgliche Massnahme im Hinblick auf eine später zu treffende definitive Anordnung verfügt wird (vgl. oben E. 3.2). Entgegen der Ansicht des Rekurrenten (vgl. Rekursbegründung Ziff. 60) besteht kein Grund zur Annahme, dass der Gesetzgeber die Freistellung damit für alle anderen Fälle ausschliessen wollte. Warum für die Vereinbarung der Freistellung im vorliegenden Fall deshalb kein Raum bestehen sollte, weil sie dem Arbeitgeber erlaubt hätte, den Rekurrenten für etwas mehr als zwei Jahre freizustellen, wenn die Voraussetzungen der Freistellung bereits kurz nach dem Abschluss der Vereinbarung eingetreten wären, ist nicht ersichtlich und wird vom Rekurrenten nicht dargelegt (vgl. Rekursbegründung Ziff. 61).

3.3.3 Da das Arbeitsverhältnis durch den Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Arbeitsvertrags entstand (vgl. § 9 PG), waren die Parteien bei der Begründung des Rechtsverhältnisses gleichgeordnet. Als Vertragspartner waren sie während der Dauer des Rechtsverhältnisses ebenfalls gleichgeordnet. Das auch bei jedem privatrechtlichen Einzelarbeitsvertrag bestehende Subordinationsverhältnis ändert daran nichts. Zudem diente die Vereinbarung der einvernehmlichen Beilegung eines das Arbeitsverhältnis betreffenden Konflikts. Ein Grund, weshalb die Verfügung die geeignetere Handlungsform gewesen wäre, besteht nicht. Damit ist der Vertrag im vorliegenden Fall als geeignetere Handlungsform zu qualifizieren. Die Regelung der Freistellung in Ziff. 1 der Vereinbarung verstösst auch nicht gegen eine gültige Rechtsnorm. Die gesetzliche Grundlage für die Freistellung besteht in Art. 115 OR in Verbindung mit § 4 PG (vgl. Nötzli, a.a.O., Art. 12 N 60) und § 12 Abs. 1 PG (Weisungsrecht). Die mit einer Freistellung verbundenen Belastungen für Mitarbeitende stellen entgegen der Ansicht des Rekurrenten (vgl. Replik Ziff. 164) keinen hinreichenden Grund dar, diese Bestimmungen nicht als gesetzliche Grundlage für eine vereinbarte Freistellung genügen zu lassen. Warum die Anforderungen an die gesetzliche Grundlage im vorliegenden Fall deshalb nicht erfüllt sein sollten, weil die Vereinbarung dem Arbeitgeber erlaubt hätte, den Rekurrenten für etwas mehr als zwei Jahre freizustellen, wenn die Voraussetzungen der Freistellung bereits kurz nach dem Abschluss der Vereinbarung eingetreten wären, ist nicht ersichtlich und wird vom Rekurrenten nicht dargelegt (vgl. Rekursbegründung Ziff. 61). Aus den vorstehenden Erwägungen folgt, dass die Rüge des Rekurrenten, die Vereinbarung sei infolge Rechtswidrigkeit ungültig (vgl. Rekursbegründung Ziff. 59 ff.), unbegründet ist.

3.4

3.4.1 Gemäss § 36 Abs. 2 PG kann eine Abfindung vereinbart werden, wenn das Arbeitsverhältnis im gegenseitigen Einvernehmen aufgelöst wird. Gemäss § 36 Abs. 3 PG beträgt die Abfindung maximal einen Jahreslohn. In Ausnahmefällen kann sie mit Genehmigung des Regierungsrats auf maximal zwei Jahreslöhne erhöht werden. Der Rekurrent macht geltend, aus dieser Regelung folge, dass die Vereinbarung, mit der dem Arbeitgeber das Recht eingeräumt worden ist, ihn für die Dauer von mehr als einem Jahr freizustellen, zu ihrer Gültigkeit einer Genehmigung durch den Gesamtregierungsrat bedürfte (vgl. Rekursbegründung Ziff. 62 ff.). Dieser Ansicht kann nicht gefolgt werden, wie das PD zu Recht geltend macht (vgl. Vernehmlassung Ziff. 94 f.). Die Freistellung hat zwar insoweit gewisse Ähnlichkeiten mit einer Abfindung, als der Mitarbeiter in beiden Fällen vom Arbeitgeber eine Geldleistung erhält, ohne dafür als Gegenleistung eine Arbeitsleistung zu erbringen. Zwischen den beiden Rechtsinstituten besteht aber auch ein wesentlicher Unterscheid, der einer analogen Anwendung der Bestimmungen betreffend die Abfindung auf die Freistellung entgegensteht. Mit der Vereinbarung einer Abfindung wird eine neue Leistungspflicht des Arbeitgebers begründet. Mit der Freistellung dagegen verzichtet der Arbeitgeber bloss auf die Arbeitsleistung des Mitarbeiters. Die Leistungspflicht des Arbeitsgebers in der Form der Lohnzahlungspflicht ergibt sich bereits aus dem bestehenden Arbeitsverhältnis. Mangels Begründung einer neuen Leistungspflicht besteht kein Grund, die Freistellung ab einer bestimmten Dauer von einer Genehmigung des Gesamtregierungsrats abhängig zu machen. Eine Genehmigungspflicht kann entgegen der Ansicht des Rekurrenten (Replik Ziff. 22 und 162) auch nicht daraus abgeleitet werden, dass seine ad personam Einreihung und Einstufung durch den Regierungsrat erfolgt sind. Diese betreffen nur die Lohnhöhe. Im diesbezüglichen Beschlussfassungsantrag (Replikbeilage 60) wird dementsprechend ausdrücklich festgehalten, dass die Anstellung des Rekurrenten durch den damaligen Vorsteher des PD erfolgt und der Regierungsrat davon nur Kenntnis nimmt. Im Übrigen stellte die Vereinbarung für die vorliegend zu beurteilende Freistellung vom 28. Oktober 2021 auch dann eine wirksame Grundlage dar, wenn die Vereinbarung eines Rechts des Arbeitgebers, den Mitarbeiter für die Dauer von mehr als einem Jahr freizustellen, zu ihrer Gültigkeit einer Genehmigung des Gesamtregierungsrats bedürfte. Bei Überschreitung einer gesetzlichen Höchstgrenze bleibt der Vertrag gemäss Rechtsprechung und herrschender Lehre im Umfang des Erlaubten aufrechterhalten (sogenannte Reduktion auf das erlaubte Mass oder geltungserhaltende Reduktion; vgl. Schwenzer/Fountoulakis, a.a.O., N 32.44). Folglich wäre die Vereinbarung jedenfalls insoweit gültig, als dem Arbeitgeber damit das Recht eingeräumt wird, den Rekurrenten während eines Jahres freizustellen. Die vorliegend zu beurteilende Freistellung vom 28. Oktober 2021 gilt nur für die Zeit vom 28. Oktober 2021 bis zum 31. März 2022 und damit bloss während gut fünf Monaten.

3.4.2 Gemäss der Darstellung des PD wurde der Regierungsrat im Januar 2020 über die Vereinbarung vom 14. Januar 2020 und ihren Inhalt genau informiert (Vernehmlassung Ziff. 92 und 98). Wenn eine Genehmigung des Gesamtregierungsrats erforderlich gewesen wäre, wäre den Mitgliedern des Regierungsrats anlässlich dieser Information ein Widerspruch möglich und zumutbar gewesen und konnte die damalige Vorsteherin des PD in guten Treuen davon ausgehen, dass die Mitglieder des Regierungsrats bei fehlendem Einverständnis widersprechen würden. Daher hat der Regierungsrat die Vereinbarung stillschweigend genehmigt (vgl. dazu VGE VD.2020.262 und VD.2021.12 vom 13. April 2021 E. 8.3.3), wenn die Darstellung des PD zutreffend ist. Da eine Genehmigung ohnehin nicht erforderlich ist (vgl. oben E. 3.4.1) kann auf eine Einvernahme der damaligen Vorsteherin des PD und der Staatsschreiberin, die als Zeuginnen genannt werden, verzichtet werden.

3.5 Die erste Voraussetzung für eine Freistellung gemäss Ziff. 1 der Vereinbarung besteht darin, dass der Arbeitgeber die Freistellung im Interesse des B____ bzw. des PD für erforderlich erachtet. Diese vereinbarte materielle Voraussetzung ist eindeutig weniger streng als die gemäss § 25 Abs. 1 PG geltende Voraussetzung, dass die Freistellung zur Abwehr einer Gefährdung des geordneten Vollzugs der Aufgabe erforderlich ist (VGE VD.2020.262 und VD.2021.12 vom 13. April 2021 E. 4.3.1). Jede Person hat Anspruch darauf, von den staatlichen Organen ohne Willkür behandelt zu werden (Art. 9 BV). Das Willkürverbot verbietet behördliches Handeln, das sich nicht auf sachliche Gründe stützen kann. Es gilt umfassend und absolut. Sein Schutzbereich entspricht seinem Kerngehalt. Ein Verzicht auf den Schutz des Willkürverbots ist ausgeschlossen (VGE VD.2020.262 und VD.2021.12 vom 13. April 2021 E. 9.4.4, mit Nachweisen). Damit ist der Arbeitgeber auch bei der Ausübung seines vertraglich eingeräumten Rechts zur Freistellung des Rekurrenten an das Willkürverbot gebunden. Eine Freistellung gestützt auf Ziff. 1 der Vereinbarung ist deshalb nur dann zulässig, wenn ein sachlicher Grund dafür besteht, dass der Arbeitgeber die Freistellung im Interesse des B____ bzw. des PD für erforderlich erachtet (VGE VD.2020.262 und VD.2021.12 vom 13. April 2021 E. 9.4.4).

3.6

3.6.1 Gemäss Ziff. 1 der Vereinbarung soll eine Freistellung grundsätzlich frühestens nach Abschluss der Supervision bzw. nach deren Abbruch erfolgen. Damit ist eine Freistellung gestützt auf die Vereinbarung grundsätzlich nur zulässig, wenn die Supervision abgeschlossen oder abgebrochen worden ist (VGE VD.2020.262 und VD.2021.12 vom 13. April 2021 E. 9.4.5). Aus der Bindung des Arbeitgebers an das Willkürverbot (vgl. oben E. 3.5) folgt zudem, dass sich der Arbeitgeber nur dann auf einen Abbruch der Supervision berufen kann, wenn dafür ein sachlicher Grund bestanden hat. Für die Annahme, dass eine Freistellung nur dann zulässig sein sollte, wenn die Supervision nicht vom Arbeitgeber abgebrochen worden ist oder, wenn der Rekurrent den Grund für den Abbruch zu verantworten hat, besteht hingegen kein Anlass. Insoweit hat die Vorinstanz sinngemäss richtig festgestellt, dass das Recht zur Freistellung gemäss der Vereinbarung auch dann bestehen könnte, wenn der Entscheid über den Abbruch von der damaligen Vorsteherin des PD als Vertreterin des Arbeitgebers gefällt worden wäre (vgl. angefochtene Verfügung E. 2b S. 5). Gemäss dem Memorandum vom 14. Januar 2020 (Rekursbeilage 19 S. 5) waren die darin beschriebenen Massnahmen und damit auch die Supervision vorläufig bis Ende August 2020 geplant. Wie das PD zu Recht geltend macht (vgl. Vernehmlassung Ziff. 75) kann daraus entgegen der Ansicht des Rekurrenten (vgl. Rekursbegründung Ziff. 42 und 92) aber nicht geschlossen werden, ein Abbruch der Massnahmen und in der Folge eine Freistellung seien bei Vorliegen eines sachlichen Grunds nicht auch bereits vor Ende August 2020 zulässig. Aus Ziff. 1 der Vereinbarung ergibt sich vielmehr zweifelsfrei, dass die Parteien die Möglichkeit der Freistellung auch für den Fall eines vorzeitigen Abbruchs der Supervision vorgesehen haben.

3.6.2

3.6.2.1 Für den Fall, dass der Vereinbarung der vorstehend dargelegte Sinn beigemessen wird, ficht der Rekurrent sie wegen Grundlagenirrtums an (vgl. Rekursbegründung Ziff. 66 ff.). Auf Willensmängel bei öffentlich-rechtlichen Verträgen sind die Regeln von Art. 23 ff. OR analog als verwaltungsrechtliche Normen anzuwenden. Gemäss Art. 23 OR ist der Vertrag für denjenigen unverbindlich, der sich beim Abschluss in einem wesentlichen Irrtum befunden hat. Der Irrtum ist gemäss Art. 24 Abs. 1 Ziff. 4 OR namentlich dann ein wesentlicher, wenn er einen bestimmten Sachverhalt betroffen hat, der vom Irrenden nach Treu und Glauben im Geschäftsverkehr als eine notwendige Grundlage des Vertrags betrachtet worden ist. Diese Bestimmung betrifft den sogenannten Grundlagenirrtum. Dabei handelt es sich um einen qualifizierten Motivirrtum. Voraussetzungen eines Grundlagenirrtums sind, dass der Sachverhalt, auf den sich die irrige Vorstellung bezieht, für den Erklärenden eine unabdingbare Voraussetzung für seine Willensbildung gewesen ist (subjektive Wesentlichkeit) und vom Standpunkt oder nach den Anforderungen des loyalen Geschäftsverkehrs eine notwendige Grundlage des Vertrags darstellt (objektive Wesentlichkeit) und dass die Bedeutung des irrtümlich vorgestellten Sachverhalts für den Vertragspartner des Irrenden erkennbar ist (Erkennbarkeit der Wesentlichkeit; VGE VD.2020.262 und VD.2021.12 vom 13. April 2021 E. 4.3.1, mit Nachweisen).

3.6.2.2 Der Rekurrent behauptet, für ihn sei für den Abschluss der Vereinbarung wesentlich gewesen, dass er eine faire Chance bekomme, sich zu bewähren, und dass eine Freistellung nur in Betracht komme, wenn die Supervision aus Gründen, die er selbst zu verantworten hat, abgebrochen werden muss. Für ihn sei entscheidend gewesen, dass es ausschliesslich auf ihn und sein Verhalten ankomme, ob er sich bewähren kann, und er habe sich bezüglich der Supervision nicht vom Wohlverhalten Dritter abhängig machen wollen (Rekursbegründung Ziff. 68). Für diese Behauptungen bleibt der Rekurrent jeglichen Beweis schuldig. Er nennt auch keine Indizien, die auf einen entsprechenden Willen des Rekurrenten im Zeitpunkt des Abschlusses der Vereinbarung vom 14. Januar 2020 schliessen liessen. Der Rekurrent behauptet mit Verweis auf die Vereinbarung, es sei ihm zugesichert worden, dass der in der Vereinbarung geregelte Wiedereinstiegsprozess von allen Seiten ernsthaft und mit dem Willen der Fortführung der Zusammenarbeit geführt werde (Rekursbegründung Ziff. 26). Das PD bestreitet, dass dem Rekurrenten die Fortführung des Arbeitsverhältnisses zugesichert worden sei (Vernehmlassung Ziff. 53). Der Verweis des Rekurrenten dürfte sich auf Ziff. 5 der Vereinbarung beziehen. Diese lautet auszugsweise folgendermassen: «Die Wiederaufnahme der Tätigkeit durch den Arbeitnehmer soll zur Gewährleistung einer positiven Entwicklung im Umfeld des B____ mit diversen Massnahmen begleitet werden (Coaching, Konfliktklärung/abgeleitete Massnahmen zur Lösung, Feedback-Gruppe). […] Beide Parteien bestätigen, dass sie die Massnahmen mittragen und die Zielerreichung mit Überzeugung anstreben werden.» Zudem wurde im Memorandum vom 14. Januar 2020 (Rekursbeilage 19 S. 1) festgehalten, von Seiten des PD bestünden zumindest Zweifel, ob der Rekurrent die Ursachen und die Schwere der bestehenden Problematik sachgerecht beurteile. Man sei jedoch bereit, einer weiteren Zusammenarbeit mit Unterstützung durch Supervision eine Chance einzuräumen. Damit wurde dem Rekurrenten tatsächlich zugesichert, dass der Wiedereinstiegsprozess ernsthaft geführt werde mit dem Ziel einer einstweiligen Fortführung der Zusammenarbeit. Daraus kann aber nicht geschlossen werden, dass die Möglichkeit des Rekurrenten, sich zu bewähren, ausschliesslich von ihm und seinem Verhalten abhängen sollte, oder dass eine Freistellung des Rekurrenten nur in Betracht kommen sollte, wenn die Supervision aus einem von ihm zu vertretenden Grund abgebrochen wird. Zudem ergibt sich aus der Vereinbarung zweifelsfrei, dass eine Fortführung der Zusammenarbeit vom Arbeitgeber höchstens bis am 31. März 2022 in Betracht gezogen worden ist. «Sollten die Parteien zu einem späteren Zeitpunkt» in Abweichung von Ziff. 1 der Vereinbarung eine weitere Beschäftigung des Rekurrenten über den 31. März 2022 hinaus wünschen, so wird eine entsprechende Fortsetzung des Arbeitsverhältnisses gemäss Ziff. 2 der Vereinbarung durch die Parteien mittels entsprechender schriftlicher Vereinbarung geregelt. Aus dieser Klausel ergibt sich auch für den Rekurrenten erkennbar, dass der Arbeitgeber im Zeitpunkt des Abschlusses der Vereinbarung eine Fortsetzung des Arbeitsverhältnisses über den 31. März 2022 hinaus unabhängig von der Entwicklung der Situation im B____ und unabhängig von der Frage der Bewährung des Rekurrenten nicht gewünscht hat und dass die Zustimmung zu einer allfälligen Fortsetzung des Arbeitsverhältnisses im Ermessen des Arbeitgebers liegt. Daher durfte der Rekurrent auch nicht darauf vertrauen, dass das Arbeitsverhältnis im Fall seiner Bewährung über den 31. März 2022 hinaus fortgesetzt werden würde. Im Übrigen bestand der Grund für das Einverständnis des Rekurrenten mit der Befristung des Arbeitsverhältnisses gemäss Ziff. 1 der Vereinbarung nach seiner eigenen Darstellung darin, dass sich die Zusammenarbeit mit der damaligen Vorsteherin des PD als schwierig erwiesen habe und in der damaligen Form nicht mehr auf unbestimmte Zeit vorstellbar gewesen sei (Rekursbegründung Ziff. 25; vgl. dazu auch Vernehmlassung Ziff. 49-51 und 53). Aus den vorstehenden Gründen ist eine Berufung des Rekurrenten auf einen Grundlagenirrtum bereits mangels Nachweises der subjektiven Wesentlichkeit ausgeschlossen.

3.6.2.3 Wie vorstehend eingehend dargelegt worden ist (vgl. oben E. 2.1) war es im B____ unter der Führung des Rekurrenten zu erheblichen Auseinandersetzungen gekommen, herrschte im B____ unter der Führung des Rekurrenten Unruhe und gab es im B____ und seinem Umfeld erhebliche Konflikte, in die der Rekurrent zumindest involviert war. Eine Verbesserung der schwierigen Situation im B____ setzte daher voraus, dass die Auseinandersetzungen und Konflikte beigelegt und sowohl im B____ als auch in seinem Umfeld eine Basis für eine konstruktive Zusammenarbeit gefunden werden konnte. Dementsprechend wurde im Memorandum vom 14. Januar 2020 (Rekursbeilage 19 S. 3 f.) insbesondere festgehalten, es erscheine wesentlich, dass im Rahmen der Konfliktklärung eine Basis für die gemeinsame konstruktive Zusammenarbeit mit allen Mitarbeitenden des B____ gefunden werde. Es ist allgemein bekannt, dass die Verantwortung für Konflikte und Probleme in der Zusammenarbeit oft bei mehreren Beteiligten liegt und dass in vielen Fällen mit verhältnismässigem Aufwand gar nicht feststellbar ist, wer dafür verantwortlich ist, dass ein Konflikt nicht beigelegt oder eine Basis für eine konstruktive Zusammenarbeit nicht gefunden werden kann. Zudem ist die Suche nach den Verantwortlichen für einen Konflikt regelmässig geeignet, weitere Konflikte zu schüren und Unruhe zu stiften. Dementsprechend wird im Memorandum vom 14. Januar 2020 (Rekursbeilage 19 S. 4), mit dem sich der Rekurrent ausdrücklich einverstanden erklärt hat (Ziff. 5 der Vereinbarung), festgehalten, dass Sanktionierungen für Begebenheiten der Vergangenheit das Potential zu weiteren Unruhen bergen und insofern nicht als zielführend erscheinen. Wenn die Konflikte nicht geklärt werden konnten oder keine Basis für eine konstruktive Zusammenarbeit gefunden werden konnte, musste die Möglichkeit, den Rekurrenten freizustellen, dem Arbeitgeber aus den vorstehenden Gründen grundsätzlich unabhängig davon zustehen, wer dafür die Verantwortung trägt. Eine Freistellung des Rekurrenten erscheint mangels eines sachlichen Grunds nur dann ausgeschlossen, wenn pflichtwidriges Verhalten einer anderen Person oder mehrerer anderer Personen die ausschliessliche Ursache für das Scheitern der Konfliktklärung oder der konstruktiven Zusammenarbeit darstellt. Daher konnte es nach den Anforderungen des loyalen Geschäftsverkehrs keine notwendige Grundlage der Vereinbarung darstellen, dass eine Freistellung des Rekurrenten nur in Betracht kommt, wenn die Supervision aus einem von ihm zu vertretenden Grund abgebrochen wird, oder dass die Möglichkeit des Rekurrenten, sich zu bewähren, ausschliesslich von ihm und seinem Verhalten abhängt. Damit fehlt es auch an der objektiven Wesentlichkeit des Sachverhalts, den sich der Rekurrent angeblich vorgestellt hat.

3.6.2.4 Schliesslich wäre die Bedeutung des Sachverhalts, den sich der Rekurrent angeblich irrtümlich vorgestellt hat, für den Arbeitgeber auch nicht erkennbar gewesen. Mit dem Erfordernis, dass der Abbruch der Supervision aus einem vom Rekurrenten zu vertretenden Grund erfolgt sein muss oder seine Freistellung nur mit seinem eigenen Verhalten begründet werden darf, wäre das dem Arbeitgeber vertraglich eingeräumte Recht, den Rekurrenten freizustellen, drastisch eingeschränkt und weitgehend seiner eigenständigen Bedeutung beraubt worden, weil eine Freistellung in einem solchen Fall wohl bereits gestützt auf das Weisungsrecht des Arbeitgebers allein möglich gewesen wäre. Wenn der Rekurrent eine solche Einschränkung tatsächlich gewünscht hätte, hätte er die Aufnahme einer entsprechenden Voraussetzung in die Vereinbarung verlangen müssen. Da der anwaltlich vertretene Rekurrent darauf verzichtete und sich mit dem in Ziff. 1 der Vereinbarung statuierten Recht des Arbeitgebers zur Freistellung vorbehaltlos einverstanden erklärt hat, durfte der Arbeitgeber zweifellos darauf vertrauen, dass dieses Recht grundsätzlich unabhängig davon besteht, wer für das Scheitern der Supervision bzw. des Konfliktklärungsprozesses verantwortlich ist. Dementsprechend macht das PD zu Recht geltend, die Behauptung, es sei für den Arbeitgeber erkennbar wesentlich gewesen, dass eine Freistellung nur in Betracht komme, wenn die Supervision aus Gründen, die er selbst zu verantworten hat, abgebrochen werden muss, sei falsch (Vernehmlassung Ziff. 101).

3.6.2.5 Aus den vorstehenden Erwägungen folgt, dass sich der Rekurrent nicht auf einen Grundlagenirrtum berufen kann und seine Rüge, die Vereinbarung sei infolge Willensmangels ungültig (Rekursbegründung Ziff. 66 ff.), unbegründet ist.

3.6.3

3.6.3.1 Strittig ist weiter, was unter der Supervision im Sinn von Ziff. 1 der Vereinbarung zu verstehen ist. Die Wiederaufnahme der Tätigkeit durch den Rekurrenten sollte zur Gewährleistung einer positiven Entwicklung im Umfeld des B____ mit diversen Massnahmen begleitet werden (Vereinbarung Ziff. 5). In der Vereinbarung (Ziff. 5) werden die folgenden Massnahmen genannt: «Coaching, Konfliktklärung/abgeleitete Massnahmen zur Lösung, Feedback-Gruppe». Beim Coaching handelte es sich dabei um ein Coaching des Rekurrenten als Coachee durch K____ als Coach (Coaching Vereinbarung vom 14. Januar 2020 [Rekursbeilage 19]; Zusatz zur Coaching Vereinbarung vom 21. Januar 2020 [Rekursbeilage 19]). Die Konfliktklärung wird auch als «Konfliktklärungsprozess» bezeichnet (vgl. Vereinbarung Ziff. 9; Memorandum vom 14. Januar 2020 [Rekursbeilage 19] S. 3). Gemäss dem Memorandum vom 14. Januar 2020 (Rekursbeilage 19 S. 3) sollte dieser von der als Mediatorin bezeichneten L____ begleitet werden. Gemäss den insoweit übereinstimmenden Darstellungen der Vorinstanz und des Rekurrenten wurde der Konfliktklärungsprozess von L____ und M____ begleitet (vgl. angefochtene Verfügung E. 2b S. 4; Rekursbegründung Ziff. 77b). Die Feedback-Gruppe wird auch begleitende Gruppe genannt. Gemäss dem Memorandum vom 14. Januar 2020 wurde sie von K____ geleitet und bestand sie weiter aus der damaligen Vorsteherin des PD, N____ von der Personalabteilung des PD und dem Präsidenten der Kommission zum B____, F____ (vgl. Memorandum vom 14. Januar 2020 [Rekursbeilage 19] S. 4). Ob der Rekurrent der begleitenden Gruppe ebenfalls angehört hat (so Rekursbegründung Ziff. 23 und 77c), kann mangels Entscheiderheblichkeit offenbleiben. Gemäss der angefochtenen Verfügung (E. 2b) und der Vernehmlassung des PD (Ziff. 110 und 114) ist unter der Supervision im Sinn von Ziff. 1 der Vereinbarung der Konfliktklärungsprozess zu verstehen. Der Rekurrent bestreitet dies und macht geltend, das Coaching habe die Supervision im Sinn der Vereinbarung dargestellt (Rekursbegründung Ziff. 77a und 79 f.). Wenn das Coaching allein nicht als Supervision gelten könnte, bestünde diese nach Ansicht des Rekurrenten aus dem Coaching und der begleitenden Gruppe oder aus dem Coaching, dem Konfliktklärungsprozess und der begleitenden Gruppe zusammen. Auf keinen Fall stelle der Konfliktklärungsprozess allein die Supervision dar (Rekursbegründung Ziff. 81).

3.6.3.2 Für die Auslegung öffentlich-rechtlicher Verträge ist wie bei privatrechtlichen Verträgen in erster Linie auf den übereinstimmenden wirklichen Willen der Parteien abzustellen (vgl. Art. 18 Abs. 1 OR; empirische oder subjektive Vertragsauslegung; BGE 144 V 84 E. 6.2.1 S. 89; BGer 1C_613/2015, 1C_637/2015 vom 10. August 2016 E. 2.1, 2C_258/2011 vom 30. August 2012 E. 4.1). Wenn sich ein übereinstimmender wirklicher Parteiwille nicht feststellen lässt, sind die vertraglichen Vereinbarungen nach dem Vertrauensprinzip so auszulegen, wie sie nach ihrem Wortlaut und Zusammenhang sowie den gesamten Umständen, die ihnen vorausgegangen sind und unter denen sie abgegeben worden sind, verstanden werden durften und mussten (normative oder objektive Vertragsauslegung; BGer 1C_613/2015, 1C_637/2015 vom 10. August 2016 E. 5; vgl. BGE 144 V 84 E. 6.2.1 S. 89; BGer 2C_258/2011 vom 30. August 2012 E. 4.1). Das bedeutet, dass einer Willenserklärung der Sinn zu geben ist, den ihr der Empfänger aufgrund der Umstände, die ihm im Zeitpunkt des Empfangs bekannt gewesen sind oder hätten bekannt sein müssen, in guten Treuen beilegen durfte und beilegen musste (BGE 122 I 328 E. 4e S. 335; BGer 1C_450/2009 vom 25. Januar 2010 E. 2.4.2). Der wahre Sinn des Vertrags ergibt sich dabei nicht allein aus dem Wortlaut, sondern kann sich auch aus anderen Elementen ergeben wie aus dem verfolgten Ziel, der Interessenlage der Parteien oder aus den Gesamtumständen (BGE 144 V 84 E. 6.2.1 S. 89; BGer 2C_258/2011 vom 30. August 2012 E. 4.1). Bei der Auslegung öffentlich-rechtlicher Verträge ist zudem in Zweifelsfällen zu vermuten, dass die Verwaltung nicht bereit gewesen ist, etwas zu vereinbaren, was mit den von ihr zu wahrenden öffentlichen Interessen und der einschlägigen Gesetzgebung im Widerspruch steht, und dass sich der Vertragspartner darüber Rechenschaft gegeben hat (vgl. BGE 144 V 84 E. 6.2.1 S. 89, 122 I 328 E. 4e S. 335; BGer 1C_613/2015, 1C_637/2015 vom 10. August 2016 E. 5, 2C_258/2011 vom 30. August 2012 E. 4.1).

3.6.3.3 Ein übereinstimmender wirklicher Parteiwille betreffend die Frage, was mit Supervision gemeint gewesen ist, lässt sich im vorliegenden Fall nicht feststellen. Daran ändert insbesondere auch der Umstand nichts, dass der Rechtsvertreter des Rekurrenten gemäss dem Gesprächsprotokoll der Besprechung vom 21. Juli 2020 und gemäss der Gesprächsnotiz der Besprechung vom 6. August 2020 den Coach in den beiden Besprechungen je einmal als Supervisor bezeichnet hat (Rekursbeilage 8 S. 4 und Rekursbeilage 30 S. 2). Diese Bezeichnung könnte vom Rechtsvertreter aus prozesstaktischen Gründen gewählt worden sein. Zudem beweisen die von ihm selbst erstellten Protokoll allein nicht, dass er den Begriff tatsächlich verwendet hat. Gemäss den von einem Vertreter und einer Vertreterin des Arbeitgebers verfassten Protokollen bezeichnete der Rechtsvertreter des Rekurrenten den Coach als Coach (Sitzungsprotokoll vom 21. Juli 2020 [Vernehmlassungsbeilage 2 S. 1]; Sitzungsprotokoll vom 6. August 2020 [Vernehmlassungsbeilage 3 S. 1]). Die Behauptung des Rekurrenten, der Arbeitgeber habe in den Protokollen der Gespräche mit dem Rekurrenten immer vom Coach als Supervisor gesprochen (Rekursbegründung Ziff. 80), ist aktenwidrig (vgl. Sitzungsprotokoll vom 21. Juli 2020 [Vernehmlassungsbeilage 2]; Gesprächsprotokoll der Besprechung vom 21. Juli 2020 [Rekursbeilage 8]; Gesprächsnotiz der Besprechung vom 6. August 2020 [Rekursbeilage 30]; Sitzungsprotokoll vom 6. August 2020 [Vernehmlassungsbeilage 3]). Gemäss dem vom damaligen Rechtsvertreter des Arbeitgebers verfassten Protokoll sollen die damalige Vorsteherin des PD als Vertreterin des Arbeitgebers und der Rechtsvertreter des Rekurrenten vielmehr L____ und M____ als Supervisorinnen bezeichnet haben (Sitzungsprotokoll vom 21. Juli 2020 [Vernehmlassungsbeilage 2 S. 1]). Auch diese Begriffsverwendung ist durch die Protokolle allein allerdings nicht erstellt.

3.6.3.4 Da sich diesbezüglich ein übereinstimmender wirklicher Parteiwille nicht feststellen lässt, ist der Begriff der Supervision im Sinn der Vereinbarung nach dem Vertrauensprinzip auszulegen. Gemäss dem Berufsverband für Coaching, Supervision und Organisationsberatung (bso) sind Coaching, Supervision und Organisationsberatung auf das Arbeits- und Berufsfeld zugeschnittene professionelle Beratungsformate. In der Fachwelt fänden seit längerer Zeit ausführliche und kontroverse Diskussionen über Gemeinsamkeiten und Unterschiede dieser drei Formate statt. Kundinnen und Kunden verwendeten die Begriffe aufgrund ihrer kulturellen Hintergründe und Kontexte unterschiedlich. Die drei Formate überschnitten sich in vielerlei Hinsicht, hätten aber auch je eigene Bereiche. Der bso bezeichnet mit Supervision personenbezogene Beratungsansätze, welche die Reflexion der Arbeit und die Entwicklung von fachlichen und psychosozialen Kompetenzen zum Ziel haben und sich zudem grundsätzlich an alle Mitarbeitenden wenden. Mit Coaching bezeichnet er Ansätze, welche die Berufsrolle, die Funktion, Leistung und (Problem-)Lösung im System in den Vordergrund stellen und sich an exponierte Personen und Entscheidungsträgerinnen und -träger wenden (Berufsverband für Coaching, Supervision und Organisationsberatung, Beratungsformate bso, S. 1 f. [publiziert auf https://www.bso.ch/ publikationen/dokumente-bso/). Gemäss dem bso ist die Abgrenzung zwischen Coaching und Supervision damit umstritten und überschneidet sich die mit diesen Begriffen bezeichneten Beratungsformate teilweise, können Coaching und Super­vision aber nicht gleichgesetzt werden. Im Eintrag in Wikipedia (https://de.wikipedia.org/wiki/Supervision) heisst es unter dem Titel Abgrenzung hingegen, Supervision und Coaching seien lediglich unterschiedliche Namen für vergleichbare Verfahren. Allerdings wird auch darauf hingewiesen, dass Supervision eher auf das Verhalten von Fachleuten gegenüber Klienten, Kunden, Patienten ziele, oft unter Einbezug des ganzen Teams und in Bezug auf die Organisation, und Coaching eher auf das Verhalten von einzelnen Führungskräften gegenüber Mitarbeitenden. Der Duden (https://www.duden.de/rechtschreibung/Supervision) definiert die im vorliegenden Kontext relevante Bedeutung des Begriffs Supervision als «(in einem Betrieb, einer Organisation o.Ä.) zur Klärung von Konflikten, Problemen innerhalb eines Teams, einer Abteilung o.Ä. und zur Erhöhung der Arbeits- und Leistungsfähigkeit eingesetzte Methode». L____ unterscheidet auf ihrer Website in der Rubrik «Erfahrungsbereiche» zwar unter anderem «Klärungshilfe und Mediation» sowie «Organisationsentwicklung, Teamentwicklung, Coaching und Supervision» und führt verschiedene «Konfliktklärungen» nur unter dem Titel «Klärungshilfe und Mediation» auf ([...]). Aus dieser blossen Auflistung lassen sich jedoch entgegen der Ansicht des Rekurrenten (vgl. Replik Ziff. 29) keine verlässlichen Schlüsse zur Abgrenzung der Begriffe ziehen. Dafür spricht insbesondere auch, dass in der Auflistung verschiedene Arten des Coaching sowohl unter «Klärungshilfe und Mediation» als auch unter «Organisationsentwicklung, Teamentwicklung, Coaching und Supervision» aufgeführt werden. Schliesslich spricht die Tatsache, dass L____ sowohl im Titel «Organisationsentwicklung, Teamentwicklung, Coaching und Supervision» als auch in der zugehörigen Auflistung zwischen Supervision und Coaching unterscheidet, klar gegen die vom Rekurrenten postulierte Gleichsetzung von Coaching mit Supervision. Aufgrund der Unschärfe der Begriffe lässt sich mittels grammatikalischer Auslegung zwar nicht abschliessend beurteilen, ob mit Supervision im Sinn der Vereinbarung das Coaching, der Konfliktklärungsprozess und/oder die begleitende Gruppe gemeint ist. Insbesondere weil sich das Coaching nur an den Rekurrenten als Führungsperson gerichtet hat (vgl. Coaching Vereinbarung vom 14. Januar 2020) und in den Konfliktklärungsprozess das ganze Team einbezogen worden ist (vgl. Vereinbarung Ziff. 9; Memorandum vom 14. Januar 2020 S. 3 f.), spricht das grammatikalische Element aber dafür, dass mit der Supervision nicht das Coaching, sondern der Konfliktklärungsprozess gemeint ist. Der Rekurrent macht geltend, Konfliktlösung könne Teilgehalt einer Supervision sein, sei aber selber keine Supervision, weil Supervision «etwas, das von ‘oben’ – super-visioniert – wird» sei und Konfliktlösung demgegenüber direkte Arbeit am Konflikt (Rekursbegründung Ziff. 81). Dieser Einwand ist unbegründet. Er beruht auf einem falschen und durch nichts belegten Begriffsverständnis. Angesichts der erwähnten Definition des Dudens lässt sich der Konfliktklärungsprozess ohne weiteres unter den Wortsinn des Begriffs Supervision subsumieren.

Gemäss der angefochtenen Verfügung und der Vernehmlassung des PD hätte sich der Arbeitgeber sämtlicher Handlungsmöglichkeiten beraubt, wenn mit der Supervision das Coaching gemeint gewesen wäre, weil es in diesem Fall im Belieben des Rekurrenten gestanden hätte, durch die Weiterführung des Coachings eine Freistellung dauerhaft zu verhindern. Dies sei zweifellos nicht beabsichtigt gewesen, was auch der Rekurrent im Zeitpunkt des Abschlusses der Vereinbarung gewusst habe (angefochtene Verfügung E. 2b S. 4; vgl. Vernehmlassung Ziff. 111). In der Coaching Vereinbarung und im Zusatz zur Coaching Vereinbarung wird die damalige Vorsteherin des PD als Auftraggeberin genannt, wobei damit offensichtlich der Arbeitgeber vertreten durch die damalige Vorsteherin des PD gemeint gewesen ist. Zudem sind in der Coaching Vereinbarung 14-tägliche Zwischenfeedbacks des Coaches zuhanden der damaligen Vorsteherin des PD und von N____ vorgesehen. Daher hält der Rekurrent den Erwägungen des Vorstehers des GD zu Recht entgegen, dass der Arbeitgeber Auftraggeber gewesen sei, dass der Arbeitgeber das Auftragsverhältnis mit dem Coach hätte beenden können, wenn er das Coaching als gescheitert betrachtet hätte, und dass der Rekurrent nicht allein über die Weiterführung des Coachings entscheiden konnte (vgl. Rekursbegründung Ziff. 110). Dies ändert aber nichts daran, dass die teleologische Auslegung aus den nachstehenden Gründen eindeutig dafür spricht, dass der Abbruch des Konfliktklärungsprozesses als Abbruch der Supervision im Sinn von Ziff. 1 der Vereinbarung zu qualifizieren ist.

Gemäss der Vereinbarung gehört die Supervision zu den Vorgaben, unter denen der Rekurrent seine Arbeit im B____ wieder aufnehmen sollte (Vorbemerkung Abs. 3), sollte die Wiederaufnahme der Tätigkeit durch den Rekurrenten zur Gewährleistung einer positiven Entwicklung im Umfeld des B____ mit diversen Massnahmen begleitet werden (Ziff. 5) und sollte eine Freistellung des Rekurrenten grundsätzlich frühestens nach Abschluss der Supervision bzw. nach deren Abbruch erfolgen (Ziff. 1 Abs. 2). Angesichts dieser Regelungen besteht der Zweck der Vereinbarung, dass die Freistellung auch nach Abbruch der Supervision möglich ist, darin, dem Arbeitgeber die Möglichkeit der Freistellung zu eröffnen, wenn eine Vorgabe für die Wiederaufnahme der Tätigkeit durch den Rekurrenten nicht mehr erfüllt und eine positive Entwicklung im B____ nicht mehr gewährleistet ist, weil eine notwendige Begleitmassnahme abgebrochen wird. Nach Treu und Glauben ist daher unter dem Abbruch der Supervision im Sinn von Ziff. 1 der Vereinbarung der Abbruch jeder notwendigen Begleitmassnahme zu verstehen, die sich unter den Wortsinn des Begriffs Supervision subsumieren lässt. Wie vorstehend dargelegt worden ist, wird der Konfliktklärungsprozess vom Wortsinn des Begriffs Supervision erfasst. Gemäss dem Memorandum vom 14. Januar 2020 (Rekursbeilage 19 S. 3 f.) war das Verhältnis zwischen dem Rekurrenten und zumindest einem Teil der Belegschaft des B____ belastet. Deshalb sollte sein Wiedereinstieg unter Begleitung einer Mediatorin im Rahmen eines Konfliktklärungsprozesses erfolgen. Im Rahmen der Konfliktklärung sollte eine Basis für die gemeinsame konstruktive Zusammenarbeit mit allen Mitarbeitenden des B____ gefunden werden. Der Konfliktklärungsprozess sollte zu einer konstruktiven Integration auch von kritischen Mitarbeitenden führen. Damit war der Konfliktklärungsprozess eine zentrale und unentbehrliche begleitende Massnahme. Aus den vorstehenden Gründen hat die Vorinstanz im Ergebnis zu Recht festgestellt, dass der Abbruch des Konfliktklärungsprozesses einen Abbruch der Supervision im Sinn von Ziff. 1 der Vereinbarung darstellt.

Wenn unter der Supervision im Sinn von Ziff. 1 der Vereinbarung das Coaching und der Konfliktklärungsprozess oder das Coaching, der Konfliktklärungsprozess und die begleitende Gruppe verstanden würden, bildete der Konfliktklärungsprozess zumindest einen notwendigen Bestandteil der Supervision. Der Abbruch eines solchen wäre unter Berücksichtigung des vorstehend dargelegten Zwecks der Bestimmung als Abbruch der Supervision im Sinn von Ziff. 1 der Vereinbarung zu qualifizieren.

Dafür, unter der Supervision im Sinn der Vereinbarung ausschliesslich das Coaching zu verstehen, besteht kein vernünftiger Grund. Es ist vielmehr offensichtlich und ist auch für den Rekurrenten ohne weiteres erkennbar gewesen, dass der Arbeitgeber eine Freistellung für den Fall, dass nur das Coaching weitergeführt und der Konfliktklärungsprozess als notwendige Begleitmassnahme zur Gewährleistung einer positiven Entwicklung im B____ und seinem Umfeld abgebrochen wird, nicht grundsätzlich ausschliessen wollte.

3.7 Gemäss Art. 5 Abs. 2 BV muss staatliches Handeln im öffentlichen Interesse liegen. Dieser Grundsatz rechtsstaatlichen Handelns ist für das gesamte staatliche Handeln massgebend (Epiney, in: Basler Kommentar, 2015, Art. 5 BV N 67; Schindler, in: St. Galler Kommentar, 3. Auflage, Zürich 2014, Art. 5 BV N 17). Daher haben sich die staatlichen Organe bei ihrem gesamten Handeln daran zu halten (Epiney, a.a.O., Art. 5 BV N 33). Insbesondere muss auch der Inhalt öffentlich-rechtlicher Verträge eines Gemeinwesens mit dem Grundsatz des öffentlichen Interesses vereinbar sein (vgl. Moor/Poltier, Droit administratif, Band II, 3. Auflage, Bern 2011, S. 459; Nguyen, Le contrat de collaboration en droit administratif, Diss. Lausanne, Bern 1998, S. 115 f.). Folglich muss auch eine auf Ziff. 1 der Vereinbarung gestützte Freistellung des Rekurrenten im öffentlichen Interesse liegen. Zu den öffentlichen Interessen gehört auch der Schutz von privaten Interessen bzw. der Schutz von Grundrechten Dritter (Wiederkehr, in: Wiederkehr/Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Band I, Bern 2012 [nachfolgend Wiederkehr, Band I], N 1857 und 1878).

3.8

3.8.1 Gemäss Art. 5 Abs. 2 BV muss staatliches Handeln zudem verhältnismässig sein. Auch dieser Grundsatz rechtsstaatlichen Handelns ist für das gesamte staatliche Handeln massgebend (Epiney, a.a.O., Art. 5 BV N 33 und 67; Schindler, a.a.O., Art. 5 BV N 17 und 49). Daher müssen insbesondere auch öffentlich-rechtliche Verträge eines Gemeinwesens den Anforderungen des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit genügen (vgl. Mächler, Vertrag und Verwaltungsrechtspflege, Zürich 2005, N 141; Moor/Poltier, a.a.O., S. 459; Nguyen, a.a.O. S. 115 f.; Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 21 N 19). Wie der Rekurrent zu Recht geltend macht (vgl. Rekursbegründung Ziff. 97 und 132 f.) ändert die Vereinbarung deshalb nichts daran, dass die Freistellung des Rekurrenten mit dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit vereinbar sein muss (zweifelnd angefochtene Verfügung E. 3 S. 8). Die Trias Eignung, Erforderlichkeit und Zumutbarkeit (vgl. dazu unten E. 3.8.2) wurde allerdings für typische Konstellationen der Eingriffsverwaltung entwickelt. Je nach konkreter Sachlage und Interessenkonstellation muss das Verhältnismässigkeitsprinzip differenziert ausgestaltet werden (Schindler, a.a.O., Art. 5 BV N 50; vgl. Epiney, a.a.O., Art. 5 BV N 71; Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 521).

3.8.2 Grundsätzlich setzt die Verhältnismässigkeit einer staatlichen Massnahme voraus, dass sie zur Erreichung eines im öffentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet und erforderlich ist (Eignung und Erforderlichkeit) und in einem vernünftigen Verhältnis zum angestrebten Ziel steht (Zumutbarkeit oder Verhältnismässigkeit im engeren Sinn; vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 514, 521 f., 527 und 555 f.; Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 21 N 1 f.; Schindler, a.a.O., Art. 5 BV N 48; Weber-Dürler, Zur neuesten Entwicklung des Verhältnismässigkeitsprinzips, in: Bovay/Nguyen [Hrsg.], Mélanges Pierre Moor, Bern 2005, S. 593, 593 f.). Die Eignung einer Massnahme ist bereits dann zu bejahen, wenn sie bloss einen Beitrag zur Zielerreichung leistet und mit Blick auf das angestrebte Ziel nicht wirkungslos ist (vgl. Epiney, a.a.O., Art. 5 BV N 70; Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 522; Weber-Dürler, a.a.O., S. 594 f.; Wiederkehr, Band I, N 1778). Die Erforderlichkeit fehlt, wenn eine gleich geeignete, aber mildere Massnahme zur Erreichung des angestrebten Ziels ausreichen würde (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 527 f.; Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 21 N 6-8; Wiederkehr, Band I, N 1793). Die Massnahme darf in sachlicher, räumlicher, zeitlicher und personeller Hinsicht nicht über das Notwendige hinausgehen (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 530; Wiederkehr, Band I, N 1793). Die Zumutbarkeit setzt voraus, dass zwischen dem angestrebten Ziel und den für die betroffenen Privaten mit der Massnahme verbundenen Belastungen ein vernünftiges Verhältnis besteht (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 514 und 556; Weber-Dürler, a.a.O., S. 594). Die Massnahme ist den betroffenen Privaten nur zumutbar, wenn das öffentliche Interesse an der Massnahme ihr privates Interesse am Unterbleiben der Massnahme überwiegt (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 556 f.; vgl. ferner Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 21 N 16; Wiederkehr, Band I, N 1830 und 1835). Die Verhältnismässigkeit einer Massnahme beurteilt sich auch aus der Rückschau einer Rekursbehörde allein aufgrund der Erkenntnismöglichkeiten im Zeitpunkt ihrer Anordnung. Massgeblich ist die Optik ex ante, nicht jene ex post (Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 21 N 3a).

3.8.3

3.8.3.1 Aus dem Gebot der Erforderlichkeit in persönlicher Hinsicht folgt, dass eine Verwaltungsmassnahme, für die mehrere Personen als mögliche Adressaten in Frage kommen, primär diejenigen treffen soll, die dazu Anlass gegeben haben (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 554; vgl. Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 21 N 14). Für polizeiliche Massnahmen gilt das Störerprinzip als spezifische Ausprägung und Konkretisierung des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit in persönlicher Hinsicht (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 554; Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 21 N 3a). Dass das Störerprinzip für andere Verwaltungsmassnahmen entgegen der Ansicht des Rekurrenten (vgl. Rekursbegründung Ziff. 98) nicht unmittelbar Geltung beanspruchen kann, ergibt sich bereits daraus, dass es mit spezifisch polizeirechtlichen Begriffen umschrieben wird. Etwas Gegenteiliges kann insbesondere auch dem vom Rekurrenten zitierten Entscheid nicht entnommen werden. Allerdings kann das Störerprinzip bei der Bestimmung der Personen, gegen die sich eine Verwaltungsmassnahme richten soll, sinngemäss mitberücksichtigt werden. Nach dem Störerprinzip hat sich polizeiliches Handeln gegen diejenigen Personen zu richten, die den polizeiwidrigen Zustand unmittelbar zu verantworten haben (BGE 136 I 1 E. 4.4.3 S. 11; BVGer B-4448/2009 vom 21. Juni 2010 E. 8.1; Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 56 N 28; Wiederkehr, in: Wiederkehr/Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Band II, Bern 2014 [nachfolgend Wiederkehr, Band II], N 411). Dabei handelt es sich um die Störer (vgl. BVGer B-4448/2009 vom 21. Juni 2010 E. 8.1). Polizeiliche Massnahmen dürfen sich somit gemäss dem Störerprinzip nur gegen die Störer richten (BVGer B-4448/2009 vom 21. Juni 2010 E. 8.1; Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 2608). Das Störerprinzip dient der Bestimmung der Personen, die einen polizeilichen Eingriff zu dulden (Duldungspflicht) oder die gebotenen Massnahmen zur Erhaltung oder Wiederherstellung des ordnungsgemässen Zustands bzw. zur Beseitigung einer Gefahr oder Störung selber zu treffen haben (Realleistungspflicht; Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 56 N 29 und 40; Wiederkehr, Band II, N 415 und 421 f.; vgl. BGer 1C_360/2008 vom 11. Mai 2009 E. 3.2.2; BVGE 2009/37 E. 6.2). Bei der Anwendung des Störerprinzips wird zwischen Verhaltensstörer, Zustandsstörer und Zweckveranlasser unterschieden (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 2612, 2614 und 2619; Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 56 N 31 ff.). Verhaltensstörer ist, wer durch sein eigenes Verhalten oder durch das unter seiner Verantwortung erfolgende Verhalten Dritter unmittelbar die polizeiwidrige Gefahr oder Störung verursacht (BVGer B-4448/2009 vom 21. Juni 2010 E. 8.1; Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 56 N 31; vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 2612; Wiederkehr, Band II, N 434). Verhalten ist Tun oder Unterlassen, wobei ein Unterlassen die (Verhaltens-)Störereigenschaft nur zu begründen vermag, wenn eine besondere Rechtspflicht zu sicherheits- oder ordnungswahrendem Handeln besteht (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 2612; Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 56 N 31; Wiederkehr, Band II, N 435). Die Störereigenschaft und die polizeiliche Verantwortlichkeit setzten weder Rechtswidrigkeit (vgl. BGE 114 Ib 44 E. 2c.cc S. 52; Wiederkehr, Band II, N 414 und 435) noch Verschulden (vgl. BGer 1C_146/2011 vom 29. November 2011 E. 2; Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 2612; Wiederkehr, Band II, N 414) voraus.

3.8.3.2 Bei einer Mehrzahl von Störern liegt eine polizeirechtliche Haftungskonkurrenz vor (vgl. BVGer C-2090/2006 vom 31. Oktober 2007 E. 3.1; Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 2628; Wiederkehr, Band II, N 462 und 464) und kann die zuständige Behörde die polizeiliche Massnahme alternativ oder kumulativ gegen jeden Verhaltens- oder Zustandsstörer ergreifen (vgl. BGE 107 Ia 19 E. 2b S. 24; BVGE 2010/38 E. 8.2; BVGer B-4448/2009 vom 21. Juni 2010 E. 8.2; Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 56 N 35; Wiederkehr, Band II, N 462 f.). Bei der Auswahl des realleistungs- oder duldungspflichtigen Störers oder der realleistungs- oder duldungspflichtigen Störer steht der zuständigen Behörde ein gewisser Ermessensspielraum zu (vgl. BGE 107 Ia 19 E. 2b S. 24; BGer 1C_67/2012 vom 25. Juli 2012 E. 3.3; VGer ZH VB.2006.00391 vom 20. Dezember 2006 E. 5.3; Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 56 N 35; Wiederkehr, Band II, N 462). Bei einer polizeirechtlichen Haftungskonkurrenz hat sich die Behörde zur Wiederherstellung des ordnungsgemässen Zustands primär an denjenigen Störer zu halten, der dazu am besten geeignet bzw. in der Lage ist (vgl. VGE VD.2017.16 vom 15. Oktober 2017 E. 7.2; BVGer C-2090/2006 vom 31. Oktober 2007 E. 3.1; Wiederkehr, Band II, N 464). Sind mehrere Störer gleich geeignet bzw. fähig, so ist grundsätzlich derjenige zu belangen, der für den polizeiwidrigen Zustand in erster Linie verantwortlich ist (vgl. VGer ZH VB.2006.00391 vom 20. Dezember 2006 E. 5.3; Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 2628; Wiederkehr, Band II, N 465). Dass dem Mass des Verschuldens wesentliche Bedeutung zukomme bei der Auswahl des oder der Störer, gegen den oder die eine polizeiliche Massnahme zu ergreifen bzw. dem oder denen eine Realleistungs- oder Duldungspflicht aufzuerlegen ist (vgl. Rekursbegründung Ziff. 98), ist unrichtig und kann weder dem vom Rekurrenten zitierten Bundesgerichtsurteil (BGE 122 II 65 E. 6a S. 70) noch den von Wiederkehr zitierten Bundesgerichtsurteilen (vgl. Wiederkehr, Band I, N 1817) entnommen werden. Wesentliche Bedeutung kommt dem Verschulden nur bei der Verteilung der Kosten einer polizeilichen Massnahme auf mehrere Störer zu (vgl. dazu BGer 1A.178/2003 vom 27. August 2004 E. 6).

3.8.3.3 Wer die Kosten einer polizeilichen Massnahme zu tragen hat, bestimmt sich nach dem Verursacherprinzip. Nach diesem sind die Kosten einer polizeilichen Massnahme von den Personen zu tragen, die sie verursacht haben (vgl. Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 56 N 36 und 40; Wiederkehr, Band II, N 421 f.). Zur Bestimmung, wer Verursacher ist bzw. wer die Kosten der Massnahmen zur Herstellung des ordnungsgemässen Zustands zu tragen hat, knüpft die Rechtsprechung aber häufig an den Begriff des Störers an (BGE 122 II 65 E. 6a S. 70; BVGE 2009/37 E. 7.1; Wiederkehr, Band II, N 425 und 473; vgl. BGE 139 II 106 E. 3.1.1 S. 109; BVGer B-4448/2009 vom 21. Juni 2010 E. 8.1). Mehrere Verursacher bzw. Störer haften für die Kosten einer polizeilichen Massnahme nicht solidarisch. Die Kosten sind vielmehr nach den objektiven und subjektiven Anteilen an der Verursachung des polizeiwidrigen Zustands auf die Verursacher bzw. Störer zu verteilen (vgl. BGE 132 II 371 E. 3.5 S. 380, 131 II 743 E. 3.1 S. 747; Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 2629; Wiederkehr, Band II, N 475).

3.8.4 Zwischen dem Rekurrenten und dem Arbeitgeber besteht bereits ein durch einen öffentlich-rechtlichen Arbeitsvertrag begründetes Arbeitsverhältnis als Sonderstatusverhältnis (vgl. dazu Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 2005), aus dem sich insbesondere eine besondere Treuepflicht gegenüber dem Arbeitgeber ergibt (vgl. § 12 Abs. 2 PG; VGE VD.2019.177 vom 27. Mai 2020 E. 5.2.3). Damit unterscheidet sich die Situation des Rekurrenten wesentlich von derjenigen eines von einer polizeilichen Massnahme betroffenen Störers. Dies gilt erst recht unter Mitberücksichtigung der Tatsache, dass der Rekurrent dem Arbeitgeber mit Ziff. 1 der Vereinbarung das Recht eingeräumt hat, ihn unter bestimmten Voraussetzungen freizustellen, und die Verantwortung des Rekurrenten für den Grund der Freistellung nicht zu den vertraglich vereinbarten Voraussetzungen gehört (vgl. dazu oben E. 3.6.1 f.). Aufgrund der wesentlichen Unterschiede zwischen der Situation des Rekurrenten und derjenigen eines von einer polizeilichen Massnahme betroffenen Störers können nicht alle Vor­aussetzungen polizeilicher Massnahmen, die sich aus dem Störerprinzip ergeben, auf die Freistellung des Rekurrenten übertragen werden. Daher setzt die Freistellung des Rekurrenten nicht in jedem Fall voraus, dass er den Grund für diese unmittelbar zu verantworten hat. Nur wenn die Freistellung mehrerer Mitarbeitender möglich und zur Erreichung des damit angestrebten Ziels geeignet ist, setzt die Erforderlichkeit in persönlicher Hinsicht voraus, dass der Rekurrent dazu Anlass gegeben hat (vgl. oben E. 3.8.3.1). Für die Annahme, der Rekurrent habe den Grund für seine Freistellung unmittelbar zu verantworten bzw. er habe zu seiner Freistellung Anlass gegeben, können aufgrund des Sonderstatusverhältnisses und der besonderen Treuepflicht aber jedenfalls keine höheren Anforderungen gelten als im Polizeirecht. Folglich genügt es dafür, dass er durch sein eigenes Verhalten den Grund für seine Freistellung mitverursacht hat. Dass der Rekurrent pflichtwidrig oder schuldhaft gehandelt oder den Grund für seine Freistellung allein verursacht hat, ist nicht erforderlich (vgl. oben E. 3.8.3.1). Dementsprechend kann ein Konflikt zwischen Mitarbeitenden gemäss dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich grundsätzlich auch unabhängig von der Schuldfrage einen sachlichen Kündigungsgrund darstellen (VGer ZH VB.2020.00762 vom 11. November 2021 E. 4.2). Die Erwägung der Vorinstanz, dem Verschulden der einzelnen Mitarbeitenden komme nur eine untergeordnete Bedeutung zu (angefochtene Verfügung E. 2c S. 6) ist daher entgegen der Ansicht des Rekurrenten (Rekursbegründung Ziff. 117) nicht zu beanstanden. Falls die Freistellung mehrerer Mitarbeitender möglich und zur Erreichung des damit angestrebten Ziels geeignet ist, ist grundsätzlich derjenige oder diejenige freizustellen, deren oder dessen Freistellung zur Erreichung des Ziels am geeignetsten ist. Nur wenn die Freistellung mehrerer Mitarbeitender gleich geeignet ist, ist grundsätzlich diejenige oder derjenige freizustellen, der den Grund für die Freistellung in erster Linie zu verantworten hat. Dabei steht dem Arbeitgeber bei der Auswahl der freizustellenden Person aber ein Ermessensspielraum zu (vgl. oben E. 3.8.3).

4. Abbruch der Supervision und dessen Grund

4.1 Gemäss der angefochtenen Verfügung wurde der Konfliktklärungsprozess einseitig durch L____ und M____ abgebrochen, weil er nicht mehr verantwortbar gewesen sei, und habe der Arbeitgeber, insbesondere das PD, auf diesen Entscheid keinen Einfluss genommen (angefochtene Verfügung E. 2b S. 4). Der Rekurrent dagegen behauptet, der Konfliktklärungsprozess sei «gar nie abgebrochen» worden (Rekursbegründung Ziff. 88; vgl. ferner Rekursbegründung Ziff. 38 und 85 ff.). Die Behauptung, der Konfliktklärungsprozess sei «gar nie abgebrochen» worden, ist offensichtlich falsch und geradezu trölerisch, weil die konstruktive Beteiligung des Rekurrenten einen notwendigen Bestandteil des Konfliktklärungsprozesses dargestellt hat (vgl. Memorandum vom 14. Januar 2000 [Rekursbeilage 19] S. 3) und sich der Rekurrent nach seiner mündlichen Freistellung vom 6. August 2020 offensichtlich nicht mehr an einem Konfliktklärungsprozess im Rahmen des B____ beteiligt hat. Dementsprechend bestreitet der Rekurrent die Feststellung in der angefochtenen Verfügung, es habe tatsächlich nie mehr eine Sitzung stattgefunden (angefochtene Verfügung E. 2b S. 4; vgl. auch Vernehmlassung Ziff. 122), nicht substanziiert und behauptet er keine einzige konkrete Handlung, die nach dem 6. August 2020 im Rahmen des Konfliktklärungsprozesses noch tatsächlich vorgenommen worden sei. Er bestätigt vielmehr, dass nach der mündlichen Freistellung vom 6. August 2020 keine weiteren Sitzungen des Konfliktklärungsprozesses mehr stattgefunden haben (Rekursbegründung Ziff. 114). Schliesslich schrieben die Rechtsvertreter des Rekurrenten in ihrer Stellungnahme vom 8. Oktober 2021 (Ziff. 70), «[d]er Konfliktklärungsprozess ist wieder aufzunehmen». Da ein vorangehender Abbruch logische Voraussetzung einer Wiederaufnahme ist (angefochtene Verfügung E. 2b S. 5), hat der Rekurrent damit selbst zugestanden, dass der Konfliktklärungsprozess abgebrochen worden ist. Fraglich kann damit höchstens sein, ob der Konfliktklärungsprozess vor der mündlichen Freistellung am 6. August 2020 abgebrochen worden ist und ob der Abbruch durch L____ und M____ erfolgt ist.

4.2 Gemäss der angefochtenen Verfügung wird der Abbruch des Konfliktklärungsprozesses durch eine Aktennotiz der damaligen Vorsteherin des PD von Dezember 2020 belegt. Der Rekurrent wendet dagegen ein, die Aktennotiz vermöge den Abbruch des Konfliktklärungsprozesses nicht zu beweisen, weil sie eine blosse Parteibehauptung ohne Beweiswert darstelle, weil sie mehr als fünf Monate nach dem fraglichen Ereignis erstellt worden sei und weil zu vermuten sei, dass sie aufgrund oder im Zusammenhang mit einem damaligen Verfahren vor dem Appellationsgericht erstellt worden sei (vgl. Rekursbegründung Ziff. 85 f. und 95i ff.). Für sich allein wäre die Aktennotiz zwar nicht geeignet, den Abbruch des Konfliktklärungsprozesses zu beweisen. Aus den nachstehenden Gründen besteht unter Mitberücksichtigung der weiteren Beweismittel, die den Inhalt der Aktennotiz bestätigen, aber kein Zweifel daran, dass L____ und M____ den Konfliktklärungsprozess vor der mündlichen Freistellung vom 6. August 2020 am 3. Juli 2020 abgebrochen haben, weil er nicht sinnvoll weitergeführt werden konnte. Im Übrigen wäre die Voraussetzung für eine Freistellung des Rekurrenten auch dann erfüllt, wenn der Konfliktklärungsprozess vom Arbeitgeber gestützt auf die Feststellung von L____ und M____, dass er nicht sinnvoll weitergeführt werden könne, und damit aus einem zwingenden sachlichen Grund abgebrochen worden wäre (vgl. oben E. 3.6.1).

4.3 Den Einwänden des Rekurrenten ist zunächst entgegenzuhalten, dass selbst mündliche oder schriftliche Parteiauskünfte Beweismittel darstellen (vgl. Art. 12 lit. b des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVG, SR 172.021) in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRPG; Kiener/Rütsche/Kuhn, Öffentliches Verfahrensrecht, 3. Auflage, Zürich 2021, N 737 und 744; Rhinow/Koller/Kiss/Thurnherr/Brühl-Moser, Öffentliches Prozessrecht, 4. Auflage, Basel 2021, N 1212 und 1215; a. M. wohl Krauskopf/Emmenegger/Babey, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz, 2. Auflage, Zürich 2016, Art. 12 N 103). Ihre Beweiskraft ist im Rahmen der freien Beweiswürdigung unter Berücksichtigung der gesamten Umstände zu bestimmen (vgl. Auer/Binder, in: Auer et al. [Hrsg.], VwVG Kommentar, 2. Auflage, Zürich 2019, Art. 12 N 38; Kiener/Rütsche/Kuhn, a.a.O., N 744 f.; Krauskopf/Emmenegger/Babey, a.a.O., Art. 12 N 111 ff.; Rhinow/Koller/Kiss/Thurnherr/Brühl-Moser, a.a.O., N 1215). Die Aktennotiz von Dezember 2020 wurde frühestens knapp fünf Monate nach den darin geschilderten Ereignissen verfasst. Beim Verfahren, auf das sich der Rekurrent bezieht, muss es sich um das Verfahren VD.2020.262 des Appellationsgerichts als Verwaltungsgericht handeln. Dieses wurde durch den Rekurs des PD vom 22. Dezember 2020 eingeleitet. Mit diesem reichte das PD die Aktennotiz der damaligen Vorsteherin von Dezember 2020 als Beilage 5 ein. Die Möglichkeit, dass die Aktennotiz im Hinblick auf das verwaltungsgerichtliche Rekursverfahren erstellt worden ist, kann daher nicht ausgeschlossen werden. Die vorstehend erwähnten Umstände mögen die Beweiskraft der Aktennotiz zwar etwas schmälern, sprechen aber an sich nicht gegen ihre inhaltliche Richtigkeit. Für diese spricht, dass einer im Zeitpunkt der Erstellung der Aktennotiz amtierenden Regierungsrätin in Bezug auf Aussagen zu ihrer amtlichen Tätigkeit eine hohe Glaubwürdigkeit zu attestieren ist.

4.4 Gemäss der Aktennotiz der damaligen Vorsteherin des PD von Dezember 2020 (Rekursbeilage 25) teilten die am Konfliktklärungsprozess beteiligten Beraterinnen L____ und M____ dem PD am 3. Juli 2020 mit, dass für sie die Weiterführung des Konfliktklärungsprozesses nicht mehr verantwortbar sei und sie den Konfliktklärungsprozess abbrächen. Am 8. Juli 2020 hätten die Beraterinnen diese Erkenntnis in Anwesenheit der damaligen Vorsteherin des PD, von N____ und von F____ wiederholt und bestätigt. Gemäss dem vom damaligen Rechtsvertreter des PD angefertigten Protokoll erklärte die damalige Vorsteherin des PD anlässlich einer Sitzung der damaligen Vorsteherin des PD, des damaligen Rechtsvertreters des PD, des Rekurrenten und des Rechtsvertreters des Rekurrenten vom 21. Juli 2020, L____ und M____ hätten gegenüber der damaligen Vorsteherin des PD und anschliessend in einem gemeinsamen Gespräch mit der damaligen Vorsteherin des PD und F____ festgehalten, dass sich der Konfliktklärungsprozess nicht mehr weiterführen lasse, insbesondere weil die Geschäftsleitung nicht mehr zusammenarbeite (Vernehmlassungsbeilage 2 S. 1). Diese Feststellung wurde anlässlich der Sitzung vom 21. Juli 2020 weder vom Rekurrenten noch von seinem Rechtsvertreter bestritten (Sitzungsprotokoll vom 21. Juli 2020 [Vernehmlassungsbeilage 2]; Gesprächsprotokoll der Besprechung vom 21. Juli [Rekursbeilage 8]). Gemäss dem von seinem eigenen Rechtsvertreter verfassten Protokoll machte der Rekurrent vielmehr geltend, es mache ihm den Anschein, «dass dem Präsidialdepartement der Abbruch der Konfliktklärung durch L____ und M____ gelegen komme, um ihn loszuwerden» (Rekursbeilage 8 S. 5; vgl. Rekursbeilage 8 S. 6). Damit hat er den Abbruch des Konfliktklärungsprozesses durch L____ und M____ selbst bestätigt. Mit E-Mail vom 21. September 2020 (Replikbeilage 63) bestritt der Rechtsvertreter zwar den Inhalt des vom damaligen Rechtsvertreter des PD angefertigten Protokolls der Sitzung vom 21. Juli 2020 pauschal, soweit er nicht mit demjenigen des von ihm erstellten Protokolls übereinstimmt. Als konkrete Richtigstellung machte er aber nur geltend, dass es sich bei L____ und M____ nicht um Supervisorinnen, sondern um Mediatorinnen gehandelt habe. Auch wenn er erklärt hat, dass die Richtigstellung bloss exemplarisch und unvollständig erfolge, ist davon auszugehen, dass er auch die wesentliche Aussage der damaligen Vorsteherin des PD, die beiden Damen hätten festgehalten, dass sich der Konfliktklärungsprozess nicht mehr weiterführen lasse, konkret bestritten hätte, wenn er sie für unrichtig erachtet hätte. Gemäss dem von N____ vom PD erstellten Sitzungsprotokoll vom 6. August 2020 (Vernehmlassungsbeilage 3) sagten L____ und M____ im Gespräch vom 3. Juli 2020 im Beisein des Rekurrenten, dass sie unter den gegebenen Umständen den Konfliktklärungsprozess nicht weiterführen könnten. Gemäss Schreiben von F____ an den Rechtsvertreter des Rekurrenten vom 26. Januar 2021 (Rekursbeilage 24) erklärte L____ in einer Sitzung Anfang Juli 2020, «dass der Konfliktbereinigungsprozess im B____ mit dieser zerstrittenen Geschäftsleitung nicht sinnvoll weitergeführt werden könne.» Gemäss dem Memorandum vom 14. Januar 2020 (Rekursbeilage 19 S. 3 f.) war wesentlich, dass im Rahmen der Konfliktklärung eine Basis für die gemeinsame konstruktive Zusammenarbeit mit allen Mitarbeitenden des B____ gefunden wird, und sollte der Mediationsprozess zu einer konstruktiven Integration auch von kritischen Mitarbeitenden führen. Damit musste der Konfliktklärungsprozess im Sinn der Vereinbarung notwendigerweise mit der damals bestehenden Geschäftsleitung des B____ erfolgen. Somit bedeutet die von F____ bestätigte Aussage von L____ nichts anderes, als dass der Konfliktklärungsprozess im Sinn der Vereinbarung gescheitert ist. Die Bemerkung im Schreiben von F____ vom 26. Januar 2021, L____ habe an der erwähnten Sitzung nicht von einem grundsätzlichen Scheitern des Konfliktklärungsprozesses gesprochen, steht daher in unauflöslichem Widerspruch zu seinen vorstehend erwähnten eigenen konkreten Angaben, wie das PD entgegen der Ansicht des Rekurrenten zu Recht geltend macht (vgl. Vernehmlassung Ziff. 122; Replik Ziff. 195). Dieser pauschalen Bemerkung kann daher kein relevantes Gewicht beigemessen werden. Gemäss dem vom ihm selbst verfassten Gesprächsprotokoll der Besprechung vom 21. Juli 2020 erklärte der Rechtsvertreter des Rekurrenten, F____ habe ihm berichtet, dass L____ und M____ festgestellt hätten, dass die Geschäftsleitung nicht mehr funktioniere (Rekursbeilage 8 S. 2 f.). Aufgrund der vorstehend erwähnten Beweismittel steht fest, dass L____ und M____ den Konfliktklärungsprozess am 3. Juli 2020 abgebrochen haben, weil er nicht sinnvoll weitergeführt werden konnte, und dass zumindest der Hauptgrund dafür darin bestanden hat, dass die Geschäftsleitung des B____ so zerstritten gewesen ist, dass sie nicht mehr funktioniert und nicht mehr zusammengearbeitet hat. Die Einwände des Rekurrenten sind nicht geeignet, Zweifel an der Richtigkeit dieser Feststellungen zu erwecken.

4.5

4.5.1 Mit E-Mail vom 20. Juli 2020 (Rekursbeilage 20) fragte der Rechtsvertreter des Rekurrenten den Coach K____, ob er von ihrem Gespräch eine Aktennotiz mit dem folgenden Inhalt erstellen dürfe: «In seiner Funktion als Coach hat K____ A____ regelmässig getroffen und ihn auch in schwierigen Phasen begleitet. Er hat ihn dabei als reflektierten Gesprächspartner kennen gelernt, der gut zugehört [sic!]. Er hat wiederholt Vor- und Nachbesprechungen mit A____ durchgeführt und dabei viel Positives erlebt. Namentlich hat A____ versucht, Situationen zu deeskalieren. K____ war erstaunt von meiner Information, dass L____ und M____ offenbar beabsichtigen, das Konfliktmanagement abzubrechen, da er die Entwicklungen als konstruktiv beurteilt. Aus seiner Sicht hat sich A____ während der Zeit des Coachings lösungsorientiert verhalten.» Mit E-Mail vom 21. Juli 2020 antwortete K____, dass das in Ordnung sei. Aus der vorstehenden Aktennotiz kann entgegen der Ansicht des Rekurrenten (Rekursbegründung Ziff. 89) nicht abgeleitet werden, dass der aus allen Massnahmen bestehende Wiedereinstiegsprozess gut verlaufen sei. Aufgrund des Memorandums vom 14. Januar 2020 (Rekursbeilage 19) ist anzunehmen, dass K____ am eigentlichen Konfliktklärungsprozess nicht beteiligt gewesen ist (vgl. auch Gesprächsnotiz der Besprechung vom 6. August 2020 [Rekursbeilage 30] S. 2). Dementsprechend macht das PD geltend, der Rekurrent sei am Konfliktklärungsprozess von L____ und M____ nicht beteiligt gewesen (Vernehmlassung Ziff. 122). Etwas Gegenteiliges ergibt sich auch nicht aus der Aktennotiz des Rechtsvertreters des Rekurrenten. Damit ist davon auszugehen, dass K____ aus eigener unmittelbarer Wahrnehmung keine Kenntnis des Verlaufs des Konfliktklärungsprozesses gehabt hat. Aus diesem Grund konnte er die Richtigkeit der Einschätzung von L____ und M____ nicht verlässlich beurteilen. Im Übrigen enthält die Aktennotiz abgesehen vom Ausdruck des Erstaunens über den Abbruch keine Angaben von K____, die sich zweifelsfrei auf den Konfliktklärungsprozess beziehen.

4.5.2 Der Rekurrent macht unter Verweis auf E-Mails vom 4. August 2020 (Rekursbeilage 50) geltend, am 6. August 2020 hätten die nächsten Termine für die Sitzungen im Rahmen des Konfliktklärungsprozesses bereits festgestanden. Die vom Rekurrenten eingereichten E-Mails von O____, einem Mitarbeiter des B____, und M____ betreffen einen «Termin für die Vertiefung des Themas MAG». Wie das PD zu Recht einwendet, hat dieser soweit aus den E-Mails erkennbar nichts mit dem Konfliktklärungsprozess zu tun (Vernehmlassung Ziff. 122). Der Rekurrent macht geltend, der Termin sei Teil des Konfliktklärungsprozesses gewesen (Replik Ziff. 85 und 196). Als Beweismittel reicht er ein Schreiben von O____ vom 28. März 2022 (Replikbeilage 64) ein. Dieses wurde offensichtlich auf Ersuchen des Rekurrenten als Beweismittel für das vorliegende Rekursverfahren erstellt. Darin finden sich sehr unsachliche Bemerkungen, die Misstrauen und Abneigung gegenüber mehreren Mitarbeitenden des PD offenbaren («’Abrechnungs-MAG’ durch P____ ohne Faktenbasis, reine Gesinnung»; «Über rund 2 Stunden, die ich nur einen ‘Hexenprozess’ nennen kann, verdrehte N____ die Fakten und Indizien zum Vorwurf der Nötigung gegen mich.»). Unter diesen Umständen erscheint der Beweiswert der Angaben von O____ sehr fraglich. Selbst wenn entsprechend seiner Darstellung davon ausgegangen wird, dass die E-Mails vom 4. August 2020 einen Termin im Rahmen des Konfliktklärungsprozesses betreffen, sprechen sie aber nicht dagegen, dass die Beraterinnen der Vorsteherin des PD bereits am 3. Juli 2020 mitgeteilt haben, dass sie den Konfliktklärungsprozess abbrechen. Wie sich aus der E-Mail des Mitarbeiters des B____ ergibt, ist der fragliche Termin bereits anlässlich eines Gesprächs vom 3. Juli 2020 angesetzt worden. Damit ist es möglich, dass die Beraterinnen erst nach diesem Gespräch beschlossen haben, den Konfliktklärungsprozess abzubrechen. Mit seiner E-Mail vom 4. August 2020 fragte der Mitarbeiter, ob es sich beim angesetzten Termin um den 11. oder den 13. August 2020 handle. Mit E-Mail vom 4. August 2020 antwortete M____, dass die Klärung am 11. August 2020 stattfinde. Der Umstand, dass M____ damit nach dem Entschluss, den Konfliktklärungsprozess abzubrechen, gegenüber einem Mitarbeiter des B____ einen Termin für eine Sitzung noch bestätigt hätte, liesse sich damit erklären, dass der Abbruch gegenüber den Mitarbeitenden möglicherweise noch nicht kommuniziert worden war und noch nicht kommuniziert werden sollte und die Beraterin daher auf die Anfrage nicht antworten konnte, die Sitzung finde ohnehin nicht statt. Für die vorstehend dargelegte Möglichkeit spricht zudem, dass das Schreiben von O____ (Replikbeilage 64) den Eindruck erweckt, er habe durch eine Medienmitteilung vom 6. August 2020 vom Abbruch des Konfliktklärungsprozesses erfahren. Gemäss dem Sitzungsprotokoll vom 6. August 2020 (Vernehmlassungsbeilage 3) machte der Rechtsvertreter des Rekurrenten geltend, der Rekurrent und die Mitarbeitenden des B____ hätten immer noch Kalendereinträge für die folgende Woche mit den geplanten Terminen. Es ist ohne weiteres möglich, dass die Termine bereits vor dem Abbruch geplant worden sind und noch nicht storniert worden sind, um den Abbruch des Konfliktklärungsprozesses gegenüber den Mitarbeitenden noch nicht zu kommunizieren. Zudem könnte die Stornierung auch vergessen gegangen sein. Dementsprechend erklärte die damalige Vorsteherin des PD gemäss dem Protokoll, die Termine würden nach dem Gespräch vom 6. August 2020 abgesagt. Aus den vorstehenden Gründen sprechen die Behauptungen des Rechtsvertreters des Rekurrenten betreffend die Termine entgegen seiner Ansicht (vgl. Replik Ziff. 37) auch bei Wahrunterstellung nicht dagegen, dass L____ und M____ den Konfliktklärungsprozess am 3. Juli 2020 abgebrochen haben.

4.5.3 Schliesslich behauptet der Rekurrent, im Sitzungsprotokoll vom 6. August 2020 (Vernehmlassungsbeilage 3) sei ausdrücklich festgehalten, dass es seitens der Beraterinnen keine Bestätigung des Abbruchs des Konfliktklärungsprozesses gebe (Replik Ziff. 37). Diese Behauptung ist aktenwidrig. Im Protokoll ist nur vermerkt, dass der Rechtsvertreter des Rekurrenten geltend gemacht hat, von den Beraterinnen «habe es keine Schriftlichkeit [Hervorhebung hinzugefügt] zum Abbruch des Konfliktklärungsprozesses gegeben».

4.6 Wie vorstehend mit eingehender Begründung dargelegt worden ist, stellt der Abbruch des Konfliktklärungsprozesses einen Abbruch der Supervision im Sinn von Ziff. 1 der Vereinbarung dar (vgl. oben E. 3.6.3). Die Beraterinnen L____ und M____ haben den Konfliktklärungsprozess am 3. Juli 2020 abgebrochen, weil er nicht sinnvoll weitergeführt werden konnte. Zumindest der Hauptgrund dafür hat darin bestanden, dass die Geschäftsleitung des B____ so zerstritten gewesen ist, dass sie nicht mehr zusammengearbeitet hat (vgl. oben E. 4.1-4.5). Wie sich aus den nachstehenden Erwägungen (vgl. unten E. 4.7) ergibt, ist auszuschliessen, dass pflichtwidriges Verhalten einer anderen Person oder mehrerer anderer Personen die ausschliessliche Ursache für das Scheitern der Konfliktklärung darstellt. Damit ist die Voraussetzung, dass die Supervision aus einem sachlichen Grund abgebrochen worden ist, erfüllt (vgl. oben E. 3.6.1 f.).

4.7

4.7.1 Unter dem suggestiven Titel «Causa Q____» versucht der Rekurrent, Q____ für den bestrittenen Abbruch des Konfliktklärungsprozesses verantwortlich zu machen (vgl. insb. Rekursbegründung Ziff. 37). Im Folgenden ist daher auf diesen Sachverhaltskomplex näher einzugehen. Im Jahr 2019 und bis zur mündlichen Freistellung des Rekurrenten am 6. August 2020 auch im Jahr 2020 bestand die Geschäftsleitung des B____ aus dem Rekurrenten als Direktor, Q____ als [...] und P____ als [...] ([...]).

4.7.2 Gemäss der Darstellung des Rekurrenten erbrachte Q____ anfänglich sehr gute Leistungen und verhielt er sich anfänglich korrekt. Seit der krankheitsbedingten Abwesenheit des Rekurrenten soll sich das Verhalten von Q____ jedoch stark verändert haben (Rekursbegründung Ziff. 29). Aus einem derart pauschalen und unsubstanziierten Vorwurf kann der Rekurrent von vornherein nichts zu seinen Gunsten ableiten. Zudem ist sie nicht ansatzweise belegt. Das in der Rekursbegründung genannte Protokoll (Rekursbeilage 8), das vom Rechtsvertreter des Rekurrenten verfasst worden ist und diesbezüglich bloss die pauschalen Behauptungen des Rekurrenten wiedergibt (vgl. Rekursbeilage 8 S. 4), ist als Beweismittel dafür untauglich.

4.7.3 Der Rekurrent behauptet, diverse Mitarbeitende hätten sich beim PD über das Verhalten von Q____ beschwert. Da ihre Beschwerden nicht bearbeitet worden seien und er gemäss einer Weisung der damaligen Vorsteherin des PD keine personalrechtlichen Massnahmen mehr gegenüber Mitarbeitenden des B____ habe ergreifen dürfen, habe der Rekurrent die Beschwerden mit Schreiben vom 18. Juni 2020 dem PD gemeldet und dieses um eine rechtliche Prüfung der Vorfälle ersucht (Rekursbegründung Ziff. 31 f.). In der Rekursbegründung substanziiert der Rekurrent nicht ansatzweise, was Gegenstand der behaupteten Beschwerden gewesen sein soll. Daher kann er daraus von vornherein nichts zu seinen Gunsten ableiten und ist darauf nicht weiter einzugehen. Abgesehen von Behauptungen zu den nachstehend behandelten Fällen von R____ und S____ (vgl. dazu unten E. 4.7.4 f.) ist im Übrigen auch dem vom PD freiwillig edierten Schreiben des Rekurrenten vom 18. Juni 2020 an N____ (Vernehmlassungsbeilage 7) im Wesentlichen bloss zu entnehmen, dass sich Q____ gemäss Mitarbeitenden des B____ [...] haben solle. Auch aus diesen unsubstanziierten Vorwürfen vom Hörensagen kann der Rekurrent nichts zu seinen Gunsten ableiten.

4.7.4

4.7.4.1 Der Rekurrent behauptet, Q____ habe einer Mitarbeiterin des B____, R____, [...] (vgl. Rekursbegründung Ziff. 30 f. und 40). Inzwischen habe R____ ihr Arbeitsverhältnis gekündigt und sei sie bis zum Ende des Arbeitsverhältnisses freigestellt worden, weil ihr die Arbeit unter Q____ nicht mehr habe zugemutet werden können (vgl. Rekursbegründung Ziff. 33). Weiter habe Q____ mit einer anderen Mitarbeiterin des B____, S____, [...] (vgl. Rekursbegründung Ziff. 30 f. und 40). Gemäss den Feststellungen in der angefochtenen Verfügung haben sich die Vorwürfe der sexuellen Belästigung als unzutreffend erwiesen (angefochtene Verfügung E. 4 S. 10). Das Gegenteil ist auch aufgrund der in der Rekursbegründung genannten Beweismittel nicht erstellt. Eine Information des Rekurrenten über Details der Abklärungen lehnt das PD unter Berufung auf das Amtsgeheimnis ab (Vernehmlassung Ziff. 173). In seiner Replik beantragt der Rekurrent zur Klärung des Sachverhalts betreffend die «Causa Q____» die Edition des Personaldossiers von Q____ oder zumindest der Verhaltensanweisung an Q____ (vgl. Replik Ziff. 59). Auf diesen Beweisantrag ist wegen Verspätung nicht einzutreten. Der Rekurrent hat seine Sicht der «Causa Q____» in der Rekursbegründung eingehend dargelegt (Rekursbegründung Ziff. 29-40) und unter diesem Titel insbesondere versucht, Q____ für den bestrittenen Abbruch des Konfliktklärungsprozesses verantwortlich zu machen (vgl. insb. Rekursbegründung Ziff. 37). Gemäss seiner eigenen Darstellung wusste der Rekurrent, dass das PD gegenüber Q____ nur aber immerhin eine Verwarnung habe aussprechen wollen (vgl. Rekursbegründung Ziff. 33). Selbst wenn ihm die getroffene Massnahme nicht bekannt gewesen sein sollte, musste er unter diesen Umständen bereits vor der Erwähnung der Verhaltensanweisung bzw. der Ermahnung in der Vernehmlassung damit rechnen, dass das PD inzwischen längst eine entsprechende Massnahme gegenüber Q____ getroffen hatte. Falls er das Personaldossier oder die Verhaltensanweisung zum Beweis seiner Behauptungen als geeignet und erforderlich hält, hätte der anwaltlich vertretene Rekurrent daher unabhängig von den Ausführungen in der Replik des PD Anlass gehabt, einen Beweisantrag auf Edition dieser Urkunden bereits in seiner Rekursbegründung zu stellen. Damit handelt es sich bei den Beweisanträgen in der Replik um unzulässige Noven (vgl. oben E. 1.5). Im Übrigen wären die Beweisanträge mangels Entscheidwesentlichkeit der zu beweisenden Tatsachenbehauptungen abzuweisen, weil die angefochtene Verfügung auch dann zu bestätigen wäre, wenn sich die Vorwürfe der sexuellen Belästigung als zutreffend erwiesen (vgl. insb. unten E. 4.7.5.3 und 4.8.2). Gemäss der Darstellung des PD hat es die vom Rekurrenten als «Q____» bezeichneten Vorfälle untersucht und gestützt auf den dabei festgestellten Sachverhalt gegenüber Q____ eine Verhaltensanweisung (Vernehmlassung Ziff. 60, 70, 136, 173) bzw. eine Ermahnung (Vernehmlassung Ziff. 61 und 64) ausgesprochen. Der Rekurrent bestreitet dies nicht, sondern behaftet das PD vielmehr bei diesen Angaben (vgl. Replik Ziff. 54). Eine Verhaltensanweisung wird gestützt auf das Weisungsrecht des Arbeitgebers (vgl. § 12 Abs. 1 PG) erlassen und setzt keine Pflichtverletzung voraus. Sofern es sich bei der vom PD getroffenen Massnahme um eine Verhaltensanweisung gehandelt hat, kann daher nicht geschlossen werden, dass sich Q____ im Zusammenhang mit der «Causa Q____» in irgendeiner Art und Weise pflichtwidrig verhalten hätte. Eine Ermahnung kann als informelle Massnahme gestützt auf § 24 Abs. 1 PG getroffen werden (VGE VD.2020.262 und VD.2021.12 vom 13. April 2021 E. 4.5.2; vgl. VGE VD.2013.61 und VD.2013.82 vom 30. September 2014 E. 2.3.4.2). Das Verwaltungsgericht qualifiziert Massnahmen gemäss § 24 PG als disziplinarische Massnahmen (VGE VD.2020.117 vom 16. August 2021 E.3.1, VD.2016.240 vom 30. Mai 2017 E. 2.1, VD.2015.157 vom 4. Februar 2016 E. 2.1, VD.2014.78 vom 20. Mai 2015 E. 2.1). Eine Massnahme gemäss § 24 PG setzt eine Pflichtverletzung oder einen Leistungsmangel voraus (VGE VD.2020.117 vom 16. August 2021 E. 3.1; vgl. VGE VD.2016.240 vom 30. Mai 2017 E. 2.2, VD.2014.78 vom 20. Mai 2015 E. 4.4). Falls es sich bei der vom PD getroffenen Massnahme um eine Ermahnung gehandelt hat, dürfte deshalb davon auszugehen sein, dass Q____ im Zusammenhang mit den vom Rekurrenten als «Causa Q____» bezeichneten Sachverhalt irgendeine arbeitsvertrag­liche oder gesetzliche Pflicht verletzt hat. Dass sich die Vorwürfe gegenüber Q____ vollständig oder auch nur in wesentlichen Teilen bestätigt hätten, kann daraus aber entgegen der Ansicht des Rekurrenten (vgl. Replik Ziff. 58 und 137) offensichtlich nicht abgeleitet werden.

4.7.4.2 Bezüglich R____ reicht der Rekurrent eine an ihn gerichtete nicht unterzeichnete Aktennotiz von O____ vom 17. Juni 2020 ein (Rekursbeilage 22). Eine nicht unterzeichnete und an eine Partei gerichtete Aktennotiz für sich allein genügt nicht zum Beweis der darin behaupteten Tatsachen. Zudem fehlen in der Aktennotiz von O____ und in den Rechtsschriften des Rekurrenten Angaben zu Faktoren, die für die Beantwortung der Frage, ob ein Verhalten als sexuelle Belästigung zu qualifizieren ist, potenziell relevant sind, wie insbesondere der konkrete Zusammenhang des Verhaltens und dessen Beurteilung durch die Betroffene sowie allfällige einschlägige Anordnungen einer vorgesetzten Stelle (vgl. zu diesen Faktoren § 3 der Verordnung über den Schutz vor sexueller Belästigung am Arbeitsplatz [SG 162.500]; Kaufmann, in: Kaufmann/Steiger-Sackmann [Hrsg.], Kommentar zum Gleichstellungsgesetz, 3. Auflage, Basel 2022, Art. 4 N 61 und 69; Lempen, Überblick über die Rechtsprechung zur sexuellen Belästigung am Arbeitsplatz, in: AJP 2006 S. 1413, 1415 f.).

Jeglicher Beweis fehlt für die Behauptung, der Grund für die Freistellung von R____ habe darin bestanden, dass ihr die Arbeit unter Q____ nicht mehr habe zugemutet werden können. Gemäss der E-Mail des Rekurrenten vom 24. Juni 2020 (Rekursbeilage 23) soll R____ gesagt haben, sie wolle wegen O____ nicht mehr ins Büro kommen. Entgegen der Ansicht des Rekurrenten ist diese Aussage keineswegs erstaunlich. O____ hat den Vorfall, den sie ihm offensichtlich als Kollegen im Vertrauen offenbart hat, gegen ihren Willen dem Rekurrenten gemeldet. Unter diesen Umständen ist denkbar, dass sie ihm bei der Arbeit nicht mehr begegnen wollte. Damit kann der Grund für die Freistellung auch darin bestanden haben, dass R____ die Zusammenarbeit mit O____ nicht mehr zumutbar gewesen ist. Dies entspricht der Darstellung des PD, gemäss der R____ nicht wegen Q____, sondern wegen O____ nicht mehr ins Büro gekommen ist (vgl. Vernehmlassung Ziff. 61).

Schliesslich macht der Rekurrent geltend, die behaupteten sexuellen Belästigungen seien durch jüngere Presseberichte zweifelsfrei bestätigt worden (Rekursbegründung Ziff. 40). Der im Wesentlichen auf Angaben nicht identifizierbarer Mitarbeitender des B____ beruhende Bericht des J____ ([...]) ist zum Beweis, dass Q____ R____ sexuell belästigt habe, offensichtlich nicht geeignet. In den Berichten auf T____ ([...] [Rekursbeilage 28]) und U____ ([...] [Rekursbeilage 27]) werden bloss Teile des Berichts des J____ wiedergegeben und daraus Schlüsse gezogen. Damit sind auch diese Beiträge offensichtlich nicht geeignet, die Gegenstand des Berichts des J____ bildenden Vorgänge zu beweisen. Der Beitrag [der] G____ ([...] [Rekursbeilage 26]) enthält überhaupt keine Angaben zu den angeblichen sexuellen Belästigungen.

4.7.4.3 Betreffend S____ reichte der Rekurrent eine an ihn gerichtete und weder datierte noch unterzeichnete Aktennotiz einer V____ ein (Rekursbeilage 21). Diese war offenbar Mitarbeiterin des B____. Gemäss der Aktennotiz sollen mehrere Mitarbeitende des B____ [...]. Aus der E-Mail des Rekurrenten vom 24. Juni 2020 (Rekursbeilage 23) geht hervor, dass S____ das [...] bestritten hat. Unter diesen Umständen genügt eine weder datierte noch unterzeichnete Aktennotiz, in der bloss angebliche Feststellungen nicht namentlich genannter Mitarbeitenden und angebliche Aussagen von S____ wiedergegeben werden, eindeutig nicht zum Beweis des [...]. Gemäss der E-Mail des Rekurrenten vom 24. Juni 2020 soll S____ ihrem direkten Vorgesetzten, W____, berichtet haben, dass [...]. Aus den diesbezüglichen Ausführungen in der erwähnten E-Mail ist allerdings zu schliessen, dass sie auch diese behauptete Aussage wieder zurückgezogen hat. Damit ist auch das [...] nicht erstellt. Dass Q____ [...], wird bloss in der eigenen E-Mail des Rekurrenten vom 24. Juni 2020 behauptet. Schliesslich macht der Rekurrent geltend, die behaupteten sexuellen Belästigungen seien durch jüngere Presseberichte zweifelsfrei bestätigt worden (Rekursbegründung Ziff. 40). Diese Behauptung ist aktenwidrig. Abgesehen von pauschalen Vorwürfen wird in den vom Rekurrenten als angebliche Beweismittel angeführten Medienberichten kein einziger konkreter Vorfall geschildert, der einen erkennbaren Zusammenhang mit den vom Rekurrenten behaupteten Vorfällen betreffend S____ hätte.

4.7.4.4 Gemäss der Darstellung des Rekurrenten wurde die Geschäftsleitung des B____ anlässlich einer Geschäftsleitungssitzung vom 15. Juni 2020 zum Schutz der möglichen Opfer und des möglichen Täters anonymisiert über die Vorfälle unterrichtet (Rekursbegründung Ziff. 30). Da dies vom PD nicht substanziiert bestritten wird, besteht kein Anlass, dieses zur Edition des Protokolls der betreffenden Geschäftsleitungssitzung zu verpflichten. Der entsprechende Beweisantrag des Rekurrenten ist daher abzuweisen. Gemäss der Darstellung des Rekurrenten hat am 3. Juli 2020 eine Konfliktklärungssitzung mit M____ und L____, N____, dem Rekurrenten, Q____, P____ und O____ stattgefunden. Am Nachmittag sei auch die damalige Vorsteherin des PD dazu gestossen. Als an der Sitzung am Vormittag das Thema der sexuellen Belästigung zur Sprache gekommen sei, habe Q____ geleugnet, von der Sache zu wissen, und behauptet, er habe in diesem Moment zum ersten Mal davon gehört. L____ habe ihm dies nicht geglaubt, weil sie vom Rekurrenten gewusst habe, dass die Geschäftsleitung bereits über die Vorfälle unterrichtet worden sei. Am Nachmittag habe Q____ eröffnet, dass er für eines der beiden angeblichen Opfer bereits eine ihm persönlich bekannte Vertrauensperson organisiert habe, was sowohl M____ und L____ als auch N____ irritiert habe, weil der angebliche Täter in solchen Fällen keinen Einfluss auf das angebliche Opfer nehmen dürfe. In der Folge sei die Sitzung sehr turbulent verlaufen (Rekursbegründung Ziff. 34-37). Im Bestreitungsfall bietet der Rekurrent an, unter Wahrung ihres Persönlichkeitsschutzes Zeugen zu benennen (Rekursbegründung Ziff. 34-36). Diese Beweisanträge betreffen ausschliesslich Behauptungen betreffend den Gegenstand der Sitzung vom 3. Juli 2020. Die Teilnehmenden dieser Sitzung hat der Rekurrent selbst genannt (Rekursbegründung Ziff. 34). Zu besonderem Schutz ihrer Persönlichkeit bestünde daher kein Anlass. Folglich muss der Rekurrent mit seinen Beweisanträgen andere Zeugen meinen. Personen, die an der Sitzung nicht teilgenommen haben, können aber aus eigener Wahrnehmung keine Angaben über ihren Inhalt machen. Daher wären ihre Aussagen zu dessen Beweis nicht geeignet. Die allfälligen Beweisanträge des Rekurrenten sind daher in antizipierter Beweiswürdigung abzuweisen. Im Übrigen kann die Richtigkeit der Behauptungen des Rekurrenten betreffend den Inhalt der Sitzung vom 3. Juli 2020 mangels Entscheidwesentlichkeit offenbleiben.

4.7.5

4.7.5.1 Der Rekurrent scheint geltend machen zu wollen, die Auseinandersetzung zwischen ihm und Q____ betreffend die angeblichen sexuellen Belästigungen habe den einzigen Grund dargestellt für die Feststellung von M____ und L____, dass die Geschäftsleitung zerstritten sei, weshalb das Verhalten von Q____ ausschlaggebend für diese Feststellung gewesen sei (vgl. Rekursbegründung Ziff. 28, 33 und 37). Dies ist unrichtig.

4.7.5.2 Wenn sich die Geschäftsleitung in den übrigen Angelegenheiten zu einer konstruktiven Zusammenarbeit fähig gezeigt hätte, hätte eine Auseinandersetzung betreffend ein einziges Thema allein L____ und M____ offensichtlich nicht zur Feststellung veranlasst, die Geschäftsleitung sei derart zerstritten, dass sie nicht mehr funktioniere und der Konfliktklärungsprozess nicht sinnvoll weitergeführt werden könne. Das gleiche gilt selbst bei Wahrunterstellung für das vom Rekurrenten behauptete Verhalten von Q____ anlässlich der Sitzung vom 3. Juli 2020 (vgl. dazu oben E. 4.7.4.4). Daher ist davon auszugehen, dass die vom Rekurrenten tendenziös als «Causa Q____» bezeichneten Vorfälle nur einen Anlass dargestellt haben, bei dem sich die Unfähigkeit der Geschäftsleitung zur konstruktiven Zusammenarbeit gezeigt hat, und dass die diesbezüglichen Auseinandersetzungen höchstens den letzten Tropfen dargestellt haben, der das Fass zum Überlaufen gebracht hat. Das PD erklärt, die «Causa Q____» sei ein [...] gewesen, der zu einer «erneuten» Eskalation im B____ geführt habe. Anlässlich einer Sitzung der Geschäftsleitung des B____ mit L____ und M____ sei die Lage eskaliert und hätten die beiden Damen ihr Mandat beendet, weil die Geschäftsleitung erheblich zerstritten gewesen sei und sie um die Gesundheit der Mitarbeitenden gefürchtet hätten (Vernehmlassung Ziff. 57 und 69). Auch daraus kann entgegen der Ansicht des Rekurrenten (vgl. Replik Ziff. 45 und 133) nicht geschlossen werden, die «Causa Q____» habe den einzigen Grund dargestellt für die Feststellung von L____ und M____, die Geschäftsleitung des B____ sei so zerstritten, dass sie nicht mehr funktioniere und der Konfliktklärungsprozess nicht sinnvoll weitergeführt werden könne. Im Übrigen wäre die Freistellung des Rekurrenten auch dann gerechtfertigt, wenn die Auseinandersetzung zwischen dem Rekurrenten und Q____ betreffend die Fälle von R____ und S____ den einzigen Grund dargestellt hätten für die Feststellung von L____ und M____, die Geschäftsleitung sei derart zerstritten, dass sie nicht mehr funktioniere.

4.7.5.3 Da sich die Vorwürfe der sexuellen Belästigung gemäss den unwiderlegten Feststellungen der Vorinstanz in der angefochtenen Verfügung als unzutreffend erwiesen haben (vgl. oben E. 4.7.4), kann Q____ jedenfalls nicht die Hauptverantwortung für die diesbezügliche Auseinandersetzung zugeschoben werden. Hingegen trifft den Rekurrenten zumindest eine Mitschuld an dieser Auseinandersetzung, weil er nicht bereit gewesen ist, den Entscheid des PD betreffend die von ihm als «Causa Q____» bezeichnete Angelegenheit zu akzeptieren und die Kündigung des Arbeitsverhältnisses von Q____ gefordert hat (vgl. dazu auch Vernehmlassung Ziff. 58, 60 f., 70 und 99).

Gemäss der Darstellung des PD hat dieses auf die Meldung des Rekurrenten sofort reagiert, eine Untersuchung eingeleitet und gestützt auf den erhobenen Sachverhalt gegenüber Q____ eine Ermahnung bzw. Verhaltensanweisung ausgesprochen (Vernehmlassung Ziff. 60 f., 64, 70 und 99). Eine Information des Rekurrenten über Details der Massnahme lehnt das PD unter Berufung auf das Amtsgeheimnis ab (Vernehmlassung Ziff. 173). Der Rekurrent behauptet in seiner Replik, er sei über die Ermahnung und Verhaltensanweisung gegenüber Q____ nicht informiert worden, und macht geltend, er habe daher von der Untätigkeit des PD ausgehen müssen (Replik Ziff. 56 und 140). Zudem bezweifelt er, dass die Massnahme gegenüber Q____ vor seiner mündlichen Freistellung vom 6. August 2020 ergriffen worden ist (Replik Ziff. 57). Aus den E-Mails des Rekurrenten an N____ vom 24. Juni 2020 (Rekursbeilage 23) und 5. Juli 2020 (Akten des PD) ergibt sich, dass eine Vertretung des PD R____ und S____ angehört hat, dass sich das PD unter Beteiligung der Personalabteilung mit den Vorfällen befasst hat und dass der Rekurrent davon Kenntnis gehabt hat. In seiner Rekursbegründung erklärte der Rekurrent, das PD «wollte aus unerklärlichen Gründen aufgrund der dargelegten Vorfälle gegenüber Q____ lediglich eine Verwarnung aussprechen. Der Rekurrent erachtete diese Reaktion als nicht ausreichend: Mit E-Mail vom 24. Juni 2020 an N____ fasste der Rekurrent den Sachverhalt erneut zusammen» (Rekursbegründung Ziff. 33). Als förmliche Massnahme sieht das öffentliche Personalrecht des Kantons Basel-Stadt weder die Ermahnung noch die Verwarnung vor (vgl. § 24 Abs. 2 PG; VGE VD.2020.262 und VD.2021.12 vom 13. April 2021 E. 4.5.2, VD.2013.61 und VD.2013.82 vom 30. September 2014 E. 2.3.4.2). Ermahnungen oder Verwarnungen können daher nur als informelle Massnahmen getroffen werden (vgl. betreffend Ermahnung VGE VD.2020.262 und VD.2021.12 vom 13. April 2021 E. 4.5.2, VD.2013.61 und VD.2013.82 vom 30. September 2014 E. 2.3.4.2). Im allgemeinen Sprachgebrauch sind Verwarnung und Ermahnung Synonyme (https://www.duden.de/synonyme/Verwarnung). Daher ist davon auszugehen, dass die Begriffe der Ermahnung und der Verwarnung im vorliegenden Fall gleichbedeutend sind. Damit wusste der Rekurrent gemäss seiner eigenen Darstellung bereits vor seiner E-Mail vom 24. Juni 2020, dass das PD gegen Q____ eine Ermahnung habe aussprechen wollen. Aus den vorstehend dargelegten Gründen wusste der Rekurrent bereits vor dem 24. Juni 2020, dass das PD auf seine Meldung reagiert hatte, dass es eine Untersuchung eingeleitet hatte und dass es zumindest beabsichtigte, gegenüber Q____ eine informelle Massnahme auszusprechen. Unter diesen Umständen konnte der Rekurrent in keiner Art und Weise von einer Untätigkeit des PD ausgehen. Ob die Ermahnung bzw. Verhaltensanweisung bereits vor der E-Mail vom 24. Juni 2020 oder jedenfalls vor der mündlichen Freistellung vom 6. August 2020 ausgesprochen worden ist oder nicht, ist unerheblich.

Ganz offensichtlich war der Rekurrent nicht in der Lage oder nicht gewillt, zu akzeptieren, dass gegenüber Q____ keine einschneidende personalrechtliche Massnahme getroffen werden sollte. Mit E-Mail vom 24. Juni 2020 (Rekursbeilage 23) an die Leiterin der Personalabteilung des PD, N____, beantragte der Rekurrent, dass das Arbeitsverhältnis von Q____ wegen der angeblichen sexuellen Belästigungen ordentlich gekündigt werde und Q____ während der Kündigung freigestellt werde. Da sich die Vorwürfe der sexuellen Belästigung gemäss den unwiderlegten Feststellungen der Vorinstanz in der angefochtenen Verfügung als unzutreffend erwiesen haben (vgl. oben E. 4.7.4), sind diese Anträge von vornherein unbegründet gewesen. Selbst wenn die Behauptungen des Rekurrenten den Tatsachen entsprächen und das behauptete Verhalten von Q____ gegenüber den zwei Mitarbeiterinnen als sexuelle Belästigung qualifiziert würde, wäre aber nicht ersichtlich, weshalb eine Kündigung oder Freistellung hätte zwingend geboten sein sollen. Aus der in § 14 PG verankerten Fürsorgepflicht ergibt sich, dass der Arbeitgeber seine Mitarbeitenden vor sexueller Belästigung am Arbeitsplatz zu schützen hat (Merker/Conradin/Häggi Furrer, a.a.O., N 90; Meyer/Weihrauch/Hafner/Reimann, a.a.O., S. 31 und 173). Welche Massnahmen zur Beseitigung einer erfolgten sexuellen Belästigung und zur Verhinderung weiterer sexueller Belästigungen geboten sind, ist in jedem Einzelfall unter Berücksichtigung der konkreten Umstände zu bestimmen. Dabei kann sich eine Kündigung oder Freistellung auch im Fall nachgewiesener sexueller Belästigungen als nicht erforderlich oder nicht angemessen erweisen (vgl. Lempen, Überblick über die Rechtsprechung zur sexuellen Belästigung am Arbeitsplatz, in: AJP 2006 S. 1413, 1417-1419). Gemäss § 30 Abs. 2 lit. d PG kann die Anstellungsbehörde das Arbeitsverhältnis kündigen, wenn der Mitarbeiter die vertraglichen oder gesetzlichen Pflichten wiederholt missachtet oder eine schwere Pflichtverletzung begangen hat. Eine Kündigung bei wiederholter Pflichtverletzung kann nur ausgesprochen werden, wenn dem Mitarbeiter eine angemessene Bewährungsfrist eingeräumt worden ist. Dass Q____ eine Bewährungsfrist auferlegt worden wäre, behauptet der Rekurrent nicht. Die Qualifikation einer Pflichtverletzung als schwer im Sinn von § 30 Abs. 2 lit. d PG setzt voraus, dass sie geeignet ist, das dem Arbeitsverhältnis zugrundeliegende Vertrauensverhältnis so empfindlich zu stören, dass das verlorene Vertrauen auch mit einer Bewährungsfrist in der Regel nicht wiederhergestellt werden kann. Bei der Prüfung des Vorliegens einer schweren Pflichtverletzung sind alle Umstände des Einzelfalls zu würdigen (VGE VD.2018.164 vom 9. August 2019 E. 2.1.2 mit Nachweisen). Zudem ist eine Kündigung auch bei Vorliegen eines sachlichen Kündigungsgrunds nur dann zulässig, wenn sie sich als verhältnismässig erweist (VGE VD.2018.164 vom 9. August 2019 E. 3.2; Merker/Conradin/Häggi Furrer, a.a.O., N 179). Selbst wenn die Behauptungen des Rekurrenten den Tatsachen entsprächen und das behauptete Verhalten von Q____ gegenüber den zwei Mitarbeiterinnen als sexuelle Belästigungen qualifiziert würde, wäre nicht ersichtlich, weshalb die Anstellungsbehörde ihren Beurteilungsspielraum überschritten haben sollte, wenn sie mangels einer schweren Pflichtverletzung oder mangels Verhältnismässigkeit auf eine Kündigung und eine Freistellung verzichtet hätte. Gemäss § 30 Abs. 2 lit. e PG kann die Anstellungsbehörde das Arbeitsverhältnis kündigen, wenn der Mitarbeiter eine strafbare Handlung begangen hat, die nach Treu und Glauben mit der korrekten Aufgabenerfüllung nicht vereinbar ist. Diese Bestimmung setzt das Vorliegen einer rechtskräftigen strafrechtlichen Verurteilung voraus (VGE VD.2018.164 vom 9. August 2019 E. 2.1.1, VD.2013.20 vom 15. Oktober 2013 E. 3.2). Da eine solche vom Rekurrenten nicht einmal behauptet wird, ist eine Kündigung gestützt auf § 30 Abs. 2 lit. e PG im vorliegenden Fall von vornherein ausgeschlossen gewesen.

Der Rekurrent macht zu Recht geltend, dass ihm die Meldung der Vorfälle nicht vorgeworfen werden kann (vgl. Rekursbegründung Ziff. 33 und 101). Dementsprechend hat er sich auch nach Ansicht des PD zu Recht an dieses gewandt und über die Aktennotizen Meldung erstattet (Vernehmlassung Ziff. 60). Weder seine Fürsorgepflicht gegenüber den ihm unterstellten Mitarbeiterinnen noch seine Treuepflicht gegenüber dem Kanton verpflichteten den Rekurrenten aber, den korrekten Entscheid des PD, auf einschneidende personalrechtliche Massnahmen gegenüber Q____, insbesondere eine Kündigung und eine Freistellung, zu verzichten, in Zweifel zu ziehen und solche Massnahmen zu fordern. Aufgrund seiner Treuepflicht (§ 12 Abs. 2 PG) wäre er vielmehr verpflichtet gewesen, den korrekten Entscheid der Anstellungsbehörde zu akzeptieren. Indem er den Konflikt stattdessen weiter geschürt hat (vgl. dazu auch Vernehmlassung Ziff. 63, 71, 99, 107 und 174), hat er fehlenden Willen oder fehlende Fähigkeit zur konstruktiven Zusammenarbeit offenbart.

In einem Schreiben an die damalige Vorsteherin des PD vom 7. Juli 2020 behauptete der Rekurrent, er habe immer wieder signalisiert, dass er sich eine Zusammenarbeit mit der bestehenden Geschäftsleitung weiterhin vorstellen könne. L____ habe er sogar in einem vorbereitenden Telefongespräch vom 27. Juni 2020 explizit bestätigt, dass er sich eine weitere Zusammenarbeit mit Q____ weiterhin vorstellen könne, wenn er sich für sein Fehlverhalten entschuldige (Replikbeilage 73 S. 1). Diese Behauptungen stehen in unauflöslichem Widerspruch zu den schriftlichen Erklärungen des Rekurrenten. In seiner E-Mail an N____ vom 24. Juni 2020 (Rekursbeilage 23) erklärte er, Q____ sei «als GL-Mitglied nicht mehr tragbar», und beantragte er vorbehaltlos die Kündigung des Arbeitsverhältnisses von Q____ mit Freistellung während der Kündigungsfrist. Mit E-Mail an N____ vom 5. Juli 2020 (Akten des PD) erklärte er zwar, er werde den Entscheid des PD als Anstellungsbehörde selbstverständlich befolgen. Wenn er selbst in dieser Angelegenheit freie Hand hätte, würde er aber «unverzüglich einschneidende arbeitsrechtliche Massnahmen gegenüber Q____ ergreifen, da ein solches Verhalten nicht tolerierbar ist.» Im Übrigen knüpfte der Rekurrent seine angebliche Bereitschaft zur weiteren Zusammenarbeit mit Q____ an eine Bedingung, deren Erfüllung von diesem nicht erwartet werden konnte, solange sich die Vorwürfe gegen ihn nicht als berechtigt erwiesen hatten. Aus den vorstehenden Gründen kann der Rekurrent aus seinem Schreiben vom 7. Juli 2020 nichts zu seinen Gunsten ableiten (vgl. dazu Replik Ziff. 142 f.).

4.7.5.4 Der Rekurrent behauptet, er habe aus mehreren zuverlässigen Quellen bestätigt erhalten, dass die GPK die von ihm als «Causa Q____» bezeichnete Angelegenheit weiter untersuche und Q____ noch anhören wolle (Replik Ziff. 60 und 138). Wie es sich damit verhält, kann offenbleiben. Eine Untersuchung der «Q____» durch die Geschäftsprüfungskommission und eine Anhörung von Q____ in diesem Rahmen änderten nichts daran, dass die Angelegenheit personalrechtlich abgeschlossen ist. Die Geschäftsprüfungskommission ist eine Oberaufsichtskommission (§ 67 Abs. 1 lit. b des Gesetzes über die Geschäftsordnung des Grossen Rates [GO, SG 152.100]). Sie unterstützt und vertritt den Grossen Rat in der Oberaufsicht über die gesamte Staatsverwaltung (§ 69 Abs. 1 GO). Die Ebene der parlamentarischen Oberaufsicht ist von der regierungsrätlichen Vollzugs- und Aufsichtsebene zu trennen (Buser, Grosser Rat, Regierungsrat, Verwaltung und Ombudsstelle, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 347, 354). Die Oberaufsichtsorgane sind nicht befugt, Verwaltungsakte aufzuheben oder abzuändern, Weisungen zu erteilen oder Disziplinarmassnahmen anzuordnen (vgl. für den Bund Kiener, in: Biaggini et al. [Hrsg.], Staatsrecht, 2. Auflage, Zürich 2015, § 18 N 46). Der Beweisantrag auf eine gerichtliche Erkundigung bei der GPK (Replik Ziff. 60) ist daher mangels Rechtserheblichkeit abzuweisen.

4.8

4.8.1 Der Rekurrent macht geltend, er könne für den (bestrittenen) Abbruch der Supervision nicht verantwortlich gemacht werden (Rekursbegründung Ziff. 67 und 100). Wenn der Konfliktklärungsprozess gescheitert wäre, was er bestreite, läge der Grund dafür nicht bei ihm oder seinem Verhalten (Rekursbegründung Ziff. 100 und 117). Insbesondere könne er für das belastete Verhältnis innerhalb der Geschäftsleitung nicht verantwortlich gemacht werden (Rekursbegründung Ziff. 137). Zum Beweis verweist der Rekurrent auf das Schreiben von F____ vom 26. Januar 2021 (Rekursbegründung Ziff. 37 und 90). Gemäss diesem Schreiben (Rekursbeilage 24) erklärte L____ anlässlich einer Sitzung Anfang Juli 2020, dass der Konfliktklärungsprozess im B____ mit dieser zerstrittenen Geschäftsleitung nicht sinnvoll weitergeführt werden könne. Auf Nachfrage von F____ habe sie bestätigt, dass dafür der Rekurrent nicht verantwortlich gemacht werden könne. Gemäss dem vom damaligen Rechtsvertreter des PD erstellten Sitzungsprotokoll vom 21. Juli 2020 (Vernehmlassungsbeilage 2 S. 1) erklärte der Rechtsvertreter des Rekurrenten zudem, L____ und M____ hätten keine Vorwürfe an den Rekurrenten gerichtet. Gemäss dem vom Rechtsvertreter des Rekurrenten selbst verfassten Gesprächsprotokoll der Besprechung vom 21. Juli 2020 erklärte der Rechtsvertreter des Rekurrenten, F____ habe ihm berichtet, L____ und M____ hätten zwar festgestellt, dass die Geschäftsleitung nicht mehr funktioniere, für diese Situation aber nicht den Rekurrenten verantwortlich gemacht und ihm gegenüber keinen Vorwurf erhoben (Rekursbeilage 8 S. 2 f.). Soweit ersichtlich wurden diese Angaben vom Arbeitgeber nicht bestritten. Damit ist davon auszugehen, dass L____ und M____ den Rekurrenten nicht dafür verantwortlich gemacht haben, dass die Geschäftsleitung nicht mehr funktioniert und nicht mehr zusammengearbeitet hat und der Konfliktklärungsprozess abgebrochen werden musste, und dass die beiden Beraterinnen keinen Vorwurf gegen den Rekurrenten erhoben haben. Ob L____ entsprechend dem Schreiben von F____ vom 21. Juli 2020 darüber hinaus erklärt hat, der Rekurrent könne nicht dafür verantwortlich gemacht werden, dass die Geschäftsleitung nicht mehr funktionierte, erscheint angesichts der Darstellung der Aussagen von F____ durch den Rechtsvertreter des Rekurrenten anlässlich der Besprechung vom 21. Juli 2020 fraglich. Es liegt vielmehr nahe, dass die Beraterinnen gar nicht festgestellt haben, wer für das Scheitern des Konfliktklärungsprozesses verantwortlich ist, weil dies nicht zu ihren Aufgaben gehört hat. Selbst wenn die Beraterin tatsächlich erklärt hätte, der Rekurrent könne nicht dafür verantwortlich gemacht werden, dass die Geschäftsleitung nicht mehr funktioniert hat, könnte daraus aber nicht geschlossen werden, der Rekurrent habe die Freistellung im vorliegend relevanten Rechtssinn nicht zu verantworten oder im vorliegend relevanten Rechtssinn keinen Anlass dazu gegeben. Die Beraterinnen L____ und M____ sind für die Beantwortung der Rechtsfrage, ob der Rekurrent den Grund für seine Freistellung zu verantworten hat, weder kompetent noch zuständig. Jedenfalls findet sich in den Akten kein Hinweis darauf, dass L____ oder M____ das Verhalten von Q____ als Grund dafür genannt hätten, dass die Geschäftsleitung zerstritten gewesen ist und der Konfliktklärungsprozess abgebrochen werden musste.

Mit Schreiben vom 6. Juli 2020 (Replikbeilage 72) erklärte die damalige Vorsteherin des PD, am 3. Juli 2020 sei ein zusätzlicher Klärungsworkshop mit der Geschäftsleitung des B____ durchgeführt worden, weil sich aufgrund der Rückmeldungen der Beraterinnen abgezeichnet habe, dass der Prozess von der Geschäftsleitung des B____ nicht mehr getragen werde. Diese Befürchtung habe sich am 3. Juli 2020 bestätigt und sei bereits an den vorangegangenen zwei Workshop Tagen offensichtlich geworden. Die einzelnen Geschäftsleitungsmitglieder könnten nicht mehr miteinander kommunizieren und demzufolge auch nicht mehr zusammenarbeiten und den Klärungsprozess nicht mehr unterstützen. Diverse Rückmeldungen von Mitarbeitenden im Klärungsprozess zeigten, dass sie unter dieser Situation litten und teilweise von den Geschäftsleitungsmitgliedern zur Festigung der eigenen Standpunkte eingespannt würden. Unter diesen Umständen könne das B____ nicht mehr von der aktuellen Geschäftsleitung geführt werden. Damit die Mitarbeitenden in dieser schwierigen Situation geschützt werden könnten, seien bestimmte Massnahmen vereinbart worden. Der Rekurrent macht geltend, die Massnahmen seien nicht vereinbart, sondern von der damaligen Vorsteherin des PD mittels einer Weisung angeordnet worden (Replik Ziff. 142). Wie es sich damit verhält, kann mangels Rechtserheblichkeit offenbleiben. Jedenfalls kann aus dem Schreiben vom 6. Juli 2020 und aus der Tatsache, dass es an alle drei Geschäftsleitungsmitglieder adressiert gewesen ist, entgegen der Ansicht des Rekurrenten (Replik Ziff. 142) nicht abgeleitet werden, dass die damalige Vorsteherin des PD ihn für die Unstimmigkeiten nicht als verantwortlich angesehen habe. Das Schreiben deutet höchstens darauf hin, dass die damalige Vorsteherin des PD alle drei Mitglieder als mitverantwortlich dafür betrachtet hat, dass die Geschäftsleitung nicht mehr zusammenarbeiten konnte.

4.8.2 Wie vorstehend mit eingehender Begründung dargelegt wurde, bestand zumindest der Hauptgrund dafür, dass der Konfliktklärungsprozess nicht sinnvoll weitergeführt werden konnte und abgebrochen werden musste, darin, dass die Geschäftsleitung des B____ so zerstritten war, dass sie nicht mehr funktionierte und nicht mehr zusammenarbeitete (vgl. oben E. 4, insb. 4.6). Die Geschäftsleitung des B____ bestand damals aus dem Rekurrenten als Direktor, Q____ als [...] und P____ als [...] (vgl. oben E. 4.7.1). Dass der Streit nur zwischen Q____ und P____ geführt worden wäre, behauptet der Rekurrent nicht einmal. Angesichts dessen, dass der Rekurrent gegenüber Q____ diverse Vorwürfe erhebt (vgl. oben E. 4.7.2-4.7.4) und in seiner Rekursbegründung keine Vorwürfe gegenüber P____ erwähnt, ist vielmehr davon auszugehen, dass der Rekurrent und Q____ die Hauptbeteiligten des Streits gewesen sind. Der Umstand, dass der Rekurrent im vom PD edierten Schreiben vom 18. Juni 2020 behauptet, Mitarbeitende des B____ hätten ihm berichtet, dass sich auch P____ [...] habe, und O____ habe glaubhaft geltend gemacht, dass ihn P____ [...] habe, weil er sich als gegenüber dem Rekurrenten loyal geoutet habe, ändert daran nichts. Jedenfalls ist es offensichtlich, dass sich der Rekurrent am Streit innerhalb der Geschäftsleitung zumindest aktiv mitbeteiligt hat. Dementsprechend gesteht er eine Auseinandersetzung zwischen ihm und Q____ ausdrücklich zu (Rekursbegründung Ziff. 28). Damit hat der Rekurrent die Tatsache, dass die Geschäftsleitung so zerstritten gewesen ist, dass sie nicht mehr funktioniert und nicht mehr zusammengearbeitet hat, durch sein eigenes Verhalten zumindest mitverursacht. Dies genügt unter dem Titel der Verhältnismässigkeit zur Feststellung, dass er den Grund für seine Freistellung unmittelbar zu verantworten und zur Freistellung Anlass gegeben hat (vgl. oben E. 3.8.4). Zusätzlich hat der Rekurrent durch pflichtwidriges Verhalten den Streit innerhalb der Geschäftsleitung des B____ zumindest weiter geschürt (vgl. oben E. 4.7.5.3). Dementsprechend macht das PD zu Recht geltend, dass der Rekurrent seine Freistellung auch seinem eigenen Verhalten zuzuschreiben habe (Vernehmlassung Ziff. 100). Wie bereits erwähnt wären die Vor­aussetzungen und die Verhältnismässigkeit der Freistellung aber auch unter der Annahme zu bejahen, dass der Rekurrent den Streit nicht durch pflichtwidriges Verhalten weiter geschürt habe. Da eine zur Zielerreichung geeignete Freistellung anderer Mitarbeitender nicht möglich gewesen wäre (vgl. unten E. 5.4.2), wäre die Freistellung des Rekurrenten im Übrigen auch dann zulässig gewesen, wenn er den Grund dafür nicht unmittelbar zu verantworten hätte (vgl. oben E. 3.8.4). Schliesslich hätte pflichtwidriges Verhalten einer anderen Person auch dann nicht die ausschliessliche Ursache für das Scheitern der Konfliktklärung dargestellt, wenn die Behauptungen des Rekurrenten betreffend die «Causa Q____» den Tatsachen entsprächen und das behauptete Verhalten von Q____ gegenüber den zwei Mitarbeiterinnen als sexuelle Belästigungen qualifiziert würde. Wenn die Mitglieder der Geschäftsleitung und damit insbesondere auch der Rekurrent als Direktor die Eigenschaften, die Fähigkeiten, den Willen und das Verhalten, die für eine konstruktive Zusammenarbeit erforderlich sind, gezeigt hätten, hätten auch die behaupteten sexuellen Belästigungen von Q____ nicht dazu geführt, dass die Geschäftsleitung derart zerstritten gewesen wäre, dass sie bezüglich der übrigen Geschäfte nicht mehr funktioniert und nicht mehr zusammengearbeitet hätte.

4.9 Der Rekurrent macht geltend, den beiden Schreiben betreffend Gewährung des rechtlichen Gehörs lasse sich keine konkrete Begründung für den Abbruch des Konfliktklärungsprozesses entnehmen (Replik Ziff. 44). Diese Rüge ist unbegründet. Sowohl aus dem Schreiben des Vorstehers des PD vom 8. Juli 2021 (vgl. Rekursbeilage 38 S. 2-4) als auch aus dem Schreiben des Vorstehers des GD vom 5. Oktober 2021 (vgl. Rekursbeilage 45 S. 2-5) ergibt sich eindeutig, dass der Grund für den Abbruch des Konfliktklärungsprozesses darin bestanden haben soll, dass die Geschäftsleitung des B____ so zerstritten gewesen sei, dass sie nicht mehr in der Lage gewesen sei, konstruktiv zusammenarbeiten, und nicht mehr funktioniert habe. Dies stellt eine konkrete und hinreichende Begründung für den Abbruch des Konfliktklärungsprozesses dar. Die Angabe von Gründen für die Zerstrittenheit ist dazu nicht erforderlich. Im Übrigen wurden als Gründe für die Konflikte innerhalb der Geschäftsleitung des B____ in beiden Schreiben insbesondere zwischenmenschliche Differenzen und Unverträglichkeiten genannt (vgl. Rekursbeilage 38 S. 2 f.; Rekursbeilage 45 S. 2 f.). Die vom Rekurrenten als «Causa Q____» bezeichnete Angelegenheit wurde zwar nur im Scheiben des Vorstehers des PD vom 8. Juli 2021 ausdrücklich erwähnt (Rekursbeilage 38 S. 2). Sie wird aber offensichtlich auch vom Begriff des Konflikts und der Differenzen in der Geschäftsleitung des B____ erfasst, die im Schreiben des Vorstehers des GD vom 5. Oktober 2021 als Gründe für den Abbruch des Konfliktklärungsprozesses genannt werden (vgl. Rekursbeilage 45 S. 3). Bereits in seiner Stellungnahme vom 30. Juli 2021 (Rekursbeilage 39 Ziff. 22) äusserte sich der Rekurrent zur «Causa Q____». In seiner Stellungnahme vom 8. Oktober 2021 (Rekursbeilage 46) behauptete er sogar selbst, die von ihm als «Causa Q____» bezeichnete Angelegenheit habe einen wesentlichen Grund dafür dargestellt, dass die Zusammenarbeit in der Geschäftsleitung des B____ nicht mehr gut funktioniert habe (Ziff. 17), und äusserte er sich eingehend zur «Causa Q____» und deren Bedeutung (Ziff. 16 ff. und 54). Unter diesen Umständen würde der Anspruch des Rekurrenten auf rechtliches Gehör entgegen seiner Ansicht (vgl. Replik Ziff. 49 und 133) selbst dann nicht verletzt, wenn davon ausgegangen würde, die vom Rekurrenten als «Causa Q____» bezeichnete Angelegenheit bzw. das Verhalten des Rekurrenten hätte den einzigen Grund für den Abbruch des Konfliktklärungsprozesses dargestellt. Im Übrigen ist davon auszugehen, dass die Auseinandersetzung zwischen dem Rekurrenten und Q____ betreffend die «Causa Q____» nicht den einzigen Grund dargestellt hat für die Feststellung von L____ und M____, die Geschäftsleitung sei derart zerstritten, dass sie nicht mehr funktioniere (vgl. oben E. 4.7.5.1 f.).

5. Erforderlichkeit der Freistellung im Interesse des B____ und des PD, öffentliches Interesse und Verhältnismässigkeit

5.1 Nach Ansicht des Arbeitgebers lag die Freistellung des Rekurrenten im Interesse des B____ und des PD sowie im öffentlichen Interesse und war sie zur Erreichung des angestrebten Ziels geeignet und erforderlich sowie dem Rekurrenten zumutbar (vgl. angefochtene Verfügung E. 2c und 3). Der Rekurrent bestreitet dies (vgl. insb. Rekursbegründung Ziff. 70 f., 97 ff., 130 f. und 134 ff.).

5.2

5.2.1 Als Grund dafür, dass die Freistellung des Rekurrenten im Interesse des B____ und des PD gelegen habe, führt der Arbeitgeber in erster Linie an, die Wiederaufnahme der Tätigkeit des Rekurrenten als Direktor des B____ sei mit zahlreichen Massnahmen begleitet worden. Damit habe unter anderem erreicht werden sollen, dass im Umfeld des B____ eine positive Entwicklung ermöglicht wird, dass der Rekurrent das Vertrauen zu den relevanten Bezugspersonen, d.h. zu den Mitarbeitenden, zur Geschäftsleitung, zu den Museumsdirektoren und zum PD wieder aufbaut und dass weitere Konflikte vermieden werden. Der Abbruch des Konfliktklärungsprozesses belege, dass diese Ziele nicht hätten erreicht werden können (vgl. angefochtene Verfügung E. 2c S. 5 f.). Entgegen der Ansicht des Rekurrenten (vgl. insb. Rekursbegründung Ziff. 115 ff.) sind diese Erwägungen nicht zu beanstanden.

Gemäss Ziff. 5 der Vereinbarung sollte die Wiederaufnahme der Tätigkeit durch den Rekurrenten zur Gewährleistung einer positiven Entwicklung im Umfeld des B____ mit diversen Massnahmen begleitet werden. Dabei handelte es sich um ein Coaching, einen Konfliktklärungsprozess und um eine begleitende Gruppe (vgl. oben E. 3.6.3.1). Die Ziele des Coachings und des Konfliktklärungsprozesses bestanden unter anderem darin, dass das Vertrauen zu den relevanten Bezugspersonen, d.h. zu den Mitarbeitenden, zur Geschäftsleitung, zu den Museumsdirektoren und zum PD (wieder) aufgebaut bzw. gestärkt wird, dass eine Basis für die gemeinsame konstruktive Zusammenarbeit mit allen Mitarbeitenden des B____ gefunden wird, dass die Geschäftsleitung des B____ funktioniert und ihre Zusammenarbeit gut und konstruktiv ist sowie dass die Situation im B____ nach innen und aussen beruhigt wird (vgl. Vereinbarung Ziff. 9; Memorandum vom 14. Januar 2020 [Rekursbeilage 19] S. 2 ff.; Coaching Vereinbarung vom 14. Januar 2020 [Rekursbeilage 19]). Vor der mündlichen Freistellung vom 6. August 2020 war die Geschäftsleitung des B____ so zerstritten, dass sie nicht mehr funktionierte und nicht mehr zusammenarbeitete, und konnte der Konfliktklärungsprozess daher nicht sinnvoll weitergeführt werden (vgl. oben E. 4.4 und 4.6). Damit konnten die vorstehend erwähnten Ziele offensichtlich nicht erreicht werden. Entgegen der Darstellung des Rekurrenten (vgl. Rekursbegründung Ziff. 116 und 89) ergibt sich aus der Aktennotiz vom 20. Juli 2020 (Rekursbeilage 20) nicht, dass der Coach K____ die Erreichung dieser Ziele bestätigt hätte. Im Übrigen wurde vorstehend bereits dargelegt, weshalb die Ausführungen des Coachs nicht geeignet sind, die Richtigkeit der Feststellungen der beiden Beraterinnen in Frage zu stellen (vgl. oben E. 4.5.1). Mit einer Geschäftsleitung, die so zerstritten ist, dass sie nicht mehr funktioniert und nicht mehr zusammengearbeitet hat, wären ein geordneter Betrieb und eine positive Entwicklung des B____ nicht mehr gewährleistet gewesen. Da eine konstruktive Zusammenarbeit der Geschäftsleitung im Jahr 2020 trotz diverser Massnahmen nicht erreicht werden konnte, ist davon auszugehen, dass die Geschäftsleitung des B____ unter Beteiligung des Rekurrenten auch heute nicht funktionieren und nicht konstruktiv zusammenarbeiten würde und damit ein geordneter Betrieb und eine positive Entwicklung im B____ auch heute nicht gewährleistet wären. Dafür spricht zudem, dass der Rekurrent auch im vorliegenden Verfahren unbelegte Vorwürfe gegen Q____ erhebt (vgl. oben E. 4.7.5.3). Gemäss § 35 der Verfassung des Kantons Basel-Stadt (KV, SG 111.100) fördert der Kanton das kulturelle Schaffen, die kulturelle Vermittlung und den kulturellen Austausch (Abs. 1) und sorgt er für die Erhaltung der Ortsbilder, Denkmäler und seiner eigenen oder der ihm anvertrauten Kulturgüter (Abs. 2). Gemäss § 3 des Museumsgesetzes haben die Museen die Aufgabe, kulturelle Werte zu sammeln, zu bewahren, zu dokumentieren, zu erforschen und zu vermitteln. Insbesondere angesichts dieses Kultur- und Bildungsauftrags der Museen haben an einem geordneten Betrieb und einer positiven Entwicklung des B____ nicht nur das B____ und das PD, sondern auch die Öffentlichkeit ein sehr gewichtiges Interesse. Aus den vorstehenden Erwägungen folgt, dass die Freistellung des Rekurrenten aus sachlichen Gründen sowohl im Interesse des B____ und des PD als auch im öffentlichen Interesse liegt.

5.2.2 Wie vorstehend eingehend dargelegt wurde (vgl. oben E. 2.1), kam es im B____ unter der Führung des Rekurrenten auch ausserhalb der Geschäftsleitung zu erheblichen Auseinandersetzungen, in die der Rekurrent zumindest involviert und für die er zumindest mitverantwortlich war. Im Rahmen des Konfliktklärungsprozesses sollte eine Basis für die gemeinsame konstruktive Zusammenarbeit mit allen Mitarbeitenden des B____ gefunden werden und der Prozess sollte zu einer konstruktiven Integration auch von kritischen Mitarbeitenden führen (Memorandum vom 14. Januar 2020 [Rekursbeilage 19] S. 3 f.). Da der Konfliktklärungsprozess nicht sinnvoll weitergeführt werden konnte und abgebrochen werden musste (vgl. oben E. 4.4 und 4.6), konnten diese Ziele nicht erreicht werden. Ohne die Freistellung des Rekurrenten bestand daher im Zeitpunkt der mündlichen Freistellung und besteht weiterhin eine erhebliche Gefahr, dass die Situation auch ausserhalb der Geschäftsleitung erneut eskaliert (vgl. angefochtene Verfügung E. 2c S. 6). Dass der Rekurrent auch heute nicht bereit wäre, mit allen Mitarbeitenden des B____ konstruktiv zusammenzuarbeiten, wird dadurch bestätigt, dass er auch im vorliegenden Verfahren unbelegte Vorwürfe gegen die für den Leserbrief vom [...] verantwortlichen Mitarbeitenden erhebt und sich darüber beklagt, dass ihm die damalige Vorsteherin untersagt hat, personalrechtlich gegen diese Mitarbeitenden vorzugehen (vgl. oben E. 2.8). Auch erhebliche Auseinandersetzungen mit Mitarbeitenden ausserhalb der Geschäftsleitung beeinträchtigen den geordneten Betrieb des B____. Zudem ist der Arbeitgeber gemäss § 14 Abs. 2 PG verpflichtet, die zum Schutz der persönlichen Integrität der Mitarbeitenden erforderlichen Massnahmen zu treffen. Daher haben sowohl das B____ und das PD als auch die Öffentlichkeit ein schutzwürdiges Interesse daran, weitere erhebliche Auseinandersetzungen auch mit Mitarbeitenden ausserhalb der Geschäftsleitung zu verhindern (vgl. angefochtene Verfügung E. 3 S. 9).

Die vorstehend erwähnten erheblichen Auseinandersetzungen des Rekurrenten mit Mitarbeitenden ausserhalb der Geschäftsleitung sind zwar nur für die Zeit vor dem Abschluss der Vereinbarung erstellt. Entgegen der Ansicht des Rekurrenten (vgl. Rekursbegründung Ziff. 142) ändert dies aber nichts daran, dass zur Begründung seiner Freistellung berücksichtigt werden darf, dass aufgrund des Scheiterns des in der Vereinbarung vorgesehenen Konfliktklärungsprozesses auch nach dem Abschluss der Vereinbarung eine erhebliche Gefahr der Wiederholung solcher Auseinandersetzung bestanden hat und weiterhin besteht (vgl. auch Vernehmlassung Ziff. 154).

5.3

5.3.1

5.3.1.1 Angesichts dessen, dass die Geschäftsleitung des B____ so zerstritten gewesen ist, dass sie nicht mehr funktioniert und nicht mehr zusammengearbeitet hat (vgl. oben E. 4.4), leistet die Freistellung des Rekurrenten, der als Mitglied der Geschäftsleitung zumindest aktiv am Streit mitbeteiligt gewesen ist (vgl. oben E. 4.8.2), offensichtlich zumindest einen wesentlichen Beitrag dazu, das Funktionieren und die Zusammenarbeit der Geschäftsleitung wieder zu gewährleisten. Dies gilt erst recht unter Mitberücksichtigung der Umstände, dass der Rekurrent den Streit innerhalb der Geschäftsleitung des B____ durch pflichtwidriges Verhalten zumindest weiter geschürt hat (vgl. oben E. 4.7.5.3) und davon auszugehen ist, dass der Rekurrent einer von bloss zwei Hauptbeteiligten des Streits gewesen ist (vgl. oben E. 4.8.2). Damit hat die Vorinstanz die Eignung der Freistellung des Rekurrenten zur Erreichung der im Interesse des B____ und des PD sowie im öffentlichen Interesse liegenden Ziele eines geordneten Betriebs und einer positiven Entwicklung des B____ zu Recht bejaht.

5.3.1.2 Da der Rekurrent in erhebliche Auseinandersetzungen mit Mitarbeitenden ausserhalb der Geschäftsleitung zumindest involviert und dafür zumindest mitverantwortlich gewesen ist (vgl. oben E. 2.1), leistet seine Freistellung offensichtlich zumindest einen Beitrag dazu, die Gefahr erneuter Auseinandersetzungen zu reduzieren. Folglich hat die Vorinstanz auch die Eignung der Freistellung des Rekurrenten zur Erreichung des im Interessen des B____ und des PD sowie im öffentlichen Interesse liegenden Ziels der Vermeidung weiterer erheblicher Auseinandersetzungen mit Mitarbeitenden ausserhalb der Geschäftsleitung zu Recht bejaht.

5.3.2

5.3.2.1 Die Einwände des Rekurrenten sind nicht geeignet, die Richtigkeit der vorstehenden Feststellung in Frage zu stellen. Der Rekurrent behauptet insbesondere, die Situation im B____ habe sich nach seiner mündlichen Freistellung unter dem interimistischen Direktor nicht beruhigt, sondern verschlimmert, und macht geltend, dies belege, dass seine Freistellung zur Erreichung des angestrebten Ziels nicht geeignet gewesen sei (vgl. Rekursbegründung Ziff. 106 f., 130 f. und 134 f.). Dieser Einwand ist sowohl deshalb unbegründet, weil die behauptete Tatsache nicht erstellt ist, als auch deshalb, weil die daraus gezogene Schlussfolgerung unzulässig ist.

5.3.2.2 Gemäss der angefochtenen Verfügung hat sich die Situation im B____ verbessert und beruhigt und nimmt die interimistische Führung ihre Aufgaben korrekt wahr. Die Tatsache, dass es möglicherweise nach wie vor zu Meinungsverschiedenheiten komme, ändere daran nichts (angefochtene Verfügung E. 2c S. 7 und E. 3 S. 8). Die Vorbringen des Rekurrenten sind nicht geeignet, ernsthafte Zweifel an der Richtigkeit dieser Feststellungen zu erwecken.

Der Rekurrent behauptet, er habe aus dem öffentlichen Umfeld des B____ ver­nommen, dass nach seiner mündlichen Freistellung und der Einsetzung von C____ als Direktor ad interim mehrere Mitarbeitende des B____ mit Beschwerden über wiederholtes rechtswidriges Verhalten des [...] und [...], an die GPK und die Ombudsstelle gelangt seien. Im Bestreitungsfall könne er Zeugen unter Wahrung ihres Persönlichkeitsschutzes benennen. Als Beweis beantragt er eine amtliche Erkundigung beim PD (Rekursbegründung Ziff. 106). Diese Behauptungen sind bereits mangels jeglicher Substanziierung nicht geeignet, die Richtigkeit der Feststellungen der Vorinstanz in Frage zu stellen. Insbesondere bleibt der anwaltlich vertretene Rekurrent in Verletzung seiner Begründungs- und Mitwirkungspflicht (vgl. oben Ziff. 1.4 f.) jegliche Angaben dazu schuldig, worin das angeblich rechtswidrige Verhalten bestanden haben soll, welcher Kategorie von Mitarbeitenden die Beschwerdeführenden angehören sollen und wann in der Zeit von mehr als einem Jahr seit dem Amtsantritt des Direktors ad interim sie ihre Beschwerden erhoben haben sollen, obwohl der Persönlichkeitsschutz mit diesen Angaben gewahrt geblieben wäre. Angesichts dessen, dass das B____ fast 100 Mitarbeitende beschäftigt (Jahresbericht 2020: 93), könnte im Übrigen auch aus Beschwerden mehrerer Mitarbeitender über angeblich wiederholtes rechtswidriges Verhalten des [...] und [...] nicht geschlossen werden, die Situation im B____ habe sich gegenüber der Situation unter der Führung des Rekurrenten (vgl. dazu oben E. 2.1 und 4.4) insgesamt nicht beruhigt. Wie sich aus den vorstehenden und nachstehenden Erwägungen ergibt, ist die Behauptung des Rekurrenten, mehrere Mitarbeitende des B____ seien mit Beschwerden über wiederholtes rechtswidriges Verhalten des [...] und [...] an die GPK und an die Ombudsstelle gelangt, nicht rechtserheblich. Daher ist sein Beweisantrag auf Einholung einer diesbezüglichen amtlichen Erkundigung beim PD abzuweisen. Im Übrigen erklärt das PD in seiner Vernehmlassung, ihm sei kein rechtswidriges Verhalten des [...] bekannt, dem man nachgehen müsste (Vernehmlassung Ziff. 142). Allgemein hätten B____-intern die Beschwerden über unzulässige Verhaltensweisen massiv abgenommen und B____-extern blieben die negativen Rückmeldungen beim HR des PD ebenfalls faktisch ganz aus. Dies sei ein gutes Zeichen und eine erfreuliche Entwicklung (vgl. Vernehmlassung Ziff. 140 und 160). Schliesslich gesteht der Rekurrent selbst zu, dass jedenfalls die angeblichen Beschwerden betreffend [...] unbegründet sind, indem er in der Replik bestreitet, Rechtsverletzungen des [...] behauptet zu haben, und erklärt, er habe in der Rekursbegründung nur die nicht seiner Meinung entsprechenden Wahrnehmungen aus dem Umfeld des B____ wiedergegeben (Replik Ziff. 221).

Weiter behauptet der Rekurrent, er habe erfahren, dass es in der Zeit nach seiner Freistellung zu diversen Zusammenbrüchen und Burnouts von Mitarbeitenden des B____ gekommen sei, insbesondere auch bei einer der beiden Mitarbeiterinnen, die angeblich Opfer sexueller Belästigung geworden sein sollen. Im Bestreitungsfall könne er Zeugen unter Wahrung ihres Persönlichkeitsschutzes benennen. Als Beweis beantragt er eine amtliche Erkundigung beim PD (Rekursbegründung Ziff. 106). Auch diese Behauptungen sind bereits mangels jeglicher Substanziierung nicht geeignet, die Richtigkeit der Feststellungen der Vorinstanz in Frage zu stellen. Insbesondere bleibt der Rekurrent in Verletzung seiner Begründungs- und Mitwirkungspflicht jegliche Angaben dazu schuldig, welcher Kategorie die Mitarbeitenden angehört haben sollen, wann in den mehr als eineinhalb Jahren seit seiner mündlichen Freistellung sie Zusammenbrüche und Burnouts erlitten haben sollen, worin die Gründe dafür bestanden haben sollen und welche konkrete Zahl mit diversen gemeint ist, obwohl der Persönlichkeitsschutz mit diesen Angaben gewahrt geblieben wäre. Angesichts der grossen Zahl der Mitarbeitenden könnte im Übrigen auch daraus, dass einige davon einen Zusammenbruch oder ein Burnout erlitten hätten, nicht geschlossen werden, die Situation im B____ habe sich gegenüber derjenigen unter der Führung des Rekurrenten (vgl. dazu oben E. 2.1 und 4.4) insgesamt nicht beruhigt. Wie sich aus den vorstehenden und nachstehenden Erwägungen ergibt, ist die Behauptung des Rekurrenten, es sei zu diversen Zusammenbrüchen und Burnouts von Mitarbeitenden des B____ gekommen, nicht rechtserheblich. Daher ist sein Beweisantrag auf Ein­holung einer diesbezüglichen amtlichen Erkundigung beim PD abzuweisen.

Schliesslich macht der Rekurrent geltend, Medienberichten, gemäss denen sich verzweifelte Mitarbeitende wegen angeblicher massiver Verletzungen des Arbeitsrechts und Mobbing an die Ombudsstelle, die GPK und die Medien gewandt hätten, sei zu entnehmen, dass im B____ alles andere als Ruhe eingekehrt sei (Rekursbe­gründung Ziff. 106 f.). Gemäss einem Bericht des J____ ([...]) war das Betriebsklima im B____ vor der Freistellung des Rekurrenten schlecht. Das J____ habe mit einem halben Dutzend Mitarbeitenden des B____ Kontakt gehabt. Seine Recherchen zeigten, dass das Problem des schlechten Betriebsklimas noch nicht gelöst sei. Im Bericht des J____ werden mehrere verschiedene Vorwürfe von mehreren verschiedenen Mitarbeitenden des B____ erwähnt. Im Zentrum der Vorwürfe steht ein Kadermitarbeiter, der Mitglied der Geschäftsleitung und für das Personal zuständig sei. Dieser habe nach der Freistellung des Rekurrenten mehr Macht erhalten und seine Kompetenzen überschritten. Dass sich die konkret erwähnten Vorfälle nach der mündlichen Freistellung des Rekurrenten vom 6. August 2020 ereignet hätten, kann dem Bericht jedoch nicht entnommen werden. Zumindest bei einem erheblichen Teil davon dürfte das Gegenteil der Fall sein. So wird beispielsweise erwähnt, dass Mitarbeiterinnen, die sich aufgrund eines Krankheitsfalls bereiterklärt hätten, ihr Pensum zu erhöhen, die Überstunden im Lockdown hätten abbauen müssen. Der Lockdown fand bekanntlich aber vor dem 6. August 2020 statt. Bei Vorfällen im Zusammenhang mit [...] Foto handelt es sich offensichtlich um die Ereignisse betreffend R____, die zumindest grösstenteils vor der mündlichen Freistellung des Rekurrenten stattgefunden haben (vgl. dazu oben E. 4.7.4.2). Im Übrigen ist der im Wesentlichen auf Angaben nicht identifizierbarer Mitarbeitender des B____ beruhende Bericht zum Beweis der darin erwähnten Vorwürfe ohnehin nicht geeignet. Der Generalsekretär des PD erklärte im Beitrag des J____ zwar, die anspruchsvolle Situation im B____ sei dem PD bewusst und der Direktor ad interim habe den Auftrag, das Arbeitsklima zu verbessern und wo angezeigt, Massnahmen zu ergreifen. Der Generalsekretär wies aber auch darauf hin, dass die vom Direktor ad interim eingeleiteten Prozesse erste Wirkung zeigten und die Situation bereits beruhigt sei. Die Zusammenarbeit mit dem B____ verlaufe ruhiger und sei kooperativ. In den Berichten auf U____ ([...] [Rekursbeilage 27]) und T____ ([...] [Rekursbeilage 28]) wird bloss der Bericht des J____ zusammengefasst. Der Beitrag [der] G____ ([...] [Rekursbeilage 26]) wird zwar mit der Behauptung eingeleitet, am B____ habe sich die Situation trotz Neubesetzung und neuer Strategie nicht gebessert. Im nachfolgenden Beitrag finden sich jedoch keine Angaben, die Rückschlüsse auf die Situation im B____ zuliessen. Insgesamt gelingt es dem Rekurrenten mit den angeführten Medienberichten nicht, ernsthafte Zweifel daran zu wecken, dass sich die Situation im B____ entsprechend den Feststellungen in der angefochtenen Verfügung inzwischen verbessert und beruhigt hat und die interimistische Führung ihre Aufgabe korrekt wahrnimmt.

5.3.2.3 Zumindest ein wesentliches Ziel der Freistellung des Rekurrenten bestand darin, das Funktionieren und die Zusammenarbeit der Geschäftsleitung des B____ wieder zu gewährleisten (vgl. oben E. 5.2.1 und 5.3.1.1). Dass die Geschäftsleitung nach seiner mündlichen Freistellung unter dem interimistischen Direktor nicht funktioniert oder nicht zusammengearbeitet hätte, behauptet der Rekurrent nicht einmal (vgl. Rekursbegründung Ziff. 106 f., 130 f. und 134 f.). Selbst wenn seine Behauptungen betreffend weitere Unruhe im B____ zuträfen, könnte deshalb daraus nicht geschlossen werden, seine Freistellung sei zur Erreichung des Ziels, das Funktionieren und die Zusammenarbeit der Geschäftsleitung wieder zu gewährleisten, nicht geeignet.

5.4

5.4.1 Eine gleich geeignete, aber mildere Massnahme als die Freistellung des Rekurrenten, die zur Erreichung der Ziele, das Funktionieren und die Zusammenarbeit der Geschäftsleitung zu gewährleisten (vgl. oben E. 5.2.1) und weitere erhebliche Auseinandersetzungen mit Mitarbeitenden ausserhalb der Geschäftsleitung zu verhindern (vgl. oben E. 5.2.2), ausgereicht hätte und ausreichen würde, ist nicht ersichtlich.

5.4.2 Ob die Entfernung eines anderen Geschäftsleitungsmitglieds als des Rekurrenten aus der Geschäftsleitung zur Gewährleistung ihres Funktionierens und ihrer Zusammenarbeit genügt hätte oder genügen würde, erscheint fraglich. Jedenfalls könnte dazu höchstens die dauerhafte Entfernung einer der zwei Personen, die bis im August 2020 zusammen mit dem Rekurrenten die Geschäftsleitung des B____ gebildet haben, geeignet sein. Da eine Befristung der Arbeitsverhältnisse der anderen beiden Geschäftsleitungsmitglieder nicht ersichtlich ist und vom Rekurrenten nicht behauptet wird, wären dazu sowohl eine Kündigung als auch eine Freistellung bis zum Ablauf der Kündigungsfrist erforderlich gewesen. Wie vorstehend eingehend dargelegt worden ist, hat das PD eine Kündigung und Freistellung gegenüber Q____ entgegen der Ansicht des Rekurrenten zu Recht nicht in Betracht gezogen (vgl. oben E. 4.7.4.1-4.7.4.4 und 4.7.5.3). Irgendein Umstand, der eine Freistellung oder gar eine Kündigung gegenüber P____ rechtfertigen könnten, ist nicht ersichtlich und wird vom Rekurrenten in seiner Rekursbegründung nicht behauptet. Die in seinem Schreiben vom 18. Juni 2020 (Vernehmlassungsbeilage 7) erwähnten Vorwürfe sind durch nichts belegt und können abgesehen vom Vorwurf betreffend die Bewertung der Leistungen von O____ bereits mangels Substanziierung nicht berücksichtigt werden. Damit kommt auch eine Kündigung oder Freistellung gegenüber P____ nicht in Betracht. Somit wäre eine zur Zielerreichung geeignete Freistellung anderer Mitarbeitender nicht möglich gewesen. Im Übrigen wären Massnahmen gegenüber einem der beiden anderen Geschäftsleitungsmitglieder nicht milder, sondern schärfer als die Freistellung des Rekurrenten, weil gegenüber den anderen Geschäftsleitungsmitgliedern eine Freistellung mit einer Kündigung verbunden werden müsste, wohingegen das Arbeitsverhältnis des Rekurrenten aufgrund der Aufhebungsvereinbarung ohne Kündigung ohnehin spätestens am 31. März 2022 endet und weil soweit ersichtlich nur der Rekurrent dem Arbeitgeber unter gewissen Voraussetzungen ein vertragliches Recht zur Freistellung eingeräumt hat.

5.4.3 Wie vorstehend mit eingehender Begründung festgestellt worden ist, hat der Rekurrent den Grund für seine Freistellung unmittelbar zu verantworten und zu seiner Freistellung Anlass gegeben (vgl. oben E. 3.8.4 und 4.8.2). Zusätzlich hat der Rekurrent durch pflichtwidriges Verhalten den Streit innerhalb der Geschäftsleitung des B____ zumindest weiter geschürt (vgl. oben E. 4.7.5.3). Eine Tatsache, die dafür sprechen würde, dass für die Probleme im B____, die den Arbeitgeber zur Freistellung des Rekurrenten veranlasst haben, in erster Linie ein anderes Geschäftsleitungsmitglied verantwortlich wäre, ist nicht feststellbar. Unter diesen Umständen wäre die Freistellung des Rekurrenten entgegen seiner Ansicht (vgl. Rekursbegründung Ziff. 100 und 137) selbst dann mit dem Gebot der Erforderlichkeit in persönlicher Hinsicht vereinbar, wenn auch die Freistellung eines anderen Geschäftsleitungsmitglieds möglich und zur Zielerreichung geeignet wäre. Dabei kann insbesondere auch berücksichtigt werden, dass der Rekurrent als Direktor des B____ eine allgemeine Verantwortung für die Situation in diesem Betrieb getragen hat (vgl. dazu VGE VD.2020.262 und VD.2021.12 vom 13. April 2021 E. 4.5.6). Dementsprechend erklärte die Vorsteherin des PD anlässlich der Sitzung vom 21. Juli 2020, der Rekurrent habe als Direktor des B____ für die dortige Situation auch Verantwortung zu übernehmen (Sitzungsprotokoll vom 21. Juli 2020 [Vernehmlassungsbeilage 2]; vgl. auch Rekursbeilage 8 S. 3 und 5).

5.4.4 Gemäss der angefochtenen Verfügung bot das PD dem Rekurrenten im Sommer 2021 verschiedene Arbeiten an, die er ohne Konfliktpotential weitgehend selbständig hätte erledigen können, und lehnte der Rekurrent alle Angebote ab (angefochtene Verfügung E. 3 S. 8). Dies wird vom Rekurrenten nicht ernsthaft bestritten und durch die von ihm selbst eingereichten E-Mails (Rekursbeilage 37) bestätigt. Der Rekurrent macht jedoch geltend, er habe einen konstruktiven Vorschlag für eine über den 31. März 2022 hinausgehende alternative Beschäftigung gemacht (vgl. Rekursbegründung Ziff. 139 und 148). Ein solcher Vorschlag wird durch die eingereichte E-Mail (Rekursbeilage 37) belegt. Da das Arbeitsverhältnis gemäss der Vereinbarung spätestens am 31. März 2022 endet und der Rekurrent keinen Anspruch auf eine Fortsetzung des Arbeitsverhältnisses hat (vgl. oben E. 3.6.2.2), kann eine über den 31. März 2022 hinausgehende alternative Beschäftigung aber nicht als mildere Massnahme qualifiziert werden und ist der Arbeitgeber zur Wahrung der Verhältnismässigkeit nicht verpflichtet gewesen, eine solche in Betracht zu ziehen. Die sinngemässe Behauptung des Rekurrenten, der Arbeitgeber habe ihn durch sein Verhalten vor der Freistellung vom 28. Oktober 2021 geschädigt (vgl. Rekursbegründung Ziff. 148 und 150), änderte daran auch bei Wahrunterstellung nichts. Die in der Replik aufgestellte Behauptung, der Rekurrent habe diverse konkrete Vergleichsvorschläge betreffend eine mögliche weitere Zusammenarbeit auf Projektbasis unterbreitet (Replik Ziff. 175 und 204), stellt ein unzulässiges Novum dar (vgl. oben E. 1.5). Im Übrigen sind weitere konkrete Vergleichsvorschläge auch durch die in der Replik genannten Beweismittel nicht belegt und ist aus der Darstellung des Rekurrenten zu schliessen, dass auch die behaupteten weiteren Vorschläge eine über März 2022 hinausgehende Tätigkeit umfasst hätten. Damit könnten auch sie ohnehin nicht als mildere Massnahmen qualifiziert werden.

5.4.5 Aus den vorstehenden Gründen ist die Freistellung aus sachlichen Gründen im Interesse des B____ und des PD sowie im öffentlichen Interesse erforderlich.

5.5

5.5.1 Wie vorstehend mit eingehender Begründung festgestellt worden ist, besteht an der Freistellung des Rekurrenten ein sehr gewichtiges öffentliches Interesse (vgl. oben E. 5.2).

5.5.2 Der Rekurrent macht geltend, die Freistellung sei eine schwerwiegende, für den Betroffenen äussert belastende personalrechtliche Massnahme (Rekursbegründung Ziff. 156). Jedenfalls bei Angehörigen spezifischer Berufsgruppen wie insbesondere Inhabern einer leitenden Stellung führt die Freistellung erfahrungsgemäss zu einer Beeinträchtigung ihres wirtschaftlichen Fortkommens (vgl. VGE VD.2019.134 vom 28. November 2019 E. 3.2.3; Rehbinder/Stöckli, in: Berner Kommentar, 2010, Art. 328 OR N 13; Staehelin, in: Zürcher Kommentar, 4. Auflage 2006, Art. 319 OR N 14). Zudem kann die Freistellung kränkend sein und kann der Verlust der Arbeitsmöglichkeit langfristig die Persönlichkeit des Mitarbeiters beeinträchtigen (vgl. VGer ZH PB.2010.00005 vom 12. Januar 2011 E. 6.2.1 f.; Rehbinder/Stöckli, a.a.O., Art. 328 OR N 13). Grundsätzlich kann die Freistellung des Rekurrenten daher als schwerwiegende und belastende Massnahme qualifiziert werden. Weshalb sie äusserst belastend sein sollte, ist jedoch nicht ersichtlich.

Der Rekurrent behauptet, es sei in der Öffentlichkeit mittlerweile bekannt, dass sein Arbeitsverhältnis gemäss der Vereinbarung erst am 31. März 2022 geendet habe und dass seine Freistellung folglich mehr als 19 Monate gedauert und den Kanton mehrere hunderttausend Franken gekostet habe (vgl. Rekursbegründung Ziff. 158). Insbesondere aufgrund der Veröffentlichung des Berichts der Geschäftsprüfungskommission des Grossen Rats zum B____ vom [...] (Rekursbeilage 15) ist diese Darstellung glaubhaft. Der Rekurrent macht geltend, unter den vorstehenden Umständen erwecke seine Freistellung den Anschein, er habe sich gravierendste Pflichtverletzungen zu Schulden kommen lassen (Rekursbegründung Ziff. 158). Dies ist auch unter Mitberücksichtigung der faktischen Freistellung in der Zeit zwischen der nichtigen mündlichen Freistellung vom 6. August 2020 und der vorliegend zu beurteilenden Freistellungsverfügung vom 28. Oktober 2021 nicht glaubhaft. Erstens sind auch für eine lange und kostspielige Freistellung neben dem Verdacht auf schwere Pflichtverletzungen viele andere Gründe denkbar wie beispielsweise persönliche Unverträglichkeiten oder unüberbrückbare Differenzen zwischen dem Mitarbeiter und seinen Vorgesetzten. Zweitens ist davon auszugehen, dass die Anstellungsbehörde bei gravierenden Pflichtverletzungen des Mitarbeiters das Arbeitsverhältnis in Anwendung von § 32 PG fristlos auflösen würde, anstatt den Mitarbeiter bloss freizustellen und ihm während mehr als 19 Monaten weiterhin den bisherigen Lohn zu bezahlen. Glaubhaft ist hingegen, dass die Freistellung allgemein geeignet ist, den Ruf des Rekurrenten als Museumsdirektor zu beeinträchtigen (vgl. dazu VGE VD.2019.134 vom 28. November 2019 E. 3.2.3; Rehbinder/Stöckli, a.a.O., Art. 328 OR N 13; Staehelin, a.a.O., Art. 319 OR N 14).

Das Gewicht der Massnahme wird im vorliegenden Fall durch die nachstehenden Umstände etwas relativiert.

Gemäss Ziff. 1 der Vereinbarung hat der Rekurrent während seiner Freistellung das Recht, eine neue Stelle anzutreten und werden die Einkünfte, die er während der Freistellung erzielt, von den Lohnzahlungen in Abzug gebracht. Damit war der Rekurrent während seiner Freistellung jederzeit berechtigt, eine neue Stelle anzutreten, und kam er selbst bei Antritt einer weniger gut bezahlten neuen Stelle bis zum Ende seines Arbeitsverhältnisses insgesamt weiterhin in den Genuss seines vollen bisherigen Lohns. Diese Möglichkeit, während der Freistellung die berufliche Zukunft bei vollem Lohn völlig frei zu gestalten, relativiert das Gewicht der mit der Freistellung verbundenen Nachteile.

Mit Ziff. 1 der Vereinbarung erklärte sich der Rekurrent unter gewissen Voraussetzungen vorbehaltlos damit einverstanden, dass ihn der Arbeitgeber einseitig bis zum Ende des Arbeitsverhältnisses am 31. März 2022 freistellt. Dies spricht dafür, dass er seine Freistellung unter gewissen Voraussetzungen selbst als zumutbar erachtet hat.

Bei der Gewichtung der privaten Interessen des Rekurrenten wird aus den nachstehend dargelegten Gründen (vgl. unten E. 6.2.5) von einer (hypothetischen) Dauer der Freistellung von rund eineinhalb Jahren ausgegangen.

5.5.3 Bei der Abwägung des öffentlichen Interesses an der Freistellung (vgl. oben E. 5.2 und 5.5.1) und des privaten Interesses des Rekurrenten an deren Unterbleiben (vgl. oben E. 5.5.2) ist dem öffentlichen Interesse an der Freistellung mehr Gewicht beizumessen. Dies gilt auch für den Fall, dass nur das Interesse am Funktionieren und an der Zusammenarbeit der Geschäftsleitung des B____ (vgl. oben E. 5.2.1) berücksichtigt würde. Damit ist die Freistellung dem Rekurrenten auch zumutbar.

6. Für die Begründung der Freistellung und ihrer Verhältnismässigkeit massgebende Tatsachen

6.1

6.1.1 Der Rekurrent macht geltend, Tatsachen, die nach der nichtigen mündlichen Freistellung vom 6. August 2020 eingetreten sind, dürften zur Begründung seiner Freistellung und ihrer Verhältnismässigkeit nicht berücksichtigt werden (vgl. Rekursbegründung Ziff. 76 und 137). In dieser allgemeinen, allein auf den Zeitpunkt des Eintritts der Tatsachen abstellenden Form ist die Ansicht des Rekurrenten unbegründet. Ob Tatsachen, die ohne die nichtige mündliche Freistellung nicht eingetreten wären, entsprechend der Auffassung des Rekurrenten (vgl. Rekursbegründung Ziff. 72, 74, 102, 138 und 141) und entgegen der Ansicht des PD (vgl. Vernehmlassung Ziff. 108 und 138) zur Begründung der Freistellung und ihrer Verhältnismässigkeit nicht berücksichtigt werden dürfen, ist im Folgenden näher zu prüfen.

6.1.2 Auch für staatliche Organe gilt das Rechtsmissbrauchsverbot. Ob es sich dabei bloss um einen Grundsatz rechtsstaatlichen Handelns gemäss Art. 5 Abs. 3 BV, oder um ein Grundrecht gemäss Art. 9 BV handelt (vgl. zur umstrittenen Zuordnung Rohner, in: St. Galler Kommentar, 3. Auflage, Zürich 2014, Art. 9 BV N 39), kann im vorliegenden Fall offenbleiben. Der Rechtsmissbrauch tritt im öffentlichen Recht und im Privatrecht als einheitliche Kategorie auf (Tschentscher, in: Basler Kommentar, 2015, Art. 9 BV N 14). Aus dem Rechtsmissbrauchsverbot ergibt sich unter anderem, dass eine Person die durch unredliches (widerrechtliches, vertrags- oder sittenwidriges) Verhalten eine bestimmte Rechtsstellung erworben hat, grundsätzlich keinen Rechtsschutz findet, wenn sie sich auf diese Rechtsstellung beruft («nemo auditur propriam turpitudinem allegans»; vgl. BGE 114 II 79 E. 3 S. 81 f.; Baumann, in: Zürcher Kommentar, 3. Auflage 1998, Art. 2 ZGB N 249; Hausheer/Aebi-Müller, in: Berner Kommentar, 2012, Art. 2 ZGB N 250; Merz, in: Berner Kommentar, 1962, Art. 2 ZGB N 540, 547, 550 und 582; Pfaffinger, in: Büchler/Jakob [Hrsg.], Kurzkommentar ZGB, 2. Auflage, Basel 2018, Art. 2 N 12; Rohner, a.a.O., Art. 9 BV N 42; vgl. ferner BGE 136 V 73 E. 4.2 S. 79; BGer 8C_594/2010 vom 25. August 2011 E. 5.1). Dabei setzt der Rechtsmissbrauch voraus, dass das geltend gemachte Recht unmittelbar dem unredlichen Verhalten entspringt und dieses seiner Art nach geeignet ist, ein solches Recht entstehen zu lassen (vgl. Merz, a.a.O., Art. 2 ZGB N 582). Somit findet die Berufung auf eine Rechtsstellung grundsätzlich nur insoweit keinen Rechtsschutz, als zwischen dem widerrechtlichen, vertrags- oder sittenwidrigen Verhalten und der Rechtsposition ein natürlicher und adäquater Kausalzusammenhang besteht. Begründung und Tragweite des Einwands des rechtmässigen Alternativverhaltens sind zwar teilweise umstritten (vgl. dazu BGer 2C_860/2008 vom 20. November 2009 E. 5.2; Rey/Wildhaber, Ausservertragliches Haftpflichtrecht, 5. Auflage, Zürich 2018, N 765 ff.). Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung und verbreiteter Lehre wird ein Schaden dem Schädiger aber grundsätzlich nicht zugerechnet, wenn er auch bei rechtmässigem Verhalten des Schädigers eingetreten wäre (vgl. BGE 131 III 115 E. 3.1 S. 119; BGer 4A_61/2009 vom 26. März 2009 E. 5.2; Brehm, in: Berner Kommentar, 5. Auflage 2021, Art. 41 OR N 149i; Honsell/Isenring/Kessler, Schweizerisches Haftpflichtrecht, 5. Auflage, Zürich 2013, § 3 N 64; Kessler, in: Basler Kommentar, 7. Auflage 2020, Art. 41 OR N 29a; ablehnend für sozialschützende und ein bestimmtes Verhalten ausdrücklich missbilligenden Normen Schwenzer/Fountoulakis, a.a.O., N 21.07). Dementsprechend ist die Berufung auf eine durch unredliches Verhalten erworbene Rechtsposition nicht rechtsmissbräuchlich, wenn der Berechtigte diese auch bei rechtmässigem Alternativverhalten erworben hätte.

6.1.3 Gemäss dem rechtskräftigen Urteil des Verwaltungsgerichts vom 13. April 2021 ist die mündliche Freistellung vom 6. August 2020 nichtig, weil es sich bei der Freistellung um eine (Gestaltungs-)Verfügung handelt und diese entgegen dem gesetzlichen Schriftformerfordernis bloss mündlich eröffnet worden ist (VGE VD.2020.262 und VD.2021.12 vom 13. April 2021 E. 4.4 und 8.1 f.). Damit ist die mündliche Freistellung durch den Arbeitgeber jedenfalls formell rechtswidrig gewesen, wie der Rekurrent zu Recht geltend macht (Rekursbegründung Ziff. 144). Wenn die Freistellung oder ihre Verhältnismässigkeit mit Tatsachen begründet würden, die durch die nichtige mündliche Freistellung verursacht worden sind, wäre die Berufung des Arbeitgebers auf sein Recht zur Freistellung des Rekurrenten daher grundsätzlich rechtsmissbräuchlich (vgl. Rekursbegründung Ziff. 74). Rechtsmissbrauch wäre jedoch zu verneinen, wenn die Tatsachen auch bei rechtmässigem Alternativverhalten des Arbeitgebers entstanden wären. Dass die mündliche Freistellung materiell rechtswidrig und damit der Zustand der Freistellung als solcher rechtswidrig gewesen sei, hat das Verwaltungsgericht in seinem Urteil vom 13. April 2021 nicht festgestellt. Falls die mündliche Freistellung materiell rechtmässig gewesen ist, hätte der Arbeitgeber den Rekurrenten am 6. August 2020 mit einer begründeten schriftlichen Gestaltungsverfügung bis zum Ende des Arbeitsverhältnisses freistellen dürfen. In diesem Fall wären alle Tatsachen, die durch die faktische Freistellung verursacht worden sind, auch bei rechtmässigem Alternativverhalten des Arbeitgebers eingetreten.

Eine Kündigung kann im privatrechtlichen Arbeitsrecht nur mit Tatsachen begründet werden, die sich vor der Kündigungserklärung ereignet haben (vgl. BGer 4A_169/2013 vom 18. Juni 2013 E. 4.3.2; Facincani/Bazzell, in: Etter et al. [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar Arbeitsvertrag, Bern 2021, Art. 335 N 42; Streiff/von Kaenel/Rudolph, Arbeitsvertrag, 7. Auflage, Zürich 2012, Art. 335 N 17). Dies muss auch für das öffentliche Arbeitsrecht gelten (vgl. § 4 PG) und für eine Freistellung. Somit kann die materielle Rechtmässigkeit der nichtigen mündlichen Freistellung vom 6. August 2020 nur mit Tatsachen begründet werden, die sich vor dem Aussprechen dieser Freistellung ereignet haben. Aus den vorstehenden Gründen könnten Tatsachen, die ohne die nichtige mündliche Freistellung nicht eingetreten wären, zur Begründung der vorliegend zu beurteilenden Freistellung und ihrer Verhältnismässigkeit grundsätzlich nur berücksichtigt werden, wenn die Freistellung des Rekurrenten bereits durch Tatsachen, die sich vor der mündlichen Freistellung vom 6. August 2020 ereignet haben, gerechtfertigt ist. In diesem Fall ist die Berücksichtigung von Tatsachen, die ohne die nichtige mündliche Freistellung nicht eingetreten wären, zur Begründung der Freistellung und ihrer Verhältnismässigkeit zwar zulässig, aber grundsätzlich überflüssig, weil die Freistellung bereits durch vor der mündlichen Freistellung eingetretene Tatsachen gerechtfertigt ist. Wenn die vor der mündlichen Freistellung eingetretenen Tatsachen zur Begründung der Freistellung des Rekurrenten und ihrer Verhältnismässigkeit nicht genügten, könnten hingegen Tatsachen, die ohne die nichtige mündliche Freistellung nicht eingetreten wären, zur Rechtfertigung der vorliegend zu beurteilenden Freistellung nicht berücksichtigt werden. Folglich ist die Frage, ob Tatsachen, die ohne die nichtige mündliche Freistellung nicht eingetreten wären, erstellt und zur Begründung der Freistellung oder ihrer Verhältnismässigkeit geeignet sind, grundsätzlich nicht entscheiderheblich. Daher ist darauf grundsätzlich nicht weiter einzugehen. Auch Tatsachen, die ohne die nichtige mündliche Freistellung nicht eingetreten wären, wären allerdings insoweit zu berücksichtigen, als sich daraus ergäbe, dass eine Voraussetzung der Freistellung des Rekurrenten nicht mehr gegeben wäre (vgl. Vernehmlassung Ziff. 138). Dies ist jedoch nicht der Fall (vgl. oben E. 5.3.2 und unten E. 6.2.4).

6.2

6.2.1 In der angefochtenen Verfügung wird das Interesse an der Freistellung des Rekurrenten unter anderem damit begründet, dass der Rekurrent die Auseinandersetzung mit seinem Arbeitgeber in der Öffentlichkeit und unter Einbezug der Medien führe (angefochtene Verfügung E. 2c S. 6). Der Rekurrent bestreitet dies (Rekursbegründung Ziff. 118 f. und 124). Soweit die Auseinandersetzung die nichtige mündliche Freistellung betrifft, hat der Arbeitgeber sie durch formell rechtswidriges Verhalten adäquat kausal verursacht und hätte sie bei rechtmässigem Alternativverhalten des Arbeitgebers nicht stattgefunden. Insoweit kann sich der Arbeitgeber daher zur Begründung der Freistellung nicht auf die Auseinandersetzung berufen (vgl. oben E. 6.1.2). Dass der Rekurrent die Auseinandersetzung betreffend die vorstehend zu beurteilende schriftliche Freistellungsverfügung in der Öffentlichkeit oder unter Einbezug der Medien geführt hätte, ist nicht ersichtlich und wird vom Arbeitgeber weder substanziiert noch belegt. Im Übrigen nimmt der Arbeitgeber seine Vermutung, dass der Rekurrent die Medien informiert und damit die Auseinandersetzung in aller Öffentlichkeit ausgetragen habe und auch heute noch austrage, in seiner Vernehmlassung ausdrücklich zurück (Vernehmlassung Ziff. 151).

6.2.2

6.2.2.1 Die Vorinstanz begründet das Interesse an der Freistellung des Rekurrenten auch damit, dass er begleitet von zwei Rechtsanwälten einen aggressiven, kompromisslosen, unnachgiebigen und unversöhnlichen Kampf gegen seinen Arbeitgeber führe und dabei seinen Arbeitgeber massiv verunglimpfe und ihm beinahe strafbares Verhalten unterstelle (angefochtene Verfügung E. 2c S. 6 f.; vgl. dazu Rekursbegründung Ziff. 73 und 122 ff. sowie Vernehmlassung Ziff. 108). Soweit sich der Kampf gegen die nichtige mündliche Freistellung richtet, hat der Arbeitgeber ihn durch formell rechtswidriges Verhalten adäquat kausal verursacht und hätte er bei rechtmässigem Alternativverhalten des Arbeitgebers nicht stattgefunden. Insoweit macht der Rekurrent zu Recht geltend, dass sich der Arbeitgeber zur Begründung der Freistellung des Rekurrenten nicht auf dessen angeblichen Kampf berufen kann (vgl. Rekursbegründung Ziff. 73 und 123; oben E. 6.1.2). Im Übrigen fehlen in der angefochtenen Verfügung diesbezüglich auch jegliche näheren Angaben.

6.2.2.2 Soweit die Vorinstanz den Kampf in der Stellungnahme vom 8. Oktober 2021 (Rekursbeilage 46) im Rahmen des rechtlichen Gehörs zur vorliegend zu beurteilenden Freistellungsverfügung sieht, könnte er zur Begründung der Freistellung berücksichtigt werden, weil der Rekurrent auch ohne vorgängige nichtige Freistellungsverfügung und damit bei rechtmässigem Alternativverhalten des Arbeitgebers im Rahmen des rechtlichen Gehörs eine Stellungnahme zur Frage seiner Freistellung abgegeben hätte. Der Beurteilung der Stellungnahme vom 8. Oktober 2021 in der angefochtenen Verfügung kann jedoch grösstenteils nicht gefolgt werden. Mit seiner Stellungnahme im Rahmen des rechtlichen Gehörs zu seiner möglichen Freistellung forderte der Rekurrent den Verzicht auf eine Freistellung und seine Wiedereinsetzung als Direktor des B____ und erklärte er, dass für ihn eine einvernehmliche Lösung nur unter gewissen Bedingungen in Betracht komme. Dies stellt eine angemessene Wahrnehmung seiner Interessen dar. Dass er sich insoweit unnachgiebig gezeigt hat, darf daher nicht zur Begründung der Freistellung herangezogen werden. Kompromisslos hat sich der Rekurrent in seiner Stellungnahme vom 8. Oktober 2021 entgegen der Darstellung der Vorinstanz nicht gezeigt. Unter gewissen Bedingungen signalisierte er vielmehr Offenheit für eine einvernehmliche Lösung (vgl. Rekursbeilage 46 Ziff. 13-15 und 71). Die Stellungnahme vom 8. Oktober 2021 kann grundsätzlich auch nicht als aggressiv qualifiziert werden und es ist nicht ersichtlich, wie der Arbeitgeber dadurch verunglimpft worden sein soll. Grundsätzlich ist mit dem Rekurrenten vielmehr von einer in der Sache harten, aber sachlichen und fairen Interessenwahrung auszugehen (vgl. Rekursbegründung Ziff. 126). Nachdem der Arbeitgeber eine nichtige mündliche Freistellung ausgesprochen, seine unrichtige Ansicht, die Freistellung müsse nicht mittels einer rechtsgestaltenden Verfügung angeordnet werden, bis vor Verwaltungsgericht verteidigt, den Rekurrenten ohne eine Freistellungsverfügung während mehr als einem Jahr an der Erbringung seiner Arbeitsleistung gehindert und im Verfahren auf Erlass der vorliegend zu beurteilenden Freistellungsverfügung eine unzulässige Rechtsverzögerung begangen hatte (vgl. dazu VGE VD.2021.216 vom 25. Mai 2022), ist es im Übrigen sehr verständlich, dass die Rechtsvertreter des Rekurrenten in ihren Rechtsschriften deutliche Worte gewählt haben.

6.2.2.3 In seiner Stellungnahme vom 8. Oktober 2021 machte der Rekurrent geltend, die Aktennotiz der Vorsteherin des PD von Dezember 2020 stelle eine blosse Parteibehauptung ohne jeden weiteren Beweiswert dar und dürfte damals während des Verfahrens vor dem Appellationsgericht einzig aus prozesstaktischen Gründen verfasst worden sein (Rekursbeilage 46 Ziff. 41d). Die Falschbeurkundung erfordert eine qualifizierte schriftliche Lüge. Eine solche nimmt die Rechtsprechung an, wenn dem Schriftstück eine erhöhte Glaubwürdigkeit zukommt und der Adressat ihm daher ein besonderes Vertrauen entgegenbringt. Dies ist der Fall, wenn allgemeingültige objektive Garantien, die gerade den Inhalt bestimmter Schriftstücke näher festlegen, die Wahrheit der Erklärung gegenüber Dritten gewährleisten (BGE 144 IV 13 E. 2.2.2 S. 15). Indem der Rekurrent die Aktennotiz als blosse Parteibehauptung ohne jeden weiteren Beweiswert qualifiziert hat, hat er ihr die für eine Falschbeurkundung vor­ausgesetzte erhöhte Glaubwürdigkeit gerade abgesprochen. Die Feststellung der Vorinstanz, der Rekurrent habe der Vorsteherin des PD eine mögliche Falschbeurkundung vorgeworfen (angefochtene Verfügung E. 2c S. 8), ist damit unrichtig. Dass die Aktennotiz aus prozesstaktischen Gründen erstellt worden ist, erscheint tatsächlich naheliegend (vgl. oben E. 4.3).

6.2.2.4 Im Schreiben des Vorstehers des GD als Stellvertreter des Vorstehers des PD vom 5. Oktober 2021 (Rekursbeilage 45 S. 5) finden sich die folgenden Behauptungen: «Dass der Konfliktklärungsprozess im Zeitpunkt der (angefochtenen und aufgehobenen) Freistellungsverfügung abgebrochen war, wurde bereits gerichtlich erkannt. Namentlich wurde bestätigt, dass nach Einschätzung von L____ die Geschäftsleitung des B____ im Sommer 2020 derart zerstritten gewesen ist, dass der Konfliktbereinigungsprozess zumindest mit der bestehenden Geschäftsleitung nicht sinnvoll weitergeführt werden konnte (vgl. Präsidialverfügung vom 5. Februar 2021 im Verfahren VD.2020.262, E. 4.1.3).» In E. 4.1.3 seiner Verfügung vom 5. Februar 2021 im Verfahren VD.2020.262 erwog der verfahrensleitende Appellationsgerichtspräsident, aus dem vom Rekurrenten selbst als Beweismittel eingereichten Schreiben von F____ ergebe sich, «dass nach Einschätzung von L____ die Geschäftsleitung des B____ im Sommer 2020 derart zerstritten gewesen ist, dass der Konfliktklärungsprozess zumindest mit der bestehenden Geschäfts­leitung nicht sinnvoll weitergeführt werden konnte. Wann und von wem der Konfliktklärungsprozess abgebrochen worden ist, kann und muss im Rahmen des vorliegenden Entscheids über die aufschiebende Wirkung nicht geklärt werden.» Damit wurde offen gelassen, ob der Konfliktklärungsprozess bereits vor der mündlichen Freistellung abgebrochen worden ist. Unter diesen Umständen ist es zumindest vertretbar, dass der Rekurrent der Vorinstanz in seiner Stellungnahme vom 8. Oktober 2021 (Rekursbeilage 46 Ziff. 59) eine Falschzitierung der Verfügung des Appellationsgerichts vorgeworfen hat. Im Übrigen hat das Verwaltungsgericht bereits in seinem Urteil vom 13. April 2021 (VGE VD.2020.262 und VD.2021.12 vom 13. April 2021 E. 4.3.2) festgestellt, dass das PD den Wortlaut der Vereinbarung nicht richtig zitiert hat.

6.2.2.5 Unversöhnlich hat sich der Rekurrent in seiner Stellungnahme vom 8. Oktober 2021 jedoch insbesondere insoweit gezeigt, als er noch immer unbelegte Vorwürfe gegen Q____ und die für den Leserbrief vom [...] verantwortlichen Mitarbeitenden erhoben hat (vgl. Rekursbeilage 46 Ziff. 17 und 24 FN 3 sowie oben E. 4.7.2-4.7.4 und 2.8). Dies darf insoweit berücksichtigt werden, als es bestätigt, dass der Rekurrent auch heute noch immer nicht bereit wäre, mit allen Mitgliedern der Geschäftsleitung und allen Mitarbeitenden des B____ konstruktiv zusammenzuarbeiten (vgl. dazu auch oben E. 5.2).

6.2.3 Als weitere Begründung für das Interesse an der Freistellung des Rekurrenten wird in der angefochtenen Verfügung vorgebracht, dass sich gestützt auf die Vereinbarung die Beziehung des Rekurrenten zum PD hätte verbessern sollen und das Gegenteil der Fall gewesen sei, weil der Rekurrent die frühere Vorsteherin des PD, den Vorsteher des PD und den Stellvertreter des Vorstehers des PD massiv angegriffen habe. Zur Substanziierung dieser Begründung wird bloss auf die Stellungnahme des Rekurrenten vom 8. Oktober 2021 verwiesen (angefochtene Verfügung E. 2c S. 7). Darin macht der Rekurrent geltend, die Supervision sei nicht abgebrochen worden. Einzig die damalige Vorsteherin des PD habe den Konfliktklärungsprozess nicht mehr weiterführen wollen, «und dies aller Voraussicht nach allein wegen der ‘Causa Q____’ und aus Angst davor, dass diese Geschichte vor den Regierungsratswahlen 2020 an die Öffentlichkeit gelangen könnte» (Rekursbeilage 46 Ziff. 20). Diese Verdächtigungen erweisen sich zwar als unrichtig (vgl. oben E. 4.1-4.5 und 4.7). Dass ein Mitarbeiter im Rahmen einer Auseinandersetzung betreffend eine Kündigung oder Freistellung zur Begründung ihrer Unzulässigkeit einer Vertreterin seines Arbeitgebers unsachliche Motive unterstellt, ist aber nicht aussergewöhnlich. Die Verdächtigungen des Rekurrenten gegenüber der früheren Vorsteherin des PD können daher nicht als schwerer Angriff qualifiziert werden, der geeignet ist, die aktuelle Beziehung des Rekurrenten zum PD ernsthaft zu beeinträchtigen. Unsachliche Angriffe auf den Vorsteher des PD oder dessen Stellvertreter, die geeignet wären, die Beziehung des Rekurrenten zum PD zu beeinträchtigen, sind in der Stellungnahme vom 8. Oktober 2021 nicht erkennbar. Im Übrigen hat das PD seine Beziehung zum Rekurrenten durch eigenes zumindest formell rechtswidriges Verhalten selbst erheblich beeinträchtigt, indem es eine nichtige mündliche Freistellung ausgesprochen (vgl. dazu Rekursbegründung Ziff. 129 und 138) und eine unzulässige Rechtsverzögerung begangen hat (vgl. dazu VGE VD.2021.216 vom 25. Mai 2022). Aus den vorstehenden Gründen kann der Arbeitgeber aus der angeblichen Verschlechterung der Beziehung des Rekurrenten zum PD entgegen der Ansicht der Vorinstanz nichts zu seinen Gunsten ableiten.

6.2.4

6.2.4.1 Schliesslich wird das Interesse an der Freistellung des Rekurrenten in der angefochtenen Verfügung damit begründet, dass sich die Situation im B____ verbessert habe, dass die interimistische Führung ihre Aufgaben korrekt wahrnehme und dass eine Rückkehr des Rekurrenten diesen Prozess beeinträchtigen würde (angefochtene Verfügung E. 2c S. 7; vgl. dazu Vernehmlassung Ziff. 108). Dass bereits vor der formgültigen Freistellung des Rekurrenten eine interimistische Führung eingesetzt worden ist, hat der Arbeitgeber durch formell rechtswidriges Verhalten adäquat kausal verursacht. Bei rechtmässigem Alternativverhalten wäre erst nach Erlass der schriftlichen Freistellungsverfügung eine interimistische Führung eingesetzt worden. Grundsätzlich macht der Rekurrent daher zu Recht geltend, dass sich der Arbeitgeber zur Begründung der Freistellung nicht auf die von ihm bestrittene Verbesserung der Situation im B____ unter der interimistischen Führung berufen kann (vgl. Rekursbegründung Ziff. 73 und 102). Auch wenn erst nach Erlass der schriftlichen Freistellungsverfügung eine interimistische Führung eingesetzt worden wäre, hätte der Arbeitgeber bereits im Zeitpunkt der Verfügung erwarten können, dass die interimistische Führung ihre Aufgabe korrekt wahrnehmen werde, dass sich die Situation im B____ verbessern werde und dass eine Rückkehr des Rekurrenten diesen Prozess beeinträchtigen würde. Welche Bedeutung einer solchen Erwartung für die Begründung der Freistellung und ihrer Verhältnismässigkeit hätte beigemessen werden dürfen, kann offenbleiben, weil die Freistellung im vorliegenden Fall auch ohne Berücksichtigung einer entsprechenden Erwartung rechtmässig ist. Die aktuelle Situation im B____ ist allerdings insoweit zu berücksichtigen, als zu prüfen ist, ob sich daraus ergibt, dass eine Voraussetzung der Freistellung des Rekurrenten entfallen ist.

6.2.4.2 Unter der Führung des Rekurrenten herrschte im B____ Unruhe und kam es im B____ und seinem Umfeld zu erheblichen Konflikten. Der Rekurrent war für die schwierige Situation im B____ und seinem Umfeld zumindest mitverantwortlich, war in die Konflikte involviert und hat zumindest einen davon pflichtwidrig weiter geschürt (vgl. oben E. 2, insb. 2.1.7, und 4.7.5.3). Gemäss der Vereinbarung vom 14. Januar 2020 sollte die Wiederaufnahme der Tätigkeit durch den Rekurrenten zur Gewährleistung einer positiven Entwicklung im Umfeld des B____ mit diversen Massnahmen begleitet werden. Dazu gehörte insbesondere ein Konfliktklärungsprozess (vgl. oben E. 3.6.3.1). Dieser wurde von den zuständigen Beraterinnen am 3. Juli 2020 abgebrochen, weil er nicht mehr sinnvoll weitergeführt werden konnte (vgl. oben E. 4.4). Seit dem 6. August 2020 hat der Rekurrent seine Funktion als Direktor des B____ nicht mehr ausgeübt. Seit dem 12. Oktober 2020 wird das B____ von einem Direktor ad interim geleitet. Wie vorstehend eingehend dargelegt worden ist, ist davon auszugehen, dass sich die Situation im B____ inzwischen verbessert und beruhigt hat und die interimistische Führung ihre Aufgaben korrekt wahrnimmt (vgl. oben E. 5.3.2.2). Unter diesen Umständen ist es offensichtlich, dass bei einer Rückkehr des Rekurrenten als Direktor im B____ eine erhebliche Unruhe und eine erhebliche Unsicherheit entstünden und zumindest eine erhebliche Gefahr erneuter Konflikte bestünde, wie die Vorinstanz richtig festgestellt hat (vgl. angefochtene Verfügung E. 3 S. 8 f. und E. 6 S. 11). Zudem würden dadurch die laufenden Bemühungen der interimistischen Leitung um eine betriebliche Konsolidierung ohne dauernde Streitigkeiten erheblich beeinträchtigt (vgl. angefochtene Verfügung E. 2c S. 7 und E. 6 S. 11). Die unbegründeten Bestreitungen des Rekurrenten (vgl. Rekursbegründung Ziff. 102 und 104) ändern daran nichts. Selbst wenn im B____ entsprechend der unrichtigen Darstellung des Rekurrenten noch keine Ruhe eingekehrt wäre, würden durch seine Rückkehr als Direktor die Unruhe vergrössert und die Gefahr weiterer Konflikte erhöht. Die vorstehend erwähnten Umstände zeigen, dass die Eignung und Erforderlichkeit der Freistellung des Rekurrenten zur Wahrung der Interessen des B____ und des PD sowie der öffentlichen Interessen auch unter Berücksichtigung der aktuellen Situation im B____ nicht entfallen sind.

6.2.5 Das Arbeitsverhältnis des Rekurrenten endete aufgrund der Vereinbarung am 31. März 2022. Gemäss den insoweit unbestrittenen Feststellungen der Vor­instanz verfügte der Rekurrent per Ende März 2022 noch über ein Ferien- und Vertrauensarbeitstageguthaben von 30 Tagen (angefochtene Verfügung E. 3 S. 8). Dreissig Ferientage entsprechen sechs Kalenderwochen. Damit hätte er in der Zeit zwischen dem Erlass der angefochtenen Freistellungsverfügung vom 28. Oktober 2021 und dem Ende des Arbeitsverhältnisses ohne die Freistellung nur noch 16 Wochen gearbeitet. Ohne die nichtige mündliche Freistellung hätte der Arbeitgeber mit dem Erlass der Freistellungsverfügung nicht bis am 28. Oktober 2021 zugewartet, sondern bereits im August 2020 eine formgültige schriftliche Gestaltungsverfügung erlassen. In diesem Fall hätte die Freistellung nach Abzug der Ferien- und Vertrauensarbeitstage gut eineinhalb Jahre gedauert. Bei der Verkürzung der Dauer der Freistellung von gut eineinhalb Jahren auf 16 Wochen handelt es sich somit um eine Tatsache, die ohne die nichtige mündliche Freistellung nicht eingetreten wäre (vgl. Rekursbegründung Ziff. 73, 102 und 140 f.). Als solche darf sie zur Begründung der Freistellung und ihrer Verhältnismässigkeit nur berücksichtigt werden, wenn die Freistellung bereits aufgrund der vor der mündlichen Freistellung eingetretenen Tatsachen und damit unter Annahme einer Dauer der Freistellung von rund eineinhalb Jahren gerechtfertigt ist. In diesem Fall ist die Berücksichtigung der kürzeren Dauer der Freistellung aber überflüssig, weil die Freistellung auch bei Annahme der längeren Dauer gerechtfertigt ist (vgl. oben E. 6.1.3). Aus den vorstehenden Gründen wird bei der Prüfung der Verhältnismässigkeit von einer (hypothetischen) Dauer der Freistellung von rund eineinhalb Jahren ausgegangen (vgl. oben E. 5.2.2) und wird die relativ kurze Dauer zwischen der angefochtenen Verfügung und dem Ende des Arbeitsverhältnisses im vorliegenden Urteil anders als in der angefochtenen Verfügung (vgl. angefochtene Verfügung E. 3 S. 8) und in der Vernehmlassung (vgl. Vernehmlassung Ziff. 164) zur Begründung der Freistellung nicht berücksichtigt.

6.3 Der Rekurrent behauptet, seine Freistellung werde in der angefochtenen Verfügung praktisch ausschliesslich mit Gründen gerechtfertigt, die ohne die nichtige mündliche Freistellung nicht eingetreten wären (vgl. Rekursbegründung Ziff. 72). Dies ist unrichtig (vgl. oben E. 5.2.1; angefochtene Verfügung E. 2c S. 5 f.; Vernehmlassung Ziff. 107). Wie das PD zu Recht geltend macht, genügen die Tatsachen, die sich bis zum Zeitpunkt der nichtigen mündlichen Freistellung verwirklicht haben, zur Rechtfertigung der Freistellung (vgl. Vernehmlassung Ziff. 139). Die Ansicht des Rekurrenten, die angefochtene Verfügung sei aufzuheben, weil die Vorinstanz zusätzlich zu den Gründen, welche seine Freistellung rechtfertigen, auch solche angeführt hat, die nicht zu berücksichtigen sind (vgl. Rekursbegründung Ziff. 76), ist unbegründet.

7. Vorwürfe gegenüber dem Arbeitgeber

Der Rekurrent macht geltend, der Arbeitgeber habe seine Fürsorgepflicht, die Persönlichkeitsrechte des Rekurrenten und das Fairnessgebot nach Art. 29 BV verletzt, indem er ihm in der Zeit zwischen der nichtigen mündlichen Freistellung vom 6. August 2020 und dem Erlass der angefochtenen Freistellungsverfügung vom 28. Oktober 2021 die Ausübung seiner beruflichen Tätigkeit als Museumsdirektor verunmöglicht habe. Zudem habe der Arbeitgeber die Persönlichkeitsrechte des Rekurrenten durch Äusserungen in den Medien bzw. in der Öffentlichkeit und gegenüber Dritten verletzt (vgl. Rekursbegründung Ziff. 155 ff.). Die Rechtmässigkeit des vorstehend erwähnten Verhaltens ist in der angefochtenen Verfügung nicht beurteilt worden und musste darin auch nicht beurteilt werden. Damit betreffen die Vorwürfe des Rekurrenten nicht den Streitgegenstand. Für die Beurteilung der Zulässigkeit der schriftlichen Freistellung sind sie unerheblich. Deshalb ist darauf nicht einzutreten (vgl. oben E. 1.3).

8. Entscheid und Kosten

Aus den vorstehenden Erwägungen folgt, dass der Rekurs vollumfänglich abzuweisen ist. Entsprechend diesem Ausgang des Verfahrens hätte der Rekurrent in Anwendung von § 30 Abs. 1 VRPG grundsätzlich die Gerichtskosten des verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahrens zu tragen. Das vorliegende Verfahren fällt nicht in den Anwendungsbereich von § 40 Abs. 4 PG. Bei nicht in den direkten Anwendungsbereich von § 40 PG fallenden Verfahren betreffend öffentlich-rechtliche Arbeitsverhältnisse werden in analoger Anwendung von Art. 114 lit. c der Schweizerischen Zivilprozessordnung (ZPO, SR 272) bis zu einem Streitwert von CHF 30'000.– keine Entscheidgebühren erhoben (§ 23 Abs. 4 des Reglements über die Gerichtsgebühren [GGR, SG 154.810]). Der Rekurrent macht zwar geltend, der Arbeitgeber habe ihm einen finanziellen Schaden verursacht (Rekursbegründung Ziff. 165). Ein allfälliger Schadenersatzanspruch ist aber nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens. Dass das Verfahren betreffend die Freistellung des Rekurrenten einen Streitwert von über CHF 30'000.– aufweisen würde, ist nicht feststellbar. Folglich ist das verwaltungsgerichtliche Rekursverfahren kostenlos. Dem Präsidialdepartement als ursprünglich verfügender Behörde und Vorinstanz kann trotz Obsiegens keine Parteientschädigung zugesprochen werden (vgl. § 30 Abs. 1 VRPG).

Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):

://: Der Rekurs wird abgewiesen.

Auf die Noveneingabe des Rekurrenten vom 19. Mai 2022 wird nicht eingetreten.

Das verwaltungsgerichtliche Rekursverfahren ist kostenlos.

Mitteilung an:

Rekurrent

Präsidialdepartement Basel-Stadt

Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Die Gerichtsschreiberin

MLaw Marion Wüthrich

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.

Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.