Appellationsgericht
des Kantons Basel-Stadt
als Verwaltungsgericht Dreiergericht
VD.2017.209
URTEIL
vom 28. August 2018
Mitwirkende
Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur. André Equey, Dr. Cordula Lötscher
und Gerichtsschreiberin MLaw Sibylle Kuntschen
Beteiligte
A____ Rekurrentin
[...]
gegen
Bürgerrat der Stadt Basel Rekursgegner
Stadthausgasse 13, 4001 Basel
Gegenstand
Rekurs gegen einen Entscheid des Bürgerrats der Stadt Basel, eröffnet durch Verfügung der Bürgergemeinde der Stadt Basel vom 20. Juni 2017
betreffend Rückstellung des Einbürgerungsgesuchs für zwei Jahre
Sachverhalt
Mit Beschluss vom 6. Juni 2017 hat der Bürgerrat der Stadt Basel das Einbürgerungsgesuch von A____ (Rekurrentin) wegen mangelnder gesellschaftlicher Integration und der somit nicht erfüllten gesetzlichen Einbürgerungsvoraussetzungen von § 14 Abs. 2 lit. c der Verordnung zum Bürgerrechtsgesetz in der bis zum 31. Dezember 2017 geltenden Fassung (aBüRV, SG 121.110) für zwei Jahre zurückgestellt. Gegen diesen Entscheid hat die Rekurrentin mit Schreiben vom 30. Juni 2017 rechtzeitig Rekurs beim Regierungsrat angemeldet. Die Rekursbegründung vom 23. August 2017, mit welcher sie sinngemäss die Aufhebung des angefochtenen Entscheids und die Erteilung des Basler Bürgerrechts beantragt, trug keine Unterschrift. In der Folge wurde der Rekurs nach § 42 des Organisationsgesetzes (OG, SG 153.100) dem Verwaltungsgericht zum Entscheid überwiesen. Mit Verfügung des Instruktionsrichters vom 12. September 2017 wurde die Rekurrentin nebst der Anforderung eines Kostenvorschusses von CHF 700.– unter Hinweis auf einen sonstigen Nichteintretensentscheid zur Unterzeichnung der an sie retournierten Kopie ihrer Rekursbegründung bis zum 2. Oktober 2017 aufgefordert. In der Folge ist das Verwaltungsgericht mit Einzelrichterurteil vom 15. Dezember 2017 auf ihren Rekurs mangels fristgemässem Eingang eines unterzeichneten Exemplars nicht eingetreten. Diesen Entscheid hat der Instruktionsrichter mit Verfügung vom 24. Januar 2018 in Wiedererwägung gezogen, nachdem die Rekurrentin hat nachweisen können, dass sie die unterzeichnete Rekursbegründung innert der ihr gesetzten Frist nicht beim zuständigen Verwaltungsgericht, sondern beim Präsidialdepartement eingereicht hat und dieses sie, statt einer Weiterleitung an das zuständige Gericht, retourniert hat.
Der Bürgerrat beantragt mit Vernehmlassung vom 20. März 2018 die kostenfällige Abweisung des Rekurses. Die Rekurrentin hat darauf verzichtet, sich dazu replicando vernehmen zu lassen.
Die Einzelheiten der Standpunkte ergeben sich, soweit sie für den Entscheid von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen. Der vorliegende Entscheid ist auf dem Zirkulationsweg ergangen.
Erwägungen
1.1 Anfechtungsobjekt ist der Entscheid des Bürgerrats der Bürgergemeinde der Stadt Basel über das Einbürgerungsgesuch der Rekurrentin. Gemäss § 38 Abs. 1 des Bürgerrechtsgesetzes in der bis zum 31. Dezember 2017 geltenden Fassung (aBüRG, SG 121.100) unterstehen letztinstanzliche Einbürgerungsentscheide der Bürgergemeinden dem Rekurs an den Regierungsrat. Dieses kommt gemäss § 27 Abs. 2 des neuen BüRG in der Fassung vom 19. Oktober 2017 auf das vorliegende Einbürgerungsgesuch zur Anwendung. Rekurse an den Regierungsrat können von diesem oder dem instruierenden Departement gemäss § 42 OG dem Verwaltungsgericht zum Entscheid überwiesen werden. Daraus leitet sich vorliegend die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ab. Für das Verfahren gelten die Bestimmungen des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100).
1.2 Mit dem angefochtenen Entscheid wird das Einbürgerungsverfahren der Rekurrentin formell nicht abgeschlossen. Vielmehr wird das Gesuch für zwei Jahre zurückgestellt und in diesem Sinne das Verfahren sistiert. Es handelt sich daher formell um einen Zwischenentscheid. Solche unterliegen gemäss § 10 Abs. 2 VRPG nur dann der selbständigen Anfechtung, wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können. Dies trifft auf die Sistierung eines Einbürgerungsverfahrens zu. Dieser Entscheid und generell die Praxis der Sistierung von Verfahren durch den Bürgerrat bedeutet im Ergebnis nichts anderes als die Verweigerung der Einbürgerung aufgrund der aktuellen Verhältnisse. Er kommt damit im Ergebnis einem Endentscheid gleich und bewirkt damit in gleicher Weise einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil (vgl. auch VGE VD.2017.82 vom 15. Dezember 2017 E. 1.2, mit Hinweisen).
1.3 Als Adressatin des angefochtenen Entscheids ist die Rekurrentin von diesem unmittelbar berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Abänderung. Sie ist deshalb gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert, sodass auf diesen einzutreten ist.
1.4 Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach der allgemeinen Vorschrift von § 8 VRPG. Demnach hat das Verwaltungsgericht zu prüfen, ob die Vorinstanz den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt, öffentliches Recht nicht oder nicht richtig angewendet oder von dem ihr zustehenden Ermessen unzulässigen Gebrauch gemacht hat (vgl. VGE VD.2010.62 vom 16. November 2010 E. 1.3). Dazu ist das Verwaltungsgericht auch aufgrund von Art. 50 des Bürgerrechtsgesetzes in der bis zum 31. Dezember 2017 geltenden Fassung (aBüG, SR.141.0), welches gemäss Art. 50 Abs. 2 des neuen BüG auf den vorliegenden Sachverhalt anwendbar bleibt, und Art. 29a Satz 1 der Bundesverfassung (BV, SR 101) verpflichtet. In Bezug auf die Einbürgerungsvoraussetzungen obliegt dem Verwaltungsgericht eine freie Überprüfung. Jedoch berücksichtigt es bei der Prüfung der Rechtsfragen, dass die Gemeinden im Rahmen ihrer Autonomie die im Gesetz verwendeten unbestimmten Rechtsbegriffe selbständig anwenden. Das kantonale Gericht muss die Rechtsanwendung und namentlich die Anwendung unbestimmter Rechtsbegriffe durch die Gemeinde aber dennoch auf ihre Vereinbarkeit mit den einschlägigen Normen des kantonalen Rechts und des Bundesrechts überprüfen. Es darf dabei nicht – auch nicht mit Rücksicht auf die Gemeindeautonomie – eine bloss willkürfreie Anwendung der bürgerrechtlichen Bestimmungen akzeptieren, wenn sich aus dem Bundesrecht oder anderen Rechtssätzen ergibt, dass eine andere Lösung vorzuziehen wäre (BGE 137 I 235 E. 2.5 S. 239 f.; VGE VD.2011.134 vom 21. Mai 2012 E. 1.3).
1.5 Mit ihrem Rekurs sprach die Rekurrentin ihren Wunsch aus, ihre Situation in einem persönlichen Gespräch genauer zu schildern, falls diese Möglichkeit bestehe. Anspruch auf eine mündliche Verhandlung des Verwaltungsgerichts besteht gemäss § 25 Abs. 2 VRPG nur bei Streitigkeiten über zivilrechtliche Ansprüche und Verpflichtungen oder strafrechtliche Anklagen im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK, SR 0.101; VGE VD.2010.39 vom 28. April 2011 E. 1.4). In den übrigen Fällen liegt es gemäss § 25 Abs. 3 VRPG im Ermessen des instruierenden Präsidenten, ob er auf Antrag oder von sich aus eine mündliche Verhandlung ansetzt. Eine mündliche Verhandlung mit Anhörung ist dabei dann angezeigt, wenn Auskunftspersonen zu befragen oder der persönliche Eindruck des Gerichts von der Rekurrentin für den Verfahrensausgang von entscheidender Bedeutung wären (vgl. VGE VD.2017.15 vom 3. Juni 2017 E. 2.2).
Die Einbürgerung stellt keinen zivilrechtlichen Anspruch im Sinne der konventionsautonomen Auslegung von Art. 6 Ziff. 1 EMRK dar. Wie sich aus den nachfolgenden Erwägungen ergeben wird, erscheint auch ein persönlicher Eindruck des Gerichts von der Rekurrentin für dessen Entscheid nicht als notwendig.
2.1 Gemäss § 24 lit. b Abs. 4 aBüRG haben ausländische Bewerberinnen und Bewerber ihr Gesuch um Aufnahme in das Bürgerrecht des Kantons Basel-Stadt beim kantonalen Bürgerrechtsdienst einzureichen, wobei das weitere Verfahren durch die Verordnung geregelt wird. Im Kanton Basel-Stadt ist dafür das Migrationsamt zuständig (§ 2 Abs. 1 lit. a aBüRV). Dieses prüft, ob die formellen Voraussetzungen für die Einbürgerung erfüllt sind, klärt die Integration ab, fasst diese Ermittlungsergebnisse zuhanden der Bürgergemeinde und des Justiz- und Sicherheitsdepartements zusammen und holt die kommunale sowie die eidgenössische Einbürgerungsbewilligung ein.
Die Bürgergemeinde ist gemäss § 8 Abs. 1 lit. a aBüRV im Verfahren der ordentlichen Einbürgerung zuständig für die Prüfung, ob die Voraussetzungen gemäss § 13 aBüRG – namentlich ein guter Leumund, genügende Sprachkenntnisse sowie soziale und wirtschaftliche Integration – erfüllt sind. Für die Behandlung von Bürgerrechtsbegehren ist gemäss § 14 Abs. 2 Ziff. 8 der Gemeindeordnung der Bürgergemeinde der Stadt Basel (GO, SG BaB 111.100) der Bürgerrat zuständig. Gemäss § 16 GO steht dem Bürgerrat eine Einbürgerungskommission (EBK) zur Seite, welcher der Bürgerrat einen Teil seiner Aufgaben und Befugnisse überträgt. Diese begutachtet gemäss § 20 Satz 1 GO alle Begehren um Aufnahme in das Bürgerrecht der Stadt Basel nach den geltenden Gesetzen. Sie ist somit zuständig für die Prüfung der materiellen Einbürgerungsvoraussetzungen. Die EBK stellt dem Bürgerrat daraufhin einen Antrag auf Aufnahme ins Bürgerrecht oder Ablehnung des Einbürgerungsbegehrens.
2.2 Mit seinem angefochtenen Entscheid hat der Bürgerrat der Bürgergemeinde der Stadt Basel aufgrund seiner Prüfung des Einbürgerungsgesuchs bzw. aufgrund des für die Entscheidfindung des Bürgerrats massgebenden Berichts der EBK das Einbürgerungsgesuch der Rekurrentin wegen ihrer mangelnden gesellschaftlichen Integration für zwei Jahre zurückgestellt (vgl. Rückstellungsentscheid des Bürgerrats vom 6. Juni 2017 Ziff. I).
Zur Begründung hat der Bürgerrat erwogen, dass die Rekurrentin im September 2002 in die Schweiz eingereist und seit Januar 2010 in Basel angemeldet sei. Nach dem im Jahr 2004 erfolgten Abschluss des Gymnasiums in Ankara habe sie von [...] bis [...] bei der [...] AG, der [...] AG und der [...] gearbeitet, darauf die Aufnahmeprüfungen zum Hochschulstudium wiederum in der Türkei absolviert und schliesslich von 2009 bis 2013 die [...] Hochschule FHNW in Basel besucht. Das erforderliche Deutschdiplom C2 habe sie erst im siebten Anlauf geschafft. Seit 2015 absolviere die inzwischen zweifache Mutter an der türkischen Universität [...] ein Fernstudium in [...]. Ihr im März 2013 eingereister Ehemann sei nach Beschäftigungen beim [...] seit September 2016 arbeitslos und lerne jetzt Deutsch.
Art. 14 lit. a aBüG verlange, dass die sich um die Einbürgerung bewerbende Person in die schweizerischen Verhältnisse eingegliedert sei, worunter die wirtschaftliche und soziale Eingliederung verstanden werde. Diese Integration geschehe einerseits in der Schule/Ausbildung und im Beruf, wo sich persönliche Kontakte ergäben, oder sie zeige sich in der Kontaktpflege zu anderen am Wohnort verwurzelten Personen. Diese Eingliederung verlange auch § 14 Abs. 2 lit. c aBüRV. Trotz ihres längeren Wohnsitzes und der vierjährigen Ausbildung in Basel habe die Bürgerrechtsbewerberin gegenüber dem Migrationsamt keine vier ihr persönlich bekannten Schweizerinnen oder Schweizer als Referenzpersonen nennen können. Die von ihr angegebenen Referenzpersonen hätten keine Aussage zu ihrer sozialen Integration machen können, da sie sie kaum gekannt hätten. Im Erhebungsbericht des Migrationsamts werde daher auch vermerkt, dass keine aussagekräftigeren Referenzen hätten eingeholt werden können, weil die Bürgerrechtsbewerberin keine Nachbarn, ehemaligen Vorgesetze oder weitere Schweizer Bekannte habe angeben können. Unter Verweis auf BGE 132 I 167, 172 ff. kommt die Vorinstanz daher zum Schluss, dass die EBK aufgrund dieser Sachlage die gesellschaftliche bzw. soziale Integration der Bürgerrechtsbewerberin zu Recht als ungenügend gewertet habe, dürfe von einer Bürgerrechtsbewerberin doch ein hinreichender Integrationswille und letztlich auch die Bereitschaft, in einen für eine Einbürgerung erforderlichen Kontakt mit der hiesigen Bevölkerung zu treten, verlangt werden. Die Rekurrentin erfülle daher die Einbürgerungsvoraussetzungen gemäss § 14 Abs. 2 lit. c aBüRV zurzeit noch ungenügend, weshalb ihr Gesuch vom Bürgerrat für zwei Jahre zurückgestellt werde.
2.3 Mit ihrer Rekursbegründung zeigt die Rekurrentin Verständnis für diese Argumentation. Unter Bezugnahme auf die jüngsten Entwicklungen in der Türkei und den gescheiterten Putschversuch vom 15. Juni 2016 führt sie aus, dass ihre Familie und sie Sympathisanten der Bewegung von Fethullah Gülen seien. Deshalb sei ihrer am [...] geborenen Tochter [...] die türkische Staatsbürgerschaft verwehrt worden. Sie könnten auch nicht mehr in die Türkei einreisen. Ihr Schwiegervater sitze seit Januar 2017 ohne jegliche Begründung im Gefängnis. Sie habe sich zwischenzeitlich um Alternativen für ihre Integration bemüht. Dank ihren Kindern gelinge es ihr auch einfacher Kontakte zu knüpfen, sei dies in der Spielgruppe, auf dem Spielplatz oder im Quartiertreff [...]. Auch strebe sie die erneute Aufnahme ihres Studiums an der [...] FHNW an. Es sei ihr „wichtig, nach Lösungswegen für Anschlusskonzepte zu suchen, die sehr wichtig“ für sie, ihre Familie und für ihre Zukunft seien.
Strittig ist einzig die gesellschaftliche bzw. soziale Integration der Rekurrentin.
3.1 Art. 14 lit. a aBüG setzt für die Einbürgerung einer ausländischen Person deren Eingliederung in die schweizerischen Verhältnisse voraus. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung kann dies mit einer allmählichen Angleichung an schweizerische Gewohnheiten umschrieben werden. Bewegt sich eine bewerbende Person vorab im Kreise ihrer Familie bzw. Landsleute und geht sie nicht auf die hiesige Bevölkerung zu oder meidet sie diese gar, so kann darin „eine mangelnde Integration, ein unzureichender Integrationswille und eine ungenügende allmähliche Annäherung und Angleichung an die schweizerische Kultur und die hiesigen Gewohnheiten erblickt werden“ (BGE 132 I 167 E. 4.3 S. 172 ff.). In diesem Sinne kann eine „gewisse lokale Integration“ verlangt werden. Nicht als notwendiges Integrationsmerkmal kann dabei aber die Mitgliedschaft in Vereinen oder anderen Organisationen vorausgesetzt werden (BGE 138 I 242 E. 5.3 S. 245). Zur weiteren Konkretisierung des Begriffs der Integration kann auch auf Art. 4 des Ausländergesetzes (AuG, SR 142.20) und Art. 4 der Verordnung über die Integration von Ausländerinnen und Ausländern (VIntA, SR 142.205) zurückgegriffen werden (CJ GE ATA/535/2014 vom 17. Juli 2014 Ziff. 10). Danach zielt Integration auf das Zusammenleben der einheimischen und ausländischen Wohnbevölkerung auf der Grundlage der Werte der BV und gegenseitiger Achtung und Toleranz (Art. 4 Abs. 1 AuG). Der Beitrag der Ausländerinnen und Ausländer zu ihrer Integration zeigt sich dabei namentlich auch in der Auseinandersetzung mit den Lebensbedingungen in der Schweiz und im Willen zur Teilnahme am Wirtschaftsleben und zum Erwerb von Bildung (Art. 4 lit. c und d VIntA). Dabei ist der Grad der Integration aufgrund der Umstände des konkreten Einzelfalls zu prüfen und es dürfen keine zu hohen Anforderungen gestellt werden. Die konkrete soziale Integration einer Person kann etwa durch Merkmale wie Anstellungsdauer, Dauer des Wohnsitzes in der Gemeinde, Zeugnisse von Arbeitgebern, Bestätigungen von Personen aus der Nachbarschaft etc. unter Beweis gestellt werden (VGE SG B 2011/229 vom 31. Mai 2012 E. 4.3.2, B 2009/229 vom 31. Mai 2011 E. 2.7.3). Zum Beleg einer solchen Annäherung und Auseinandersetzung kann die Nennung von integrierten Bezugspersonen verlangt werden, mit denen die sich bewerbende Person im privaten oder beruflichen Alltag regelmässige Kontakte pflegt (CJ GE ATA/374/2013 vom 5. November 2013 Ziff. 11).
3.2 Die Rekurrentin bestreitet die diesbezüglichen Feststellungen der Vorinstanz nicht, weshalb von diesen auszugehen ist (§ 18 Abs. 1 i.f. VRPG). Der Inhalt der Anhörung der Rekurrentin durch die EBK vom 17. Februar 2017 wird im Dossier nicht weiter dokumentiert. Die Rekurrentin macht geltend, sich zwischenzeitlich um Alternativen für ihre Integration bemüht zu haben. Soweit sie diesbezüglich ausführt, dass es ihr dank ihren Kindern leichter falle, Kontakte zu knüpfen, und sie ihr Studium an der [...] Hochschule erneut aufnehmen wolle, so macht sie damit zwar eine aus ihrer persönlichen Sicht veränderte Ausgangslage geltend, sie behauptet aber nicht, zwischenzeitlich konkrete Kontakte zu Personen aus der lokalen Bevölkerung aufgenommen zu haben. Im verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahren sind zwar wie in ausländerrechtlichen Verfahren auch bei der Prüfung der materiellen Rechtmässigkeit eines bürgerrechtlichen Entscheids durch das kantonale Gericht in Anwendung von Art. 110 des Bundesgerichtsgesetzes (BGG, SR 173.110) die tatsächlichen Verhältnisse massgebend, wie sie im Zeitpunkt des Gerichtsentscheids bestehen (BGE 127 II 60 E. 1b S. 63; BGer 2C_42/2011 vom 23. August 2012 E. 5.3; VGE VD.2017.40 vom 20. Januar 2018 E. 1.2, VD.2017.72 vom 21. Dezember 2017 E. 1.2, VD.2016.142 vom 20. Mai 2017 E. 1.2, VD.2015.151 vom 24. Februar 2016 E. 1; jeweils mit Hinweisen). Die Rekurrentin legt aber nicht dar, inwieweit sich ihre gesellschaftliche und soziale Integration während der Dauer des Verfahrens tatsächlich verbessert hat. Aufgrund ihrer diesbezüglich bloss vagen Ausführungen kann auch darauf verzichtet werden, sie im verwaltungsgerichtlichen Verfahren persönlich zu befragen, da davon in antizipierter Beweiswürdigung keine genügenden Anhaltspunkte für eine andere Beurteilung der Sachlage zu erwarten sind. Dies gilt umso mehr, als für die Beurteilung ihrer gesellschaftlichen und sozialen Integration aufgrund ihrer diesbezüglich zugestandenen bisherigen Defizite nicht allein auf ihre Befragung abgestellt werden könnte.
3.3 Die Zurückstellung des Einbürgerungsgesuches hat schliesslich auch keinen Einfluss auf den ausländerrechtlichen Aufenthaltsstatus der Rekurrentin, sodass auch die politischen Ereignisse und Veränderungen in ihrem Heimatland zu keiner anderen Beurteilung zu führen vermögen.
Mit der Zurückstellung ist das hängige Einbürgerungsgesuch vom 17. Dezember 2015 zudem nicht abgewiesen worden. Es wird vielmehr nach Ablauf der Rückstellungsfrist aufgrund ihrer dannzumal von der Rekurrentin zu belegenden gesellschaftlichen und sozialen Integration von der Vorinstanz neu zu beurteilen sein.
3.4 Zusammenfassend ist daher der angefochtene Entscheid nicht zu beanstanden.
Daraus folgt die Abweisung des Rekurses. Bei diesem Ausgang des Verfahrens trägt die Rekurrentin die Kosten des Verfahrens mit einer Gebühr von CHF 700.–, welche mit dem geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe verrechnet wird.
Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):
://: Der Rekurs wird abgewiesen.
Die Rekurrentin trägt die Kosten des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens mit einer Gebühr von CHF 700.– (einschliesslich Auslagen). Die Urteilsgebühr wird mit dem geleisteten Kostenvorschuss verrechnet.
Mitteilung an:
Rekurrentin
Bürgergemeinde der Stadt Basel
Bürgerrat der Stadt Basel
Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt
Staatssekretariat für Migration (SEM)
APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT
Die Gerichtsschreiberin
MLaw Sibylle Kuntschen
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.
Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.