Appellationsgericht
des Kantons Basel-Stadt
als Verwaltungsgericht Dreiergericht
VD.2017.232
URTEIL
vom 31. Mai 2018
Mitwirkende
Dr. Stephan Wullschleger (Vorsitz),
lic. iur. André Equey, Dr. Cordula Lötscher
und Gerichtsschreiber lic. iur. Aurel Wandeler
Beteiligte
A____ Rekurrentin
[...]
vertreten durch [...] Rechtsanwalt,
[...]
gegen
Sozialhilfe Basel-Stadt
Klybeckstrasse 15, Postfach 570, 4007 Basel
Gegenstand
Rekurs gegen einen Entscheid des Departements für Wirtschaft,
Soziales und Umwelt vom 7. September 2017
betreffend Budget ab 1. März 2017 (Verfügung vom 27. Dezember 2016)
Sachverhalt
A____ wurde vom
Gegen diesen Entscheid erhob A____, vertreten durch Rechtsanwalt […], mit Eingabe vom 14. September 2017 Rekurs an den Regierungsrat. Mit Eingabe vom 5. Oktober 2017 erfolgte die Rekursbegründung. Die Rekurrentin beantragt die Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids. Die Rekursgegnerin sei anzuweisen, auf eine Kürzung der sozialhilferechtlich anrechenbaren Mietzinskosten und folglich auf eine Rückerstattung der vom März 2017 bis zur Ablösung aus der Sozialhilfe ausgerichteten, über den Mietzinsrichtlinien liegenden Mietzinskosten zu verzichten. Ihr sei die unentgeltliche Rechtspflege zu bewilligen. Das WSU beantragte mit Vernehmlassung vom 27. Dezember 2017 die kostenfällige Abweisung des Rekurses. Das Präsidialdepartement des Kantons Basel-Stadt hat den Rekurs mit Schreiben vom 17. Oktober 2017 dem Verwaltungsgericht zum Entscheid überwiesen.
Anlässlich der von der Rekurrentin beantragten öffentlichen Verhandlung vom 31. Mai 2018 hat die Rekurrentin Gelegenheit erhalten, Ihren Standpunkt darzulegen. Anschliessend sind ihr Rechtsvertreter sowie für das WSU Herr lic. iur. [...] zum Vortrag gelangt. Für sämtliche Ausführungen wird auf das Protokoll verwiesen. Die Einzelheiten der Standpunkte ergeben sich, soweit sie für den Entscheid von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen.
Erwägungen
1.1 Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ergibt sich aus dem Überweisungsbeschluss des Präsidialdepartements vom 17. Oktober 2017 sowie aus § 42 des Gesetzes betreffend die Organisation des Regierungsrates und der Verwaltung (Organisationsgesetz [OG, SG 153.100]) und den §§ 10 und 12 des Gesetzes über die Verfassungs- und Verwaltungsrechtspflege (VRPG, SG 270.100). Zuständig ist das Dreiergericht (§ 92 Abs. 1 Ziff. 11 des Gerichtsorganisationsgesetzes [GOG, SG 154.100]). Für das Verfahren gelten die Bestimmungen des VRPG. Als Adressatin des angefochtenen Entscheids ist die Rekurrentin unmittelbar berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Abänderung, weshalb sie gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert ist. Auf den frist- und formgerecht eingereichten Rekurs ist somit einzutreten.
1.2 Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach § 8 VRPG. Demnach hat das Verwaltungsgericht zu prüfen, ob die Vorinstanz den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt, öffentliches Recht nicht oder nicht richtig angewendet oder von dem ihr zustehenden Ermessen unzulässigen Gebrauch gemacht hat.
Gemäss Ziff. 10.4.1 der ab 1. Januar 2017 gültigen Unterstützungsrichtlinien des Departements für Wirtschaft, Soziales und Umwelt (WSU) des Kantons Basel-Stadt (URL) übernimmt die Sozialhilfe für den Mietzins exklusive Nebenkosten die effektiven Kosten, maximal aber CHF 700.– für eine Person. Wenn die effektiven Kosten diesen Kostengrenzwert übersteigen, können die effektiv anfallenden Kosten maximal während sechs Monaten übernommen werden. Gemäss Ziff. 10.4.2 URL kann ausnahmsweise, insbesondere aus gesundheitlichen, familiären oder sozialen Gründen, ein höherer Grenzwert angewendet oder der effektive Mietzins übernommen werden. Entscheidungen über Ausnahmen sind restriktiv zu handhaben und stets zu befristen. Die Nebenkosten, die unmittelbar aus dem Wohnbedürfnis resultieren, werden gemäss Mietvertrag erstattet (Ziff. 10.4.5 URL). Im vorliegenden Fall ist strittig, ob die Sozialhilfe für die Monate März bis Juni 2017 den effektiven Mietzins der Wohnung der Rekurrentin von CHF 1‘100.– weiterhin vollständig oder nur noch bis zum Grenzwert von CHF 700.– übernehmen muss.
3.1 Die öffentliche Sozialhilfe hat die Aufgabe, bedürftige und von Bedürftigkeit bedrohte Personen zu beraten und ihre materielle Sicherheit zu gewährleisten sowie die Selbständigkeit zu erhalten und zu fördern (§ 2 Abs. 1 Sozialhilfegesetz [SHG, SG 890.100]). Wer bedürftig ist, hat gemäss § 4 Abs. 1 SHG Anspruch auf unentgeltliche Beratung sowie auf wirtschaftliche Hilfe. Als bedürftig gilt, wer ausserstande ist, die Mittel für den Lebensbedarf für sich und die mit ihm zusammenwohnenden Personen, für die er oder sie unterhaltspflichtig ist, hinreichend oder rechtzeitig zu beschaffen (§ 3 Abs. 1 SHG). Die wirtschaftliche Hilfe erstreckt sich gemäss § 7 Abs. 1 SHG auf die Sicherung des sozialen Existenzminimums (§ 7 Abs. 1 SHG). Das soziale Existenzminimum ist ein unbestimmter, konkretisierungsbedürftiger Rechtsbegriff (VGE VD.2012.191 vom 12. Juni 2013 E. 3.2). Gemäss § 7 Abs. 3 SHG regelt das zuständige Departement nach Rücksprache mit den Gemeinden das Mass der wirtschaftlichen Hilfe. Dabei orientiert es sich an den Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (SKOS) (§ 7 Abs. 3 SHG). Das WSU ist damit von Gesetzes wegen verpflichtet, sich an den Richtlinien für die Ausgestaltung und Bemessung der Sozialhilfe (SKOS-Richtlinien) der SKOS zu orientieren (VGE VD.2011.1 vom 25. November 2011 E. 2.1). Die Verpflichtung zur Orientierung an den SKOS-Richtlinien bedeutet nicht, dass diese im Verhältnis 1:1 zu übernehmen wären (VGE VD.2016.158 vom 12. April 2017 E. 3.2.1, VD.2015.176 vom 7. März 2016 E. 3.1, VD.2015.88 vom 2. Oktober 2015 E. 3.5.2, VD.2013.60 vom 6. August 2014 E. 5.1, VD.2011.1 vom 25. November 2011 E. 2.1). Indem der Gesetzgeber nur die Orientierung an den SKOS-Richtlinien vorgeschrieben hat, hat er zum Ausdruck gebracht, dass Abweichungen von deren Regelungen möglich und zulässig sind (VGE VD.2015.88 vom 2. Oktober 2015 E. 3.5.2, VD.2013.60 vom 6. August 2014 E. 5.1, VD.2011.1 vom 25. November 2011 E. 2.1). Dem zuständigen Departement wurde ein gewisses Ermessen eingeräumt, darüber zu entscheiden, mit welcher Detailregelung den Gedanken, die den SKOS-Richtlinien zugrunde liegen, Rechnung zu tragen ist. Dieses dem WSU eingeräumte Ermessen ist vom Verwaltungsgericht zu respektieren (VGE VD.2016.158 vom 12. April 2017 E. 3.2.1, VD.2015.176 vom 7. März 2016 E. 3.1, VD.2015.88 vom 2. Oktober 2015 E. 3.5.2, VD.2013.60 vom 6. August 2014 E. 5.1, VD.2011.1 vom 25. November 2011 E. 2.1). Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass das WSU zwar nicht an die in den SKOS-Richtlinien enthaltenen Detailregelungen gebunden ist, wohl aber an die diesen zugrundeliegenden Grundgedanken. Wenn das WSU nach Belieben von den SKOS-Richtlinien abweichen dürfte, verlöre die gesetzliche Pflicht zur Orientierung an diesen Richtlinien jegliche Steuerungswirkung. Zudem hat sich das WSU in jedem Fall an den Delegationsrahmen des Gesetzes zu halten (VGE VD.2016.158 vom 12. April 2017 E. 3.2.1).
3.2 Zur Regelung des Masses der wirtschaftlichen Hilfe erliess das WSU die URL (vgl. VGE VD.2015.190 vom 6. September 2016 E. 3.2, VD.2015.176 vom 7. März 2016 E. 3.1). Bei diesen handelt es sich um eine Verwaltungsverordnung mit Aussenwirkungen (BGer 2P.108/2005 vom 5. Juli 2006 E. 1.3.3; VGE VD.2015.190 vom 6. September 2016 E. 3.3, VD.2011.1 vom 25. November 2011 E. 2.2 f.). Verwaltungsverordnungen sind für das Verwaltungsgericht nicht verbindlich. Es soll diese bei seiner Entscheidung aber berücksichtigen, sofern sie eine dem Einzelfall angepasste und gerecht werdende Auslegung der anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen zulassen. Das Gericht soll daher nicht ohne triftigen Grund von Verwaltungsverordnungen abweichen, wenn diese eine überzeugende Konkretisierung der rechtlichen Vorgaben darstellen (BGE 133 V 346 E. 5.4.2 S. 352; BGer 8D_1/2015 vom 31. August 2015 E. 5.3.3; Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Auflage 2014, § 41 N 16; vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Auflage 2016, N 87). Insofern wird dem Bestreben der Verwaltung, durch interne Weisungen eine rechtsgleiche Gesetzesanwendung zu gewährleisten, Rechnung getragen (BGer 8D_1/2015 vom 31. August 2015 E. 5.3.3). Falls die URL dem Sinn der ihnen zugrundeliegenden gesetzlichen Regelung nicht entsprechen, ist das Verwaltungsgericht an diese nicht gebunden (BGer 2P.108/2005 vom 5. Juli 2006 E. 1.3.3; vgl. VGE VD.2011.1 vom 25. November 2011 E. 2.3 und 2.6).
3.3 Für eine alleinstehende erwachsene Person gehört eine eigene Wohnung in der Regel zweifellos zum sozialen Existenzminimum (vgl. Wizent, Die sozialhilferechtliche Bedürftigkeit, Diss. Basel, Zürich 2014, S. 304). Aus § 7 Abs. 1 SHG ergibt sich damit, dass die wirtschaftliche Hilfe einen Betrag enthalten muss, der es der bedürftigen Person ermöglicht, sich zumindest eine Einzimmerwohnung im Kanton Basel-Stadt zu mieten. Für den Fall, dass die bedürftige Person bisher in einer Wohnung gewohnt hat, deren Kosten den Kostengrenzwert gemäss Ziff. 10.4.1 URL von CHF 700.– übersteigen, setzt dies voraus, dass auf dem Markt aktuell tatsächlich mehr als nur vereinzelte Wohnungen zu einem Nettomietzins von maximal CHF 700.– angeboten werden. Falls zum in Ziff. 10.4.1 URL festgelegten Grenzwert keine oder nur vereinzelte Mietwohnungen angeboten würden, verstiesse diese Bestimmung damit gegen § 7 Abs. 1 SHG. In diesem Fall wäre Ziff. 10.4.1 URL wegen Verstosses gegen das übergeordnete Gesetz unbeachtlich und hätte die Sozialhilfe direkt gestützt auf § 4 Abs. 1 in Verbindung mit § 7 Abs. 1 SHG die höheren tatsächlichen Wohnungskosten zu übernehmen, soweit diese den Mietzins günstiger tatsächlich auf dem Markt angebotener Einzimmerwohnungen nicht übersteigen. Folglich hat das Verwaltungsgericht zu prüfen, ob im fraglichen Zeitraum auf dem Markt tatsächlich eine gewisse Anzahl von Wohnungen zu einem Nettomietzins von maximal CHF 700.– angeboten worden ist.
3.4 Gemäss Kapitel B.3 der SKOS-Richtlinien sind die Wohnkosten nach den örtlichen Verhältnissen und die mietrechtlich anerkannten Nebenkosten anzurechnen, wobei von Sozialhilfe beziehenden Personen erwartet wird, dass sie in günstigem Wohnraum leben. Da das Mietzinsniveau regional oder kommunal unterschiedlich ist, wird empfohlen, nach Haushaltgrösse abgestufte Obergrenzen für die Wohnkosten festzulegen. Dabei ist auf eine fachlich begründete Berechnungsmethode abzustellen, die gestützt auf Daten des lokalen und aktuellen Wohnungsangebots angewendet wird. Zudem ist die Obergrenze periodisch zu überprüfen (SKOS-Richtlinien 12/16 B.3). Die Vorinstanz macht geltend, die Berufung der Rekurrentin auf diese Bestimmung sei unbehelflich, weil die SKOS-Richtlinien nur unter Vorbehalt einer anderweitigen Regelung in den URL gälten und diese in Ziff. 10.4 betreffend die Wohnungskosten eine umfassende und abschliessende Regelung enthielten (Entscheid vom 7. September 2017 E. 8). Dieser Einwand ist unbegründet. Selbst wenn die Regelung in Ziff. 10.4 URL abschliessend wäre, was vorliegend offen bleiben kann, muss sich diese gemäss § 7 Abs. 3 SHG am Kapitel B.3 der SKOS-Richtlinien orientieren und den diesem zugrundeliegenden Gedanken Rechnung tragen. Dass die Festlegung der Kostengrenzwerte gestützt auf Daten des lokalen und aktuellen Wohnungsangebots zu erfolgen hat, gehört zu den für das WSU verbindlichen Grundgedanken der SKOS-Richtlinien. Eines der fundamentalen Grundprinzipien der Sozialhilfe ist die Bedarfsdeckung. Dieses besagt, dass die Sozialhilfe einer Notlage abhelfen soll, die individuell, konkret und aktuell ist (SKOS-Richtlinien 04/05). Für die Festlegung der Kostengrenzwerte für die Wohnungskosten bedeutet dies, dass die aktuellen Verhältnisse auf dem konkret in Betracht kommenden Wohnungsmarkt zu berücksichtigen sind. Dementsprechend erwog das Bundesgericht zu einem Zeitpunkt, in dem die Berücksichtigung des lokalen und aktuellen Wohnungsangebots im Kapitel B.3 der SKOS-Richtlinien noch nicht ausdrücklich gefordert wurde, es liege im Ermessen der Gemeinde, die Beträge der ortsüblichen Wohnungskosten „in Berücksichtigung des aktuellen Wohnungsmarktes festzusetzen“ (BGer 8C_805/2014 vom 27. Februar 2015 E. 4.3). Dies bedeutet, dass die Gemeinde bzw. das WSU sein Ermessen überschreitet, wenn es bei der Festlegung der Kostengrenzwerte die aktuellen Verhältnisse auf dem örtlichen Wohnungsmarkt nicht berücksichtigt. Auch gemäss der Lehre hat die Ermittlung der regional angemessenen Wohnungskosten auf einem nachprüfbaren, schlüssigen Daten-Konzept, das anerkannte mathematisch-statistische Grundsätze einhält, zu basieren (Wizent, a.a.O., S. 305 f.).
4.1 Im angefochtenen Entscheid stellte das WSU unter Verweis auf das Urteil des Verwaltungsgerichts VGE VD.2012.150 vom 10. April 2013 fest, zur Beantwortung der Frage, ob nach wie vor Wohnungen im Rahmen des Wohnungskostengrenzwertes gemäss Ziff. 10.4.1 URL von CHF 700.– für einen Einpersonenhaushalt verfügbar sind, sei auf die Mietpreiserhebung, die auf den Daten der Volkszählung 2000 unter Indexierung mit dem Basler Mietpreisindex beruhe, abzustellen (Entscheid vom 7. September 2017 E. 9). Gemäss dem erwähnten Urteil des Verwaltungsgerichts lag der durchschnittliche Nettomietpreis von Einzimmerwohnungen gemäss den Ergebnissen der Volkszählung 2000 unter Indexierung mit dem Basler Mietpreisindex per August 2012 in den Quartieren Gotthelf, Iselin, St. Johann, Altstadt Kleinbasel, Clara, Hirzbrunnen, Rosental, Matthäus, Klybeck und Kleinhüningen unter dem damaligen Grenzwert von CHF 650.– und in den Quartieren Vorstädte, Am Ring, Breite, Gundel-dingen und Bruderholz mit Beträgen unter CHF 660.– nur knapp über diesem Grenzwert (VGE VD.2012.150 vom 10. April 2013 E. 3.1.2). Die aktuellen durchschnittlichen Nettomietpreise sind weder dem Urteil des Verwaltungsgerichts noch dem angefochtenen Entscheid des WSU zu entnehmen. Stattdessen stellte die Vorinstanz fest, gemäss dem Mietpreisraster betrage der durchschnittliche Netto-Quadratmeterpreis für Einzimmerwohnungen CHF 20.–. Je nach Quartier und Alter des Objekts liege er bei CHF 15.– bis CHF 30.–. Ausgehend von einer üblichen Grösse von Ein- bis Eineinhalbzimmerwohnungen von ca. 30 m2 bis 35 m2 ergebe sich daraus, dass nach wie vor Wohnungen im Rahmen der Mietzinsgrenzwerte der URL verfügbar seien (Entscheid vom 7. September 2017 E. 9). Die durchschnittliche Fläche der Einzimmerwohnungen im Kanton Basel-Stadt beträgt 34 m2 (Wohnungen nach Zimmerzahl [t09.1.04] Akten S. 8/5). Die Multiplikation dieser Fläche mit dem durchschnittlichen Nettoquadratmeterpreis für Einzimmerwohnungen im Kanton Basel-Stadt im August 2017 gemäss Mietpreisraster von CHF 20.– ergibt einen durchschnittlichen Nettomietzins von CHF 680.–. In seiner Vernehmlassung vom 27. Dezember 2017 verweist das WSU zusätzlich auf die Erhebung der Mietpreise von Wohnungen nach Zimmerzahl und Wohnungsalter (t09.3.04) des Statistischen Amts des Kantons Basel-Stadt (Akten S. 8/1). Gemäss dieser betrug der durchschnittliche Nettomietzins für Einzimmerwohnungen im Kanton Basel-Stadt im November 2016 CHF 656.– und im November 2017 CHF 662.–. Gemäss einer Schätzung des Statistischen Amts betrug der Nettomietzins von 69 % der Einzimmerwohnungen im November 2017 maximal CHF 700.– (Akten S. 8/2 und 8/3). Nach einer Schätzung des Statistischen Amts auf der Grundlage der Strukturerhebung 2010 bis 2014 des Bundesamts für Statistik belief sich der mittlere Nettomietzins für Einzimmerwohnungen in diesem Zeitraum in den Quartieren Am Ring, Breite, Bachletten, Gotthelf, Iselin, St. Johann, Altstadt Kleinbasel, Clara, Mattäus und Klybeck auf weniger als CHF 700.– und in den Quartieren Altstadt Grossbasel, Vorstädte, St. Alban, Gundeldingen, Bruderholz, Wettstein, Hirzbrunnen, Rosental und Kleinhüningen sowie in den Gemeinden Riehen und Bettingen auf mehr als CHF 700.– (Akten S. 8/2 und 8/3).
4.2 Die vorstehend erwähnten statistischen Daten zeigen, dass es im Kanton Basel-Stadt in diversen Quartieren eine Vielzahl von Wohnungen mit einem Mietzins innerhalb des Kostengrenzwerts von CHF 700.– gibt. Dies bedeutet jedoch noch nicht, dass Wohnungen mit einem solchen Mietzins auf dem Markt tatsächlich angeboten werden. Die Berechnung des Mietpreisrasters stützt sich auf die Gebäude- und Wohnungszählung von Dezember 2000 (Mietpreisraster, S. 3). Grundlage der Mietpreiserhebung ist eine Zufallsstichprobe (Akten S. 8/1). Damit basieren sowohl das Mietpreisraster als auch die Mietpreiserhebung zumindest grösstenteils auf den Mietzinsen vermieteter Wohnungen. Folglich sind sie für die Bestimmung des Mietzinses der auf dem Markt tatsächlich angebotenen Wohnungen nur von beschränkter Bedeutung. Dementsprechend stellte das Verwaltungsgericht im vom WSU zitierten Urteil nicht bloss auf die mit dem Basler Mietpreisindex per August 2012 indexierten Ergebnisse der Volkszählung 2000 und die Mietpreiserhebung von August 2012 ab, sondern auch auf die Leerstandserhebung. Gemäss der Leerstandserhebung Basel-Stadt 2012 wurden von 118 leer stehenden 1-Zimmer-Wohnungen 48 Wohnungen bzw. 41 % zu einem Mietzins bis zu CHF 650.– angeboten (VGE VD.2012.150 vom 10. April 2013 E. 3.1.2). Der Statistik Leere Wohnungen nach Zimmerzahl und Wohnungsmerkmal (T09.2.02) (Akten S. 8/6) ist zu entnehmen, dass per 1. Juni 2012 119, per 1. Juni 2016 61 und per 1. Juni 2017 68 1-Zimmer-Wohnungen leer standen und der durchschnittliche Nettomietpreis dieser Wohnungen CHF 906.–, CHF 940.– und CHF 919.– betrug. Gemäss den Angaben des Statistischen Amts lagen für 57 bzw. 47 der per 1. Juni 2016 bzw. 2017 leer stehenden Wohnungen Mietpreisangaben vor. Der Nettomietzins für 22 (38.6 %) bzw. 12 (25.5 %) dieser Wohnungen betrug maximal CHF 700.– (Akten S. 8/2 und 8/7). Als Leerwohnung im Sinne der Statistik Leere Wohnungen nach Zimmerzahl und Wohnungsmerkmal gilt eine Wohnung, die am Stichtag (1. Juni) unbesetzt, aber bewohnbar ist und zur dauernden Miete von mindestens drei Monaten oder zum Verkauf angeboten wird. Insbesondere zur Vermietung auf einen späteren Zeitpunkt ausgeschriebene aber noch von der bisherigen Mieterschaft bewohnte Wohnungen erscheinen damit nicht in der Statistik. Von den auf den gängigen Webportalen angebotenen Wohnungen sind gemäss dem Statistischen Amt im Allgemeinen gut zwei Drittel nicht sofort, sondern erst auf spätere Termine erhältlich, und handelt es sich nur bei rund 30 % um Leerwohnungen im Sinne der Statistik (Leerstandserhebung, S. 3). Die Vorinstanz und die Rekurrentin sind sich einig, dass die auf dem Markt angebotenen günstigeren Wohnungen in aller Regel durchgehend vermietet werden und daher gar nie in der Leerstandserhebung erscheinen und deshalb aus der Statistik der leeren Wohnungen nicht unmittelbar auf die Situation auf dem Markt geschlossen werden könne (Entscheid vom 7. September 2017 E. 9; Rekursbegründung vom 5. Oktober 2017 Ziff. 12). Aus den vorstehenden Gründen ist davon auszugehen, dass auf dem Markt deutlich mehr Wohnungen für einen Mietzins innerhalb des Kostengrenzwerts angeboten werden, als in der Leerstandserhebung erfasst werden.
4.3 Gemäss einer Erhebung der Wüest Partner AG vom 30. September 2017 beträgt der Nettomietzins der Hälfte der Ein- bis Eineinhalbzimmerwohnungen in der Stadt Basel CHF 692.– oder weniger (Akten S. 8/8). Entgegen der pauschal erhobenen Kritik der Rekurrentin besteht kein Anlass dafür, an der Seriosität und Aussagekraft dieser anerkannten Erhebung zu zweifeln. Dass es sich bei Wüest Partner AG um eine private Firma handelt, ändert daran ebensowenig wie der von der Rekurrentin ins Feld geführte Disclaimer, den die Firma der Erhebung anfügte. Dabei handelt es sich um einen gebräuchlichen Haftungsausschluss, aus dem keine negativen Rückschlüsse bezüglich der Qualität der Erhebung gezogen werden können. Basis für die Berechnung des Modellpreises bildeten Wohnungsinserate in Printmedien und auf Onlineplattformen, für das dritte Quartal 2017 rund 400 Wohnungen. Folglich handelt es sich bei den angegebenen Mietzinsen grundsätzlich um Marktpreise (E-Mails der Wüest Partner AG vom 12. und 14. Dezember 2017 Akten S. 8/9). Somit ist davon auszugehen, dass im dritten Quartal 2017 auf dem Markt mehr als 200 Wohnungen zu einem Mietzins innerhalb des Kostengrenzwerts angeboten worden sind. Am 15. Dezember 2017 tätigte das WSU auf dem Portal alle-immobilien.ch eine Abfrage (Ziff. 10). Dabei fand es elf Inserate für Wohnungen in der Stadt Basel mit einem Nettomietzins von bis zu CHF 700.– (Akten S. 8/11).
4.4 Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass der Kostengrenzwert von CHF 700.– unter Berücksichtigung der aktuellen Verhältnisse auf dem örtlichen Wohnungsmarkt im Zeitraum, in dem die Rekurrentin eine günstigere Wohnung zu suchen hatte, dem Nettomietzins für eher günstige Ein- bis Eineinhalbzimmerwohnungen entsprochen hat und damit sachlich gerechtfertigt war sowie dass auf dem Markt im massgebenden Zeitraum tatsächlich eine Vielzahl von Wohnungen für einen Mietzins innerhalb des Grenzwerts angeboten worden ist. Unter diesen Umständen ist nach der allgemeinen Lebenserfahrung davon auszugehen, dass es einer bedürftigen Person mit zumutbaren Suchbemühungen im fraglichen Zeitraum möglich gewesen ist, eine entsprechende Wohnung zu finden. Die Beschränkung der von der Sozialhilfe übernommenen Wohnungskosten auf den Grenzwert gemäss Ziff. 10.4.1 URL ist deshalb grundsätzlich nicht zu beanstanden. Dass die quantifizierten Angaben zum Wohnungsmarkt von der Rekursgegnerin erst „im Nachhinein“ geliefert wurden, schmälert die Beweiskraft dieser Angaben für den betreffenden Zeitraum nicht.
5.1 Der bedürftigen Person muss der Gegenbeweis offenstehen, dass es ihr trotz aller zumutbaren Suchbemühungen nicht möglich gewesen ist, eine Wohnung zu einem Mietzins von maximal CHF 700.– zu finden. Wenn der bedürftigen Person dieser Beweis gelingt, hat die Sozialhilfe direkt gestützt auf § 4 Abs. 1 in Verbindung mit § 7 Abs. 1 SHG einen höheren Mietzins zu übernehmen. Dabei darf die bedürftige Person eine Wohnung mit einem den Grenzwert übersteigenden Mietzins nur nach Rücksprache mit der Sozialhilfe anmieten. Wenn die von der Sozialhilfe übernommenen Wohnungskosten auf den Grenzwert gemäss Ziff. 10.4.1 URL beschränkt würden, obwohl es der bedürftigen Person nachweislich unmöglich ist, zu diesem Mietzins eine Wohnung zu finden, würde ihr die wirtschaftliche Unterstützung für eine zweifellos zum sozialen Existenzminimum gehörende Position teilweise verweigert. Dies verstiesse gegen § 4 Abs. 1 in Verbindung mit § 7 Abs. 1 SHG. Dementsprechend entschied das Verwaltungsgericht des Kantons Waadt gestützt auf mit den basel-städtischen vergleichbare gesetzliche Bestimmungen und Richtlinien, dass die Sozialhilfe die den Grenzwert übersteigenden effektiven Wohnungskosten übernehmen muss, solange eine Sozialhilfeempfängerin keine günstigere Wohnung findet, obwohl sie ihrer Pflicht, eine solche zu suchen, vollumfänglich nachkommt (VGer VD PS.2003.0154 vom 19. Juli 2004). Auch in der Lehre wird die Auffassung vertreten, dass eine abstrakt gesehen unangemessene Wohnung konkret angemessen sein kann, wenn und solange keine kostengünstigere Wohnung zugänglich ist (Wizent, a.a.O., S. 308).
5.2 Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts haben die Sozialhilfeorgane die Aufgabe, die Sozialhilfebezüger bei der Suche nach günstigem Wohnraum aktiv zu unterstützen (BGer 8D_1/2015 vom 31. August 2015 E. 5.3.4, 8C_805/2014 vom 27. Februar 2015 E. 4.1). Dies ändert jedoch nichts daran, dass die Wohnungssuche primär Sache der mit wirtschaftlicher Hilfe unterstützten Person ist (BGer 8D_1/2015 vom 31. August 2015 E. 5.4.2; vgl. VGE VD.2012.150 vom 10. April 2013 E. 3.2). Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung ist es deshalb nicht bundesrechtswidrig, dass im Rahmen der Sozialhilfe nur der durch die anwendbaren Mietzinsrichtlinien festgelegte Mietzins übernommen wird, wenn die bedürftige Person keine konkreten, erfolglosen Suchanstrengungen nachweist. Dabei genügt es nicht, dass sie unter Hinweis auf Internetportale darauf hinweist, es sei schwierig bis unmöglich, eine Wohnung innerhalb der vorgegebenen Limite zu finden. Sie müsste sich beispielsweise an bekannte Liegenschaftsverwaltungen wenden und entsprechende Belege vorlegen (BGer 8D_1/2015 vom 31. August 2015 E. 5.4.2).
5.3 Anlässlich des Erstgesprächs vom 27. Juli 2016 wies die Sachbearbeiterin der Sozialhilfe die Rekurrentin darauf hin, dass ihre Mietkosten über dem Mietgrenzwert liegen und die Sozialhilfe ab März 2017 für die Mietkosten nur noch CHF 700.– exklusive Nebenkosten bezahlen werde (Hauptprotokoll S. 1-3). Am 4. August 2016 verfügte die Sozialhilfe, dass die Kosten für die Wohnung der Rekurrentin von derzeit monatlich CHF 1‘100.– exklusive Nebenkosten unter Vorbehalt einer erneuten Erstberechnung noch längstens bis 28. Februar 2017 übernommen werden und ab 1. März 2017 für die Wohnkosten nur noch maximal CHF 700.– plus Nebenkosten vergütet werden. Damit hatte die Rekurrentin seit August 2016 Anlass, eine günstigere Wohnung zu suchen. Die Rekurrentin behauptet, sie habe keine Wohnung mit einem Mietzins innerhalb des Kostengrenzwerts von CHF 700.– finden können (Rekursbegründung vom 5. Oktober 2017 Ziff. 5). Gemäss den Angaben in ihrer Rekursbegründung vom 5. Oktober 2017 habe sie ein Online-Suchabonnement für Mieten im Bereich von CHF 700.– bis CHF 800.– in Auftrag gegeben. Damit habe sie keine Wohnung gefunden, die sie habe mieten können (Rekursbegründung vom 5. Oktober 2017 Ziff. 9, 13 und 17). Auf der mit der Rekursbegründung eingereichten Kopie des Wohnungs-Suchabonnements (Akten S. 4/4) ist nicht entzifferbar, wann und für welche Wohnungsgrösse das Suchabonnement aufgegeben worden ist. Zudem besteht gemäss dem Ausdruck die Möglichkeit, zwei Treffer anzuzeigen. Aus dem nachgereichten Ausdruck (Akten S. 6/4) ist ersichtlich, dass Wohnung mit einem bis dreieinhalb Zimmern und 30 m2 bis 70 m2 Gegenstand des Suchabonnements gebildet haben. Wann sie das Suchabonnement aufgab und worum es sich bei den erwähnten Treffern handelte, konnte die Rekurrentin nicht erklären (vgl. Eingabe vom 13. Dezember 2017 Ziff. 3). Mit Eingabe vom 13. Dezember 2017 reichte die Rekurrentin eine E-Mail von Comparis vom 14. November 2017 (Akten S. 6/2) und eine E-Mail von ImmoScout24 vom 13. November 2017 (Akten S. 6/3) ein. Daraus ist ersichtlich, dass die Rekurrentin bei Comparis vom 9. Dezember 2016 bis am 3. September 2017 ein Suchabonnement für eine Wohnung mit Kaltmiete CHF 700.– und bei ImmoScout24 vom 9. Dezember 2016 bis 9. März 2017 ein Suchabonnement für eine Einzimmerwohnung mit einer Bruttomiete von CHF 500.– bis CHF 1‘200.– hatte. Damit sind die Suchbemühungen der Rekurrentin bereits deshalb ungenügend, weil sie die Suchabonnemente erst im Dezember 2016 in Auftrag gegeben hat, obwohl sie seit August 2016 Anlass gehabt hatte, eine günstigere Wohnung zu suchen, und weil sie das eine Abonnement bereits im März 2017 beendet hat. Gemäss dem eingereichten Ausdruck erhielt die Rekurrentin von Comparis fünf E-Mails mit dem Betreff Neue Immobilie für 700.– Kaltmiete (Akten S. 6/4). Der Mietzins aller dieser Wohnungen lag innerhalb des Kostengrenzwerts. Eine Wohnung mit einem Bruttomietzins von CHF 830.– wird von der Rekurrentin als zu teuer bezeichnet (Akten S. 6/4), obwohl der Nettomietzins bloss CHF 650.– beträgt. Dass sich die Rekurrentin für eine einzige Wohnung beworben und eine Absage erhalten hätte, behauptet sie in ihren Eingaben nicht einmal. Erst in der Verhandlung liess sie vorbringen, sie habe sich in der fraglichen Zeit telefonisch auf „durchschnittlich fünf Wohnungen pro Monat“ beworben (Notizen des Parteivortrags, Replik, S. 3). Dieses Vorbringen blieb jedoch vage und unbewiesen. Eine bloss telefonische Bewerbung auf eine Wohnung ist ungewöhnlich. Zumindest eine Telefonnotiz über einen solchen Vorgang hätte jeweils erwartet werden dürfen, falls die Suche ernsthaft und in einer Art betrieben worden wäre, die einer justizmässigen Überprüfung zugänglich sein sollte. Dies gilt akzentuiert, falls die suchende Person – wie vorliegend die Rekurrentin – ein Rechtsmittel gegen eine entsprechende Budgetverfügung ergreift bzw. zu ergreifen gedenkt. Zusammenfassend hat die Rekurrentin damit nicht einmal ansatzweise bewiesen, dass es ihr trotz aller zumutbaren Suchbemühungen nicht möglich gewesen ist, eine Wohnung zu einem Nettomietzins von maximal CHF 700.– zu finden. Aufgrund ihrer Angaben ist vielmehr offensichtlich, dass sie sich nicht hinreichend um eine solche Wohnung bemüht hat.
5.4 Gemäss dem Hauptprotokoll der Sozialhilfe rief die Rekurrentin am 26. Oktober 2016 die Sozialhilfe an, um sich den Mietgrenzwert nochmals bestätigen zu lassen. Sie sei darüber empört gewesen und habe gesagt, dafür bekomme man in Basel höchstens ein „Loch“. „SDG hat angeboten Fr. W. bei IG Wohnen anzumelden welches abgelehnt wurde“ (Hauptprotokoll S. 7). Dies wird von der Rekurrentin nicht bestritten. Sie macht aber geltend, die zuständige Sozialarbeiterin der Sozialhilfe, B____, habe ihr gesagt, die IG Wohnen biete betreutes Wohnen an. Dies habe sie abgeschreckt. Wenn sie gewusst hätte, dass die IG Wohnen auch normale Wohnungen vermittle, hätte sie dort angerufen. Zum Beweis beantragt sie die Einvernahme von B____ als Zeugin (Replik vom 6. Juni 2017 Ziff. 8; Rekursbegründung vom 5. Oktober 2017 Ziff. 18). Darauf ist indessen zu verzichten. Es ist offensichtlich, dass die Sozialhilfe der gesunden und selbständigen Rekurrentin keine Anmeldung bei der IG Wohnen angeboten hätte, wenn diese nur betreutes Wohnen anböte. Zudem hätte die Rekurrentin mit einem Blick auf die Website der IG Wohnen (http://www.ig-wohnen.ch/soziale-wohnungsvermittlung/) erkennen können, dass diese soziale Wohnungsvermittlung (u.a. aktive Wohnungssuche und Vermittlung im Einzelfall) anbietet und so ein allfälliges Missverständnis ausräumen können. Gemäss der Website der IG Wohnen wird allen Klientinnen und Klienten der Sozialhilfe, die durch die Unterstützung der sozialen Wohnungsvermittlung der IG Wohnen eine Wohnung finden und einen Mietvertrag abschliessen können, die Wohnbegleitung der IG Wohnen vermittelt. Diese sichere die in der Rahmenvereinbarung zwischen IG Wohnen und Liegenschaftsverwaltung / Vermieter verbindlichen Garantieleistungen der IG Wohnen und unterstütze die Mieterinnen und Mieter im Wohnalltag (http://www.ig-wohnen.ch/wohnbegleitung-ig-wohnen/). Dabei handelt es sich aber offensichtlich nicht um ein betreutes Wohnen. Im Übrigen wäre die Rekurrentin selbst dann nicht von ihrer Obliegenheit, selber aktiv nach einer günstigeren Wohnung zu suchen, befreit gewesen, wenn sie durch eine unrichtige Information der Sozialhilfe von einer Anmeldung bei der IG Wohnen abgehalten worden wäre. Als sich die Rekurrentin am 18. April 2017 bei der IG Wohnen meldete, wurde ihr mitgeteilt, dass bis Juli 2017 ein Aufnahmestopp bestehe. Entgegen der Darstellung der Rekurrentin bestand der Grund für den Aufnahmestopp jedoch nicht in zu vielen Anmeldungen von Sozialhilfebezügern, sondern ausschliesslich in einer vorübergehenden personellen Unterbesetzung der IG Wohnen (E-Mail der IG Wohnen vom 24. April 2017). Die Rekurrentin hätte bereits viel früher Anlass für eine Anmeldung bei der IG Wohnen gehabt. Zu diesem Zeitpunkt gab es noch keinen Aufnahmestopp (Vernehmlassung vom 27. Dezember 2017 Ziff. 20).
6.1 Im angefochtenen Entscheid wurde mit eingehender Begründung festgestellt, dass die von der Rekurrentin geltend gemachten beruflichen Gründe eine Übernahme höherer Wohnungskosten durch die Sozialhilfe nicht rechtfertigen (vgl. Entscheid vom 7. September 2017 E. 10-13). Die Rekurrentin bringt nichts vor, das geeignet wäre, die Richtigkeit dieser Feststellung in Frage zu stellen. Insbesondere ist nicht nachvollziehbar, weshalb es der Rekurrentin bei einem Umzug in eine Einzimmerwohnung nicht hätte möglich sein sollen, Platz für die Lagerung ihres Materials zu finden.
6.2 Die Rekurrentin macht geltend, die höheren effektiven Wohnungskosten hätten gemäss Ziff. 10.4.2 URL übernommen werden müssen, weil sie aufgrund der Ablösung von der Sozialhilfe per 30. Juni 2017 wegen der Sozialhilfeunterstützung während bloss vier weiteren Monaten ihre bisherige Wohnung hätte aufgeben müssen und die Verpflichtung zur Suche einer günstigeren Wohnung deshalb unverhältnismässig gewesen sei (Rekursbegründung, Ziff. 11). Diese Rüge ist unbegründet. Die Rekurrentin hat nicht behauptet und es ist nicht ersichtlich, dass ihre Ablösung von der Sozialhilfe im Zeitpunkt der Budgetverfügung vom 27. Dezember 2016 oder im Zeitpunkt, auf den die Reduktion der anrechenbaren Wohnungskosten verfügt worden ist (März 2017), konkret vorhersehbar gewesen ist. Die in einem grossen Teil der Fälle gegebene blosse Möglichkeit einer künftigen Ablösung von der Sozialhilfe kann keinen hinreichenden Grund dafür darstellen, die höheren effektiven Wohnungskosten gestützt auf die Ausnahmebestimmung in Ziff. 10.4.2 URL entgegen der in Ziff. 10.4.1 URL statuierten Regel während mehr als sechs Monaten zu übernehmen. Die Tatsache, dass eine Sozialhilfebezügerin von der Sozialhilfe abgelöst werden kann, lässt die Verpflichtung zur Suche einer angemessenen Wohnung nicht nachträglich als unverhältnismässig erscheinen.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass sich die Rügen der Rekurrentin als unbegründet erweisen. Folglich ist ihr Rekurs gegen die angefochtene Budgetverfügung abzuweisen. Die Frage, ob in der konkreten Konstellation Gründe für einen Erlass der (bis anhin noch nicht verfügten) Rückforderung vorliegen, ist nicht Gegenstand dieses Verfahrens und wird durch die Sozialhilfe zum gegebenen Zeitpunkt zu prüfen sein.
Infolge Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege gehen die Kosten des verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahrens mit einer Gebühr von CHF 1‘200.– zu Lasten der Gerichtskasse. Der unentgeltliche Rechtsbeistand der Rekurrentin wird für den von ihm geltend gemachten Aufwand (vgl. Protokoll S. 2) entschädigt, wobei praxisgemäss ein Stundenansatz von CHF 200.– zur Anwendung gelangt.
Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):
://: Der Rekurs wird abgewiesen.
Infolge Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflegte gehen die Kosten des verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahrens mit einer Gebühr von CHF 1‘200.– zu Lasten der Gerichtskasse.
Dem unentgeltlichen Rechtsbeistand der Rekurrentin, Rechtsanwalt […], wird für das verwaltungsgerichtliche Rekursverfahren ein Honorar von CHF 3‘200.– (inkl. Auslagen), zuzüglich 8% MWST auf den Betrag von CHF 2‘200.– und 7,7 % MWST auf den Betrag von CHF 1‘000.–, insgesamt CHF 3‘453.–, aus der Gerichtskasse ausgerichtet
Mitteilung an:
Rekurrentin
Departement für Wirtschaft, Soziales und Umwelt
Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt
APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT
Der Gerichtsschreiber
lic. iur. Aurel Wandeler
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.
Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.